III SA/Lu 738/24

III SA/Lu 738/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /przewodniczący/
Ewa Ibrom /sprawozdawca/
Jerzy Drwal
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2227
art. 32 ust. 2
Ustawa z dnia 4 października 2018 r. o produktach kosmetycznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189a, art. 189d, art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. K. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za udostępnianie na rynku produktów kosmetycznych bez spełnienia wymogów związanych z oznakowaniem produktu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 września 2024 r., nr [...] Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z 17 czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia M. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. K. (dalej jako "skarżąca" lub "spółka") kary pieniężnej za udostępnianie produktów kosmetycznych bez spełnienia wymogów w zakresie zgłoszenia, o którym mowa w art. 13 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 19 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz. Urz. UE L z dnia 22 grudnia 2009 r. Nr 342, str. 59), dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1223/2009".
Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia.
W dniach 11 – 12 lipca 2023 r. w biurze skarżącej w Lublinie została przeprowadzona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie kontrola interwencyjna dotycząca oferowanych do sprzedaży produktów kosmetycznych marki K. , w związku podejrzeniem braku oznakowania produktów w języku polskim.
Z kontroli sporządzono protokół nr [...] z 12 lipca 2023 r. Stwierdzono nieprawidłowości w postaci braku przedłożenia Komisji informacji wymaganych zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1223/2009, odnoszących się do 75 produktów kosmetycznych marki K., udostępnianych na rynku przez skarżącą.
Organ I instancji wskazał, iż skarżąca jest dystrybutorem produktów marki K., których dostawcami są podmioty mające siedzibę na terenie Unii Europejskiej (Litwa). Organ I instancji wskazał również, że z uwagi na to, iż oryginalne opakowania produktów kosmetycznych marki K. nabywane przez stronę nie posiadały oznakowania w języku polskim, spółka w celu zapewnienia zgodności z prawem krajowym, zamieszcza na tych produktach własne etykiety zawierające wymagane oznakowanie w języku polskim, dotyczące funkcji produktów, sposobu użycia oraz środków ostrożności, jeżeli przypisano do produktów. Ponadto, w toku kontroli ustalono, iż spółka jako dystrybutor produktów kosmetycznych marki K. udostępniający na rynku polskim wymienione produkty, które zostały wprowadzone do obrotu w innym państwie członkowskim, nie zgłosiła tego faktu w bazie CPNP (portalu zgłaszania produktów kosmetycznych).
Decyzją z 29 września 2023 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie nakazał M. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością przedłożyć Komisji informacje wymagane zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1223/2009, odnoszące się do wskazanych w decyzji 75 produktów kosmetycznych marki K..
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, decyzją z 24 stycznia 2024 r., nr [...], Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 29 września 2023 r.
Decyzją z 17 czerwca 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie (dalej jako "organ I instancji") wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 1000 zł za udostępnianie produktów kosmetycznych bez spełnienia wymogów w zakresie zgłoszenia, o którym mowa w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1223/2009 z dnia 19 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną wymierzenia kary stanowił przepis art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 4 października 2018 r. o produktach kosmetycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2227), z którego wynika, że dystrybutor, który udostępnia produkt kosmetyczny bez spełnienia wymogów w zakresie zgłoszeń, o których mowa w art. 13 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 1223/2009 podlega karze w wysokości do 35 000 zł.
Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo orzekł o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za udostępnianie produktów kosmetycznych bez spełniania wymogów w zakresie zgłoszenia, o którym mowa w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1223/2009 i określił jej wysokość zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 236/24, oddalił skargę spółki M. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 stycznia 2024 r. w przedmiocie nakazania przedłożenia Komisji informacji odnoszących się do produktów kosmetycznych. Organ II instancji podkreślił, że skarżąca jako dystrybutor, który udostępnia w państwie członkowskim produkt kosmetyczny wprowadzony już do obrotu w innym państwie członkowskim i tłumaczy z własnej inicjatywy w celu zapewnienia zgodności z prawem krajowym dowolny fragment oznakowania tego produktu, jest zobowiązana do przedłożenia Komisji drogą elektroniczną informacji wskazanych w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1223/2009. Stwierdzone nieprawidłowości mieściły się w katalogu naruszeń prawa określonego w art. 32 ustawy o produktach kosmetycznych i zobowiązywały do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny.
Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji skarżącej, że brak wypełnienia obowiązku, określonego w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1223/2009, nie był celowy, gdyż strona znała powołany przepis, lecz zinterpretowała go w inny sposób niż organ. Organ podniósł, że spółka M. posiada dostęp do portalu zgłaszania produktów kosmetycznych. Portal Notyfikacji Produktów Kosmetycznych (CPNP) jest to portal bezpłatnego internetowego systemu zgłaszania produktów stworzony w celu wdrożenia rozporządzenia nr 1223/2009 w sprawie produktów kosmetycznych. Powyższe oznacza, że strona działała niezgodnie z przepisami prawa.
Organ odwoławczy uznał, że waga stwierdzonego naruszenia prawa nie jest znikoma. Strona jako dystrybutor produktów kosmetycznych marki K., uchybiła nałożonemu na nią obowiązkowi i nie przedłożyła Komisji informacji wymaganych zgodnie z przepisem art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1223/2009, odnoszących się do znacznej ilości produktów kosmetycznych marki K. udostępnianych na rynku przez stronę (75 różnych produktów kosmetycznych, łącznie w liczbie 49191 sztuk, zgodnie z przedstawionym wykazem). Wskazał, że skarżąca udostępniała na rynku kwestionowane produkty kosmetyczne od 4 kwietnia 2023 r. do 29 września 2023 r., tj. do dnia, w którym organ I instancji decyzją z 29 września 2023 r. nakazał stronie przedłożyć Komisji informacje, wymagane zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzeniem nr 1223/2009, odnoszące się do produktów kosmetycznych marki K. wskazanych w tej decyzji. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji strony, że brak notyfikacji produktów kosmetycznych w portalu CPNP jest naruszeniem czysto formalnym, a waga naruszenia prawa jest znikoma i nie wywołuje negatywnych skutków w obszarze dóbr chronionych.
Przy wymierzeniu kary pieniężnej i ustalaniu jej wysokości organ I instancji rozważył okoliczności wskazane przez stronę w piśmie z 19 kwietnia 2024 r., w tym wysokość korzyści, jaką strona osiągnęła ze sprzedaży kwestionowanych produktów kosmetycznych marki K. (5000 zł). Organ uznał, że nałożona kara pieniężna w wysokości 1000 zł będzie adekwatna do wagi, sposobu i okoliczności naruszenia oraz że będzie uwzględniać stopień przyczynienia się do naruszenia.
Organ II instancji stwierdził brak podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ okoliczności, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie zostały łącznie spełnione. Organ zwrócił uwagę, że zgłoszenie pozwala na ustalenie osoby odpowiedzialnej dla każdego produktu kosmetycznego zarówno wprowadzanego do obrotu, jak i udostępnianego na rynku unijnym oraz uzyskanie niezbędnych informacji o tych produktach nie tylko w zakresie identyfikacji produktu kosmetycznego, ale również jakości i bezpieczeństwa dla zdrowia ludzi.
