III SA/Lu 740/23

III SA/Lu 740/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Anna Strzelec /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7; art. 8; art. 77 § 1; art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 818
art. 24 ust. 1
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 184 ust. 1; art. 207 ust. 1, 8, 9
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 26 września 2023 r. Zarząd Województwa Lubelskiego – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (dalej: "IZ RPO WL", "Instytucja zarządzająca", "organ", "Zarząd Województwa"), po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. (dalej "organ I instancji", "Dyrektor WUP",) z dnia 18 kwietnia 2023 r., zobowiązującą J. B. i Ł. G., prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą I. C. R. S.C. w L. (dalej "beneficjent", "strona") do zwrotu środków w kwocie 3 718,75 zł wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych, wynikających z umowy o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Cel: społeczni" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (dalej "RPO WL"), Oś priorytetowa 9 R. pracy.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.
Beneficjent zawarł w dniu 9 kwietnia 2021 r. umowę z Województwem Lubelskim - Wojewódzkim Urzędem Pracy (działającym w zakresie powierzonych zadań) pełniącym funkcję Instytucji Pośredniczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 ("IP RPO"), w celu realizacji projektu nr RPLU. 11.01.00-06-0004/20, pn. "Cel: społeczni". Projekt miał realizować cele Działania 11.1: Aktywne włączenie RPO WL. Na podstawie umowy o dofinansowanie Instytucja Pośrednicząca przyznała beneficjentowi na realizację projektu dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 865 088,77 zł, zaś całkowita wartość projektu wynosiła 1 017 751,50 zł. Koszty pośrednie, zgodnie z § 3 ust. 8 umowy o dofinansowanie, stanowiły 25% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu wydatków bezpośrednich.
Celem głównym projektu było podwyższenie poziomu aktywności społeczno-zawodowej i zdolności do zatrudnienia wśród 60 osób z niepełnosprawnościami (36K, 24M). Zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie miał być on osiągnięty poprzez objęcie każdego uczestnika wsparciem aktywizacji społeczno-zawodowej, wynikającym ze zdiagnozowanych potrzeb i opracowanej przez psychologów indywidualnej ścieżki reintegracji (dalej: IŚR). Wsparcie w ramach zadania miało być realizowane przez psychologów zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych lub samozatrudnienia. Z poz. 1 szczegółowego budżetu projektu wynika, że beneficjent założył, że będzie to usługa zlecona o wartości 24 000,00 zł. W ramach projektu poradnictwo psychologiczne realizowane w oparciu o umowę cywilnoprawną/samozatrudnienie zostało również założone w ramach pozycji 4 szczegółowego budżetu, której łączna wartość wyniosła 72 000,00 zł. Pozycja także została oznaczona jako usługa zlecona.
Na etapie weryfikacji wniosku o płatność nr [...] za okres od 31 lipca 2021 r. do 29 października 2021 r., w ramach pogłębionej analizy dokumentów Instytucja Pośrednicząca poddała kontroli dwa postępowania związane z wyłonieniem psychologa w celu przygotowania i przeprowadzenia diagnozy indywidualnych potrzeb i potencjałów oraz stworzenia Indywidualnych ścieżek reintegracji dla poszczególnych grup szkoleniowych, tj:
- postępowanie nr [...] dla 12 uczestników projektu, w ramach grupy 1. Zapytanie ofertowe zostało zamieszczone w dniu 30 czerwca 2021 r. na stronie [...] (dalej: Baza Konkurencyjności), pod numerem [...]. Jako kod CPV strona wskazała [...] – Usługi doradztwa;
- postępowanie nr [...] [...] dla 12 uczestników projektu, w ramach grupy 2. Zapytanie ofertowe zostało zamieszczone w dniu [...] pod numerem [...]. Jako kod CPV strona również wskazała [...] - Usługi doradztwa.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że w obu postępowaniach strona założyła, iż do udziału w postępowaniu będą mogli przystąpić Wykonawcy spełniający łącznie cztery warunki udziału w postępowaniu:
A. Posiadanie niezbędnej wiedzy i doświadczenia:
a) Wykształcenie wyższe (tj. uprawniające do pracy na stanowisku psychologa),
b) Co najmniej 2-letnie doświadczenie zawodowe w dziedzinie zgodnej z tematyką wsparcia (również doświadczenie w pracy z osobami z niepełnosprawnościami), dalej: OzN oraz diagnostyką psychologiczną i problemami osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, w okresie trzech lat przed dniem złożenia oferty, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy - w tym okresie;
B. Zobowiązanie do zapewnienia przestrzegania bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony zdrowia na etapie realizacji usługi;
C. Brak powiązań kapitałowych lub osobowych z Zamawiającym;
D. Posiadanie wpisu do Rejestru Instytucji Szkoleniowych (dalej: RIS, wymóg ten nie dotyczył wykonawców będących osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej). Na potwierdzenie spełniania powyższego warunku wykonawca miał przedłożyć do oferty odpowiednie zaświadczenie.
Organ ustalił, że w odpowiedzi na zapytania ofertowe nr [...] [...] i nr [...] [...] wpłynęło po trzy oferty, przy czym jedna oferta tego samego podmiotu została odrzucona z uwagi na brak złożenia dokumentu potwierdzającego wpis do RIS oraz brak części opisowej (w pierwszym postępowaniu) i z uwagi na brak części opisowej w drugim postępowaniu.
IP RPO pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. zwróciła się do beneficjenta z prośbą o złożenie wyjaśnień dotyczących wskazanego w zapytaniach ofertowych wymogu wpisu do RIS, w kontekście założonego w postępowaniu typu wsparcia, tj. usług psychologicznych.
Strona pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. złożyła w systemie SL2014 wyjaśnienia, w których nie uzasadniła celowości założenia warunku udziału w postępowaniu w postaci wpisu do RIS w ramach usług psychologicznych.
