III SA/Lu 694/23

III SA/Lu 694/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Ewa Ibrom
Robert Hałabis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 415
§ 2 ust. 1; § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2; § 4 ust. 1; § 11 ust. 5; § 12 ust. 4; § 15 ust. 3; § 18 ust. 1 i ust. 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151; art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Agnieszka Kosowska, Protokolant: Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 września 2023 r. nr 9003-2023-000862 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 21 września 2023 r. (nr 9003-2023-000862) Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – jako organ odwoławczy – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia 27 czerwca 2023 r. (nr 0064-2023-006382) w przedmiocie odmowy przyznania producentowi rolnemu M. W. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021.
Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
W dniu 15 czerwca 2021 r. za pomocą aplikacji eWniosekPlus skarżąca M. W. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR we W. wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021. We wniosku tym ubiegała się o przyznanie jej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do łącznej powierzchni działek rolnych o rozmiarze [...] ha, w ramach wariantu: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki oraz o przyznanie kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej.
W dniu 14 lipca 2021 r. dokonała zmiany w tym wniosku. Działki rolne zgłoszone do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zostały zadeklarowane w ramach wariantu: 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki – na powierzchni [...] ha.
W dniu 27 stycznia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. (dalej jako "organ I instancji" lub "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") wydał decyzję, w której odmówił przyznania skarżącej wnioskowanej płatności i kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej oraz nałożył na nią sankcję w wysokości [...] zł.
Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą odwołania, Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Elizówce (dalej jako "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy", lub "organ II instancji") decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia 20 maja 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie odmówił przyznania skarżącej wnioskowanej płatności i kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej oraz nałożył na skarżącą sankcję w wysokości [...] zł.
Po wniesieniu przez stronę odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia 2 września 2022 r. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Na skutek wniesionej przez stronę skargi wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r., w sprawie sygn. akt III SA/Lu 554/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia 20 maja 2022 r.
W wyroku tym Sąd wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 maja 2022 r. (str. 5) podniósł, że według ortofotomapy z dn. 11-04-2020 teren jest zakrzaczony i zadrzewiony (...) oraz, że (...) zgodnie z definicją określoną w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (...), trwałe użytki zielone są to grunty wykorzystane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielonych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej (...). Zatem organ podał jedynie część definicji zawartej w zdaniu pierwszym art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, pomijając zupełnie dalszą część tego przepisu, w świetle której – dopuszcza się występowanie również krzewów lub drzew, które mogą nadawać się do wypasu. Natomiast organ II instancji ustalił w zaskarżonej decyzji, że w latach 2015-2020 na zakwestionowanych powierzchniach występowały zakrzaczenia (w odróżnieniu od organu I instancji nie wspomniał o drzewach). Z powyższego wynika, że w decyzjach organów obu instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń istotnych w świetle przytoczonej wyżej definicji normatywnej TUZ, czy istniejące na działce nr [...] w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku krzewy (ewentualnie krzewy i drzewa), wykarczowane przez skarżącą przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 r., nadawały się do wypasu oraz czy trawy i inne zielne rośliny pastewne dominowały nad krzewami (ewentualnie krzewami i drzewami). Brak dokonania ocen w tym zakresie świadczy o wadliwym uzasadnieniu decyzji i o nieprawidłowym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Zatem sprawa wymaga ponownej analizy i dokonania przez organy oceny, czy zadeklarowane przez skarżącą grunty, na których znajdowały się krzewy (ewentualnie drzewa i krzewy), mogą zostać zakwalifikowane do trwałych użytków zielonych. Natomiast okoliczność, że przedmiotowa działka nie była deklarowana do płatności w jakichkolwiek wnioskach w latach wcześniejszych, jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie ma żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. W związku z powyższym organ I instancji zobowiązany został do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanej płatności i kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej oraz nałożył na nią sankcję w wysokości [...] zł
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez stronę, Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Elizówce decyzją z dnia 21 września 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy zadeklarowane przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021, działki rolne E1 oraz F1 położone na działce ewidencyjnej nr [...] (znajdującej się w województwie l. , powiat w. , gmina W. U., obręb - S. ), o łącznej powierzchni wnioskowanej do płatności [...] ha, na których strona zadeklarowała trwały użytek zielony, spełnia kryterium określone w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, co powodowało niejasności co do właściwej normy prawnej znajdującej zastosowanie w stanie faktycznym sprawy.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że definicję "trwałych użytków zielonych" określił również wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 2 października 2014 r., w sprawie C-471/13, zgodnie z którym trwały użytek zielony to grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat były wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych. W tym kontekście, kontrola administracyjna wniosku w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS wykonana przez organ I instancji, wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni następujących działek rolnych:
. w przypadku działki oznaczonej we wniosku identyfikatorem E1 wariant 4.8. (działka ewidencyjna nr [...]), z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni ([...] ha) wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów całą jej powierzchnię [...] ha (powierzchnia stwierdzona wyniosła zatem 0,00 ha);
. w przypadku działki oznaczonej we wniosku identyfikatorem F1 wariant 4.8. (działka ewidencyjna nr [...]), z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni ([...] ha) wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów jej przeważającą część [...] ha (powierzchnia stwierdzona wyniosła zatem [...] ha). W takiej sytuacji działka F1 nie spełnia definicji działki rolnej określonej w art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/20008(Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm.) w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. .U. z 2022 r. poz. 203, z późn. zm.), zgodnie z którą, działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw, o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha.
