III SA/LU 732/24

III SA/Lu 732/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Drwal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c/)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2305
art. 225, art. 226, art. 456, art. 458
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję D. z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zawieszonych należności finansowych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję D. z dnia [...] 2024 r., nr [...]; II. zasądza na rzecz skarżącego S. B. od D. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] 2024 r. Dowódca Jednostki Wojskowej - 19. Brygady Zmechanizowanej utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] 2024 r. wydaną przez Dowódcę 19. Batalionu Zmechanizowanego w przedmiocie odmowy wypłaty st. szer. spec. S. B. zawieszonych należności finansowych w związku ze zwolnieniem go z zawodowej służby wojskowej.
Stan tej sprawy przedstawiał się następująco.
W dniu [...] 2024 r. do Dowódcy 19. Batalionu Zmechanizowanego wpłynął odpis postanowienia z dnia [...] 2024 r. o zatrzymaniu S. B. prawa jazdy w związku z prowadzonym przez Prokuraturę Rejonowa w L. dochodzeniem o nr [...] Ds. [...] przeciwko skarżącemu, podejrzanemu o to, że w dniu [...] 2024 r. w miejscowości R., gm. C., woj. L., prowadził w ruchu lądowym pojazd mechaniczny w postaci samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...], znajdując się w stanie nietrzeźwości wynoszącym według kolejnych badań: I – [...] mg/l, II – [...] mg/l, III – [...] mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu, tj. o przestępstwo z art. [...] 1 k.k.
Dowódca 19. Batalionu Zmechanizowanego wydaną w dniu [...] 2024 r. decyzją nr [...] - na podstawie art. 225 § 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 655) - zawiesił S. B. w czynnościach służbowych na zajmowanym stanowisku (kierowca – operator) od dnia [...] 2024 r. do dnia [...] 2024 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w dniu [...] 2024 r. do Dowódcy 19. Batalionu Zmechanizowanego wpłynęło zawiadomienie z Prokuratury Rejonowej w L., Dział do spraw Wojskowych, informujące, że żołnierzowi przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa z art. [...] k.k.
St. szer. spec. S. B. (dalej jako "skarżący", "strona", "żołnierz") rozkazem personalnym z dnia [...] 2024 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do pasywnej rezerwy. Podstawą zwolnienia – z dniem [...] 2024 r. - było dokonane przez skarżącego wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W tym przypadku zastosowano skrócony okres wypowiedzenia.
W związku ze zwolnieniem ze służby decyzją nr [...] Dowódcy 19. Batalionu Zmechanizowanego ("organ I instancji") z dnia [...] 2024 r. przyznano skarżącemu:
1) odprawę w wysokości 440% kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby tj. w kwocie [...]zł,
2) ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy, w tym za dodatkowy urlop wypoczynkowy, niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie tj. za 36 dni w tym za 5 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego za 2023 r., 26 urlopu wypoczynkowego za 2024 r., 5 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego za 2024 r. tj. w kwocie [...]zł,
3) dodatkowe uposażenie roczne za 2024 r. tj. w kwocie [...]zł.
W punkcie 4 ww. decyzji z dnia [...] 2024 r. organ I instancji zawiesił równocześnie wypłatę należności, o których mowa w pkt. 1 i 3 tj. odprawy i dodatkowego uposażenia rocznego - w związku z przeprowadzonym dochodzeniem sygn. akt [...] [...] i skierowaniem przeciwko żołnierzowi aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w C. w sprawie o przestępstwo z art. [...] 1 k.k.
W dniu 28 czerwca 2024 r. skarżący złożył do Dowódcy 19. Batalionu Zmechanizowanego wniosek o wypłatę zawieszonych należności finansowych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej.
W dniu 5 lipca 2024 r. do organu I instancji wpłynęło zawiadomienie o ukończeniu postępowania karnego wobec skarżącego. Wskazano w nim, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] 2024 r. żołnierz został skazany na karę grzywny za przestępstwo z art. [...] 1 k.k. (sygn. akt [...]).
