III SA/Lu 72/25

III SA/Lu 72/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Anna Strzelec
Jerzy Drwal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 39 ust. 1 pkt 1 i pkt 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 22 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację wiaty śmietnikowej w pasie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2024 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wydania skarżącej W. L. zezwolenia na lokalizację wiaty śmietnikowej w pasie drogowym drogi gminnej.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
We wniosku z dnia 23 lutego 2024 r. W. L. zwróciła się do Zarządu Dróg i Mostów w [...] o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] w [...] – wiaty na odpady segregowane. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wyjaśniła, że obecnie nie dysponuje wiatami na kontenery do selekcji zbiórki śmieci. Kontenery stoją przy ulicy bez żadnej osłony. Budowa wiaty ma na celu uporządkowanie przestrzeni i ograniczenie uciążliwości wynikającej z gromadzenia odpadów.
Decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. Prezydent Miasta [...] odmówił skarżącej wydania zezwolenia na lokalizację wiaty śmietnikowej w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] – ul. [...] (działka nr ewid. [...] – obr. [...]) w [...].
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych").
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Lokalizacja wiaty jest niezgodna z cytowanymi w zaskarżonej decyzji zapisami § 58 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część I (Dz. Urz. Wojew. Lubel. z 2002 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Organ podniósł, że lokalizacja wiaty spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez ograniczenie widoczności w pasie drogowym oraz spowoduje zniszczenie drogi.
Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów zawartych w odwołaniu. SKO uznało, że organ I instancji wyjaśnił stan faktyczny sprawy, zebrał wystarczający materiał dowodowy, który stanowią wniosek i załączony do niego projekt zagospodarowania ternu, że mogło zostać wydane merytoryczne rozstrzygnięcie. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że lokalizowanie w pasie drogowym wiaty śmietnikowej nie jest szczególnym przypadkiem, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
W ocenie SKO uwagi organu I instancji odnośnie zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2022 r. poz. 2022 ze zm.) są uzasadnione, gdyż niedopuszczalne jest projektowanie i realizacja budynków mieszkalnych bez przewidzenia miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji (§ 22 rozporządzenia).
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Lublinie skarżąca W. L. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 39 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że lokalizacja wiaty śmietnikowej może w jakikolwiek sposób zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, kiedy to wiata ta byłaby umiejscowiona na śmieci na terenie zielonym przy chodniku od strony zabudowy a nie drogi, w miejscu widocznym, przy niedużym ruchu ulicznym, a powszechną praktyką w mieście [...] jest korzystanie z pasa drogowego dla celów odbioru odpadów komunalnych i w żadnym razie nie stwarza to takiego zagrożenia podobnie jak w przedmiotowej sprawie;
b) art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie jest okoliczność zaistniała po stronie skarżącej i wydanie decyzji negatywnej dla niej, podczas gdy odbiór odpadów przez przedsiębiorstwo wykonujące takie czynności możliwy jest jedynie w tym miejscu, co więcej miejsce to zostało niejako wybrane w celu ułatwienia pracy przez to przedsiębiorstwo, a dodatkowo Skarżąca nie ma żadnych innych realnych możliwości ustalenia innej lokalizacji wiaty, nawet przy wydzierżawieniu nieruchomości innych, gdyż pomimo podjętych działań takiej dzierżawy nikt z sąsiadów sobie nie życzy;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. -prowadzenie przez organ II instancji przedmiotowego postępowania w sposób niedokładny oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, zwłaszcza czy w szczególności:
- brak wszechstronnego rozważenia przepisów dotyczących udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i przepisów k.p.a., a także okoliczności faktycznych, z których wynika szczególnie uzasadniony przypadek wymagający udzielania takiego zezwolenia zgodnie z wnioskiem skarżącej; błędne ustalenie, że mamy do czynienia z zagrożeniem bezpieczeństwa drogowego w tej części ulicy w związku z usytuowaniem potencjalnej wiaty śmietnikowej, podczas gdy takie niebezpieczeństwo w żadnym razie nie występuje, o czym świadczy bezproblemowe funkcjonowanie w tym miejscu od dłuższego czasu dużych zbiorników na odpady, brak jakiegokolwiek zdarzenia drogowego i odseparowanie potencjalnego miejsca wiaty od jezdni, przeciwnie korzystanie z wiaty w miejscu dotychczasowego użytkowania koszów na śmieci jest jedynym możliwym wariantem bezpiecznego i uporządkowanego odbioru śmieci od mieszkańców;
b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji;
c) art. 10 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzi się skarżącej w toku postępowania przed organem I instancji, co stanowi fundamentalne prawo procesowe strony postępowania.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze zdjęć miejsca odbioru opadów komunalnych przy ul. [...], wykorzystywanego przez przedsiębiorstwo odpadowe na fakt bezpiecznego korzystania z pasa drogowego przez skarżącą, bezpieczeństwa miejsca, które miałoby zostać zajęte pod wiatę śmietnikową, istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających uwzględnienie wniosku skarżącej, zwłaszcza braku innych miejscowych rozwiązań dla odbioru odpadów Spółdzielni Mieszkaniowej oraz występowania istotnego interesu mieszkańców - tj. uporządkowanego odbioru śmieci w tym rejonie miasta [...].