W wyniku ponownej weryfikacji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał w dniu 18 lutego 2022 r. informację na temat wartości MKO. Z informacji tej wynika, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] – MKO TUZ wynosi [...] ha. Powierzchnia MKO dla przedmiotowej działki została określona na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w dniu 11 kwietnia 2020 r. oraz zdjęć satelitarnych z Sentinel 2021 (11 kwietnia 2021 r. i 27 lipca 2021 r.). Ponadto ustalono, że na działce [...] w latach 2015-2020 były liczne zakrzaczenia i zadrzewienia, co wykluczało możliwość nałożenia warstwy TUZ na całej powierzchni działki.
Uwzględniając zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2023 r., organ I instancji wniósł do Wydziału ds. GIS o analizę działki referencyjnej [...]. W piśmie z dnia 31 maja 2023 r. Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił, że analiza przedmiotowej działki została już przeprowadzona dwukrotnie. Z przeglądu zobrazowań terenu wynika, że w okresie co najmniej 5 lat przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021, na wskazanej działce dominowały obszary zadrzewione, zakrzaczone, mające charakter zwarty. Powierzchnia zajmowana przez teren nieużytkowany zajmowała przeszło 99% powierzchni działki (dane z systemu IACSplus – całkowita powierzchnia działki [...], MKO TUZ [...] ha). W ocenie GIS działka nie spełnia definicji TUZ z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013, nie była użytkowna rolniczo, a przywrócenie nieużytkowanego rolniczo gruntu do użytkowania rolniczego nastąpiło dopiero na kampanię 2021. Organ wyjaśnił również, że powierzchnia deklarowana i kwalifikowana we wniosku w ramach wariantu 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki – wynosi [...] ha (działka rolna E1 i F1). Stwierdzona zaś powierzchnia w ramach wariantu 4.8. wynosi [...] ha i wynika ze zmniejszenia ze względu na porównanie powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku z maksymalnym kwalifikowalnym obszarem działek ewidencyjnych (TUZ – Trwałych Użytków Zielonych) powierzchni działki rolnej E1 o [...] ha oraz działki rolnej F1 o [...] ha – łączna powierzchnia zmniejszenia wynosi [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej. Tym samym procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku w ramach wariantu 4.8. a powierzchnią stwierdzoną – wyniosła 100%.
Organ odwoławczy odwołał się do art. 19 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L z 2014 r. nr 181, str. 48, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014", w myśl którego, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% – rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym zgodnie z art. 18. Kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, jest odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. W tych warunkach organ obliczył i wymierzył skarżącej karę w wysokości [...] zł.
Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji dotyczącej wykorzystywania rolniczego działki nr [...] w latach 2015-2020, a zatem co najmniej 5 lat przed zadeklarowaniem przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 przedmiotowej działki w ramach wariantu 4.8., wynika, iż na działce znajdowały się zakrzaczenia oraz zadrzewienia. Analiza "danych historycznych" prowadzi do wniosku, że przedmiotowa działka nie była deklarowana do płatności w latach poprzedzających rok 2020, tzn. nie była umieszczana w jakichkolwiek wnioskach, a zatem była wyłączona z użytkowania rolniczego. Organ podkreślił, że oświadczenia świadka nie korelują z dokonaną fotointerpretacją dostępnych ortofotomap z lat 2015-2020, na których widoczne są zakrzaczenia, co potwierdza ortofotomapa z kontroli FOTO 2015, ortofotomapa z dnia 6 czerwca 2015 r., ortofotomapa z dnia 8 lipca 2018 r. oraz ortofotomapa z dnia 11 kwietnia 2020 r. Ponadto organ zaznaczył, że strona w odwołaniu z dnia 7 lutego 2022 r. podniosła, że przed złożeniem wniosku o dopłaty zadrzewienia i zakrzaczenia zostały usunięte.