Po rozpoznaniu wniosku z dnia 28 czerwca 2024 r. decyzją wydaną w dniu [...] 2024 r. organ I instancji odmówił wypłaty skarżącemu zawieszonych należności finansowych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, tj. odprawy w wysokości 440% kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby tj. w kwocie [...]zł oraz dodatkowego uposażenia rocznego za 2024 r. w kwocie [...]zł.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono m. in., że zgodnie z art. 456 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny w przypadku umorzenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego albo uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu lub orzeczeniem dyscyplinarnym żołnierz zawodowy otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz zawieszone należności pieniężne, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne, choćby umorzenie lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W związku ze skazaniem skarżącego prawomocnym wyrokiem sądu karnego żadna z przesłanek wymienionych w art. 456 ust. 2 ww. ustawy nie wystąpiła. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw prawnych do wypłaty zawieszonych należności finansowych.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji.
Dowódca Jednostki Wojskowej – 19. Brygady Zmechanizowanej w Lublinie ("organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] 2024 r. utrzymał w mocy skontrolowaną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że żołnierza zawodowego zawiesza się w czynnościach służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne ścigane z oskarżenia publicznego - na czas co do zasady nie dłuższy niż 3 miesiące (art. 225 ustawy). Instytucja zawieszenia w czynnościach służbowych na zajmowanym stanowisku polega na tym ze pomimo ciążących na żołnierzu zawodowym zarzutów nie dochodzi do jego zwolnienia przed definitywnym rozstrzygnięciem przez właściwe organy w odrębnym postępowaniu karnym, ewentualnie w postępowaniu dyscyplinarnym, czy rzeczywiście jest on winny przestępstwa lub naruszenia dyscypliny. Każdy funkcjonariusz publiczny, nie wyłączając żołnierza zawodowego aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe, musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Już samo wszczęcie przeciwko żołnierzowi zawodowemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a zatem co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy żołnierz zawodowy zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie. Celem zawieszenia w czynnościach służbowych jest konieczność natychmiastowego odsunięcia żołnierza od codziennych zajęć służbowych z uwagi na dobro postępowania prowadzonego przeciwko niemu (karnego lub dyscyplinarnego) lub dobro służby.
Dalej organ odwoławczy argumentował, że zgodnie z art. 456 ustawy, żołnierzowi zawodowemu, który został zawieszony w czynnościach służbowych albo tymczasowo aresztowany, zawiesza się od najbliższego terminu płatności połowę ostatnio otrzymanego uposażenia zasadniczego, wypłatę dodatków o charakterze stałym oraz wypłatę należności pieniężnych, o których mowa w art. 458 (odprawa) i art. 459 pkt 1 (roczne świadczenie pieniężne) i pkt 3 (dodatkowe uposażenie roczne).
Wszystkie powyżej wskazane należności zawiesza się w tym samym trybie i są one z punktu widzenia regulacji jednakowo istotne. Tym samym powinny być jednakowo weryfikowane przez pryzmat możliwości ich odwieszenia.
W przypadku:
1. umorzenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego albo
2. uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu lub orzeczeniem dyscyplinarnym żołnierz zawodowy otrzymuje:
1/ zawieszoną część uposażenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne, choćby umorzenie lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu żołnierza wojskowej,
2/ zawieszone należności pieniężne, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia, w którym należność pieniężna stała się wymagalne, choćby umorzenie lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu żołnierza wojskowej z zawodowej służby wojskowej.
Odwieszenie należności w przypadku aktualizacji przestanki faktycznej, dotyczy jednakowo wszystkich pozycji uprzednio zawieszonych wartości pieniężnych wymienionych w art. 456 ust. 1 ustawy.
Zawieszenie w czynnościach służbowych albo tymczasowe aresztowanie żołnierza zawodowego stanowią obligatoryjne przesłanki zawieszenia połowy ostatnio otrzymanego uposażenia zasadniczego oraz wszystkich dodatków o charakterze stałym. Zawieszenia dokonuje się od najbliższego terminu płatności, tj. od następnego miesiąca.
W przypadku żołnierza zwalnianego z zawodowej służby wojskowej zawieszeniu takiemu obligatoryjnie podlega wypłata należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w postaci odprawy oraz świadczenia pieniężnego przez okres 1 roku po zwolnieniu ze służby.
Jeżeli powód zawieszenia ustał, a nie zaszły przesłanki do utraty prawa do uposażenia lub innych zwieszonych należności, zawieszone świadczenia podlegają niezwłocznej wypłacie. Sytuacje takie mają miejsce w przypadku;
1/ umorzenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego;
2/ uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu lub orzeczeniem dyscyplinarnym.