W tych okolicznościach IP RPO pismem z dnia 9 grudnia 2021 r., zawierającym informację o wyniku weryfikacji wniosku o płatność za okres od 31 lipca 2021 r. do 29 października 2021 r., poinformowała stronę o uznaniu kwoty [...]zł za wydatki nieprawidłowo wydatkowane, związane z naruszeniem przepisów dotyczących zasady konkurencyjności określonych w Podrozdziale 6.5.2, pkt 5, pkt 8 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 21 grudnia 2020 r. (dalej "Wytyczne", wersja obowiązująca zarówno w dniu podpisania umowy o dofinansowanie projektu, jak i w dniu wszczęcia postępowania), jak też z naruszeniem § 23 umowy o dofinansowanie projektu zawartej w dniu 9 kwietnia 2021 r.
W opinii IR RPO założony przez beneficjenta warunek udziału w postępowaniu w postaci wpisu do RIS został określony w sposób nadmierny do przedmiotu zamówienia, którym było zorganizowanie i przeprowadzenie spotkań z psychologiem w celu opracowania indywidualnej ścieżki reintegracji. IR RPO podkreśliła również, iż przedmiotowe wsparcie miało na celu zdiagnozowanie indywidualnych potrzeb i potencjałów uczestników projektu oraz miało być zrealizowane przez psychologa w ramach doradztwa/porady, a zatem nie jest usługą szkoleniową. Tym samym zamawiający wprowadzając ten wymóg ograniczył krąg potencjalnych wykonawców.
IP RPO wyznaczyła stronie 14-dniowy termin na dokonanie zwrotu wydatków informując jednocześnie, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2020 r., poz. 2371), dalej też "rozporządzenie w sprawie obniżania wartości korekt", które za naruszenie związane z zastosowaniem dyskryminujących kryteriów kwalifikacji, zapewniające jednak minimalny poziom konkurencji, (tj. otrzymanie od pewnej liczby wykonawców ofert spełniających kryteria kwalifikacji) przewiduje nałożenie korekty finansowej w wysokości 5% wartości kosztów kwalifikowanych zamówienia, IP RPO nałożyła korekty na wydatki dotyczące opisanych powyżej postępowań o wysokość 5 % kosztów kwalifikowanych wynikających z umowy zlecenia zawartej z M. R. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą M. R. M. (podmiotem, którego oferty zostały wybrane).
Pismem z dnia 23 grudnia 2021 r. strona złożyła zastrzeżenia do ustaleń IP RPO utrzymując, że założone warunki udziału w postępowaniu nie przewyższały wymagań wystarczających do należytego wykonania zamówienia. Na trzech wykonawców, którzy złożyli oferty w przedmiotowym postępowaniu, każdy wykazał, że posiada wpis do RIS, co w ocenie strony potwierdzało powszechność wpisu oraz fakt, że założony warunek udziału w postępowaniu nie naruszał zasady uczciwej konkurencji.
W odpowiedzi na zastrzeżenia strony, IP RPO pismem z dnia 4 stycznia 2022 r., podtrzymała swoje stanowisko. Jednocześnie, uwzględniając fakt niedokonania przez beneficjenta zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wyznaczonym terminie, IP RPO na podstawie art. 207 ust. 8 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), dalej "u.f.p.", wezwała stronę do zwrotu kwoty 488,75 zł, odpowiadającej sumie wydatków uznanych za nieprawidłowość i kosztów pośrednich poniesionych z dofinansowania wraz odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transzy, tj. od 9 czerwca 2021 r. do dnia zapłaty.
Pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. na etapie kontroli wniosku o płatność nr [...] za okres od dnia 30 października 2021 r. do 30 listopada 2021 r beneficjent przedłożył do IP RPO dokumentację dotyczącą wydatku wykazanego w poz. 1 Zestawienia dokumentów, w tym dokumentację z wyłonienia wykonawcy usług psychologicznych. Z przedłożonej dokumentacji wynikało, iż w zapytaniu ofertowym, zamieszczonym w dniu [...] (nr [...]), na wyłonienie psychologa w celu przygotowania i przeprowadzenia diagnozy indywidualnych potrzeb i potencjałów oraz stworzenia Indywidualnych ścieżek reintegracji dla 12 uczestników z grupy nr [...] strona założyła, iż do udziału w postępowaniu będą mogli przystąpić wykonawcy spełniający łącznie analogiczne jak w poprzednich postępowaniach cztery warunki, w tym posiadanie wpisu do Rejestru Instytucji Szkoleniowych (warunek D). Na potwierdzenie spełniania powyższego warunku wykonawca, tak jak wyżej, miał przedłożyć do oferty odpowiednie zaświadczenie.
Organ I instancji ustalił, że w odpowiedzi na zapytanie ofertowe wpłynęła jedna oferta, tj. [...] M. R..
Pismem z dnia 20 grudnia 2021 r. IP RPO poinformowała beneficjenta o uznaniu kwoty [...]zł za wydatki nieprawidłowo wydatkowane, związane z naruszeniem przepisów dotyczących zasady konkurencyjności określonych w Podrozdziale 6.5.2, pkt 5, pkt 8 Wytycznych z dnia 21 grudnia 2020 r., jak też z naruszeniem § 23 umowy o dofinansowanie projektu i przywołała tożsamą argumentacją, jak w piśmie z dnia 9 grudnia 2021 r. Wyznaczając stronie 14-dniowy termin na dokonanie zwrotu wydatków IP RPO poinformowała o zastosowaniu 25 % korekty, z tym uzasadnieniem, że wysokość zastosowanej korekty wynika z faktu, iż w odpowiedzi na zapytanie ofertowe wpłynęła tylko jedna oferta podlegająca ocenie, a w związku z tym nie można stwierdzić, że pomimo przyjętych przez zamawiającego ograniczających kryteriów zapewniono minimalny poziom konkurencji.
W odpowiedzi na zastrzeżenia strony przedstawione w piśmie z dnia 3 stycznia 2022 r., IP RPO pismem z dnia 17 stycznia 2022 r., podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 20 grudnia 2021 r.