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zaskarżoną decyzją odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na lokalizację wiaty śmietnikowej w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] - ul. [...] (działka nr ewid. [...]) w L..
Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 listopada 2024 r. (zatem w dacie orzekania przez Kolegium - 18 listopada 2024 r.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 7, lub w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7a lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (pkt 1).
Według art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych ochrona drogi oznacza działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, że skarżąca Spółdzielnia złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację wiaty śmietnikowej w pasie drogowym drogi gminnej. Z akt sprawy wynika m. in., że planowana wiata o wymiarach - długość 5 m, szerokość 2 m, wysokość 2,3 m zostanie zlokalizowana w pasie drogowym ulicy [...] na płycie fundamentowej posadowionej przy granicy z działką budowlaną. Według opisu technicznego, konstrukcja wiaty to profile stalowe z dachem pokrytym blachą trapezową i ścianami z paneli z blachy. Wiata miała zostać wyposażona w dwoje drzwi jednoskrzydłowych z zamkiem (k. [...] akt adm.). Dalej z opisu przedmiotu zamierzenia budowlanego wynikało, że wiata zostanie ulokowana tak, aby nie ograniczać widoczności na skrzyżowaniu. Lokalizacja wiaty nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. [...] akt adm.). W piśmie Zarządu Dróg i Mostów w [...] z dnia 29 sierpnia 2023 r. pozytywnie zaopiniowano wnioskowaną propozycję zlokalizowania wiaty śmietnikowej w innym miejscu - na części działki nr [...] (obr. [...]). Zaproponowano ewentualne przełożenie obowiązku posiadania oddzielnych śmietników na budynek/mieszkanie. Negatywnie oceniono jednak możliwość umieszczenia wiaty w pasie drogowym (k.[...] akt adm.).
Analiza okoliczności stanu faktycznego tej sprawy świadczy, że Kolegium zasadnie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] odmawiającą wydania zawnioskowanego zezwolenia. Swoje stanowisko Kolegium uzasadniło nie tylko niezgodnością lokalizacji wiaty z § 58 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – część I (Dz.Urz. Wojew. Lubel. z 2002 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), ale również potencjalnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez ograniczenie widoczności w pasie drogowym ul. [...]. Według wspomnianej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 sierpnia 2002 r. lokalizacja objęta wnioskiem przeznaczona jest pod tereny tras komunikacyjnych z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod tereny dróg (ulic) publicznych i urządzeń z nimi związanych, wynikających z docelowych transportowych i innych funkcji drogi. Niewątpliwie lokalizacja stalowej wiaty śmietnikowej w pasie drogowym na terenie tras komunikacyjnych przeznaczonym w planie miejscowym pod drogi i ulice pozostaje w sprzeczności z celami inwestycyjnymi, jakie są dopuszczalne na obszarze zajętym pod drogę publiczną (drogę gminną). Kwestia potencjalnego zagrożenia wywołanego wybudowaniem stałej wiaty dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez ograniczenie widoczności w pasie drogowym ul. [...] nie powinna być dyskusyjną skoro projekt budowlany (k. 7 akt adm.) prezentujący widok wiaty i jej czterech elewacji (ścian praktycznie pełnych, a nie ażurowych) wskazuje jednoznacznie, że wiata przesłaniać będzie działkę drogową (utwardzoną jezdnię, chodniki, miejsca parkingowe). Tego rodzaju infrastrukturę wymienia "Wykaz istniejących obiektów budowlanych" – k. [...] akt adm.