Organ podkreślił, że skarżąca zadeklarowała do płatności w pierwszym roku realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego działki, które po szczegółowej weryfikacji okazały się jako niespełniające wymogu z § 12 ust. 4 pkt 1 lit. b) rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, tj. występowania TUZ. Wskazał też, iż nie zarzucił stronie, że w roku 2021 działki nie były porośnięte roślinnością trawiastą, ale to, że w latach 2015-2020, co wynika z ortofotomap z tych lat, znajdowały się w takim stanie, który wykluczał możliwość uznania, że w 2021 r. występował na nich trwały użytek zielony (TUZ). Ten rodzaj uprawy wymaga nie tylko określonego użytkowania w trakcie realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, ale też wykazania pięcioletniej historii TUZ, tzn. tego, że przez ten okres poprzedzający złożenie wniosku, co do zasady grunt, na którym występuje, nie mógł podlegać płodozmianowi. Jeśli natomiast w latach 2015-2020 na zakwestionowanych powierzchniach występowały obszary zwartych zakrzaczeń i zadrzewień, to jeśli nawet przyjąć, że obecnie nie ma tam już takiej roślinności, to oznacza to tylko tyle, że ten grunt po 2020 r. został przywrócony do działalności rolniczej. Oznacza to jednak brak spełnienia wymogu pięcioletniej historii TUZ.
Analiza ortofotomap za lata 2015-2020 wykazała, że roślinnością dominującą na działce w 2015 r. były zwarte zakrzaczenia i zadrzewienia z pojedynczymi koronami większych drzew, natomiast w 2020 r. wyraźnie widoczne są zarówno zwarte zakrzaczenia jak i zadrzewienia, co jednoznacznie wskazuje na brak działań rolniczych i systematyczne rozrastanie się roślinności w sposób nieuregulowany przez ten okres. Jednym z celów działalności rolniczej jest przekształcanie obszarów naturalnych w obszary zagospodarowane, a wypas jest jednym ze sposobów utrzymywania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej, co oznacza zahamowanie procesu naturalnej sukcesji lasów względem użytków rolnych. W świetle powyższej analizy, na omawianej działce co najmniej od 2015 r. zachodził proces naturalnej sukcesji leśnej, użytki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, gdyż zakrzaczenia i zadrzewienia stale się powiększały i nie można było stwierdzić wykonywania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych ani innych zabiegów mających na celu zapobieżenie przekształcenia się tego gruntu w nieużytek.
Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego oparcia się organu I instancji na ortofotomapach, organ odwoławczy uznał je za niezasadne i stwierdził, że kontrolę administracyjną sprawy przeprowadza się na podstawie bazy danych LPIS, na których można stwierdzić nieprawidłowości występujące na danym terenie deklarowanym przez rolnika. Natomiast w zakresie dokumentacji przyrodniczej sporządzonej przez eksperta przyrodniczego z dnia 6 lutego 2022 r., organ II instancji wyjaśnił, że dokument ten nie określa przynależności danego gatunku rośliny do danego terenu w ostatnich pięciu latach, a więc dokument ten nie jest potwierdzeniem istnienia trwałego użytku zielonego w latach 2015-2020. Jednocześnie organ nie podważył tego, że ekspert przyrodniczy odkrył obecność siedlisk przyrodniczych na spornych działkach, jednak z przyczyn formalnoprawnych nie można ich uznać za trwałe użytki zielone, co skutkuje koniecznością wykluczenia ich z płatności i uznania w konsekwencji za zaistniałe przedeklarowanie, podlegające karom administracyjnym. W ocenie organu II instancji, w odniesieniu do sporych działek nie został spełniony warunek określony w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2014. Natomiast rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne wprost odwołuje się do definicji wspólnotowej zawartej w tym przepisie stanowiąc, że płatność w wariantach pakietu 4 jest przyznawana wyłącznie do trwałych użytków zielonych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia.
