III SA/Lu 734/21

III SA/Lu 734/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Robert Hałabis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2137
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 415
§ 2 ust. 1, § 5 ust. 1; § 21 ust. 4c pkt 1; § 33 ust. 10; § 33 ust. 11
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Asesor WSA Agnieszka Kosowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk-Ożóg po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 5 października 2021 r. (nr 9003-2021-000520) Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji – w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego W. G. – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. z dnia 5 lipca 2021 r. (nr 0046-2020-039068) w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020).
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy:
W dniu 3 czerwca 2016 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. P. wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2016. W złożonym wniosku ubiegał się o przyznanie płatności w ramach wariantu 4.8 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki – do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. W dniu 14 czerwca 2016 r. skarżący cofnął część wniosku obejmującego działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. wydał w dniu 23 czerwca 2017 r. decyzję (nr 0046-2017-019148), w której przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) na rok 2016 w wysokości 37 459,33 zł, w tym:
. w ramach wariantu 4.8 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości 37 459,33 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1,47 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia (ze środków budżetu Unii Europejskiej 23 835,37 zł, a ze środków krajowych 13 623,96 zł);
. przyznał w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej, w łącznej wysokości 3 000,00 zł;
. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 w części dotyczącej działki rolnej [...] o powierzchni [...] ha, działki rolnej [...] o powierzchni [...] ha oraz działki rolnej [...] o powierzchni [...] ha;
. ustalił również obszar gruntów objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię [...] ha, obejmującą Zobowiązanie w wariancie 4.8 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki, podjęte w dniu 15 marca 2016 r.
Przyznane środki zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji w dniu 30 czerwca 2017 r.
W dniu 11 maja 2017 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. P. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017, natomiast w dniach 14 i 23 czerwca 2017 r. złożył zmiany do tego wniosku. Zmiana z dnia 23 czerwca 2017 r. polegała na dodaniu dodatkowej powierzchni działek do wniosku o przyznania płatności.
Decyzją z dnia 6 czerwca 2018 r. (nr 0046-2018-019942) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 w łącznej wysokości 35 371,80 zł, w tym:
. w ramach wariantu 4.8 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki, w wysokości 34 460,80 zł;
. w ramach wariantu 5.4 – Półnaturalne łąki wilgotne, w wysokości 911,00 zł;
. odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, o którą ubiegano się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 4.4 – Półnaturalne łąki wilgotne i nałożył sankcję w wysokości 819,90 zł;
. odmówił przyznania stronie kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej;
. ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię [...] ha obejmującą: zobowiązanie Wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki podjęte w dniu 15 marca 2016 r., a także ustalił obszar obejmujący zobowiązanie Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu 15 marca 2017 r. na powierzchnię [...] ha.
Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy producenta rolnego w dniu 22 czerwca 2018 r.
W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r. (nr 9003-2018-000427) Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia 6 czerwca 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Na skutek ponownego przeprowadzenia postępowania organ I instancji decyzją z dnia 23 stycznia 2019 r. (nr 0046-2019-006652) przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 w łącznej wysokości 30 868,40 zł.
W wyniku odwołania strony decyzją z dnia 29 marca 2019 r. (nr 9003-2019-000224) organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia 23 stycznia 2019 r. i ponownie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P..
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 27 czerwca 2019 r. (nr 0046-2019-016983) organ I instancji przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 w łącznej wysokości 30 868,40 zł, a decyzją z dnia 16 sierpnia 2019 r. (nr 9003-2019-000544) Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR kolejny raz uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Na skutek kolejnego ponownie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. decyzją z dnia 4 lutego 2020 r. (nr 0046-2020-009182) przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 w łącznej wysokości 33 673,68 zł, w tym:
. w ramach wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne – w wysokości 1 172,95 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 72,88 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia (ze środków budżetu Unii Europejskiej 746,34 zł, ze środków krajowych 426,61 zł);
. w ramach wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości 31 052,10 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 2 385,20 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia (ze środków budżetu Unii Europejskiej 19 758,45 zł, ze środków krajowych 11 293,65 zł);
. w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 1 448,63 zł (ze środków budżetu Unii Europejskiej 921,76 zł, ze środków krajowych 526,87 zł);
. przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości 1 000,00 zł;
. ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym, stanowiącym powierzchnię: z tytułu Zobowiązania wariant 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki podjęte w dniu 15 marca 2016 r. o wielkości [...] ha, z tytułu Zobowiązania wariant 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu 15 marca 2017 r. o wielkości [...] ha, a z tytułu Zobowiązania wariant 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu 15 marca 2017 r. o wielkości [...] ha.