Odmowa wypłaty należności finansowych znajduje uzasadnienie w poglądach prezentowanych w orzeczeniach sądów administracyjnych (wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2020 r., sygn. II SA/Wa 2261/19, wyroku WSA w Warszawie z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Wa 1997/19). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał się dodatkowo na zapatrywanie wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z 4 czerwca 2008 r. sygn. II UZP 4/08 wyjaśniającej m. in. że:
- w przypadku zawieszenia uposażenia na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych są należnościami wypłaconymi w wysokości ograniczonej tym przepisem;
- skutek w postaci przywrócenia zawieszonych należności może wywołać wyłącznie umorzenie postępowania karnego albo uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu i tylko takie zdarzenia mogłyby uprawniać byłego żołnierza do żądania obliczenia na nowo obniżonych należności;
- zawieszenie uprawnień do uposażenia i innych należności w trybie art. 92 ust. 1 ustawy o służbie żołnierzy zawodowych bezpośrednio wpłynęło na ograniczenie żołnierzowi podstawy wymiaru wojskowej emerytury do wielkości uposażenia należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby, tj. uposażenia faktycznie wypłaconego w ostatnim miesiącu pełnienia tej służby przez żołnierza zawieszonego w czynnościach służbowych.
Organ odwoławczy stwierdził w podsumowaniu, że idąc za wykładnią ustanowienia zawieszenia czynnościach służbowych oraz zawieszenia określonych należności finansowych, to w przypadku negatywnie nacechowanych okoliczności faktycznych leżących po stronie żołnierza - właściwą reakcją jest wprowadzenie instytucji probacyjnych o charakterze dolegliwości finansowych w stosunku do naruszającego normy prawne żołnierza zawodowego. Ustawodawca wprowadził mechanizm zabezpieczający słuszny interes żołnierza finalnie uznanego za niewinnego lub w stosunku do którego odpowiednio umorzono postępowanie. W takim stanie faktycznym oczywistym staje się posiadanie przez żołnierza roszczenia o wypłatę zawieszonych należności pieniężnych, a takie odwieszenie określone jest i wynika bezpośrednio z przepisu art. 456 ust. 2 ustawy w sposób kompleksowy regulującego zagadnienie zawieszenia i możliwości odwieszenia należności pieniężnych.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję organowi odwoławczemu zarzucając naruszenie:
1) art. 458 ust. 1, art. 459 pkt. 2-5 w związku z art. 456 ust. 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku czego Dowódca 19 Brygady Zmechanizowanej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Dowódcy 19 Batalionu Zmechanizowanego w Chełmie o odmowie wypłaty zawieszonych należności pieniężnych, przysługujących w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, w tym odprawy oraz dodatkowego uposażenia rocznego;
2) art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez dokonanie przez organ I i II instancji wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 458 ust. 1, art. 459 pkt. 2-5 w związku z art. 456 ust. 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny i wydanie decyzji naruszających w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego;
3) art. art. 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do organu administracji publicznej oraz zasady udzielania informacji, poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, celem ustalenia jej rzeczywistego obrazu i uzyskania podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Poza tym sądową kontrolę decyzji podejmowanych wobec żołnierzy przewiduje ustawa o obronie Ojczyzny. W art. 122 ust. 1 ustawa o obronie Ojczyzny określa, że od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, i skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola według powyższych kryteriów wskazuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2024 r. wydaną przez Dowódcę 19. Batalionu Zmechanizowanego w sprawie odmowy wypłaty zawieszonych należności finansowych w związku ze zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że odmowa wypłaty zawieszonych należności związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej spowodowana była przede wszystkim tym, że skarżący został prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] 2024 r. sygn.. akt [...] [...] skazany na karę grzywny za przestępstwo z art. [...] k.k. Okoliczność ta, zdaniem organu, miała kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie przy interpretacji przepisów ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny.
Zdaniem Sądu, niewłaściwa jest ocena faktycznych i prawnych możliwości wypłacenia stronie zawieszonych należności finansowych w postaci odprawy oraz dodatkowego uposażenia rocznego za 2024 r.