Organ odwoławczy stwierdził również brak podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważył, że w celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie wyżej wymienionego przepisu niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa, co może nastąpić w ramach postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. zostało pozostawione uznaniu organu. Odnosząc się do sprawy organ II instancji stwierdził, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie jej celów, w tym w szczególności celu prewencyjnego. Podkreślił, że każdy produkt kosmetyczny udostępniany na rynku musi spełniać określone wymagania, w tym w szczególności odnoszące się do jakości i bezpieczeństwa dla zdrowia ludzi. Spełnienie celów postępowania jakim niewątpliwie jest ochrona zdrowia ludzi przed zagrożeniami dotyczącymi produktów kosmetycznych związane jest z koniecznością zapewnienia prawidłowo funkcjonującego wewnętrznego rynku produktów kosmetycznych, a tym samym eliminowanie z obrotu produktów nie spełniających wymagań określonych w powyższych przepisach prawnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie spółka zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
a) art. 189d pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, a w wyniku tego ustalenie, że waga i okoliczności czynu nie mogą zostać uznane za znikome, podczas gdy ewentualne naruszenie prawa w żaden sposób nie stanowiłoby zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia, mienia w znacznych rozmiarach, ani ważnego interesu publicznego, w związku z czym należałoby uznać naruszenie prawa za znikome;
b) art. 189d pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało, że organ przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej nie wziął pod uwagę stopnia przyczynienia się strony do powstania naruszenia, podczas gdy wzięcie pod uwagę okoliczności przyczynienia się strony do powstania naruszenia byłoby dla strony okolicznością łagodzącą, ponieważ skarżąca nie podejmowała celowych działań mających doprowadzić do powstania naruszenia, a wręcz postępowała z ogólnie przyjętą praktyką panującą na rynku kosmetycznym w Polsce;
c) art. 189d pkt 6 k.p.a., poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że wysokość korzyści, którą strona osiągnęła odnosi się do korzyści uzyskanej ze sprzedaży kwestionowanych produktów kosmetycznych i w konsekwencji uznaniu, że uzyskana korzyść wyniosła 5000,00 zł, podczas gdy przepis ten dotyczy korzyści, które strona osiągnęłaby z niedopełnienia obowiązku, który hipotetycznie na niej ciążył, co w konsekwencji oznaczałoby, że strona nie osiągnęła żadnej korzyści ani nie uniknęła też żadnej straty,
d) art. 189f § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie stronie terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, podczas gdy wyznaczenie terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa pozwoliłoby skarżącej na spełnienie celów, dla których wymierzana jest administracyjna kara pieniężna, co dałoby szansę na uniknięcie kary pieniężnej, gdyż organ mógłby odstąpić od jej nałożenia;
e) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zbadanie i rozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a w wyniku tego ustalenie, że wysokość korzyści, którą skarżąca osiągnęła dotyczy wysokości korzyści uzyskanej ze sprzedaży zakwestionowanych produktów kosmetycznych, co w konsekwencji doprowadziło organ do przekonania, że uzyskana korzyść strony wyniosła 5 000 zł, podczas gdy strona nie osiągnęła żadnych korzyści, ani też nie uniknęła straty.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o także o uchylenie decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 4 października 2018 r. o produktach kosmetycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2227), dalej jako "ustawa o produktach kosmetycznych".
Ustawa określa obowiązki podmiotów i właściwość organów w zakresie wykonywania obowiązków i zadań administracyjnych wynikających z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz. Urz. UE L 342 z 22 grudnia 2009, str. 59, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1223/2009" (art. 1 ustawy).
Stosownie do art. 2 ustawy o produktach kosmetycznych, ilekroć w ustawie jest mowa o: dystrybutorze – rozumie się przez to dystrybutora, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1223/2009 (pkt 3); produkcie kosmetycznym – rozumie się przez to produkt kosmetyczny, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1223/2009 (pkt 9); udostępnianiu na rynku – rozumie się przez to udostępnianie na rynku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1223/2009 (pkt 10).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1223/2009, produkt kosmetyczny oznacza każdą substancję lub mieszaninę przeznaczoną do kontaktu z zewnętrznymi częściami ciała ludzkiego (naskórkiem, owłosieniem, paznokciami, wargami oraz zewnętrznymi narządami płciowymi) lub z zębami oraz błonami śluzowymi jamy ustnej, którego wyłącznym lub głównym celem jest utrzymywanie ich w czystości, perfumowanie, zmiana ich wyglądu, ochrona, utrzymywanie w dobrej kondycji lub korygowanie zapachu ciała.