W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego decyzją z dnia 18 maja 2020 r. (nr 9003-2020-000320) Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Na skutek wniesionej przez skarżącego skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 404/20 – uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r. (nr 9003-2020-000224) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 4 lutego 2020 r.
W dniu 19 maja 2021 r. skarżący wniósł do sądu skargę na decyzję Dyrektora LOR ARiMR z dnia 15 kwietnia 2021 r., natomiast organ I instancji w dniu 2 czerwca 2021 wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przyznanych mu na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. z dnia 6 czerwca 2018 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020). Podstawę wszczęcia tego postępowania stanowiło stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji 5-letniego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego rozpoczętego w dniu 15 marca 2016 r.
Decyzją z dnia 5 lipca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) w łącznej wysokości 4 432,16 zł, a od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie.
Decyzją z dnia 5 października 2021 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższą decyzję pismem z dnia 14 listopada 2021 r. skarżący wniósł będącą przedmiotem tego postępowania skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił organom naruszenie art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wobec zaniechania przeprowadzenia w całości samodzielnego postępowania w przedmiocie ustalenia rzekomo nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich, nie uwzględniając słusznego poglądu, że postępowanie prowadzone na podstawiaj art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w ramach którego poprzez wydanie decyzji ustala się kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz odpowiednich funduszy krajowych wobec zaniechania własnych ustaleń w zakresie tego, czy w 2017 r. istotnie doszło do zmniejszenia obszaru, na jakim realizowano zobowiązanie, pomimo wiedzy, iż ustalenia decyzji zostały zakwestionowane w drodze ponownej skargi do WSA w Lublinie, poprzestając na uwzględnieniu jedynie tego, że wydał uprzednio decyzję ostateczną w żaden sposób nie czyniąc ustaleń faktycznych w zakresie danych pochodzących z systemu informacji geograficznych, czy innych źródeł pozwalających na weryfikację prawidłowości podjętego zobowiązania.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 317/21 – uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 15 kwietnia 2021 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. z dnia 4 lutego 2020 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017.
Decyzją z dnia 23 lutego 2022 r. (nr 9003-2022-000079) Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR – uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia 4 lutego 2020 r. i orzekając co do istoty sprawy przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 w łącznej wysokości 33 673,68 zł, w tym:
. w ramach wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 1 172,95 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 72,88 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia (środki budżetu Unii Europejskiej w kwocie 746,34 zł, a środki krajowe w kwocie 426,61 zł);
. w ramach wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości 31 052,10 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 2 385,20 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia (środki budżetu Unii Europejskiej w kwocie 19 758,45 zł, a środki krajowe w kwocie 11 293,65 zł);
. w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 1 448,63 zł (środki budżetu Unii Europejskiej w kwocie 921,76 zł, a środki krajowe w kwocie 526,87 zł);
. przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości 1 000,00 zł;
. ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiącym powierzchnie, w tym: zobowiązanie wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki podjęte w dniu 15 marca 2016 r. – [...] ha, zobowiązanie wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu 15 marca 2017 r. – [...] ha, a zobowiązanie wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu 15 marca 2017 – [...] ha.
W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na decyzję Dyrektora LOR ARiMR z dnia 23 lutego 2022 r.
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 169/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę skarżącego na wskazaną wyżej decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 23 lutego 2022 r., a na skutek skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt I GSK 1907/22 – oddalił skargę kasacyjną.
W takich okolicznościach postanowieniem z dnia 27 sierpnia 1025 r., sygn. akt III SA/Lu 734/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podjął z urzędu zawieszone postępowanie na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Podczas rozprawy w dniu 30 września 2025 r. pełnomocnik skarżącego popierał skargę i podniósł, że ustalenie nienależnie pobranej płatności nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności skarżącemu, która jednak została uchylona, a zatem wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaskarżona w tej sprawie decyzja ostateczna narusza przepis art. 107 k.p.a., gdzie w uzasadnieniu podstawą ustalenia nienależnie pobranej płatności była decyzja o przyznaniu płatności wyeliminowana z obrotu prawnego, co winno prowadzić do uwzględnienia wniosków skargi.