W związku z brakiem dokonania zwrotu środków określonych w wezwaniu z dnia 4 stycznia 2022 r. w wysokości 488,75 zł oraz z dnia 17 stycznia 2022 r. w wysokości [...] zł organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne i decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r. nr [...], orzekł o zwrocie dofinansowania, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystanie przez beneficjenta środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Ostateczna kwota do zwrotu, ujęta w sentencji decyzji, wyniosła 3 718,75 zł i wynikała z uwzględnienia wkładu własnego wniesionego przez beneficjenta w ramach kosztów pośrednich (przy uwzględnieniu stosunku wkładu własnego w kosztach pośrednich do łącznej wartości kosztów pośrednich). Organ I instancji doszedł bowiem do odmiennego aniżeli IP RPO wniosku w zakresie właściwej do zastosowania wysokości stawki korekty finansowej za popełnioną nieprawidłowość w przypadku postępowania wszczętego w dniu 30 czerwca 2021 r. (ogłoszenie nr [...]) oraz postępowania wszczętego w dniu 30 lipca 2021 r. (ogłoszenie nr [...]). W ocenie organu I instancji zastosowany warunek udziału w ww. postępowaniach (analogicznie jak w postępowaniu wszczętym w dniu 1 października 2021 r., nr [...]) w sposób oczywisty nie był związany z przedmiotem poszczególnych zamówień. W związku z powyższym, należało zastosować stawkę procentową korekty finansowej w wysokości 25 %.
Decyzją z dnia 3 stycznia 2023 r. Zarząd Województwa uchylił decyzję Dyrektora WUP w L. z dnia 9 czerwca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na uchybienia proceduralne związane z brakiem doręczenia decyzji drugiemu wspólnikowi spółki cywilnej Ł. G..
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadził postępowanie uzupełniające w zakresie potwierdzenia aktualności danych adresowych obu wspólników, a następnie decyzją z dnia 18 kwietnia 2023 r. zobowiązał J. B. i Ł. G., prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą I. C. R. S.C. do zwrotu kwoty 3 718,75 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 9 czerwca 2021 r. do dnia zapłaty. Organ I instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dyrektor WUP ponownie podkreślił, że zasada konkurencyjności została wprowadzona do Wytycznych w celu zapewnienia udzielania zamówień w ramach projektów w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, a więc w sposób umożliwiający skorzystanie z zamówienia szerokiemu kręgowi potencjalnych wykonawców. Każdy warunek, który nie jest niezbędny stanowi tym samym warunek nadmiarowy, który może zniechęcić potencjalnych wykonawców (w tym wypadku - nieposiadających wpisu do RIS) do udziału w postępowaniu, co z kolei świadczy o wprowadzaniu nieuzasadnionego, z punktu widzenia wykonywania przyszłej umowy, ograniczenia w dostępie do udziału w postępowaniu.
W ocenie organu I instancji nie budzi wątpliwości, że postępowanie beneficjenta należy zakwalifikować jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013, ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE.L z 2013 r., Nr 347, str. 320 ze zm.), dalej "rozporządzenie nr 1303/2013 ".
Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. B. (dalej "strona", "skarżący"). W ocenie strony, wpis do RIS daje rękojmię należytego wykonania usługi, a tego zamawiający ma prawo się domagać. Tematyka obejmująca psychologiczne problemy lokalnego rynku pracy jest obecna w ofercie firm z Rejestru jako usługa edukacyjna. Wiele firm szkoleniowych ma w zakresie swoich usług kompleksowe wsparcie edukacyjne, by sprostać wymaganiom zamawiających. RIS to jedno z narzędzi rynku pracy mających wpływ na upowszechnienie, zwiększenie dostępności i poprawę jakości usług edukacyjnych. Z kolei celem przedmiotowego projektu było podwyższenie poziomu aktywności społeczno-zawodowej i zdolności do zatrudnienia wśród 60 OzN będących uczestnikami projektu. W RIS na dzień 17 maja 2023 r. zarejestrowanych było ponad 130 firm z terenu kraju oferujących usługi psychologiczne (m.in. centra badań psychologicznych, gabinety psychologiczne, ZDZ, itp.). Oznacza to, że otrzymały one zgodę odpowiednich terytorialnie WUP na uzyskanie wpisu do RIS. Wiele z tych firm jako główny kod PKD wskazuje kod pozostałej działalności zdrowotnej, a nie kod PKD typowy dla firm szkoleniowych, tj. [...] Poza firmami szkoleniowymi oferującymi usługi opisane w zapytaniach ofertowych, funkcjonuje jeszcze w RIS ponad 100 firm stricte psychologicznych, mogących świadczyć takie usługi. Końcowo strona podniosła, że jako przykład na poparcie tego, że warunek wpisu do RIS dla podmiotów realizujących Zad. 1 w ramach projektu nie jest nadmierny, jest praktyka przyjęta w województwie małopolskim.
Zarząd Województwa nie uwzględnił odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przypomniał, że projekt miał na celu podwyższenie poziomu aktywności społeczno-zawodowej i zdolności do zatrudnienia wśród 60 osób z niepełnosprawnościami będących uczestnikami projektu. Cel główny projektu miał zostać osiągnięty poprzez objęcie uczestników wsparciem aktywizacji społeczno-zawodowej, wynikającym ze zdiagnozowanych potrzeb i obejmującym: indywidualną ścieżkę reintegracji, poradnictwo psychologiczne, szkolenia zawodowe, pośrednictwo pracy i staże zawodowe.
Strona przeprowadzając trzy postępowania mające na celu wyłonienie psychologa w celu przygotowania i przeprowadzenia diagnozy indywidualnych potrzeb i potencjałów oraz stworzenia indywidualnych ścieżek reintegracji dla każdego uczestnika projektu w ramach grup 1-3, dla maksymalnie 36 uczestników zastosowała warunek udziału w postępowaniu w postaci posiadania wpisu do Rejestru Instytucji Szkoleniowych.
