III SA/LU 65/22

III SA/Lu 65/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 1474/22 - Wyrok NSA z 2025-09-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 528
art. 32 ust. 2 pkt 5; art. 79 ust. 1
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 305
art. 277 ust. 1, 4
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 711
art. 46 ust. 2, 3a
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały Nr [...] Z. L. z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie zatrudnienia pełniącego obowiązki Dyrektora S. P. Z. O. Z. w L. oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 grudnia 2021 r. Wojewoda (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru"), działając na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Z. L. z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie zatrudnienia pełniącego obowiązki Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. .
W uzasadnianiu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że uchwałą nr [...] z dnia 12 sierpnia 2021 r. Z. L., działając m. in. na podstawie art. 46 ust. 3a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2021 r. poz. 711, ze zm., obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 633), dalej: "u.d.l." zatrudnił na podstawie umowy o pracę M. M. do pełnienia obowiązków Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na okres od dnia 12 sierpnia 2021 r. do dnia 10 lutego 2022 r. (§1 ust. 1 uchwały).
W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 46 ust. 3a w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l., gdyż z ustaleń organu nadzoru wynika, że M. M. w chwili zatrudnienia nie spełniał wymogów określonych w art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l. , tj. nie posiadał co najmniej pięcioletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym jak też nie ukończył studiów podyplomowych na kierunku zarządzanie i posiadał co najmniej trzyletni staż pracy. Tym samym M. M., w ocenie Wojewody, nie może pełnić obowiązków Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. .
Organ nadzoru wyjaśnił, że z dokumentów przedłożonych organowi przez Starostę Lubartowskiego, pismem z dnia 23 listopada 2021r. wynika, że przebieg zatrudnienia M. M. na dzień 12 sierpnia 2021 r. przedstawiał się następująco:
- N. Fundusz Zdrowia - L. Oddział Wojewódzki w L. od 01.02.2005 r. do 28.02.2006 r. na stanowisku starszy referent ds. administracyjnych, specjalista ds. administracyjnych, pełnomocnik ds. informacji niejawnych;
- Jednostka Wojskowa w D. od 18.04.2006 r. do 31.10.2006 r. na stanowisku audytor wewnętrzny;
- Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. od 01.11.2006 r. do 31.10.2018 r. na stanowisku audytor wewnętrzny;
- Jednostka Wojskowa w N. D. (od 29.09 2015 r. zmiana nazwy na 33 Wojskowy Oddział Gospodarczy w N. D.) od 01.01.2013 r. do 31.01.2019 r. na stanowisku audytor wewnętrzny;
- Urząd Marszałkowski Województwa w L. od 19.02.2019 r. do 30.06.2020r. na stanowisku audytor wewnętrzny;
- Regionalne Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w L. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej od 08.01.2021 r. do 31.03.2021 r. na stanowisku audytor wewnętrzny.
Organ wyjaśnił, że łączny okres zatrudnienia M. M. wynosił ponad 15 lat, w tym na stanowisku audytora wewnętrznego w wojskowych jednostkach organizacyjnych sfery budżetowej (Jednostka Wojskowa w D., Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L., Jednostka Wojskowa w N. D.) prawie 13 lat, w Urzędzie Marszałkowskim prawie 17 miesięcy oraz w Regionalnym Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa prawie 3 miesiące.
Zdaniem Wojewody dla oceny spełnienia przesłanki posiadania pięcioletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym wystarczające jest dokonanie analizy zatrudnienia na stanowisku audytora wewnętrznego w wojskowych jednostkach organizacyjnych sfery budżetowej w latach 2006-2019. Organ wyjaśnił, że ustawa o działalności leczniczej nie definiuje pojęcia "stanowisko kierownicze", którym posłużył się ustawodawca w art. 46 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Również w przepisach prawa pracy brak jest uniwersalnej definicji tego pojęcia. Kodeks pracy mówi o "pracownikach zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy", którymi są pracownicy kierujący jednoosobowo zakładem pracy i ich zastępcy lub pracownicy wchodzący w skład kolegialnego organu zarządzającego zakładem pracy oraz główni księgowi.
Dalej Wojewoda zauważył, że posiadanie co najmniej pięcioletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym, o którym mowa w art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l. nie odnosi się do posiadania takiego stażu pracy wyłącznie w podmiotach leczniczych, a za kierownika należy uznać osobę wykonującą określone czynności – osobę zarządzającą, która nadzoruje pracę innych, a jej obowiązki różnią się od obowiązków podwładnych. Taka osoba ma prawo wydawania poleceń związanych z pracą oraz nadzorowania pracy podległych jej osób. Istotne jest zatem, że w strukturze organizacyjnej kierownik stoi na czele zespołu, którym zarządza.