Udostępnianie na rynku oznacza każde odpłatne lub nieodpłatne dostarczanie produktu kosmetycznego na rynek Wspólnoty do celów dystrybucji, konsumpcji lub stosowania, w ramach działalności handlowej (art. 2 ust. 1 lit. g rozporządzenia 1223/2009).
Dystrybutorem – zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e rozporządzenia 1223/2009 – jest każda osoba fizyczna lub prawna w łańcuchu dostaw, niebędąca producentem ani importerem, która udostępnia produkt kosmetyczny na rynku Wspólnoty.
Z niekwestionowanych ustaleń organów w niniejszej sprawie wynika, że skarżąca spółka jest dystrybutorem produktów kosmetycznych marki K., których dostawcami są podmioty mające siedzibę na terenie Unii (na Litwie). Produkty marki K. są to produkty do włosów i skóry głowy, których producentem jest włoska firma K.
Przepis art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 1223/2009, zawarty w rozdziale IV "Informacje dla konsumentów" ustanawia wykaz informacji, które powinny być umieszczone na pojemnikach i opakowaniach zewnętrznych produktów kosmetycznych. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 5 rozporządzenia nr 1223/2009, informacje dotyczące produktu kosmetycznego, wymienione w ust. 1: nominalna zawartość w momencie pakowania (lit. b), data, do której dany produkt kosmetyczny, przechowywany w odpowiednich warunkach, zachowuje w pełni swoje pierwotne właściwości (lit. c), szczególne środki ostrożności (lit. d), funkcja produktu kosmetycznego (lit. f) oraz w ust. 2, 3 i 4 podaje się w języku określonym przepisami państwa członkowskiego, w którym dany produkt jest udostępniany użytkownikowi końcowemu.
W krajowym porządku prawnym przepis art. 4 ustawy o produktach kosmetycznych stanowi, że produkty kosmetyczne udostępniane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej znakuje się w języku polskim (ust. 1).
W toku kontroli przeprowadzonej w dniach 11 – 12 lipca 2023 r. w skarżącej spółce ustalono, że produkty kosmetyczne marki K. posiadają etykiety w języku polskim, które zawierają wymagane informacje z uwzględnieniem sposobu użycia, jak również, jeżeli przypisano do produktu, informację o zastosowaniu odpowiednich środków ostrożności. Ustalono również, że ze względu na to, iż oryginalne opakowania nabywane przez skarżącą spółkę nie zawierają oznakowania w języku polskim, skarżąca spółka w celu zapewnienia zgodności z prawem krajowym zamieszczała na produktach własne etykiety zawierające wymagane oznakowanie produktu w języku polskim, dotyczące funkcji produktu, sposobu użycia oraz środków ostrożności. Spółka przyznała, że przygotowała własne etykiety produktów marki K. i okleiła nimi udostępniane produkty kosmetyczne. Podniosła jednak, że nie dokonuje sama tłumaczenia informacji zawartych na opakowaniach produktów marki K., lecz korzysta z informacji stosowanych wcześniej przez innych dystrybutorów.
Organ uznał, że zamieszczając na udostępnianych produktach etykiety w języku polskim spółka dokonała ingerencji w opakowanie i oznakowanie produktu i w świetle obowiązujących przepisów prawa powinna dokonać zgłoszenia, o którym mowa w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1223/2009.
Zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1223/2009 począwszy od 11 lipca 2013, dystrybutor, który udostępnia w państwie członkowskim produkt kosmetyczny wprowadzony już do obrotu w innym państwie członkowskim i tłumaczy, z własnej inicjatywy, w celu zapewnienia zgodności z prawem krajowym dowolny fragment oznakowania tego produktu, drogą elektroniczną przedkłada Komisji następujące informacje:
a) kategorię produktu kosmetycznego, jego nazwę w państwie członkowskim wysyłki i jego nazwę w państwie członkowskim, w którym jest udostępniany, umożliwiając jednoznaczną jego identyfikację;
b) państwo członkowskie, w którym produkt kosmetyczny jest udostępniany;
c) imię i nazwisko (firma) i adres dystrybutora;
d) imię i nazwisko (firma) osoby odpowiedzialnej oraz jej adres, pod którym udostępniana jest dokumentacja produktu.
Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 ustawy o produktach kosmetycznych, kto wprowadza do obrotu produkt kosmetyczny bez spełnienia wymogów w zakresie zgłoszeń, o których mowa w art. 13 ust. 1 – 4 i 7 oraz art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 1223/2009, podlega karze pieniężnej w wysokości do 35 000 zł. Tej samej karze podlega dystrybutor, który udostępnia produkt kosmetyczny bez spełnienia wymogów w zakresie zgłoszeń, o których mowa w art. 13 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 1223/2009 (ust. 2).
Zdaniem sądu, organy prawidłowo uznały, że ustalenia z kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych kontrolerów inspekcji sanitarnej wypełniły przesłankę wskazaną w powołanych wyżej przepisach, a tym samym zaistniały podstawy do wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej z art. 32 ust. 2 ustawy o produktach kosmetycznych. Skarżąca – jako dystrybutor – była zobowiązana do dokonania zgłoszenia, wskazanego w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1223/2009, czego nie uczyniła, mimo że zamieściła na udostępnianych produktach kosmetycznych, wprowadzonych już do obrotu w innym państwie członkowskim, tłumaczenie na język polski wymaganych informacji, w celu zapewnienia zgodności z prawem krajowym.
Zauważyć również należy, na co też zwróciły uwagę organy, że wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie miało miejsce po wydaniu przez Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w dniu 24 stycznia 2024 r. decyzji nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie 29 września 2023 r., nr [...], nakazującą skarżącej spółce przedłożenie Komisji, w terminie 30 dni liczonym od dnia uprawomocnienia się decyzji, informacji wymaganych zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1223/2009, odnoszących się do wyszczególnionych w decyzji 75 produktów kosmetycznych.
Decyzja Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 24 stycznia 2024 r., nr [...], jest decyzją ostateczną. Z uwagi na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca zarówno w stosunku do organów administracji, jak i w stosunku do sądów administracyjnych. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracji nie mają uprawnienia do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej prawidłowości, dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym.
Sądowi wiadomym jest z urzędu, a co też podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że wyrokiem z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 236/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę spółki na ostateczną decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 24 stycznia 2024 r., nr [...] (wyrok nie jest prawomocny). Sąd podzielił stanowisko organu, że dla spełnienia przesłanek powstania obowiązku określonego w art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1223/2009 istotna jest okoliczność, iż dystrybutor zamieścił na produkcie tłumaczenie oryginalnego oznakowania produktu (ewentualnie jego fragmentu). Źródło tego tłumaczenia nie ma zaś znaczenia dla obowiązku dystrybutora przedłożenia Komisji niezbędnych informacji. Sąd zauważył również, że skarżąca akcentowała, że sama nie dokonywała tłumaczeń, a etykiety były tworzone z wykorzystaniem tłumaczenia dokonanego przez inny podmiot. Zatem tekst nie był przetłumaczony z języka obcego na polski przez skarżącą spółkę. Powyższe, niesporne w sprawie okoliczności, dowodzą jednak, zdaniem sądu, że skarżąca spółka znakowała produkt kosmetyczny udostępniany na krajowym rynku w języku polskim, a tym samym tłumaczyła – w rozumieniu art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1223/2009 – z własnej woli i inicjatywy wymagane informacje o produkcie, w celu zapewnienia zgodności z prawem krajowym oznakowania tego produktu.
W niniejszej sprawie zarzuty skargi dotyczą błędnego zastosowania przez organy przepisów art. 189d pkt 1 i pkt 6 k.p.a. oraz niezastosowania art. 189d pkt 4 i art. 189f § 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących powołanych przepisów stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione.