Tymczasem w Podrozdziale 6.5.2 pkt 8 Wytycznych wskazano jednoznacznie, że "warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz opis sposobu dokonywania oceny ich spełniania, o ile zostaną zawarte w zapytaniu ofertowym, o którym mowa w pkt 11 lit. a, określane są w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia, zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Nie można formułować warunków przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia ". Organ podzielił argumentację organu I instancji, że kwestia posiadania przez wykonawcę wpisu do RIS nie przekładała się na prawidłową realizację przedmiotu zamówienia, gdyż obowiązek wpisu do RIS nie dotyczy firm prowadzących działalność psychologiczną. Nie kwestionując dążenia strony do zagwarantowania wykonania usługi na jak najwyższym poziomie Zarząd Województwa podniósł, że należy mieć na względzie, iż nie powinno to doprowadzić do ograniczenia dostępu wykonawców do danego zamówienia, co miało miejsce w procedowanej sprawie. Dążąc do wybrania najlepszej oferty zamawiający dysponuje nie tylko możliwością określenia warunków udziału w postępowaniu, które pozwalają ustalić, kto może w ogóle złożyć ofertę, ale także kryteriów oceny ofert, które dają odpowiedź, która z tych ofert jest najkorzystniejsza. W Wytycznych wskazano wprost, że zamawiający nie może formułować warunków udziału w postępowaniu przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia. Powyższy zapis oznacza, że konstruując warunki zamawiający musi mieć na uwadze, aby ustalić wymagania na poziomie minimalnym, rozumianym jako niezbędny, w jego ocenie, do należytego wykonania zamówienia. Zdaniem organu, założony przez stronę warunek posiadania wpisu do RIS wykluczał z postępowania wszystkie firmy z branży psychologicznej, które pomimo bogatego doświadczenia w prowadzeniu usług doradczych nie mogły w nim uczestniczyć, a tym samym stanowił warunek nadmierny.
Odnosząc się do przywołanej w odwołaniu treści Komentarza nt. Obszarów szkolenia w Rejestrze Instytucji Szkoleniowych wydanego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Departament Rynku Pracy, Wydział Edukacji Ustawiczne – organ odwoławczy wskazał, że z dokumentu jednoznacznie wynika, że "Psychologiczne problemy lokalnego rynku pracy" stanowią przykład szkolenia, które może być realizowane w ramach obszaru "Rozwój osobowościowy i kariery zawodowej". Z powyższego dokumentu nie wynika natomiast, że wsparciem w ramach RIS objęte jest doradztwo psychologiczne, które realizowane jest w ramach zadania 1 (zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie celem podejmowanych w ramach zadania 1 działań jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej uczestników poprzez zdiagnozowanie indywidualnych potrzeb i potencjałów uczestników, a następnie wybór tematyki szkoleń zawodowych dostosowanych do poszczególnych uczestników).
Także kolejny wskazywany przez stronę dokument Raport WUP w Lublinie za rok 2019, zdaniem organu, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i nie zawiera informacji przedstawionych przez stronę, że "kilkadziesiąt firm wskazało, że realizuje szkolenia w tematyce "Diagnoza i terapia osób z zaburzeniami". Z przytoczonego Raportu wynika jedynie, że w 2019 r. przeprowadzono 221 szkoleń w obszarze "nauki humanistyczne i społeczne, w tym: ekonomia, socjologia, psychologia, politologia, etnologia, geografia", w tym jednym z przykładów szkoleń była "Diagnoza i terapia osób z zaburzeniami". Ponadto, jak zauważył organ, raport odnosi się do szkoleń, a nie doradztwa psychologicznego.
W ocenie organu także praktyka przyjęta w województwie małopolskim dotycząca funkcjonowania Małopolskich Standardów Usług Edukacyjno-Szkoleniowych (dalej: "MSUES") nie może mieć zastosowania w tej sprawie z uwagi na ograniczenie terytorialne. Ponadto, z założenia MSUES uwzględniają szerszy niż RIS katalog podmiotów, obejmując nie tylko firmy szkoleniowe, ale także firmy doradcze. Warunek udziału w postępowaniu nie dotyczył posiadania wpisu do MSUES, a do RIS, który z założenia skierowany jest do firm szkoleniowych, a nie doradczych. A tym samym warunek ten był nadmierny w stosunku do opisanego przedmiotu zamówienia.
Organ uzasadniał, że wygórowane wymagania strony jako zamawiającego w rezultacie mogły wykluczyć z udziału w postępowaniu wykonawców zdolnych do zaoferowania usługi spełniającej potrzeby zamawiającego. Zamawiający powinien tak sfomułować warunki udziału w postępowaniu, by bezzasadnie nie uniemożliwić ubiegania się o jego udzielenie wykonawcom obiektywnie zdolnym do jego prawidłowej realizacji. Tym samym, zamawiający nie może żądać od potencjalnych wykonawców większego doświadczenia niż jest to niezbędne do prawidłowego wykonania przedmiotu zamówienia. Takie zachowanie strony doprowadzić mogło do ograniczenia konkurencji poprzez zawężenie katalogu potencjalnych wykonawców i tym samym narusza postanowienia zawarte w umowie o dofinansowanie. Nie można wykluczyć, że potencjalny wykonawca, który zapoznał się z warunkami udziału w postępowaniu, pomimo posiadania dużego doświadczenia w realizacji usług psychologicznych zrezygnował z ubiegania się o udzielenie zamówienia z uwagi na fakt, iż nie posiadał wpisu do RIS. Nie można również wykluczyć, że oferta takiego wykonawcy mogła być najkorzystniejsza, również cenowo. Powyższe oznacza, że gdyby taka oferta wpłynęła i została wybrana, wówczas beneficjent poniósłby niższe wydatki na realizację tego zamówienia. Okoliczności te, zdaniem organu uprawdopodabniają, że działanie strony mogło wpłynąć na naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców.