Skarżąca M. W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając organom naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie prawa do swobodnej oceny dowodów przez ustalenie istotnych okoliczności faktycznych niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności poprzez:
a) błędne przyjęcie, że zakrzaczenia występujące na działce zajmują 99% działki i wykluczają możliwość nałożenia warstwy TUZ na całej powierzchni działki, nie wskazując jednocześnie jakiego rodzaju to zakrzaczenia, podczas gdy z art. 4 ust. 1 lit h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. wynika, iż "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" to również grunty, które mogą obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu - i takiego rodzaju zakrzaczenia występowały na działce skarżącej, przy czym zajmowały mniej niż 50% powierzchni działki, a dostępne ortofotomapy, które są złej jakości, nie oddają rzeczywistego stanu faktycznego, bowiem widoczny jest na nich cień rzucany przez korony pojedynczych drzew, który sprawia wrażenie jakoby na działce były gęste zakrzaczenia, których faktycznie nie ma;
b) błędne przyjęcie, że na działce nr [...] nie występują drzewa rozproszone, a mające charakter zwarty, podczas gdy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 14) - w 2015 r. na ortofotomapach widoczne były pojedyncze korony większych drzew a oczywistym jest, że w ciągu 5 lat drzewa nie rozrosłyby się tak, by tworzyć zwarte korony;
c) błędne przyjęcie, że brak deklaracji działki nr [...] do płatności w latach poprzedzających rok 2020 prowadzi do konstatacji, że przedmiotowa działka nie była w ogóle umieszczona w jakichkolwiek wnioskach, a zatem była wyłączona z użytkowania rolniczego;
d) odmowę wiarygodności oświadczeniu świadka Z. O., z którego wynika, że w latach 2014-2021 na pastwisku o numerze działki [...] we wsi S., gmina W. U., w obrębie nr [...] wypasał regularnie konie na całej powierzchni działki, jedynie z uwagi na brak korelacji z fotointerpretacji dostępnych ortofotomap, które nie są najlepszej jakości, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt: III SA/Lu 554/22 (str. 10 uzasadnienia);
2) naruszenie § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415, ze zm.), zgodnie z którym, płatność rolnośrodowiskowa może być przyznana, gdy na działce występują drzewa, jeżeli są rozrzucone, a liczba tych drzew na hektar tego gruntu nie przekracza 100 drzew, poprzez jego niezastosowanie, brak weryfikacji przez organ wydający decyzję ilości drzew na działce o numerze działki [...] we wsi S., gmina W. U., w obrębie nr [...], których faktycznie jest (i było w spornym okresie) mniej niż 100 na hektar i nigdy nie miały charakteru zwartego;
3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 9 i 10 § 1 k.p.a., przez zaniechanie przed wydaniem decyzji pierwotnej poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na prawa i obowiązki strony oraz zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji;
4) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie odebrania wyjaśnień od strony i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, w szczególności zdyskredytowanie znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia świadka Z. O., z których wynika, że w latach 2014-2021 na pastwisku o numerze działki [...] we wsi S., gmina W. U., w obrębie nr [...] wypasał regularnie konie na całej powierzchni działki jedynie z uwagi na fakt, że nie koreluje z ortofotomapami.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca domagała się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach oraz zasądzenia kosztów postępowania. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów (wykazu zmian ewidencyjnych, wyjaśnień skarżącej i oświadczeń świadków).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona.
Przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 i nałożenia sankcji administracyjnej. Przypomnieć należy, że sprawa skarżącej dotycząca płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 rozpatrywana była już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oznacza, że w tym zakresie nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi w tym orzeczeniu. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, zastosowania określonego przepisu do danego rozstrzygnięcia. Celem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku jest więc wytyczenie kierunku działań organów przy ponownym załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I GSK 2395/05). W konsekwencji organ ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany jest do wykonania wytycznych zawartych w wyroku Sądu.
Zaskarżona decyzja zapadła po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyroku z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 554/22, którym Sąd uchylił wcześniej wydaną decyzję ostateczną oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia 20 maja 2022 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł wyraźne wskazania dotyczące uzupełnienia postępowania stwierdzając, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 maja 2022 r. podniósł, że według ortofotomapy z dnia 11 kwietnia 2020 r. teren jest zakrzaczony i zadrzewiony (...) oraz, że zgodnie z definicją określoną w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (...), trwałe użytki zielone są to grunty wykorzystane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielonych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej (...). Zatem podał jedynie część definicji zawartej w zdaniu pierwszym art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, pomijając zupełnie dalszą cześć tego przepisu, w świetle której – dopuszcza się występowanie również krzewów lub drzew, które mogą nadawać się do wypasu. Natomiast organ II instancji ustalił wówczas w decyzji ostatecznej, że w latach 2015-2020 na zakwestionowanych powierzchniach występowały zakrzaczenia (w odróżnieniu od organu I instancji nie wspomniał o drzewach). Z powyższego wynikło zatem, że w decyzjach organów obu instancji brak było jakichkolwiek ustaleń – istotnych w świetle przytoczonej wyżej definicji normatywnej TUZ, czy istniejące na działce nr [...] w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku krzewy (ewentualnie krzewy i drzewa), wykarczowane przez skarżącą przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021, nadawały się do wypasu oraz, czy trawy i inne zielne rośliny pastewne dominowały nad krzewami (ewentualnie krzewami i drzewami). Brak dokonania ocen w tym zakresie świadczył o wadliwym uzasadnieniu decyzji i o nieprawidłowym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Dlatego sprawa wymagała ponownej analizy i dokonania przez organy oceny, czy zadeklarowane przez skarżącą grunty, na których znajdowały się krzewy (ewentualnie drzewa i krzewy), mogą zostać zakwalifikowane do trwałych użytków zielonych.