Ustawa o produktach kosmetycznych reguluje problematykę kar w bardzo ograniczonym zakresie (co do opisu czynu, górnej granicy kary oraz organów właściwych do orzekania). Tym samym zastosowanie w sprawie niniejszej powinny znajdować obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. przepisy Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego ("Administracyjne kary pieniężne").
Jak stanowi art. 189a § 1 i 2 k.p.a., w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu zasadą jest stosowanie przepisów wspomnianego działu IVa, niemniej jednak w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
- przepisów k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się (w zakresie, uregulowanym w przepisach odrębnych).
Oznacza to zatem, że jeżeli ustawa szczególna, w tym przypadku ustawa o produktach kosmetycznych, nie określa np. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, jak też warunków odstąpienia od jej nałożenia lub udzielania pouczenia, terminów przedawnienia, czy udzielania ulg w wykonaniu kary, zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przepis art. 189d k.p.a. określa dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie, wymierzając karę pieniężną, organy obu instancji uczyniły zadość ustawowemu obowiązkowi z art. 189d k.p.a. i wzięły pod uwagę takie okoliczności jak:
1) waga i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzeba ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła.
Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę odniósł się do każdej z tych okoliczności w sposób wyczerpujący i w ocenie sądu przekonujący.
Podkreślić w tym miejscu należy, że pismem z 21 marca 2024 r. organ I instancji wezwał stronę do wskazania wszelkich okoliczności, które organ powinien wziąć pod uwagę przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej, zgodnie z art. 189d k.p.a. Spółka najpierw podniosła, że niezgłoszenie produktów kosmetycznych do bazy CPNP nie było spowodowane jej złą wolą, lecz wynikało z odmiennej interpretacji przepisów i powszechnej praktyki, stosowanej w branży kosmetycznej. Następnie pismem z 19 kwietnia 2024 r. wskazała, że wysokość korzyści, którą osiągnęła ze sprzedaży kwestionowanych produktów kosmetycznych wynosi 5000 zł. Dodatkowo spółka wskazała, że w chwili obecnej nie można określić czasu naruszenia, gdyż naruszenie prawa jest domniemane, albowiem złożyła skargę na decyzję ostateczną Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z 24 stycznia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w celu ustalenia, czy strona miała obowiązek wykonać określone czynności i w rezultacie, czy doszło do naruszenia prawa.
Wszystkie te okoliczności zostały wzięte pod uwagę przez organ przy wymiarze kary. Organ uwzględnił wagę naruszenia, oceniając, że nie była ona znikoma, o czym będzie mowa szerzej w dalszej części uzasadnienia. Zarzuty skargi co do naruszenia art. 189d pkt 1 k.p.a. uznać należy zatem za nietrafne.
Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 189d pkt 4 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organu, że skarżąca sama przyczyniła się do powstania naruszenia, nie zastosowała się bowiem do obowiązujących przepisów. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że nikt inny poza stroną nie przyczynił się do niedopełnienia obowiązku, a fakt powszechnej, jak twierdzi strona skarżąca, praktyki obowiązującej w branży kosmetycznej nie uzasadnia podzielenia stanowiska strony o naruszeniu przez organy art. 189d pkt 4 k.p.a. Skarżąca spółka nie była związane sposobem postępowania innych podmiotów branży kosmetycznej, a przepisami prawa.
Nie jest także uzasadniony zarzut skarżącej, że organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 189d pkt 6 k.p.a. Zdaniem skarżącej przepis ten odnosi się do korzyści, które strona osiągnęłaby z niedopełnienia obowiązku, który hipotetycznie na niej ciążył, a nie do korzyści uzyskanych ze sprzedaży produktów. Sąd podziela stanowisko organu, że samo wprowadzenie do obrotu towarów bez dopełnienia nałożonych prawem obowiązków świadczy o osiągniętej korzyści. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skarżącej, że organ wystosował do skarżącej błędne wezwanie do określenia osiągniętej korzyści lub określenia straty unikniętej w związku ze sprzedażą zakwestionowanych produktów, a w konsekwencji bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wysokość korzyści wskazała sama skarżąca w piśmie z 19 kwietnia 2024 r. i organ podanej przez skarżącą kwoty nie kwestionował.