Organ podkreślił również, że na tle regulacji rozporządzenia nr 1303/2013 dla powstania nieprawidłowości wystraczającym jest, aby dane działanie lub zaniechanie prowadziło do możliwości powstania szkody i podzielił także stanowisko organu I instancji co do wysokości zastosowanej korekty.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli J. B. oraz Ł. G. (dalej "skarżący"), zarzucając decyzji z dnia 26 września 2023 r.:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, ti.:
- art. 207 ust. 1 pkt.2 u.f.p., poprzez błędne ustalenie naruszenia przez skarżących Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 ( "Wytyczne");
- sekcji 6.5.2 pkt. 8, 9 lit. a, 10 Wytycznych, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zostały naruszone, co skutkowało nałożeniem korekty finansowej;
2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", poprzez ich niezastosowanie, z uwagi na fakt, że w sprawie organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz zupełnie dowolne ustalenie, które nie pozwalało na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy;
- art. 8 k.p.a., poprzez działania organu sprzeczne z wykładnią przepisu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji odstąpienie od nałożenia korekty finansowej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi, podobnie jak odwołaniu, skarżący argumentowali, że w RIS na dzień 17 maja 2023 r. zarejestrowanych jest ponad 130 firm z terenu kraju oferujących usługi psychologiczne (m.in. centra badań psychologicznych, gabinety psychologiczne, ZDZ itp.). Ponadto wiele z tych firm, jako główny kod PKD wskazuje kod pozostałej działalności zdrowotnej, a nie kod PKD typowy dla firm szkoleniowych, czyli 85.59B. Poza firmami szkoleniowymi oferującymi usługi opisane w Zapytaniu ofertowym, funkcjonuje jeszcze w RlSie ponad 100 firm stricte psychologicznych, mogących świadczyć takie usługi. Część instytucji o profilu psychologicznym ma jako kod PKD wpisany kod 85.59B. Powodem jest fakt, że realizują one wsparcie z zakresu projektów dla osób wykluczonych finansowanych ze środków EPS, oferując kompleksowe usługi (od diagnozy potrzeb, coaching, szkolenia, po poradnictwo zawodowe i pośrednictwo pracy). Również strona jako wnioskodawca wykazywała się podsiadaniem wpisu do RIS. Ośrodki badawczo-rozwojowe czy Zakłady Doskonalenia Zawodowego nie są instytucjami stricte szkoleniowymi, oferują szeroki zakres usług edukacyjno-szkoleniowych, obejmujących formy wsparcia oferowane m.in. w przedmiotowym projekcie. Skarżący podtrzymali swoje stanowisko, że jako przykład na poparcie tego, iż warunek wpisu do RIS dla podmiotów realizujących Zad. 1 w ramach projektu nie jest nadmierny, jest praktyka przyjęta w województwie małopolskim dotycząca funkcjonowania Małopolskich Standardów Usług Edukacyjno-Szkoleniowych (MSUES). Strona podkreśla, że unikatowe w skali kraju MSUES dotyczą instytucji nie tylko szkoleniowych, ale i doradczych. Usługi doradcze, psychologiczne na rynku pracy są niezbędne, by móc mówić o ty, że instytucje prowadzą działania wspierające efekty uczenia się. Wśród nich wymienione są: indywidualny plan działania, czy indywidualny plan rozwoju. Stwierdzenie, że potencjalna oferta wykonawcy, który nie mógł złożyć oferty byłaby konkurencyjna także cenowo, a strona poniosłaby niższe wydatki na dane zamówienie również, zdaniem skarżących, nie mają żadnego umocowania prawnego. Budżet projektu i stawki na realizację poszczególnych zadań były szczegółowo weryfikowane na etapie oceny wniosku o płatność oraz w trakcie negocjacji IP z wnioskodawcą. Koszt 1 godziny wsparcia psychologicznego w ramach Zad. 1 i 2 wynosił [...] zł brutto. To maksymalna kwota za 1 godzinę wsparcia, uwzględniająca wszelkie opłaty, podatki itp. Niższa cena mogłaby być znana za rażąco niską. Ponadto gdy ofertę złożyła firma zatrudniającą psychologa, też musi ponieść wydatki m.in. opłacić podatek VAT oraz inne obciążenia publiczne. Stawka w projekcie [...] zł za godzinę to w rzeczywistości stawka bardzo niska. Stawiany zarzut, że inna oferta mogłaby być tańsza i tym samym nie naraziłaby budżetu UE na uszczerbek jest wnioskiem idącym zbyt daleko.
Skarżący podnosili, że realizowali bliźniacze projekty w ramach RPO 2014-2020 w innych województwach i taki warunek udziału nie był uznany za warunek nadmierny.
W ocenie skarżących, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na realizację Zad. 1 i Zad. 2 w ramach przedmiotowego projektu nie wystąpiła jakakolwiek "nieprawidłowość" w rozumieniu przepisów prawa unijnego. Ponadto ich zdaniem, organ dokonując korekty finansowej, powinien wziąć pod uwagę charakter i wagę stwierdzonej nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Mechaniczne stosowanie "Taryfikatora" wypacza instytucję Wytycznych, korekt i zwrotów, które mają usprawnić postępowanie i chronić budżet Unii Europejskiej przed nieuzasadnionymi wydatkami i szkodami z tym związanymi, jednak nie mają być podstawa do orzekania o zwrocie środków wydatkowanych na prawidłowo i sprawnie zrealizowane inwestycje.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z dnia 6 marca 2024 r. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę Ł. G. z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi, zaś skarga J. B. poddana została merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga J. B. nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 "u.f.p.", zgodnie z którym w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Wspomniany art. 184 u.f.p. przewiduje w ust. 1, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz obowiązujących bezpośrednio przepisów prawa Unii Europejskiej, jak również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, w tym w regulaminie konkursu i wytycznych, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. np. wyroki w sprawach sygn. akt: II GSK 3597/15, II GSK 2420/15, II GSK 2389/15, II GSK 489/16, I GSK 1607/18 - orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
W niniejszej sprawie strona skarżąca została zobowiązana do zwrotu kwoty 3 718,75 zł, stanowiącej środki przekazane na realizację projektu pt. "Cel: społeczni", realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie projektu z dnia 9 kwietnia 2021 r. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 9 czerwca 2021 r. do dnia zapłaty.
Zgodnie z postanowieniem § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie do oceny kwalifikowalności poniesionych wydatków, o ile przepisy prawa nie stanowią inaczej, stosuje się wersję Wytycznych obowiązującą w dniu poniesienia wydatku, z tym zastrzeżeniem, że dla oceny prawidłowości udzielonych przez beneficjenta zamówień znajduje zastosowanie wersja Wytycznych obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania o udzielenie danego zamówienia, które zakończyło sią zawarciem umowy.