Pełnomocnik organu wniósł natomiast o oddalenie skargi stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 107 k.p.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynika sprawy, z tego względu, że uchylona decyzja o przyznaniu płatności z 2021 r. została zastąpiona decyzją o przyznaniu płatności z 2022 r. o tożsamej treści jak decyzja uchylona, której prawidłowość została pozytywnie zweryfikowana przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie.
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z powyższych przepisów wynika, że sądy administracyjne, co do zasady, nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Tylko wskazane wyżej naruszenie tych reguł o określonej wadze doprowadzić może do wzruszenia zaskarżonego aktu organu, jednakże sytuacja taka w sprawie niniejszej nie wystąpiła.
Przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie kontrola sądowa według powyższych kryteriów nie wykazała, aby wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym choćby częściowe uwzględnienie skargi.
Wyjaśnić trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności, a nie w ramach postępowania dotyczącego przyznania płatności. Są to dwa odrębne postępowania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ma na celu ustalenie, czy pobrana kwota płatności stanowi kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych pomocowych środków publicznych, a także czy istnieje obowiązek zwrotu tych środków z uwzględnieniem tego, czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające zwrot.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była decyzja Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą ustalono skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 1363 – dalej jako "ustawa o Agencji" lub "ustawa").
Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
. podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.
Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy o Agencji).
Cytowany wyżej przepis nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności obejmuje swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie z powodu niedotrzymania warunków zobowiązania, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Dlatego istotą sporu w rozpoznawanej sprawie była kwestia prawidłowości ustalenia przez organ obowiązku zwrotu pobranych przez skarżącego płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego na rok 2017, tak co do zasady, jaki i wysokości.
Szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach działania określonego jako "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415, ze zm.), wydanym na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182, ze zm.).
Natomiast obowiązek zwrotu pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości pomocy wynikał z treści przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 227 z 31.07.2014 r., s. 69). Stosownie do art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.
W niniejszej sprawie środki publiczne wypłacone skarżącemu z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowisko-klimatycznych za rok 2017 pochodziły ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, a zatem z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. "a" ustawy o Agencji. Dla ustalenia, czy skarżący był zobowiązany do zwrotu tych środków kluczowe było ustalenie, czy dokonane płatności stanowiły w jakimkolwiek zakresie "płatności nienależne". Przepisy powołanej ustawy nie definiują tego pojęcia, dlatego jego znaczenie wywodzić trzeba z ustalenia warunków i podstaw do przyznania "płatności należnej". W takich okolicznościach płatnością nienależną jest taka płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Płatności nienależne to również te należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika (producenta rolnego), także wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli sytuacje, w których stwierdzono nawet po przyznaniu płatności jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika, które wpłynęły na ocenę realizacji programu wieloletniego, jakim jest realizacja przez producenta rolnego programu rolno-środowiskowo-klimatycznego. Podejmując się bowiem udziału w tym programie beneficjent z zasady ma świadomość, że jest to program wieloletni, zobowiązujący do prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z wymogami w ramach określonych pakietów i wariantów.
Według § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L nr 347 z 20.12.2013 r., s. 487, ze zm. – zwanego "rozporządzeniem nr 1305/2013"), jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2) realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., s. 1, ze zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym", przez 5 lat - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1-7 lub przez rok - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 lub 9;
3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Zgodnie z § 21 ust. 4c pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r., rolnik lub zarządca składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 15 lipca roku, w którym podjął zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, kopie stron planu działalności rolnośrodowiskowej, na których: są zawarte informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 2 i 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia, z tym że kopie stron, na których są zawarte informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia, zawierają również podpis doradcy rolnośrodowiskowego, przy udziale którego został sporządzony ten plan. Natomiast w przypadku zmiany w planie działalności rolnośrodowiskowej informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia, rolnik lub zarządca składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 15 lipca roku, w którym nastąpiła ta zmiana, kopie stron tego planu, na których są zawarte informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 2 i 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia, z tym że kopie stron, na których są zawarte informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia, zawierają również wskazanie daty sporządzenia tej zmiany (§ 21 ust. 4d pkt 1 powołanego rozporządzenia).