Realizując wytyczne Sądu organ I instancji w dniu 18 maja 2023 r. skierował do Wydziału ds. GIS prośbę o analizę działki referencyjnej [...], objętej wnioskiem skarżącej. W odpowiedzi Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR przedstawił stanowisko zawarte w piśmie z dnia 31 maja 2023 r., z którego wynika, że analiza przedmiotowej działki była dokonywana dwukrotnie. Z przeglądu zobrazowań terenu wynika natomiast, że w okresie co najmniej 5 lat przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021, na wskazanej działce dominowały obszary zadrzewione i zakrzaczone, mające zwarty charakter. Powierzchnia zajmowana przez teren nieużytkowany zajmowała przeszło 99% powierzchni działki (dane z systemu IACSplus – całkowita powierzchnia działki wynosiła [...] ha, a MKO TUZ jedynie [...] ha). W ocenie WGIS działka nie spełnia tym samym definicji TUZ z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013, gdyż nie była użytkowana rolniczo, a przewrócenie nieużytkowanego rolniczo gruntu do użytkowania rolniczego nastąpiło dopiero na kampanię 2021.
Wymaga zwrócenia uwagi, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415, ze zm. – dalej jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne"), wydanego na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r. poz. 2298).
Zgodnie z § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L nr 227 z 31.07.2014 r., str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym";
3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne jest realizowane w ramach jednego wariantu, a w przypadku wariantów pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 – jednej rasy lokalnej zwierząt albo jednego pakietu – w przypadku gdy pakiet nie obejmuje wariantu (§ 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia). Pakiety i warianty zostały określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia.
Według § 15 ust. 3 rozporządzenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z późn.zm.), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Przepis § 11 ust. 5 omawianego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. stanowi zaś, że w przypadku, gdy na działce rolnej występują drzewa, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna może być przyznana do gruntu. na którym jest położona ta działka, jeżeli:
1) wstępujące na tym gruncie drzewa są rozrzucone, a liczba tych drzew na hektar tego gruntu nie przekracza 100 drzew;
2) na tym gruncie można prowadzić działalność rolniczą w podobny sposób, jak na gruncie o takiej samej powierzchni, na którym drzewa nie występują.
Stosowanie do § 12 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana do:
1) trwałych użytków zielonych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantów 4.1.-4.6., lub siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantów 4.8.-4.11., jeżeli są położone na specjalnym obszarze ochrony siedlisk lub na obszarze specjalnej ochrony ptaków, lub na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody;
2) obszarów przyrodniczych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 lit. b, c lub f załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu 4.2., 4.3. lub 4.6., lub siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia – w przypadku wariantów 4.8.-4.11., jeżeli są położone na specjalnym obszarze ochrony siedlisk lub na obszarze specjalnej ochrony ptaków, lub na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody;
3) trwałych użytków zielonych położonych na obszarze specjalnej ochrony ptaków, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody - w przypadku wariantu 4.7.
Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchni, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Jeżeli odliczenie tej kwoty w ciągu trzech lat kalendarzowych nie będzie możliwe, wówczas pozostałe do spłaty saldo zostanie anulowane.
Z kolei według § 18 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, rolnikowi lub zarządcy może zostać przyznana kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. e rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "kosztami transakcyjnymi", poniesionych z tytułu:
1) sporządzenia w roku poprzedzającym rok rozpoczęcia lub w roku rozpoczęcia lub w drugim roku realizacji danego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego dokumentacji przyrodniczej dla siedlisk przyrodniczych lub siedlisk lęgowych ptaków położonych na trwałych użytkach zielonych lub obszarach przyrodniczych, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, objętych obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5, z wyłączeniem wariantu 4.7;
2) wykonania w laboratoriach urzędowych lub akredytowanych, o których mowa w art. 44 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. poz. 1512 oraz z 2013 r. poz. 865), oceny wytworzonego materiału siewnego lub nasion potwierdzającej wymaganą jakość wytworzonego materiału siewnego lub nasion uprawianych na gruntach ornych, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, objętych obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 - w przypadku wariantu 6.2.
. jeżeli są spełnione warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub wariantu.