Z akt sprawy wynika, że decyzją nr [...] Dowódcy 19. Batalionu Zmechanizowanego z dnia [...] 2024 r. przyznano skarżącemu m.in. odprawę w wysokości ([...]) stanowiącą 440% kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby oraz dodatkowe uposażenie roczne za 2024 r. w kwocie [...]zł. Wymienione należności zostały przez organ zawieszone – do czasu umorzenia postępowania karnego albo uniewinnienia prawomocnym wyrokiem w sprawie objętej prowadzonym dochodzeniem i skierowaniem przeciwko żołnierzowi aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w C..
Wspomniana decyzja z dnia [...] 2024 r. nie została zaskarżona przez skarżącego. Jego żądanie wypłaty uposażenia ustalonego ww. decyzją z dnia [...] 2024 r. zostało zawarte w piśmie z dnia 28 czerwca 2024 r. dotyczące zmiany decyzji w sprawie zawieszenia należności. We wspomnianym piśmie skarżący domagał wypłacenia części należności.
Zaskarżoną decyzją załatwiono ww. żądanie i odmówiono wypłaty zarówno odprawy w wysokości [...] zł, jak i dodatkowego uposażenia rocznego za 2024 r. w kwocie [...]zł. Obie te kwoty są identyczne z tymi wymienionymi w decyzji ustalającej i jednocześnie zawieszającej prawo do należności z tytułu zwolnienia ze służby. Powyższe oznacza, że organ – bez uprzedniego wezwania do sprecyzowania wniosku z dnia 28 czerwca 2024 r. - rozstrzygnął sprawę odnosząc się bezpośrednio do całości należności wymienionych w decyzji z dnia [...] 2024 r. z pominięciem treści żądania dotyczącego wypłaty nie całości, ale bliżej nieskonkretyzowanej części ustalonego uposażenia.
Takiego postępowania organu nie sposób zaakceptować w świetle zasady, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Z tego przepisu wynika, że organ jest związany żądaniem strony, a treść tego żądania wyznacza rodzaj sprawy, będącej przedmiotem postępowania.
W judykaturze sygnalizuje się, że ustalenie rzeczywistej woli osoby, od której wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzi jest obowiązkiem organu (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 25 września 2024 r., sygn. II SA/Rz 677/24). Podnosi się również. że uprawnienie do określenia żądania, w razie wątpliwości sprecyzowania żądania należy wyłącznie do strony, a nie do sfery oceny organu. Organ nie może zatem wyręczyć strony i zdecydować za nią, w jakim przedmiocie będzie toczyć się postępowanie zainicjowane jej podaniem (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2024 r., sygn. III SAB/Kr 40/24). Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2443/22 o przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego i przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego.
Powyższe oznacza, że organ rozstrzygnął w niniejszej sprawie – z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przyjmując z góry i zakładając bezpodstawnie, że strona domagała się wypłaty całej należności z tytułu odprawy i wynagrodzenia rocznego w wysokości określonej w decyzji z dnia [...] 2024 r.
Rzeczą organu jest - stosownie do wskazanych wyżej przepisów k.p.a. - dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w zakresie zgłoszonym przez wnoszącego podanie.
W tych okolicznościach skontrolowana decyzja jest rozstrzygnięciem przedwczesnym bo wydanym z naruszeniem przepisów proceduralnych k.p.a. (art. 61 § 1, art. 7 i art. 77 k.p.a.) bez wyjaśnienia zakresu żądania zgłoszonego w podaniu z dnia 28 czerwca 2024 r.
W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienie dotyczące naruszenia przez organ przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść żądania strony wyznaczająca zakres przedmiotowy przeprowadzonego postępowania administracyjnego musi być ściśle interpretowana w związku z przepisami prawa materialnego, a te zawarte w ustawie o obronie Ojczyzny jasno precyzują, kiedy odprawa oraz wynagrodzenie roczne zwalnianemu żołnierzowi przysługują. Wskazują również w jakich przypadkach należności finansowe nie przysługują. Regulują także instytucję zawieszenia płatności należności finansowych oraz ich "odwieszenia".