Stosownie do § 33 ust. 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r., jeżeli zostanie stwierdzone, że plan działalności rolnośrodowiskowej jest niekompletny lub niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej i z załącznikami do tego wniosku w zakresie informacji, o których mowa w § 21 ust. 4c pkt 2 lub § 30 ust. 1b pkt 2, lub informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lub 2, lub 4, lub 5 lub ust. 2 pkt 1 lub 2, lub ust. 3 pkt 1 lit. a tiret drugie lub lit. b, lub c lub pkt 2a załącznika nr 3 do rozporządzenia, rolnik lub zarządca:
1) uzupełnia lub poprawia ten plan,
2) składa oświadczenie o uzupełnieniu lub poprawieniu tego planu do kierownika biura powiatowego Agencji,
. najpóźniej w terminie składania wniosków o przyznanie kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, a w przypadku gdy w ostatnim roku realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego zostanie stwierdzone, że ten plan jest niekompletny lub jest niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i z załącznikami do niego w zakresie informacji, o których mowa w § 21 ust. 4c pkt 2, lub informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lub 4, lub ust. 2 pkt 1 lub 2, lub ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia – w terminie do dnia 14 marca ostatniego roku realizacji tego zobowiązania.
Zgodnie z § 33 ust. 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r., w przypadku niedokonania w terminie czynności:
1) której mowa w § 21 ust. 2 lub ust. 5a pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna za realizację pakietu lub wariantu, w ramach którego mają zastosowanie wymogi, o których mowa w § 4 ust. 3 pkt 1 lit. b lub c lub pkt 2, przysługuje rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 50%;
2) o których mowa w ust. 10, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna za rok, w którym stwierdzono uchybienie, o którym mowa w ust. 10, podlega zwrotowi w części stanowiącej 30% wysokości tej płatności;
3) o których mowa w ust. 10a, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna za rok, w którym stwierdzono wystąpienie okoliczności, o której mowa w § 21 ust. 5a, za realizację wariantu, którego ta okoliczność dotyczy, podlega zwrotowi w części stanowiącej 30% wysokości tej płatności.
W rozpoznawanej sprawie skarżący od dnia 15 marca 2016 r. podjął się realizacji 5-letniego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016, a szczegółowy zakres tego zobowiązania określony został w decyzji z dnia 23 czerwca 2017 r. Skarżący w dniu 15 marca 2016 r. podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wariantu 4.8 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki na powierzchni [...] ha. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało podjęte na okres 5 lat, co oznacza, że data zakończenia zobowiązania upływała z dniem 14 marca 2021 r.
Z treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. wynika, że zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. Podejmując się realizacji 5-letniego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, w zamian za przyznane wsparcie, skarżący zobowiązał się zatem do realizacji w tym okresie ściśle określonych działań na powierzchni, do której została przyznana pierwsza płatność.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący nie wywiązał się w pełnym zakresie z podjętego zobowiązania. W 2017 r., czyli w kolejnym roku realizacji programu zwrócił się z wnioskiem o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, w którym zadeklarował do przedmiotowej płatności w ramach wariantu 4.8 (Ochrona siedlisk lęgowych ptaków rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki) działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. W następstwie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku organ I instancji ustalił, że powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu 4.8 wyniosła zaś [...] ha (decyzja organu z dnia 4 lutego 2020 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017). Powierzchnia objęta pierwotnym zobowiązaniem w ramach wariantu 4.8, tj. [...] ha uległa zatem zmniejszeniu do powierzchni [...] ha (powierzchnia zmniejszenia zobowiązania wyniosła [...] ha).
Według § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r., wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji, z wyjątkiem:
1) zmiany wielkości obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach wariantu 2.1, lecz nie więcej niż o 15% w stosunku do wielkości obszaru objętego tym zobowiązaniem w pierwszym roku jego realizacji, lub zmiany miejsca realizacji tego zobowiązania;
2) zmiany wielkości obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 lub zmiany miejsca realizacji tego zobowiązania.
Z powyższego wynika, że w czasie realizacji zobowiązania niedopuszczalne są zmiany miejsca realizacji zobowiązania ani wielkości obszaru objętego zobowiązaniem w pakiecie 4 i 5. Oznacza to, że skarżący dokonał niedozwolonej zmiany zobowiązania. Z § 34 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 marca 2015 r. wynika, że płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi także w przypadku, gdy rolnik lub zarządca zmniejszył wielkość obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne w ramach danego pakietu lub jego wariantu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2-6, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego pakietu lub jego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru, na którym rolnik lub zarządca nie realizuje tego zobowiązania, do powierzchni obszaru, na którym powinno być realizowane to zobowiązanie.