Stosownie do § 18 ust. 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, wysokość kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, ustala się zgodnie z ust. 1 załącznika nr 7 do rozporządzenia, w którym są określone koszty transakcyjne, z tym że nie może ona przekraczać 20% wysokości:
1) pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przyznanej za realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, w ramach którego jest wymagane posiadanie dokumentacji przyrodniczej - w przypadku sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w roku poprzedzającym rok rozpoczęcia lub w roku rozpoczęcia realizacji danego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego;
2) drugiej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przyznanej za realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, w ramach którego jest wymagane posiadanie dokumentacji przyrodniczej - w przypadku sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w drugim roku realizacji danego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego.
Mając powyższe zasady przyznawania wnioskowanej przez skarżącą płatności na względzie jednoznacznie stwierdzić należało, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie zostały spełnione warunki przyznania stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.8., a przez to należało odmówić przyznania producentowi rolnemu wskazanej płatności na rok 2021, jak również odmówić przyznania kosztów transakcyjnych na rok 2021 w ramach wskazanego wariantu. W konsekwencji, organ zasadnie odmówił przyznania stronie płatności w ramach wariantu 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki oraz nałożył sankcję w wysokości [...] zł ([...] ha x 1 027,00 zł). Stawka płatności do 1 ha w ramach wariantu 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki – określona została w załączniku nr 6 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego i wynosiła 1 027,00 zł za 1 ha.
Na wstępie wymaga wyraźnego zaakcentowania, że wszystkie sformułowane przez stronę zarzuty zawarte w skardze są w okolicznościach niniejszej sprawy chybione.
Bezspornie kluczowe dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy były okoliczności faktyczne odnoszące się do stanu nieruchomości objętej wnioskiem o przyznanie płatności, a w szczególności ustalenie, czy na chwilę ich zadeklarowania przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności grunty te stanowiły podlegające płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej trwałe użytki zielone (TUZ), czy też grunty te nie mogły zostać zakwalifikowane do trwałych użytków zielonych.
W tym kontekście zarzuty skargi dotyczące błędnego przyjęcia powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO TUZ) na działce rolnej E1 i F1 w chwili złożenia wniosku o przyznanie płatności są całkowicie wtórne dla istoty sprawy. Przede wszystkim należy odnośnie do omawianej kwestii wyjaśnić, że organ I instancji zasadnie zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR z prośbą o weryfikację powierzchni MKO TUZ dla całej działki ewidencyjnej nr [...]. Nastąpiło to m.in. dlatego, że wskazana działka nie była dotychczas zgłaszana do wnioskowanej płatności, co wskazywało na to, że w ogóle nie posiada uprawnionych do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej trwałych użytków zielonych. Z informacji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 18 lutego 2022 r. jednoznacznie wynikało, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] – maksymalny kwalifikowalny obszar trwałych użytków zielonych (MKO TUZ) wynosi na tej działce jedynie [...] ha. Wskazana powierzchnia dla przedmiotowej działki została określona na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w dniu 11 kwietnia 2020 r. (obowiązujących w systemie LPIS od 6 października 2020 r.). Przy wyznaczaniu tej powierzchni uwzględnione zostały również zdjęcia satelitarne z Sentinel 2021 z dnia 11 kwietnia 2021 r. i 25 lipca 2021 r. Jednocześnie, co należy podkreślić, w sposób prawidłowy zweryfikowano 5-letniość istnienia MKO TUZ na ortofotomapach wcześniejszych niż aktualne pokrycie (ortofotomapa z dnia 8 lipca 2018 r. oraz ortofotomapa z kontroli foto 2015). Pomimo zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń co do jakości tych map, nie można było ich w ogóle nie uwzględnić, gdyż pomimo tego pozwalały one na niewadliwe wyciągnięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wniosków. Wnioski te bowiem odnosiły się w sposób niewadliwy do identyfikacji na zgłoszonej do płatności działce istnienia nie tylko użytków zielonych jako takich, ale do podstawowego ustalenia, czy rzeczywiście istnieją na niej trwałe użytki zielone (TUZ). Dlatego organ odwoławczy zasadnie odwołał się do wyroku TSUE z dnia 2 października 2014 r., w sprawie C-471/13, który definicję "trwałych użytków zielonych" określił jako grunt rolny, który jest aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywany pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych.