Z analizy przepisów Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracy dla Pracowników Wojskowych Jednostek Organizacyjnych Sfery Budżetowej (dalej: "PUZP") z dnia 8 czerwca 1998 r. wynika zaś, że stanowisko audytora wewnętrznego zostało wprowadzone do załącznika nr [...] do PUZP, stanowiącego tabelę stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych dla nierobotniczych stanowisk pracy, protokołem dodatkowym obowiązującym od dnia 29 sierpnia 2002 r. Od dnia 1 sierpnia 2011 r., protokołem dodatkowym nr [...] z dnia 11 lipca 2011 r. do PUZP wprowadzono obok stanowiska audytora wewnętrznego stanowisko kierownika audytu wewnętrznego, poprzez dodanie w art. 14 ust. 3b w brzmieniu: stanowisko kierownik audytu wewnętrznego może być utworzone jeżeli komórka audytu wewnętrznego liczy co najmniej dwie osoby - łącznie z osobą kierującą. W Lp. 6 tabeli znajduje się stanowisko kierownika audytu wewnętrznego (z przewidzianym dodatkiem funkcyjnym), zaś w Lp. 9 tabeli stanowisko audytora wewnętrznego (bez dodatku funkcyjnego).
Ze wskazanych regulacji, w ocenie organu nadzoru, wynika, że w wojskowych jednostkach organizacyjnych sfery budżetowej od 1 sierpnia 2011 r. przewidziano możliwość zatrudnienia audytora zarówno w jedno, jak i wieloosobowej komórce, przy czym jedynie stanowisko kierownika audytu jako kierującego zespołem osób było stanowiskiem kierowniczym, z czym wiązał się również dodatkowy składnik wynagrodzenia w postaci dodatku funkcyjnego.
W tych okolicznościach brak jest podstaw do uznania zatrudnienia na jednoosobowym stanowisku audytora wewnętrznego w jednostkach wojskowych jako zatrudnienia na stanowisku kierowniczym.
Powyższe potwierdza dodatkowo, zdaniem Wojewody, pismo Ministerstwa Obrony N. z dnia 30 września 2021 r., przedłożone w związku w odpowiedzią na zapytanie Starosty [...], gdzie wskazano, że: "w opinii Departamentu Spraw Socjalnych stanowisko audytora wewnętrznego co do zasady jest stanowiskiem samodzielnym – pracownik zatrudniony na tym stanowisku nie kieruje podległymi pracownikami, a jedynie zarządza własną organizacją pracy (w przeciwieństwie do stanowiska kierownika audytu wewnętrznego). Zgodnie z art. 33 ust. 1 PUZP pracownikom zatrudnionym na stanowisku związanym z kierowaniem zespołem przysługuje dodatek funkcyjny. PUZP nie przewiduje ww. dodatku na stanowisku audytora wewnętrznego".
W świetle powyższego organ nadzoru uznał, że stanowisko audytora wewnętrznego, na jakim zatrudniony był M. M. w strukturze jednostek Ministerstwa Obrony N. od dnia 18.04.2006 r do dnia 31.01 2019 r. nie należało do stanowisk kierowniczych.