Zgodnie z § 4 ust. 7 umowy o dofinansowanie skarżący zobowiązał się do stosowania przy jego realizacji aktualnie obowiązującej treści Wytycznych oraz wyraził zgodę na postępowanie wobec niego zgodnie z warunkami i zasadami określonymi w tych Wytycznych, w tym z uwzględnieniem wszelkich zmian wprowadzonych do Wytycznych po zawarciu umowy o dofinansowanie projektu.
Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie, zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie zastosowanie miały Wytyczne w wersji z dnia 21 grudnia 2020 r., co nie było okolicznością sporną.
W świetle treści § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu strona zobowiązała
sią do realizacji projektu z należytą starannością w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami w ramach Programu.
Stosownie do Wytycznych, podrozdział 6.2 "Ocena kwalifikowalności wydatku", ocena ta polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, decyzją w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego na rzecz dużego projektu, umową o dofinansowanie i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie (pkt 1).
Według punktu 2, ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub siedzibie beneficjenta. Punktem wyjścia dla weryfikacji kwalifikowalności wydatków na etapie realizacji projektu jest zatwierdzony wniosek o dofinansowanie projektu. Na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone (w przypadku systemu zaliczkowego). Ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie projektu oraz wynikających z przepisów prawa.
Stosownie do pkt 3, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:
a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1,
b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie,
c) jest zgodny z PO i SZOOP,
d) został uwzględniony w budżecie projektu, z zastrzeżeniem pkt 11 i 12 podrozdziału 8.3 Wytycznych, lub - w przypadku projektów finansowanych z FS i EFRR - w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie,
e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,
f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,
g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO,
i) został wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej,
j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych, w tym zaliczek dla wykonawców, z zastrzeżeniem pkt 4 podrozdziału 6.4,
k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym.
Zgodnie z kolei z § 23 ust. 1 pkt 2 lit. a) umowy o dofinansowanie strona zobowiązała się do udzielania zamówień publicznych w ramach projektu o wartości przekraczającej 50 tys. zł netto (tj. bez podatku od towaru i usług) zgodnie z zasadą konkurencyjności, o której mowa w Wytycznych.
Zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie projekt strony miał na celu podwyższenie poziomu aktywności społeczno-zawodowej i zdolności do zatrudnienia wśród 60 osób z niepełnosprawnościami będących uczestnikami projektu. Cel główny projektu miał zostać osiągnięty poprzez objęcie uczestników wsparciem aktywizacji społeczno-zawodowej, wynikającym ze zdiagnozowanych potrzeb i obejmującym: indywidualną ścieżkę reintegracji, poradnictwo psychologiczne, szkolenia zawodowe, pośrednictwo pracy i staże zawodowe.
W celu wyłonienia psychologa, którego zadaniem było przygotowanie i przeprowadzenie diagnozy indywidualnych potrzeb i potencjałów oraz stworzenie indywidualnych ścieżek reintegracji dla każdego uczestnika projektu strona przeprowadziła trzy postępowania w trybie zasady konkurencyjności. W Bazie Konkurencyjności zamieszczono zapytania ofertowe w dniu 30 czerwca 2021 r. pod numerem [...], w dniu 30 lipca 2021 r. pod numerem [...] i w dniu 1 października 2021 r. pod numerem [...].
We wszystkich zamieszczonych ogłoszeniach strona założyła, że do udziału w postępowaniu będą mogli przystąpić wykonawcy spełniający łącznie cztery (powołane wyżej) warunki udziału w postępowaniu, w tym m.in. posiadanie wpisu do Rejestru Instytucji Szkoleniowych (dalej "RIS"), wymóg ten nie dotyczył wykonawców będących osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej). Na potwierdzenie spełniania powyższego warunku wykonawca miał przedłożyć do oferty odpowiednie zaświadczenie.
Rozdział 6.5.2 Wytycznych "Zasada konkurencyjności" w pkt 8 stanowi natomiast, że "Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz opis sposobu dokonywania oceny ich spełniania, o ile zostaną zawarte w zapytaniu ofertowym, o którym mowa w pkt 11 lit. a, określane są w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia, zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Nie można formułować warunków przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia.".
Z przytoczonej treści Wytycznych wynika, że określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia nie jest obligatoryjne. Jeżeli jednak warunki te zostaną określone, to muszą pozostawać w zgodzie z zasadami wynikającymi z pkt 8 sekcji 6.5.2 Wytycznych, a zatem muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności, zapewniając zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.
Zasada proporcjonalności oznacza, że stawiane przez zamawiającego wymagania muszą być adekwatne do uzyskania zamierzonego w postępowaniu celu. W zdaniu drugim pkt 8 sekcji 6.5.2 Wytycznych wprost przewidziano, że w ramach warunków udziału w postępowaniu, o ile zostaną zawarte w zapytaniu ofertowym, nie można formułować warunków przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia.
W ocenie sądu, w świetle takiej treści Wytycznych zasadne jest stanowisko organu, że warunek legitymowania się wpisem do RIS był warunkiem nadmiernym, nie pozostającym w proporcji do przedmiotu zamówienia, a argumentacja podnoszona przez skarżącego w toku postępowania oraz skardze nie podważa skutecznie tej oceny.
Słusznie wywodzi organ, że założone przez stronę warunki udziału w postępowaniu każdorazowo muszą być niezbędne z punktu widzenia należytego wykonania zamówienia, czyli powinny określać minimalny poziom zdolności, przy których posiadaniu wykonawca będzie zdolny do wykonania zamówienia.
Założony przez stronę warunek posiadania wpisu do RIS niewątpliwie wykluczał z postępowania wszystkie firmy z branży psychologicznej, które pomimo bogatego doświadczenia w prowadzeniu usług doradczych nie mogły w nim uczestniczyć.
Zauważyć przy tym należy, że na ustalenie warunku dotyczącego wpisu do RIS w przypadku usługi wykonywanej przez psychologa nie pozwalają również zapisy Regulaminu konkursu. Zgodnie z zapisami Załącznika nr 10 do Regulaminu konkursu:
"Wymagania dotyczące standardu oraz cen rynkowych towarów i usług w ramach Działania 11.1 w woj. Lubelskim", wynagrodzenie psychologa jest kwalifikowalne, o ile jest to uzasadnione specyfiką realizowanego wsparcia a psycholog posiada wykształcenie wyższe/zawodowe lub certyfikaty/zaświadczenia/inne oraz doświadczenie zawodowe umożliwiające przeprowadzenie danego wsparcia, przy czym minimalne doświadczenie zawodowe w danej dziedzinie nie powinno być krótsze niż 2 lata.