Zdaniem sądu, stosownie do art. 189f § 1 i § 2 k.p.a., organy rozważyły także, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Przy tym organ odwoławczy wyczerpująco uzasadnił, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 189f k.p.a.
Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Zgodnie z § 2 tego przepisu, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Ustawodawca nie wyjaśnia, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy ocenie, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ustalaniu wagi naruszenia prawa, pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Za powołaną regulacją można więc przyjąć, że za naruszenie nieistotne (znikome) uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie.
Sąd podziela stanowisko organu, że dokonanie zgłoszenia Komisji ma na celu dokonanie identyfikacji produktu kosmetycznego w łańcuchu dostaw tak, aby osoby odpowiedzialne były w stanie wskazać dystrybutorów, którym dostarczają dany produkt kosmetyczny oraz tak, aby dystrybutor potrafił zidentyfikować dystrybutora lub osobę odpowiedzialną, od której nabył produkt kosmetyczny. Uchylenie się od tego obowiązku niewątpliwie może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa życia i zdrowia, a także interesu publicznego.
Zgodnie bowiem z pkt 9 preambuły rozporządzenia 1223/2009 produkty kosmetyczne powinny być bezpieczne w normalnych lub dających się racjonalnie przewidzieć warunkach stosowania. Rozporządzenie ma na celu głównie ochronę użytkowników produktów kosmetycznych i ułatwienie określenia podmiotów odpowiedzialnych za ich wprowadzenie na dany rynek. W punkcie 3 preambuły wyjaśniono, że celem rozporządzenia jest uproszczenie procedur i uzgodnienie terminologii, a co za tym idzie – zmniejszenie obciążeń administracyjnych i niejasności. Ponadto wzmacnia ono pewne elementy ram prawnych dotyczących kosmetyków, np. kontrolę wewnątrzrynkową, aby zagwarantować wysoki poziom ochrony zdrowia ludzi. Zgodnie zaś z pkt 11 preambuły, aby jasno określić zakres odpowiedzialności, każdy produkt kosmetyczny powinien być przyporządkowany odpowiedzialnej za niego osobie, która ma siedzibę na terenie Wspólnoty. Zapewnienie możliwości śledzenia produktu kosmetycznego w całym łańcuchu dostaw pomaga bez wątpienia nadzorować rynek w sposób prostszy i bardziej skuteczny. Nie można więc przyjąć, że waga naruszenia była znikoma. Podkreślić również należy, że skarżąca udostępniała (oferowała do sprzedaży) 75 różnych produktów marki K., których liczba w dniu 12 lipca 2023 r. wynosiła łącznie 49191 sztuk. Skarżąca spółka nie podważyła tego ustalenia. Ponadto wyjaśniła, że sprzedaż produktów marki K. rozpoczęła 4 kwietnia 2023 r. i prowadziła do 29 września 2023 r. Udostępnianie tak znacznej liczby produktów przez kilka miesięcy, bez wymaganego zgłoszenia, w żadnym wypadku nie mogło być uznane za naruszenie czysto formalne, o znikomej wadze, jak podnosi skarżąca.
Zauważyć również należy, że celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. Zdaniem sądu, wymierzona skarżącej spółce kara pieniężna w wysokości 1000 zł nie jest nieproporcjonalna do wagi naruszenia, która w świetle wskazanych wyżej okoliczności nie była znikoma. Pozostaje także w proporcji do uzyskanej przez skarżącą korzyści. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o produktach kosmetycznych górna granica kary to 35 000 zł.