Przechodząc do szczegółowych rozważań w tej materii trzeba przypomnieć w pierwszej kolejności, że w art. 226 ustawy o obronie Ojczyzny prawodawca wymienia obligatoryjne przesłanki zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Z treści tego przepisu wynika, że żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek:
1) zrzeczenia się obywatelstwa polskiego;
2) wybrania na posła, w tym do Parlamentu Europejskiego, senatora, na kierownicze stanowisko państwowe obsadzane na podstawie wyboru oraz do organów wykonawczych samorządu terytorialnego;
3) ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby;
4) odmowy przyjęcia skierowania do wojskowej komisji lekarskiej lub nieusprawiedliwionego niezgłoszenia się do tej komisji w określonym terminie i miejscu albo niepoddania się badaniom, do których został zobowiązany przez komisję lekarską;
5) osiągnięcia wieku 60 lat życia, z zastrzeżeniem art. 227;
6) otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej;
7) złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego;
8) odmowy pełnienia służby na równorzędnym lub wyższym stanowisku służbowym;
9) upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego;
10) niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w dyspozycji;
11) utraty stopnia wojskowego albo degradacji;
12) prawomocnego orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej określonej w art. 362 ust. 1 pkt 7;
13) prawomocnego orzeczenia środków karnych pozbawienia praw publicznych, wydalenia z zawodowej służby wojskowej lub zakazu wykonywania zawodu żołnierza zawodowego;
14) skazania prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności lub aresztu wojskowego bez warunkowego zawieszenia jej wykonania;
15) prawomocnego ukarania przez organ właściwego samorządu zawodowego karą zawieszenia lub pozbawienia prawa wykonywania zawodu (specjalności zawodowej), o ile brak jest możliwości wyznaczenia tego żołnierza na inne stanowisko służbowe;
16) nieobecności w służbie jednorazowo przez okres 3 dni roboczych, która nie została usprawiedliwiona.
Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest to, że strona została zwolniona ze służby wojskowej z dniem [...] 2024 r. na podstawie art. 226 pkt 9 ustawy (wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego).
Wymaga wyjaśnienia, że według art. 230 ustawy o obronie Ojczyzny, żołnierz zawodowy może w każdym czasie wypowiedzieć stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej bez podawania przyczyny.
Niesporne jest również to, że wcześniej żołnierza zawieszono w czynnościach służbowych na podstawie przepisu art. 225 ust. 1 ustawy określającego, że żołnierza zawodowego zawiesza się w czynnościach służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące.
Niezaskarżoną decyzją nr [...] Dowódcy 19. Batalionu Zmechanizowanego z dnia [...] 2024 r. zawieszono skarżącego w czynnościach służbowych. Decyzja ta podlegała natychmiastowemu wykonaniu i skutkowała tym, że okresie od [...] do [...] 2024 r. został zawieszony w czynnościach służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym kierowcy - operatora.
Skarżący nie zakwestionował również decyzji z dnia [...] 2024 r.– wydanej w trybie art. 456 ust. 1 ustawy - zawieszającej od najbliższego terminu płatności połowę ostatnio otrzymanego uposażenia zasadniczego oraz wypłatę dodatków o charakterze stałym, a także wypłatę należności pieniężnych, o których mowa w art. 458 i art. 459 pkt 1 i 3.
W myśl art. 456 ust. 1 ustawy, żołnierzowi zawodowemu, który został zawieszony w czynnościach służbowych albo tymczasowo aresztowany, zawiesza się od najbliższego terminu płatności połowę ostatnio otrzymanego uposażenia zasadniczego oraz wypłatę dodatków o charakterze stałym, a także wypłatę należności pieniężnych, o których mowa w art. 458 i art. 459 pkt 1 i 3.
Stosownie do art. 456 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, w przypadku umorzenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego albo uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu lub orzeczeniem dyscyplinarnym żołnierz zawodowy otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz zawieszone należności pieniężne, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne, choćby umorzenie lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej.
Jak wynika z akt sprawy organ odmawia wypłaty odprawy na podstawie art. 456 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny.
Zaskarżona decyzja wynika z nieprawidłowej interpretacji art. 456 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnia, że wspomniany przepis umożliwia odwieszenie zawieszonej uprzednio na podstawie art. 456 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny należności pieniężnej w razie: umorzenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego albo uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu lub orzeczeniem dyscyplinarnym.