Z. L. (dalej: "skarżący", "Zarząd") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.
Przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Zarząd zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 46 ust. 3a w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l., poprzez jego błędną interpretację w zakresie uznania, iż jednoosobowe stanowisko audytora wewnętrznego nie jest "stanowiskiem kierowniczym", w rozumieniu powołanego przepisu, w sytuacji, gdy wnioski takie wypływają z art. 277 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) dalej: "u.f.p.";
- art. 277 ust. 1 i 4 u.f.p., poprzez jego niezastosowanie w sprawie i całkowite pominięcie przez Wojewodę, iż do audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednoosobowej komórce audytu wewnętrznego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące kierownika komórki audytu wewnętrznego, co wskazuje, że audytor wewnętrzny, w sytuacji gdy jest to stanowisko jednoosobowe, jest traktowany przez ustawodawcę jako kierownik komórki audytu i jest to tym samym stanowisko o charakterze kierowniczym;
2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, przez:
- zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych, tj. całkowite pominięcie istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, iż M. M., oprócz "dostrzeżonego" i analizowanego przez Wojewodę stażu na stanowiskach audytorskich, posiada ponadto ponad 10-letni staż pracy na stanowiskach kierowniczych w zawodowej służbie wojskowej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w postaci przyjęcia, iż nie posiada on wymaganego art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l. stażu pracy;
- błędne oparcie się przez Wojewodę wyłącznie na Ponadzakładowym Układzie Zbiorowym Pracy dla Pracowników Wojskowych Jednostek Organizacyjnych Sfery Budżetowej, piśmie Ministerstwa Obrony N. Departamentu Spraw Socjalnych z dnia 30 września 2021 r. oraz wyjaśnieniach Starosty [...] przedłożonych organowi nadzoru w piśmie z dnia 2 grudnia 2021 r., jako jedynych dokumentach, z których Wojewoda wywodzi, że M. M. nie dysponuje wymaganym stażem pracy na stanowisku kierowniczym, bez przeprowadzenia kompletnego i szczegółowego postępowania wyjaśniającego;
b) art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a tym samym nie uzasadnienie w sposób dostateczny, na czym polegało istotne naruszenie przez Zarząd przepisów art. 46 ust. 3a w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l. leżące u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały.
Mając na uwadze powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w całości i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzutów skarżący podkreślił przede wszystkim, że wykładnia literalna przepisu art. 277 ust. 4 u.f.p. wskazuje, iż przepisy ustawy dotyczące kierownika komórki audytu stosuje się odpowiednio do audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednoosobowej komórce audytu wewnętrznego. Oznacza to, że audytor wewnętrzny, w sytuacji gdy jest to stanowisko jednoosobowe jest traktowany przez ustawodawcę jako kierownik komórki audytu. Za zasadnością powyższego poglądu przemawia, w ocenie Zarządu, chociażby tzw. "rozporządzenie płacowe" pracowników samorządowych. Skarżący wskazał, że w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1960) jak i w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936 ze zm.) uznano explicite, iż audytor wewnętrzny jest stanowiskiem kierowniczym, gdyż został wymieniony wprost w tabeli stanowisk "stanowiska kierownicze urzędnicze". Zakwalifikowanie stanowiska audytora wewnętrznego w akcie rangi niższego rzędu jakim jest tzw. "rozporządzenie płacowe" jedynie potwierdza, zdaniem skarżącego, przynależność tego stanowiska do kierownictwa jednostki, w myśl ustawy o finansach publicznych, a nie go statuuje. Dalej skarżący podnosił, że w powołanym przez organ piśmie Ministerstwa Obrony N. Departamentu Spraw Socjalnych wskazano wprost, iż "rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie powinno uwzględniać szczegółowe informacje dotyczące konkretnej umowy o pracę, zakresu obowiązków danego pracownika oraz ewentualnego czasowego powierzenia mu obowiązków o charakterze kierowniczym.".
Skarżący podkreślił przy tym, że ratio legis przepisu art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l. jest takie, by kandydat na stanowisko kierownicze podmiotu leczniczego posiadał umiejętności i kompetencje charakterystyczne dla stanowisk kierowniczych, a nie by zajmował stanowisko kierownika. W ocenie skarżącego ustawodawca posłużył się sformułowaniem "stanowiska kierowniczego", jako posiadającym szerszy zakres treściowy od samego "kierownika".
Na koniec skarżący wyjaśnił, że przedstawiony przez organ przebieg zatrudnienia M. M. nie uwzględnia w ogóle jego pracy wykonywanej
przed 2006 r. w zawodowej służbie wojskowej. Wojewoda całkowicie pominął, że M. M. w okresie :
- od 28.09.1990 r. do 09.06.1996 r.- pracował na stanowisku Technik kompanii (służba zawodowa);
- od 10.06.1996 r. do 2.10.1997 r. - pracował na stanowisku Chorąży Eksploatacji Sekcji Technicznej;
- od 3.10.1997 r. do 31.07.2001 r. – pracował na stanowisku Chorąży Organizacyjno -Ewidencyjny w 1 Batalionie Zmechanizowanym w L.;
- od 01.08.2001 r. do 29.11.2004 r. - pracował na stanowisku Chorąży Sekcji S-4.
