III SA/Lu 664/20

III SA/Lu 664/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom
Jerzy Drwal /przewodniczący/
Robert Hałabis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 763/21 - Wyrok NSA z 2024-09-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 39 ust. 3b
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
art. 62 pkt 4 lit. c
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. [...] [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o nałożenie na Zarząd Powiatu [...] kary pieniężnej na podstawie art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z powodu niewydania w przewidzianym prawem terminie decyzji w przedmiocie zgody na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej w postaci budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] L, na odcinku [...] K., na działce nr [...] w miejscowości S. P., w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki, to jest w łącznej kwocie [...]zł.
W uzasadnieniu tego wniosku pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że będąca poprzednikiem prawnym wnioskodawcy A. B., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "[...] A. B.", w dniu [...] kwietnia 2014 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie zgody na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, w postaci budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] L, na odcinku [...] K., na działce nr [...] w miejscowości S. P..
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Zarząd Powiatu [...] odmówił wyrażenia zgody na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Na skutek wniesionego odwołania wymieniona decyzja została w dniu [...] grudnia 2014 r. uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które przekazało organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. ponownie odmówił wydania zezwolenia zgodnie z wnioskiem. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1035/16 – uchylił zaskarżoną decyzję. Skarga kasacyjna organu od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2303/17. W dniu [...] kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji, pomimo złożenia wniosku w dniu [...] kwietnia 2014 r., do dnia dzisiejszego decyzja administracyjna nie została wydana.
W ocenie Spółki opisane okoliczności wskazują na spełnienie przesłanek do nałożenia na Zarząd Powiatu [...] kary pieniężnej na podstawie art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dotychczas bowiem nie został rozpoznany wniosek o wyrażenie zgody na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu w postaci budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych. Od dnia złożenia pierwotnego wniosku do dnia wystąpienia przez Spółkę z niniejszym pismem organ pozostaje w zwłoce z wydaniem decyzji przez [...] dni, co stanowi podstawę do nałożenia na niego kary pieniężnej w łącznej kwocie [...]zł ([...] dni x 500 zł).
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. – odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia Zarządowi Powiatu [...] kary pieniężnej, z powodu niewydania zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] L, na odcinku [...] K., na działce nr [...] w miejscowości S. P..
W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyjaśnił, że postępowanie nie może być wszczęte z przyczyn podmiotowych. Powołując się na treść art. 61a k.p.a. organ wskazał, że wnioskująca o karę Spółka nie jest legitymowana do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych. Przepis ten przewiduje finansowe środki dyscyplinujące z powodu niewydania w określonym terminie decyzji dotyczących szczególnie uzasadnionych przypadków lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W przypadku infrastruktury telekomunikacyjnej termin na wydanie decyzji wynosi 45 dni. Jednakże postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi opisanej kary jest postępowaniem odrębnym, szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postepowania administracyjnego. Postępowanie w tej kwestii nie jest sprawą indywidualną ani nie jest rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Konsekwencją tak pojmowanej istoty kary pieniężnej za zwłokę jest niedopuszczalność inicjowania postępowania we wskazanym przedmiocie przez stronę ubiegającą się o wydanie decyzji, a co za tym idzie brak po stronie takiego podmiotu legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W ocenie organu interes Spółki w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania należy kwalifikować w kategoriach interesu faktycznego, a nie wymaganego przepisem art. 28 k.p.a. interesu prawnego. Brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest zaś przesłanką odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. Jednocześnie, w ocenie organu, adresatem ewentualnej kary pieniężnej nie mógłby być organ wskazany we wniosku.