Otóż w oparciu o wskazane dane bezspornie ustalono, że na prawie całej przedmiotowej działce ewidencyjnej, w latach 2015-2020 były liczne zakrzaczenia oraz zadrzewienia, do tego o takim charakterze, iż uzasadniały wykluczenie możliwości nałożenia warstwy TUZ na całej lub przeważającej części powierzchni działki zgłoszonej do płatności. Z treści kolejnego pisma Kierownika Biura Kontroli na Miejscu LOR ARiMR z dnia 4 marca 2022 r. wynikało, że z analizy zdjęć lotniczych wykonanych w latach 2015-2020 należało wyprowadzić wniosek, że na przedmiotowej działce znajdowały się zakrzaczenia, co wykluczało możliwość nałożenia warstwy TUZ na całej powierzchni działki. Następnie w piśmie z dnia 31 maja 2023 r., wydanym ponownie na wniosek organu I instancji, Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR dodatkowo wyjaśnił, że z przeglądu zobrazowań terenu jasno wynika, że w okresie co najmniej 5 lat przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021, na działce dominowały obszary zadrzewione i zakrzaczone mające charakter zwarty, a powierzchnia zajmowana przez teren nieużytkowany rolniczo zajmowała przeszło 99% powierzchni działki. Z danych z systemu IACSplus wynikało zaś, że całkowita powierzchnia działki wynosi [...] ha, a MKO TUZ wynosił jedynie [...] ha.
Jednocześnie przypomnieć w tym miejscu należy, że dla oceny zgodności z prawem (legalności) zaskarżonej decyzji istotna była okoliczność, że decyzja ta została podjęta w postępowaniu prowadzonym po dokonanej już uprzednio kontroli sądowoadministracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 554/22 – uchylił pierwotnie zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia 20 maja 2022. W ocenie Sądu rozpoznającego ponownie wniesioną przez skarżącą skargę od decyzji ostatecznej w sprawie niniejszej, organy prawidłowo wykonały wytyczne dotyczące dalszego postępowania w sprawie i uzupełniły niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne. W ich wyniku tym razem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśnił w oparciu o ustalone fakty, jaka powierzchnia działki mogła zostać przyjęta do płatności, a jak z niej wykluczona, a także jakiego rodzaju okoliczności były decydujące w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. W tym zakresie organ należycie przeanalizował zebrane dowody i na ich podstawie wyciągnął prawidłowe wnioski, także w zakresie powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru trwałych użytków zielonych (MKO TUZ) na działce zgłoszonej do płatności.
Odnosząc się do omawianej płatności w ramach wariantu 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki wskazać należy, że organy prawidłowo ustaliły, że kwalifikowana powierzchnia deklarowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowisko-klimatycznej dla działek E1 i F1 wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła jedynie [...] ha. Zmniejszenie wynika ze względu na porównanie powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku z maksymalnym kwalifikowalnym obszarem działek obejmującym TUZ na działce rolnej E1 o pow. [...] ha oraz działce rolnej F1 o pow. [...] ha. W konsekwencji prawidłowo została wyliczona również procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych do płatności w ramach wariantu 4.8. a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej (100%).
Ponownego podkreślenia wymaga, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie nie polegała na tym, czy skarżąca w 2021 r. użytkowała w odpowiedni sposób zgłoszone do płatności grunty rolne, lecz na tym, czy grunty te spełniały wymagania dla danego pakietu i wariantu. Zadeklarowane do płatności w pierwszym roku realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego działki, czyli w niniejszej sprawie w 2021 r., okazały się po szczegółowej weryfikacji gruntami rolnymi niespełniającymi wymogu przewidzianego w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w związku z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, tj. występowania na nich trwałych użytków zielonych (TUZ) uprawnionych do płatności. Wymóg ten był zaś obligatoryjnym warunkiem podstawowym dla przyznania płatności. Nie chodziło natomiast o to, że w 2021 r. przedmiotowe działki nie były porośnięte roślinnością trawiastą na znacznej ich powierzchni, lecz o to, że w latach 2015-2020 znajdowały się w stanie wykluczającym możliwość uznania, iż w 2021 r. występował na nich trwały użytek zielony przez co najmniej 5 lat przed złożeniem wniosku. Rodzaj i sposób uprawy gruntów wymaga nie tylko określonego użytkowania w trakcie realizacji zobowiązania, lecz również wykazania pięcioletniej historii TUZ, czyli przez okres poprzedzający złożenie wniosku, bowiem co do zasady grunt, na którym występuje, nie mógł podlegać płodozmianowi. Natomiast w przypadku, gdy w latach 2015-2020 na przedmiotowych działkach ewidentnie występowały obszary zwartych zakrzaczeń i zadrzewień, to nawet gdyby przyjąć, że obecnie – jak twierdziła skarżąca – zostały one już usunięte jeszcze przez poprzedniego właściciela nieruchomości, a sama nie weryfikowała kwalifikowalności nieruchomości do wnioskowanej płatności (protokół rozprawy – k. 37), oznacza to jedynie tyle, że grunt ten po 2020 r. został przywrócony dopiero do działalności rolniczej, jednakże nie spełnia wymogu istnienia na nim co najmniej pięcioletniej historii trwałych użytków zielonych (TUZ).