Ponadto Kolegium prawidłowo nawiązuje do treści § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Powyższy przepis stanowi, że na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. W tych okolicznościach organ odwoławczy słusznie wywodzi, że niedopuszczalne jest projektowanie i realizacja budynków mieszkalnych bez przeznaczenia miejsc na pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów. Nie bez znaczenia jest też argument podniesiony przez Kolegium o możliwości zniszczenia drogi.
Jak wyżej wykazano lokalizacja wnioskowanej wiaty śmietnikowej wpływałaby negatywnie na bezpieczeństwo użytkowników ruchu. Już z tego tylko powodu zarządca drogi (organ administracji drogowej) mający dbać o bezpieczeństwo na drodze miał prawo wydać odmowną decyzję.
Skład orzekający WSA w Lublinie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1547/11, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego oraz że zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego.
W świetle powyższych rozważań organ odmawiając udzielenia zezwolenia na umieszczenie wiaty śmietnikowej w pasie drogowym nie ma obowiązku prowadzenia osobnego postępowania dowodowego, celem wykazania, że lokalizacja spornej wiaty zagrozi bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że organ administracji drogowej może przyjąć swoiste "domniemanie", iż umieszczenie wiaty śmietnikowej w obrębie pasa drogowego drogi publicznej zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Stanowi to racjonalne założenie, oparte na doświadczeniu życiowym i nie wymaga przeprowadzania wszechstronnych dowodów na jego poparcie. Konsekwentne stosowanie tego założenia w praktyce organów administracji jest przy tym zgodne z zasadą przewidywalności działania tej administracji, co związane jest z nakazem pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.).
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy rozpoznające sprawę wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, który nie potwierdzał zapatrywania, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za udzieleniem zgody na umieszczenie wiaty śmietnikowej w pasie drogowym drogi gminnej.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut skargi o naruszeniu art. 39 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jak już wyżej wskazano ustawa zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej reguły jest art. 39 ust. 3 ustawy posługujący się pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków", które pozwalają na lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
Podkreślić należy, że zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją administracyjną mającą charakter uznaniowy. Nie oznacza to prawa do wydania decyzji dowolnej. Ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust.1 ustawy, w treści art. 39 ust. 3 ustawy zawężono uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na lokalizację wiaty śmietnikowej w pasie drogowym do szczególnie uzasadnionych przypadków. W sytuacji, gdy umieszczenie obiektów, w tym wiaty śmietnikowej, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Wbrew zarzutom skargi organy dokonały prawidłowej wykładni art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Organ wyjaśnił użyte w tym przepisie pojęcie "zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego" i prawidłowo uznał, że lokalizacja wiaty śmietnikowej w liniach regulacyjnych drogi publicznej będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.
W ocenie Sądu, decyzja o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację wiaty śmietnikowej w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] (ul. I. C. w [...] została wydana bez przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Skontrolowana decyzja jest więc rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa i takiej oceny nie podważa pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 27 maja 2021 r. sygn. II GSK 1882/18, że istnienie po stronie wnioskodawcy, ubiegającego się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, obowiązku wskazania organowi okoliczności świadczących o wystąpieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie jest równoznaczne z przeniesieniem na niego ciężaru dowodu oraz że organ nie jest w ten sposób zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia, czy istotnie spełnione zostały przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały należycie wyjaśnione na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego i nie zachodziła podstawa do przeprowadzenia dowodów uzupełniających w postaci zdjęć miejsca odbioru odpadów komunalnych oraz oświadczeń J. M. i M. S., którzy odmówili skarżącej Spółdzielni wyrażenia zgody na lokalizację wiaty na ich prywatnych działkach.
Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy W sprawie zachodziła wymieniona wyżej przesłanka. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.