W ocenie Zarządu wszystkie ww. stanowiska miały charakter kierowniczy, gdyż były to stanowiska, na których M. M. kierował podwładnymi żołnierzami, a czas odbywania służby wlicza się do okresu zatrudnienia wymaganego do nabycia lub zachowania uprawnień wynikających ze stosunku pracy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że jednym z dokumentów przedłożonych przez Starostę Lubartowskiego był również odpis przebiegu służby wojskowej z akt personalnych żołnierza wskazujący na odbywanie przez M. M. służby wojskowej w latach 1990-2004 na wskazanych stanowiskach. Wbrew twierdzeniu skarżącego organ nadzoru dokonał analizy również tego dokumentu i uznał, że nie ma on żadnego znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki posiadania pięcioletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym, o którym mowa w art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l., w związku z tym nie było potrzeby uwzględniania go w treści rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.
Kontrolowana przez Wojewodę uchwała Zarządu nr [...] z dnia 12 sierpnia 2021 r została doręczona organowi nadzoru w dniu 23 listopada 2021 r. (okoliczność niesporna). Przedmiotową uchwałą Zarząd zatrudnił na podstawie umowy o pracę M. M. do pełnienia obowiązków Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na okres od dnia 12 sierpnia 2021 r. do dnia 10 lutego 2022 r. (§ 1 ust. 1 uchwały).
Podstawę prawną działania Zarządu stanowił m.in. art. 46 ust. 3a u.d.l.
Stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 grudnia 2021 r. Wojewoda uznał, iż uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 46 ust. 3a w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l.
Sprzeczność z prawem, o jakiej mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest pojęciem nieostrym. Pomimo braku ustawowej definicji wypracowane zostały w doktrynie i judykaturze poglądy pozwalające ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Do tej kategorii naruszeń zalicza się m.in.: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, wadliwość wykładni prawa ustrojowego i prawa materialnego, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru w toku podjętych w sprawie czynności rozpoznawczych powinien zatem prowadzić swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa, przy czym stwierdzenie nieważności może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: I OSK 4382/18, III OSK 4796/21 – orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Zgodnie z art. 46 ust. 3a u.d.l., w przypadku odwołania kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą albo w innym przypadku nieobsadzenia stanowiska kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, podmiot tworzący wyznacza do pełnienia obowiązków kierownika jednego z jego zastępców albo innego pracownika spełniającego warunki określone w ust. 2 albo zatrudnia w tym celu
inną osobę spełniającą warunki określone w ust. 2 na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy liczony od dnia odwołania kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą albo od dnia nieobsadzenia tego stanowiska. Przepis art. 49 ust. 6a stosuje się odpowiednio.
W myśl art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.
Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.d.l. kierownikiem podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą może być osoba, która:
1) posiada wykształcenie wyższe;
2) posiada wiedzę i doświadczenie dające rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków kierownika;
3) posiada co najmniej pięcioletni staż pracy na stanowisku kierowniczym albo ukończone studia podyplomowe na kierunku zarządzanie i co najmniej trzyletni staż pracy;
4) nie została prawomocnie skazana za przestępstwo popełnione umyślnie.
W ocenie sądu, prawidłowa jest ocena Wojewody, że M. M. zatrudniony na stanowisku pełniącego obowiązki Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. , w chwili podjęcia przez Zarząd uchwały nr [...] nie spełniał wymogów określonych w art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l., tj. nie posiadał co najmniej pięcioletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym (w sprawie nie jest sporne, że M. M. nie ukończył podyplomowych studiów na kierunku zarządzanie).
W ocenie sądu, wbrew zarzutom skargi zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był zupełny dla podjęcia rozstrzygnięcia. Jak stanowi art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. powinno być rozumiane jako pomocnicze stosowanie przepisów tej ustawy, wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie powiatowym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Z zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. nie wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest rozstrzygniecie (werdykt) w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, czy też, że w tym postępowaniu należy stosować wprost przepisy k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego.
Wbrew zarzutom skargi organ nadzoru posiadał wiedzę co do pełnienia przez M. M. zawodowej służby wojskowej. Okoliczność, iż do tego faktu nie odniósł się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego sama w sobie nie podważa jego legalności. Wojewoda dysponował dokumentem w postaci odpisu z przebiegu służby wojskowej z akt personalnych żołnierza M. M.. Dokument ten podlegała zatem ocenie przez organ nadzoru. Brak odwołania się w uzasadnieniu do stażu M. M. w zawodowej służbie wojskowej, w sytuacji, gdy jak trafnie przyjął Wojewoda pozostawało to bez znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki posiadania pięcioletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym (o czym jeszcze poniżej), należałoby uznać co najwyżej za naruszenie przepisów postępowania o nieistotnym wpływie na wynik spawy. Możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy oznacza bowiem, że gdyby nie doszło do naruszenia danych przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał motywy przyjętego stanowiska i wyjaśnił dlaczego w jego ocenie, i w oparciu o jaki materiał dowodowy kontrolowana uchwała w istotny sposób narusza prawo i jest wprost sprzeczna z jego treścią.