Zaznaczyć należy, że z analizy ortofotomap za lata 2015-2020 wynika jednak, że roślinnością dominującą na działce w 2015 roku były zwarte zakrzaczenia i zadrzewienia z pojedynczymi koronami większych drzew, natomiast w 2020 r. także wyraźnie widoczne były zarówno zwarte zakrzaczenia jak i zadrzewienia, co jednoznacznie wskazuje na brak działań rolniczych i systematyczne rozrastanie się roślinności w sposób nieuregulowany przez ten okres. Tym samym zmiany na gruncie jakie według skarżącej ostatnio nastąpiły, dokonane zostały już w okresie późniejszym. Słusznie pozostawało to jednak bez istotnego wpływu na prawidłowość stanowiska organów rozstrzygających sprawę. Jednym z celów działalności rolniczej jest przekształcanie obszarów naturalnych w obszary zagospodarowane, a wypas jest jednym ze sposobów utrzymywania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej. Oznacza to zahamowanie procesu naturalnej sukcesji lasów względem użytków rolnych. Na przedmiotowej działce co najmniej od 2015 r. zachodził proces naturalnej sukcesji leśnej, użytki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, nawet jeżeli dokonywany był tam wypas koni, co wynikało z oświadczenia jednego ze świadków, ponieważ zakrzaczenia i zadrzewienia stale się powiększały. Dlatego nie można było stwierdzić w latach 2015-2020 wykonywania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych lub innych zabiegów mających na celu zapobieżenie przekształcenia się tego gruntu w nieużytek.
Z tego względu zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., jak i wszelkie pozostałe zarzuty okazały się nieuzasadnione. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymagania wynikające z powołanego przepisu. Organ dokładnie ustalił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych zgłoszonych do płatności, powołał właściwe dowody, na których się oparł ustalając inną niż zadeklarowana powierzchnię uprawnioną do płatności oraz wyjaśnił przyczyny, dla których nie uwzględnił wniosków dowodowych strony. Prawidłowo również zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego.
Nie miało żadnego uzasadnienia odwoływanie się przez skarżącą do § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Według tego przepisu, w przypadku gdy na działce rolnej występują drzewa, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna może być przyznana do gruntu, na którym jest położona ta działka, jeżeli:
1) występujące na tym gruncie drzewa są rozrzucone, a liczba tych drzew na hektar tego gruntu nie przekracza 100 drzew;
2) na tym gruncie można prowadzić działalność rolniczą w podobny sposób, jak na gruncie o takiej samej powierzchni, na którym drzewa nie występują.
Przepis ten nie mógł zostać w sprawie zastosowany dlatego, że nie stwierdzono na działce rolnej użytków zielonych uzasadniających przyznanie płatności, które można byłoby uznać za trwałe (jako istniejące przez co najmniej 5 lat przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności). Dlatego nie było podstaw do prowadzenia przez organy postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie rzeczywistej ilości drzew na hektar na działkach objętych wnioskiem o przyznanie płatności.
Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że sprawa została rozpoznana zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w sprawie sygn. akt III SA/Lu 554/22. Organy dokonały prawidłowych, jednoznacznych i pełnych ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa normujących warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz prawidłowo ustaliły rzeczywisty obszar gruntów uprawnionych do tej płatności, który na uwzględnienie wniosku nie pozwalał.
W odniesieniu do zawartego w skardze wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów podnieść należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy lecz ocenia, jak ten obowiązek wypełnił organ administracji (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym, kontrola administracji publicznej odbywa się, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie akt sprawy. Zatem – co do zasady – nie jest możliwe prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem w istotnym zakresie, który kontrolę legalności opiera przede wszystkim na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji.
Jednocześnie zaznaczyć należy, że na okoliczność ustalenia, czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział stosowne kontrole. Podstawowe znaczenie dowodowe w sprawach dotyczących wniosków o przyznanie płatności ma protokół kontroli. Natomiast bez znaczenia pozostają w tym zakresie dane z ewidencji gruntów dotyczące nieruchomości, na które powoływała się skarżąca.
Przypomnieć również należy, że przyznawane płatności dla producentów rolnych (ze środków unijnych oraz krajowych) stanowi pomoc publiczną, która ma charakter fakultatywny, gdyż jej warunkiem jest złożenie odpowiedniego wniosku. Z tego względu postępowanie w sprawie przyznania tego rodzaju pomocy odbywa się na odmiennych zasadach w zakresie obowiązków organów niż zasady ogólne wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy), a także zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy). Według zaś art. 27 ust. 2 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Dlatego zarzuty skarżącej zawarte w pkt 3 i 4 skargi nie znajdują żadnych usprawiedliwionych podstaw.
Z przytoczonych względów uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – zobowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.