Wykładni art. 456 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny organ dokonuje niewłaściwie bo z pominięciem treści art. 458 ust. 1 i ust. 6 ustawy. W tej materii organ odwoławczy nie uwzględnia tego, że treść art. 456 ust. 2 nie normuje kompleksowo wszystkich sytuacji określonych w art. 456 ust. 1. Dokonana przez organ wykładnia art. 456 ust. 2 - regulującego wyłącznie kwestię zawieszenia i ustania zawieszenia wypłaty należności – prowadzi do tego, że pojęcie "zawieszenie wypłaty", którym posługuje się przepis art. 456 ust. 1 jest tożsame z innym pojęciem, a mianowicie "utratą prawa" do określonych świadczeń przysługujących zwalnianemu żołnierzowi. Kwestię odprawy należnej żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, której zawieszenie przewiduje art. 456 ust. 1 ustawy, w sposób całościowy reguluje przepis art. 458 ustawy o obronie Ojczyzny. Jak wcześniej wykazano wspomniany przepis w ust. 1 stanowi, że żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej przysługuje odprawa. W myśl art. 458 ust. 6 ustawy tego rodzaju świadczenie (odprawa) jednak nie przysługuje żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 226 pkt 11-14.
Skarżącego skazano prawomocnym wyrokiem sądu wyłącznie na karę grzywny. Zatem w odniesieniu do skarżącego nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 226 pkt 11-14 ustawy.
Wykładni przepisów ustawy o obronie Ojczyzny w zakresie odnoszącym się do świadczeń pieniężnych przysługujących zwolnionemu żołnierzowi zawodowemu należy dokonywać w sposób ścisły. Dotyczy to w szczególności należności związanych z odprawą (i nie tylko). Powyższe oznacza, że tylko w przypadku zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 226 pkt 11-14 ustawy takiemu żołnierzowi nie wypłaca się odprawy. Regulacja art. 458 ust. 6 w zw. z art. 226 pkt 11-14 ustawy o obronie Ojczyzny w sposób całościowy określa przypadki (stanowiące zamknięty katalog), kiedy żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej nie przysługuje odprawa.
Trzeba wyjaśnić ponadto, że stosownie do art. 459 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, niezależnie od odprawy, o której mowa w art. 458, przysługuje dodatkowe uposażenie roczne za rok, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby, obliczone zgodnie z art. 442. Dodatkowe uposażenie zgodnie z art. 442 ust. 4 pkt 2 ustawy o obronie Ojczyzny nie przysługuje w przypadku zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej w przypadkach, o których mowa w art. 226 pkt 6 i 11-14 ustawy o obronie Ojczyzny. W niniejszej sprawie w odniesieniu do skarżącego nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 226 pkt 6 i 11-14 ustawy. Jak wcześniej wykazano przepis art. 226 w pkt 6 określa, że żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej.
Wymienione wyżej przepisy nie przewidują zatem wyraźnie sytuacji, w której konsekwencje zawieszenia żołnierza w czynnościach służbowych oraz zawieszenia płatności należności finansowych – w przypadku prawomocnego ukarania żołnierza grzywną - miały skutkować utratą prawa do odprawy, czy też dodatkowego uposażenia rocznego. W związku z tym należy podkreślić, że w przepisie art. 458 ust. 6 i art. 442 ust. 4 pkt 2 ustawodawca przewidział ograniczony katalog sytuacji, w których żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej nie przysługuje odprawa i dodatkowe uposażenie roczne.
Wobec braku w przepisie art. 458 ust. 6 w zw. z art. 226 pkt 11-14 ustawy o obronie Ojczyzny regulacji dotyczącej żołnierza zawieszonego w czynnościach służbowych przyjąć należy, że żołnierz zawodowy, któremu zawieszono wypłatę odprawy na podstawie art. 456 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, którego nie zwolniono z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 226 pkt 11 - 14 tejże ustawy, powinien otrzymać odprawę, o której mowa w art. 458 ust. 1 ustawy.