Dokonując w oparciu o art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." kontroli legalności aktu nadzoru konieczne jest ze strony sądu zbadanie, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu) może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Kontrola sądu administracyjnego ma charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, dokonując kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w tak przyjętych ramach, brak podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Przede wszystkim zgodzić się należy z Wojewodą, że brzmienie przywołanego art. 46 ust. 3a u.d.l. jest kategoryczne, nie wprowadza żadnych odstępstw w tej materii i nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. Wprost z jego sformułowania wynika, że osobą zatrudnioną do pełnienia obowiązków dyrektora zakładu opieki zdrowotnej może być wyłącznie osoba spełniająca przytoczone warunki.
Przy czym wymóg posiadania minimalnego stażu pracy wskazany w ust. 2 pkt 3 art. 46 u.d.l. nie dotyczy koniecznie stażu pracy odbytego w ochronie zdrowia. Jak trafnie również zauważył Wojewoda ustawa o działalności leczniczej nie definiuje pojęcia "stanowisko kierownicze". Także w przepisach prawa pracy brak jest uniwersalnej definicji tego pojęcia. Brak legalnej definicji tego pojęcia nie może prowadzić jednak do sytuacji, że pojęcie to będzie nadinterpretowane.
Brak definicji legalnej uzasadnia, w ocenie sądu, odwołanie się do wykładni językowej i do powszechnego znaczenia danego pojęcia.
Bez wątpienia w powszechnym odbiorze pracownik zatrudniony na stanowisku kierowniczym kojarzy się z osobą, która organizuje i kieruje procesem pracy innych w danej komórce organizacyjnej. Jak wskazał z kolei Sąd Najwyższy na kanwie art. 1514 Kodeksu pracy, który w § 1 stanowi, że pracownicy zarządzający w imieniu pracodawcy zakładem pracy i kierownicy wyodrębnionych komórek organizacyjnych wykonują, w razie konieczności, pracę poza normalnymi godzinami pracy bez prawa do wynagrodzenia oraz dodatku z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych (...) - ocena zajmowanego stanowiska jako kierowniczego ma w świetle ww. przepisu przede wszystkim to znaczenie, że przepis ten dotyczy pracowników, których stanowisko pozwala na wydawanie poleceń związanych z pracą innym pracownikom (...). Brak podwładnych i współpraca z podmiotami zewnętrznymi przemawia przeciwko uznaniu stanowiska za kierownicze (zob. wyrok w sprawie sygn. akt II PK 326/07, Lex nr 494026).
W ocenie sądu pojęcie osoby zajmującej stanowisko kierownicze należy zatem powiązać z organizacją danej instytucji, procesem cedowania kompetencji i uprawnień na wyznaczone w strukturze organizacyjnej stanowiska pracy biorące udział w procesie kierowania. Należy zatem uwzględnić regulację wewnętrzną obowiązującą u danego pracodawcy.
Dlatego też zgodzić się należy z organem nadzoru, że istotnym z punktu widzenia prawnego dokumentem, na którym należało oprzeć analizę w zakresie posiadania przez M. M. co najmniej pięcioletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym jest Ponadzakładowy Układ Zbiorowy Pracy dla Pracowników Wojskowych Jednostek Organizacyjnych Sfery Budżetowej (PUZP) z dnia 8 czerwca 1998 r. wraz z jego zmianami. Zgodnie bowiem z art. 9 Kodeksu pracy, postanowienia opartych na ustawie układów zbiorowych pracy i porozumień zbiorowych są źródłem prawa i wiążą strony stosunku pracy. Nie mogą one przy tym być mniej korzystne niż przepisy ustaw.