Oczywistym jest, że ustalenie warunków udziału w postępowaniu ma na celu wybór wykonawcy dającego rękojmię należytego wykonania zamówienia oraz wykluczenie z postępowania wykonawców, co do których zachodzi obawa, iż nie są w stanie wykonać zamówienia w sposób należyty. Organ nie kwestionował dążenia strony do zagwarantowania wykonania usługi na jak najwyższym poziomie. Niemniej jednak, jak trafnie ocenił organ, w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie można stwierdzić, iż należyte wykonanie usługi obejmującej przygotowanie i przeprowadzenie diagnozy indywidualnych potrzeb i potencjałów oraz stworzenie Indywidualnych ścieżek reintegracji, która miała zostać przeprowadzona przez psychologa, jest zależne od posiadania przez potencjalnego wykonawcę wpisu do RIS. Nie ma również podstaw do stwierdzenia, iż wykonawcy, którzy przedmiotowego wpisu nie posiadają nie byliby w stanie wykonać zamówienia zgodnie z jego założeniami. Wręcz przeciwnie potencjalni wykonawcy z wieloletnim doświadczeniem w tej dziedzinie (dłuższym niż minimalne dwuletnie), a bez stosownego wpisu w RIS, zostali automatycznie, z tych postępowań wykluczeni. Strona sama na żadnym etapie postępowania nie wykazała, że bez tego warunku zrealizowanie usługi przez wykonawcę dałoby "gorszy rezultat". Skarżący skutecznie nie wykazał, że kwestia posiadania przez wykonawcę wpisu do RIS przekłada się na prawidłową realizację przedmiotu zamówienia.
Słusznie również zauważa organ, że Rejestr Instytucji Szkoleniowych jest jednym z narzędzi mających wpływ na upowszechnienie, zwiększenie dostępności i poprawę jakości usług szkoleniowych. Został wprowadzony przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2024 r., poz. 475). W myśl art. 20 ww. ustawy każda instytucja szkoleniowa zainteresowana korzystaniem ze środków publicznych na prowadzenie szkoleń osób bezrobotnych i poszukujących pracy jest zobowiązana posiadać wpis do Rejestru Instytucji Szkoleniowych prowadzony przez właściwy urząd pracy. Tym samym, trafnie zauważa organ, że RIS stanowi bazę danych na potrzeby orientacji i doradztwa zawodowego oraz kontraktowania szkoleń dla osób bezrobotnych, zagrożonych utratą pracy i poszukujących pracy. Tymczasem przedmiotem zamówienia w ramach opisanych powyżej postępowań ofertowych były usługi psychologiczne które, jaka sama strona w ogłoszeniach zamieszczanych w Bazie Konkurencyjności wskazała, stanowią usługi doradcze, a nie usługi szkoleniowe. Wskazywana w skardze argumentacja co do tego, że cześć firm o profilu psychologicznym ma jako kod PKD wpisany kod typowy dla szkoleniowych, z uwagi, że realizują one wsparcie z zakresu projektów dla osób wykluczonych finansowanych ze środków EPS, oferując kompleksowe usługi (od diagnozy potrzeb, coaching, szkolenia, po poradnictwo zawodowe i pośrednictwo pracy), pozostaje bez znaczenia dla zachowania zasady proporcjonalności i uczciwej konkurencji. Podobnie jak i stanowisko skarżącego, wyprowadzane z treści Wytycznych Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze rynku pracy na lata 2014-2020 z dnia 7 kwietnia 2021 r., Raportu WUP w Lublinie z 2019 r. dotyczącego RIS, pt. Instytucje Szkoleniowe i ich oferta szkoleniowa, czy też komentarza Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Departamentu Rynku Pracy, Wydział Edukacji Ustawicznej, na temat Obszarów szkolenia w RIS.
Organ odniósł się w zaskarżonej decyzji do znaczenia powyższych dokumentów dla wyniku sprawy (str. 27-29), a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela.
Skarżący powołuje się w istocie na dodatkowe wartości wynikające z posiadania wpisu do RIS, wykraczające poza ściśle określone cele przedmiotu zamówienia i wskaźnik realizacji tych celów. To zaś, wbrew intencjom strony, potwierdza stanowisko organów obu instancji o nadmiarowym charakterze sformułowanego przez stronę warunku udziału w postępowaniu dotyczącym wyłonienia wykonawcy zamówienia.
Należy mieć na uwadze, iż zasada konkurencyjności, została wprowadzona do
Wytycznych w celu zapewnienia udzielania zamówień w ramach projektów w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, a więc w sposób umożliwiający skorzystanie z zamówienia szerokiemu kręgowi potencjalnych wykonawców. Każdy warunek, który nie jest niezbędny stanowi tym samym warunek nadmierny, który może zniechęcić potencjalnych wykonawców (w tym wypadku - nieposiadających wpisu do RIS) do udziału w postępowaniu.
Ponadto dla przyjęcia naruszenia zasady zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców wystarczające jest uprawdopodobnienie, że dane działanie mogło wpłynąć ograniczająco na konkurencyjność. Sformułowanie zaś warunku, który wymagał nie tylko legitymowania się wpisem do RIS ale i wykazania tego faktu stosownym zaświadczeniem bez wątpienia mogło wpływać ograniczająco na zainteresowanie innych wykonawców spełanijących warunek posiadania wyższego wykształcenia uprawniającego do pracy na stanowisku psychologa oraz co najmniej 2-letniego doświadczenia zawodowego w dziedzinie zgodnej z tematyką wsparcia (również doświadczenie w pracy z OzN) oraz diagnostyką psychologiczną i problemami osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, w okresie trzech lat przed dniem złożenia oferty, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy - w tym okresie.