Powyższy wniosek – zdaniem składu orzekającego WSA w Lublinie - jest usprawiedliwiony w świetle poglądów wyrażanych w judykaturze i odnoszących się do wykładni przepisów art. 94 ust. 6 w zw. z art. 111 pkt 11-14 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Należy zauważyć, że przepis art. 94 ust. 6 ww. ustawy ma identyczną treść jak art. 458 ust. 6 ustawy o obronie Ojczyzny. Artykuł 111 pkt 11-14 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych został powielony przez ustawodawcę w art. 226 pkt 11-14 ustawy o obronie Ojczyzny. Przepisy art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o służbie wojskowej regulujące instytucję zawieszenia płatności należności zawieszonemu w czynnościach żołnierzowi zawodowemu zostały praktycznie powtórzone w art. 456 ust. 1 i ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny.
Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 2101/19, żołnierz zawodowy, któremu zawieszono wypłatę odprawy na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a który następnie został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, ale nie na podstawie art. 111 pkt 11 - 14 tej ustawy, powinien otrzymać odprawę, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. We wspomnianym wyroku NSA stwierdził także, że:
- przepis art. 92 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że w razie umorzenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego albo uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu lub orzeczeniem dyscyplinarnym żołnierz zawodowy otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz zawieszone należności pieniężne, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne, choćby umorzenie lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej;
- przepis ten umożliwia zatem odwieszenie zawieszonej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy należności pieniężnej jedynie w razie: umorzenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego albo uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu lub orzeczeniem dyscyplinarnym;
- w świetle pozostałych przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych uznać należy, że przepis art. 92 ust. 2 tej ustawy nie reguluje kompleksowo wszystkich sytuacji dotyczących określonych w art. 92 ust. 1 ustawy należności pieniężnych a wyłącznie kwestię zawieszenia i ustania zawieszenia ich wypłaty;
- pojęcie "zawieszenie wypłaty", którym posługuje się przepis art. 92 ust. 1 nie jest przy tym tożsame z pojęciem "utraty prawa" do określonych świadczeń;
- tylko w przypadku zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 111 pkt 11-14 tej ustawy nie przysługuje takiemu żołnierzowi odprawa;
- regulacja art. 94 ust. 6 w zw. z art. 111 pkt 11-14 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w sposób pełny i wyczerpujący określa, kiedy żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej nie przysługuje odprawa.
Trzeba też wyjaśnić, że w innym wyroku NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1628/19 uznano, że art. 94 ust. 1-3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w sposób całościowy reguluje uprawnienia zwalnianych żołnierzy zawodowych w zakresie przyznawania im odpraw.
Na gruncie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przyjmowano także, że zawieszenie w czynnościach służbowych nie może wywoływać dolegliwości wykraczających poza naturalne konsekwencje, wypływające z faktu odsunięcia od służby, a z całą pewnością nie może skutkować pozbawieniem prawa do wypłaty wszelkich świadczeń związanych ze służbą wojskową. Stosowanie tymczasowego aresztowania, czy zawieszenie w czynnościach służbowych nie może stanowić kryterium różnicowania żołnierzy zawodowych, decydującego o wypłacie należności związanych ze zwolnieniem ze służby wojskowej. Przyjęcie takiego kryterium różnicowania jest sprzeczne z art. 32 Konstytucji (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Wa 1290/12).
W prawomocnym wyroku z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. II SA/Ol 844/22 dotyczącym legalności decyzji z dnia 30 września 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia 5 sierpnia 2022 r. o odmowie wypłaty zawieszonych należności związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, WSA w Olsztynie przyjął, że tylko w przypadku zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 226 pkt 11-14 ustawy o obronie Ojczyzny nie przysługuje takiemu żołnierzowi odprawa. Sąd wskazuje przy tym, że regulacja art. 458 ust. 6 w zw. z art. 226 pkt 11-14 ustawy o obronie Ojczyzny w sposób pełny i wyczerpujący określa, kiedy żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej nie przysługuje odprawa.
W niniejszej sprawie spór nie dotyczy wysokości naliczonej odprawy. W związku z tym nie jest skuteczne powoływanie się przez organ na stanowisko zaprezentowane w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. II UZP 4/08 wyjaśniającej pojęcie uposażenia należnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, stanowiące podstawę wymiaru emerytury wojskowej, w przypadku zawieszenia uposażenia na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Według cyt. uchwały, uposażenie należne, to uposażenie wypłacone w wysokości ograniczonej tym przepisem w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej.