Kwota do zwrotu z tytułu zmniejszenia powierzchni zobowiązania według § 34 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 marca 2015 r. wynosi w wariancie 4.8: [...] ha. Powierzchnia stwierdzona w 2017 r. spełniająca warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej [...] ha. Powierzchnia, za którą powinien być dokonany zwrot wyniosła zatem [...] ha ([...] ha - [...] ha). Płatność przyznana w ramach wariantu 4.8 w roku 2016 (bez kosztów transakcyjnych) stanowiła 34 459,33 zł. Stosunek powierzchni obszaru, na którym skarżący nie realizował zobowiązania, do powierzchni obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie wyniósł 0,02970041322 (1,15 ha/[...] ha). Kwota do zwrotu w ramach wariantu 4.8 z tytułu zmniejszenia powierzchni zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego za rok 2016 wynosi więc 1 023,46 zł (34 459,33 zł x 0,02970041322). Na sumę nienależnie pobranych płatności składa się także kwota stanowiąca różnicę pomiędzy decyzją z dnia 6 czerwca 2018 r. (34 460,80 zł) przyznaną w ramach wariantu 4.8, a decyzją z dnia 4 lutego 2020 r. (31 052,10 zł), która wyniosła 3 408,70 zł. Kwota nienależnie pobranych płatności za lata 2016-2017 wyniosła zatem łącznie 4 432,16 zł (1 023,46 zł + 3 408,70 zł).
Argumenty przedstawiane przez skarżącego w skardze nie zakwestionowały skutecznie ustaleń stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, wedle których, doszło w tej sprawie ostatecznie do zaistnienia ustalonych zasadnie, także co wysokości, nieprawidłowości skutkujących obowiązkiem zwrotu nadmiernie, nienależnie pobranych płatności.
Natomiast na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. zarzut pełnomocnika skarżącego, dotyczący naruszenia przez organy przepisu art. 107 k.p.a., uznać należy za niezasadny. Wprawdzie zasadą jest, że aby prawidłowo następczo ustalić wysokość płatności nienależnej, znać trzeba prawidłową wysokość płatności należnej, to jednak wymaga zwrócenia uwagi, że choć przez długi czas sporne było zagadnienie legalności przyznania stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w określonej wysokości (należnej), od której uzależnione były prawidłowe ustalenia dotyczące kwestii ewentualnej wysokości nienależnie pobranych przez stronę płatności, to problem ten został ostatecznie i wiążąco przesądzony w sposób, który wskazuje, że zaskarżone decyzje organów w tej sprawie okazały się niewadliwe, przez co nie naruszające prawa.
Dlatego zgodzić należało się w tym zakresie z pełnomocnikiem organu, że uchylona decyzja organu z dnia 15 kwietnia 2021 r. o przyznaniu stronie płatności stronie rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017 została zastąpiona przez decyzję o przyznaniu tej płatności z dnia 23 lutego 2022 r., o całkowicie tożsamej treści jak decyzja uchylona, a co więcej, jej zgodność z prawem zweryfikowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2025 r., w sprawie sygn. akt I GSK 1907/22. Dla przypomnienia, decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w B. P. z dnia 4 lutego 2020 r. w sprawie przyznania stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w łącznej wysokości 33 673,68 zł. Chociaż decyzja ta (na której oparte zostały rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości płatności nienależnej), została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 317/21, to kolejną decyzją z dnia 23 lutego 2022 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił wprawdzie decyzję organu I instancji z dnia 4 lutego 2020 r., jednakże reformatoryjnie przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w takiej samej wysokości (33 676,68 zł). Wniesioną przez skarżącego na wskazaną decyzję skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r. (sygn. akt III SA/Lu 169/22) oddalił, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wskazanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt I GSK 1907/22. Tym samym procedowanie przez organy w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych przez stronę płatności w sytuacji, kiedy nie była jeszcze prawomocna decyzja co do ustalenia wysokości płatności należnej, w ostatecznym rozrachunku nie wpłynęło na zgodność z prawem (prawidłowość) zaskarżonego w tej sprawie aktu organu administracji.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, a uzasadnienie ich stanowiska zawarte w pisemnych motywach decyzji organów obu instancji było zgodne z prawem. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się przy tym innego rodzaju naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Z przytoczonych względów stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.