Skarżąca [...] [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r., zarzucając temu rozstrzygnięciu:
1. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z 61a k.p.a., poprzez odmówienie przez organ wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o nałożenie na Zarząd Powiatu [...] kary pieniężnej, o której mowa w art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i błędne uznanie, że skarżąca nie jest legitymowana do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy posiada ona interes prawny, a co za tym idzie status strony postępowania w świetle art. 28 k.p.a.;
2. naruszenie art. 61 k.p.a. w zw. 61a k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, poprzez odmówienie przez organ wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o nałożenie na Zarząd Powiatu [...] kary pieniężnej, o której mowa w art. 39 ustawy ust. 3b ustawy o drogach publicznych i błędne uznanie, że niniejsze postępowanie nie może być wszczęte na wniosek strony, bowiem nie jest regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy do postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na właściwego zarządcę drogi w trybie art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie;
3. naruszenie art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, poprzez brak nałożenia przez organ kary pieniężnej na Zarząd Powiatu [...], pomimo spełnienia ku temu wszystkich przesłanek ustawowych, podczas gdy z wymienionego przepisu wynika wprost, że w razie spełnienia przesłanek ustawowych, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nałożenie przedmiotowej kary pieniężnej przez organ jest obligatoryjne.
W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że skoro może być stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym i żądać wydania decyzji o określonej treści przez właściwego zarządcę drogi, to może także zwrócić się do organu wyższego stopnia, a w przypadku braku takiego organu – do organu nadzorującego, o wymierzenie zarządcy drogi kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu żądanej decyzji kształtującej jej prawa i obowiązki. Skarżąca Spółka jako źródło swojego interesu prawnego wskazała przepis art. 39 ustawy o drogach publicznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że skarga w tej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (pkt 2), a także, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3). W sprawie zachodziły obie te przesłanki rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przede wszystkim organ w odpowiedzi na skargę zgłosił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżąca Spółka mimo zawiadomienia jej o złożeniu takiego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy Nadto przedmiot skargi stanowiło postanowienie, o jakim mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Tryb rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym nie miał żadnego wpływu na zasadę, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Z tego względu zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej skutecznie można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Biorąc pod uwagę wskazany powyżej zakres kontroli sądowoadministracyjnej należało uznać, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiot wniesionej skargi było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącej Spółki postępowania w sprawie wymierzenia Zarządowi Powiatu [...] administracyjnej kary pieniężnej z powodu niewydania zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym w określonej lokalizacji.
Podstawę prawną tego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. Według tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydane w oparciu o powołany przepis art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma charakter rozstrzygnięcia formalnego. Oznacza to, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14 oraz M. Linska-Wawrzon – Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego – zagadnienia wybrane (w:) Samorządowe kolegia odwoławcze w systemie administracji publicznej, Warszawa 2016, s. 185-206, a także Piotr Przybysz – Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX).
Przepis art. 61a k.p.a. obejmuje dwie alternatywne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, dotyczące sytuacji gdy – po pierwsze – żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub – po drugie – z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Strony tego postępowania zajęły całkowicie przeciwstawne sobie stanowiska co do poruszonego zagadnienia.
Wydając zaskarżone postanowienie organ powołał się na pierwszą z wymienionych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Stwierdził mianowicie, że nie jest dopuszczalne inicjowanie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.) przez stronę ubiegającą się o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Legitymacja procesowa w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie przysługuje skarżącej Spółce, która żądając wymierzenia kary realizuje wyłącznie interes faktyczny, nie zaś interes prawny.
Natomiast zdaniem skarżącej, strona postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jest zarazem legitymowana do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia właściwemu organowi kary przewidzianej w art. 39 ust. 3b tej ustawy, zwłaszcza, że obie regulacje zawarte są w jednym artykule ustawy o drogach publicznych.
W ocenie Sądu stanowisko skarżącej jest chybione, a organu prawidłowe.
Przepis art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych stanowi, że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji, o której mowa w ust. 3, to jest decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń, w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, a w odniesieniu do infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne – w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia, a w przypadku braku takiego organu – organ nadzorujący, wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
Przytoczony przepis został dodany do ustawy o drogach publicznych na mocy art. 62 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675, z późn. zm.). W pierwotnym brzmieniu zawierał ponadto zdanie drugie, zgodnie z którym, wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wyjaśniono, że wprowadzenie kar pieniężnych za przekroczenie terminu na rozpatrzenie wniosków o udzielenie zezwolenia ma stworzyć mechanizm wymuszający szybkie ich rozpatrywanie, co w szczególności jest uzasadnione czasową dostępnością środków wspólnotowych z przeznaczeniem na inwestycje infrastrukturalne.
Zauważyć przy tym należy, że na mocy art. 70 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych analogiczną regulację wprowadzono w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.), według którego, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.