Prawo żołnierza do odprawy zostało powiązane z faktem zwolnienia go ze służby wojskowej. Oznacza to, że odprawa jest świadczeniem związanym ze zwolnieniem ze służby w tej formacji (art. 458 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny). Żądanie wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby związane jest więc z konkretnym uprawnieniem byłego żołnierza. Zatem podjęcie decyzji w przedmiocie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia (odprawy) nie może być oparte ani na jednostronnej interpretacji przepisu art. 456 ust. 1 regulującego instytucję zawieszenia wypłaty należności pieniężnych, ani na szerokiej wykładni art. 456 ust. 2 normującego "odwieszenie" wcześniej zawieszonych należności, w tym m. in. odprawy z tytułu zwolnienia żołnierza ze służby wojskowej. Zaprezentowane przez organ rozumienie art. 456 ust. 1 i ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny w istocie wprowadza dodatkową (pozaustawową) przesłankę do uzyskania prawa do odprawy. Tą "przesłanką " będzie "niekaralność" żołnierza zawodowego potwierdzoną umorzeniem postępowania karnego lub dyscyplinarnego albo uniewinnieniem prawomocnym wyrokiem sądu lub orzeczeniem dyscyplinarnym. Jest to postępowanie niezgodne nie tylko z treścią art. 458 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, ale również z jej art. 458 ust. 6.
Odnosząc się do argumentacji organu zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, nawiązującej do stanowiska wyrażanego w wyrokach WSA w Warszawie - z dnia 10 marca 2020 r. sygn. II SA/Wa 2261/19 oraz z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. II SA/Wa 1997/19 - należy stwierdzić, że WSA w Lublinie nie podziela poglądu prawnego, że wyłącznie uniewinnienie oficera lub umorzenie postępowania karnego, stanowi podstawę do ponownego ustalenia należności przysługujących przy zwolnieniu.
Patrząc szerzej na zagadnienie uposażenia należnego żołnierzom należy odnotować, że w orzecznictwie sygnalizuje się (przykładowo w wyroku NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. I OSK 2746/17), że od wielu lat prezentowany jest pogląd, że przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia policjantów i funkcjonariuszy innych służb mundurowych muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Niedopuszczalna jest nie tylko ich wykładnia rozszerzająca. Nie można w tym zakresie stosować także interpretacji zawężającej. Jeżeli zatem zamiarem ustawodawcy jest zróżnicowanie uprawnień finansowych określonych grup osób, to ustawodawca powinien to uczynić wyraźnym przepisem.
W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja w części dotyczącej odprawy została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 456 ust. 2, art. 458 ust. 1 i art. 458 ust. 6 ustawy o obronie Ojczyzny). Odmowa wypłaty dodatkowego uposażenia rocznego za rok 2024 świadczy o naruszeniu art. 459 pkt 3 oraz art. 442 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy.
Ubocznie należy zaznaczyć, że Sąd nie kontrolował prawidłowości wyliczenia wysokości należności finansowych, o których mowa w decyzji z dnia [...] 2024 r. przyznającej prawo do odprawy (i prawo do dodatkowego uposażenia rocznego za rok 2024) oraz zawieszającej wypłatę tego rodzaju świadczeń. Stąd też przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wywołanej wnioskiem skarżącego o wypłatę należności organ powinien rozważyć tę kwestię przy podejmowaniu kolejnej decyzji.
W świetle powyższych uwag zaskarżona decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej - 19. Brygady Zmechanizowanej z dnia [...] 2024 r. oraz decyzja z dnia [...] 2024 r. wydana przez Dowódcę 19. Batalionu Zmechanizowanego są rozstrzygnięciami wadliwym. Długotrwały stan "zawieszenia" należności pieniężnych przysługujących zwolnionemu żołnierzowi prowadziłby nie tylko do czasowego ograniczenia prawa do świadczeń, ale również w praktyce do definitywnego pozbawienia prawa do ich uzyskania, a tej ostatniej sytuacji nie można pogodzić z art. 2 Konstytucji RP i ideą demokratycznego państwa prawnego.
W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ uwzględni powyższą ocenę prawną oraz zalecenia zaprezentowane w niniejszym wyroku.
W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji (o czym orzekł w pkt I wyroku). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., co znalazło odzwierciedlenie w pkt II wyroku.