Zasadnie argumentuje organ, że w rozpatrywanej sprawie nie można wykluczyć, że potencjalny wykonawca, który zapoznał się z warunkami udziału w postępowaniu, pomimo posiadania dużego doświadczenia w realizacji usług psychologicznych zrezygnował z ubiegania się o udzielenie zamówienia z uwagi na fakt, iż nie posiadał wpisu do RIS. Nie można również wykluczyć, że oferta takiego wykonawcy mogła być najkorzystniejsza, również cenowo. Powyższe oznacza, że gdyby taka oferta wpłynęła i została wybrana, wówczas skarżący poniósłby niższe wydatki na realizację tego zamówienia. Okoliczności te niewątpliwie uprawdopodabniają naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców.
W kontekście argumentacji skargi co do przyjętej bardzo niskiej stawki w wysokości [...] zł brutto za godzinę, to zauważyć tyko wypada, że w świetle postanowień dokumentacji konkursowej (załącznik nr [...] do Regulaminu konkursu), stawka [...] zł brutto za godzinę zegarową, to stawka maksymalna.
W świetle powyższego, trafne jest stanowisko organu, że określony przez stronę warunek udziału w postępowaniu (obowiązek legitymowania się wpisem do RIS) należało uznać za naruszający zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.
W konsekwencji, wbrew zarzutom skarżącego, okoliczności sprawy uzasadniały stwierdzenie dopuszczenia się przez stronę nieprawidłowości indywidualnej, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.
Zgodnie z tym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez "nieprawidłowość" należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2575/17, CBOSA).
Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że dla stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości wystarczające jest, aby dane działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego doprowadziło do możliwości powstania szkody, poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Tego rodzaju możliwość ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Trafnie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, że stwierdzone w tej sprawie naruszenie wiąże się z potencjalną szkodą w budżecie Unii, ze względu na możliwą rezygnację z przystąpienia do postępowania innych jeszcze wykonawców, którzy mogliby zaoferować niższą cenę za wykonanie zamówienia.
Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w powyższym rozumieniu wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Szkoda potencjalna ma miejsce w sytuacji, gdy wydatek poniesiony przez beneficjenta z naruszeniem prawa zostałby sfinansowany ze środków unijnych, co mogłoby, ale nie musiało doprowadzić do powstania szkody. Powstaje ona automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1984/15, z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1871/18 i z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt. I GSK 2323/18, CBOSA).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo omówiono zarówno sam fakt dopuszczenia się naruszenia, jak i jego potencjalnie negatywne skutki dla budżetu Unii. Przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja jednoznacznie wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do nieprawidłowości przewidzianej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.
Z omówionych przyczyn, zarzuty skargi w tym przedmiocie, uznać należy za nieuzasadnione.
Przytoczone przez skarżącego okoliczności nie są równoznaczne z poniesieniem wydatków w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami realizacji projektu, skoro skarżący w zapytaniu ofertowym sformułowała warunek udziału w postępowaniu mający negatywny wpływ na krąg potencjalnych wykonawców i nie można wykluczyć, że bez sformułowania przez skarżącą tego warunku, zostałaby zgłoszona oferta korzystniejsza cenowo.
W konsekwencji stwierdzić należy, że skarżący dopuścił się naruszenia warunków i procedur postępowania o udzielenie zamówienia, gdyż nie dotrzymał przewidzianego w umowie o dofinansowanie oraz Wytycznych warunku przeprowadzenia postępowania z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji. W takiej zaś § 23 ust. 3 umowy o dofinansowanie przewiduje nałożenie przez Instytucję Pośredniczącą korekt finansowych zgodnie z art. 24 ustawy wdrożeniowej oraz zgodnie z rozporządzeniem ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, wydanym na podstawie art. 24 ust. 13 tej ustawy.
Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., - "ustawa wdrożeniowa"), stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. W myśl ust. 9 powołanego artykułu w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej: 1) przed zatwierdzeniem wniosku o płatność - instytucja zatwierdzająca wniosek o płatność dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo; 2) w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p., a w przypadku programu EWT - zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu.
Treść postanowień umowy jest jednoznaczna i obliguje Instytucję Pośredniczącą do nałożenia korekty.
Również treść przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. wskazuje na obowiązek organu I instancji wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, a zatem wynikających między innymi z umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ prawidłowo zastosował art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 u.f.p. w sytuacji, kiedy doszło do wadliwego wydatkowania środków finansowych, co zostało poddane wyczerpującej analizie mającej odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie beneficjent dopuścił się naruszenia wiążących go procedur (wynikających z zawartej umowy o dofinansowanie projektu oraz Wytycznych).
Beneficjent poniósł wydatki, które organ słusznie uznał za niekwalifikowalne w rozumieniu Wytycznych.
W konsekwencji w okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości i wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem organów było nałożenie stosownej korekty oraz zobowiązanie skarżącego do zwrotu środków.
Organy prawidłowo ustaliły również wysokość korekty, stosując w tym zakresie stawkę 25 % określoną w pkt 11 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówienia.
Sąd podziela stanowisko organów, że w postępowaniach wszczętych w dniu 30 czerwca 2021 r. oraz w dniu 30 lipca 2021 r. bez znaczenia była liczba złożonych w ramach przedmiotowych postępowań ofert od potencjalnych wykonawców. Jak słusznie zauważyły organy w sytuacji, gdy zastosowany warunek udziału w postępowaniu w sposób oczywisty nie był związany z przedmiotem zamówienia zapisy powołanego wyżej rozporządzenia przewidują wyłącznie stawkę procentową korekty finansowej w wysokości 25 %, w żaden sposób nie uzależniając jej od zapewniania minimalnego poziomu konkurencji (tj. otrzymania i przyjęcia od pewnej liczby wykonawców ofert spełniających kryteria kwalifikacji).
W ocenie sądu, organy uczyniły zadość wymogom wynikającym z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie podjęto wszelkie niezbędne czynności i zgromadzono materiał dowodowy wystarczający do jej rozstrzygnięcia. Dokonana przez organ ocena dowodów nie ma charakteru dowolnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne spełniające kryteria określone w art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji nie ma także podstaw do uznania naruszenia wynikającej art. 8 § 1 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Z tych wszystkich względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa. W konsekwencji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.