W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w odniesieniu do jej art. 70 pkt 5 wyjaśniono, że na wzór rozwiązania przyjętego w ustawie – Prawo budowlane, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ pierwszej instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie tych postępowań i skrócenie procesu inwestycyjnego.
Nie budzi wątpliwości zbieżność regulacji art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, a także art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z przepisem art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), według którego, w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę we wskazanych terminach od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji – organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.
Zbieżny jest także cel każdego z przytoczonych przepisów, polegający na dyscyplinowaniu organów rozpatrujących wnioski o wydanie określonych w poszczególnych przepisach decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1842/16).
W konsekwencji, wbrew argumentom skarżącej uprawnione było wyjaśnienie w zaskarżonym postanowieniu istoty postępowania, o którym mowa w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, z odwołaniem się do poglądów prezentowanych na tle analogicznego przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.
Zgodnie zaś z utrwaloną wykładnią art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przepis przewidujący wymierzenie organowi, w drodze postanowienia, przez organ wyższego stopnia kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki w wydaniu decyzji, ustanawia nowy, odrębny typ postępowania, nieprzewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego, w którym organ wyższego stopnia orzeka karę grzywny w stosunku do organu niższego stopnia za przekroczenie terminu ustawowego. Jest to zatem postępowanie, w którym uczestnikami są organy administracji publicznej, postępowanie odrębne w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, które jest postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1118/08, z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1556/08 oraz z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 571/08, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2110/10). Cechą tego postępowania jest odrębna relacja administracyjnoprawna, której przedmiotem jest podjęcie przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięcia co do wymierzenia kary organowi, który wydał decyzję z przekroczeniem terminu określonego w ustawie. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest wszczynane z urzędu przez organ wyższego stopnia, a nie na wniosek inwestora, który w takim postępowaniu w ogóle nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary. Stronie zainteresowanej wydaniem decyzji w określonym przez prawo terminie do realizacji tego uprawnienia służą środki ochrony przewidziane w art. 35-37 k.p.a. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 135/08 oraz z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 133/08).
W ocenie Sądu, mając na względzie wskazaną wyżej tożsamość regulacji art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych i art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przytoczone rozważania znajdują odniesienie do niniejszej sprawy.
Sąd rozpoznający tę sprawę podziela leżące u podstaw zaskarżonego postanowienia stanowisko, zgodnie z którym, postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary za zwłokę w trybie przewidzianym w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nie jest sprawą indywidualną, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Mimo uregulowania w tym samym art. 39 ustawy o drogach publicznych, jest to postępowanie odrębne, w którym stronami są organy administracji publicznej, to jest organ wyższego stopnia, a w przypadku braku takiego organu – organ nadzorujący, wymierzający karę oraz organ niższej instancji, na który może być nałożona kara.
Natomiast skarżąca Spółka stroną takiego postępowania być nie może. W świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zainteresowanie podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na lokalizację urządzenia w pasie drogowym, wyrażające się w dążeniu do rozpoznania wniosku przez organ ma – w relacji do postępowania przewidzianego w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych – jedynie charakter interesu faktycznego. Nie stanowi zaś interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Brak bowiem bezpośredniego związku praw i obowiązków skarżącej z wymierzeniem organowi kary, o której mowa w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim zaś uprawnienie skarżącej do żądania wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, jest wyłączone z tej przyczyny, że wskazane postępowanie, prowadzone w przedmiocie wymierzenia kary przez organ wyższego stopnia, a w jego braku – przez organ nadzoru, mającej charakter dyscyplinujący w stosunku do organu niższej instancji, wszczynane jest wyłącznie z urzędu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1108/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 579/16).
W świetle powyższych rozważań sformułowane w skardze zarzuty należało uznać za nieuzasadnione, gdyż skarżąca nie jest stroną postępowania określonego w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, które jest wszczynane jedynie z urzędu. Dlatego też nie może skutecznie domagać się wszczęcia tego rodzaju postępowania. W konsekwencji, zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania na skutek wniosku skarżącej pozostaje w zgodzie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a., który był podstawą prawną jego wydania.
Z przytoczonych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł w sentencji wyroku.