Zdaniem sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 189f § 2 k.p.a. Na tle tego przepisu istotne jest ustalenie celów, którym ma służyć wymierzona pieniężna kara administracyjna. Generalnie celami takimi może być oprócz celu represyjnego również konieczność zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości, jak również cele o charakterze prewencyjnym (prewencja ogólna i indywidualna). W niniejszej sprawie niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa, co może nastąpić w ramach postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie doszło do udostępniania produktów kosmetycznych bez spełnienia wymogów w zakresie zgłoszenia, o którym mowa w art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1223/2009. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, a o czym już była mowa, dokonanie zgłoszenia Komisji ma na celu dokonanie identyfikacji produktu kosmetycznego w łańcuchu dostaw tak, aby identyfikacja osoby odpowiedzialnej, czy dystrybutora na każdym etapie transakcji była możliwa. Jeszcze raz podkreślić należy, że produkty kosmetyczne powinny być bezpieczne w normalnych lub dających się racjonalnie przewidzieć warunkach, a konsumenci je nabywający, jak trafnie zauważył organ odwoławczy oczekują ich wysokiej jakości, skuteczności działania, komfortu stosowania i przede wszystkim bezpieczeństwa. Rozporządzenie ma na celu głównie ochronę użytkowników produktów kosmetycznych i ułatwienie określenia podmiotów odpowiedzialnych za ich wprowadzenie na dany rynek. Celem rozporządzenia jest uproszczenie procedur i uzgodnienie terminologii, a co za tym idzie - zmniejszenie obciążeń administracyjnych i niejasności. Ponadto wzmacnia ono pewne elementy ram prawnych dotyczących kosmetyków, np. kontrolę wewnątrzrynkową, aby zagwarantować wysoki poziom ochrony zdrowia ludzi (pkt 3 preambuły rozporządzenia 1223/2009). Sprawny system śledzenia ułatwia organom nadzoru rynkowego identyfikację podmiotów gospodarczych (punkt 12 preambuły). Konieczne jest określenie warunków, zgodnie z którymi dystrybutor ma być postrzegany jako osoba odpowiedzialna (punkt 13 preambuły). Definicją dystrybutora objęte są wszystkie osoby prawne lub fizyczne w handlu hurtowym, jak również detaliści sprzedający produkty bezpośrednio konsumentowi. Obowiązki dystrybutora należy zatem dostosować do właściwej roli i rodzaju działalności każdego z tych podmiotów (punkt 14 preambuły).
Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że cele, dla których miałaby zostać nałożona kara pieniężna nie zostały spełnione i wydanie przez organ I instancji postanowienia o wyznaczeniu stronie terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa nie pozwoliłoby na spełnienie celu nałożenia kary pieniężnej, tym samym na zapewnienie skutecznego nadzoru nad produktami kosmetycznym.
W świetle powyższego, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw do zastosowania art. 189f § 1 lub § 2 k.p.a., bowiem wymierzona kara pieniężna ma charakter odstraszający i daje gwarancję realizacji w praktyce zasady ochrony zdrowia i życia konsumentów kupujących produkty kosmetyczne. Niedokonanie przez dystrybutora zgłoszenia Komisji nie zapewnia możliwości śledzenia produktu kosmetycznego w całym łańcuchu dostaw i nie określa przyporządkowania produktu kosmetycznego osobie za niego odpowiedzialnej. Niedokonanie wymaganego prawem obowiązku świadczy o nierespektowaniu przepisów prawa.
Ponownie podnieść należy, że trafnie oceniły organy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że waga naruszenia jest znikoma, a wymierzona skarżącej kara w wysokości 1000 zł nie być uznana za wygórowaną w kontekście podniesionych przez organ okoliczności i przewidzianej w przepisie art. 32 ustawy o produktach kosmetycznych możliwości wymierzenia kary w wysokości do 35 000 zł.
W ocenie sądu organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy. Zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 są więc nieuzasadnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odniósł się również do podniesionych w odwołaniu zarzutów i wyjaśnił stronie, dlaczego nie uznał ich za zasadne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne spełniające kryteria określone w art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nie daje podstaw do uznania słuszności twierdzeń strony.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.".
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś skarżąca spółka nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).