Nie jest w sprawie sporne, jak wskazał w swoim rozstrzygnięciu Wojewoda, że z przepisów PUZP (dokument powszechnie dostępny na stronie rządowej www.gov.pl/web/obrona-narodowa/ponadzakladowy-uklad-zbiorowy(...)) wynika, iż od dnia 1 sierpnia 2011 r., protokołem dodatkowym nr [...] z dnia 11 lipca 2011 r. wprowadzono do PUZP, obok stanowiska audytora wewnętrznego, stanowisko kierownika audytu wewnętrznego. Wówczas dodano do art. 14 ust. 3b w brzmieniu: "Stanowisko "kierownik audytu wewnętrznego" może być utworzone, jeżeli komórka audytu wewnętrznego liczy co najmniej dwie osoby - łącznie z osobą kierującą" oraz ustalono nowe brzmienie załącznika nr [...] Tabela stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych dla nierobotniczych stanowisk pracy. W tej tabeli pod Lp. 6 znajduje się stanowisko kierownika audytu wewnętrznego (z przewidzianym dodatkiem funkcyjnym) oraz pod Lp. 9 – stanowisko audytora wewnętrznego (bez dodatku funkcyjnego).
Rozróżnienie obu stanowisk w hierarchii służbowej, inne kategorie zaszeregowania i prawo do dodatku funkcyjnego przewidziane tylko w stosunku do kierownika audytu wewnętrznego to okoliczności, które uzasadniają trafność stanowiska organu nadzoru, że jedynie stanowisko kierownika audytu jako kierującego zespołem osób było stanowiskiem kierowniczym, z czym wiązał się również dodatkowy składnik wynagrodzenia w postaci dodatku funkcyjnego.
Stanowisko audytora wewnętrznego, które sprawował M. M. w wojskowych jednostkach organizacyjnych strefy budżetowej nie było więc stanowiskiem kierowniczym, w rozumieniu art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l.. Było to niewątpliwie stanowisko samodzielne, jednakże M. M. organizował i kierował własną pracą, a nie podległych sobie pracowników.
Także analiza przedłożonych przez M. M. dokumentów, w tym świadectw pracy nie uprawnia do odmiemy interpretacji charakteru zajmowanego przez niego stanowiska audytora wewnętrznego w wojskowych jednostkach organizacyjnych sfery budżetowej.
Do odmiennych od przyjętych przez organ nadzoru wniosków nie może także prowadzić wykładnia art. 277 ust. 4 u.f.p. W ocenie sądu odesłanie zawarte w tym przepisie do odpowiedniego stosowania do audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednoosobowej komórce audytu wewnętrznego przepisów ustawy dotyczących kierownika komórki audytu wewnętrznego nie nadaje temu stanowisku charakteru stanowiska kierowniczego.
Trafnie zauważa Wojewoda, że art. 277 ustawy o finansach publicznych obowiązuje dopiero od 1 stycznia 2010 r., a poprzednio obowiązujące przepisy nie posługiwały się pojęciem kierownika komórki audytu wewnętrznego. Tymczasem M. M. pełnił stanowisko audytora wewnętrznego w Jednostce Wojskowej w D. od kwietnia 2006 r. Dlatego też odwoływanie się do treści normy prawnej, która wówczas nie obowiązywała nie znajduje normatywnego uzasadnienia. Poza tym w art. 277 ww. ustawy zamieszczono wyraźnie sformułowany obowiązek utworzenia komórki audytu wewnętrznego w określonych kategoriach jednostek sektora finansów publicznych, a odesłanie zawarte w art. 277 ust. 4 odczytywane w korelacji z pozostałymi przepisami tej ustawy oznacza tylko, że te same zasady dotyczące np. podległości, czy ochrony stosunku pracy dotyczą również audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednoosobowej komórce audytu wewnętrznego. Nie można z tej regulacji wyprowadzić jednak wniosku o równorzędności tych stanowisk, o czym już świadczy zwrot "stosuje się odpowiednio".
Zgodzić się należy ze stanowiskiem skargi, że ratio legis przepisu art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l. jest takie, by kandydat na stanowisko kierownicze podmiotu leczniczego posiadał umiejętności i kompetencje charakterystyczne dla stanowisk kierowniczych. Zatem aby posiadał umiejętności nadzoru, organizacji i zarządzania, zwłaszcza, gdy w świetle regulacji art. 46 ust. 1 u.d.l. odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ponosi kierownik. W sytuacji jednak, gdy dana osoba zajmuje stanowisko samodzielne w komórce jednoosobowej, gdzie organizuje (zarządza) tylko własną pracę, nie można przyjąć, że jest to równoznaczne z cechami przypisanymi pracy na stanowisku kierowniczym. Nawet wykazywane w praktyce umiejętności organizacyjne i zarządcze nie mogą mieć wpływu na wykładnie art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l.. W ocenie sądu brzmienie tego przepisu, zważywszy również na znaczenie osoby kierownika (czy osoby pełniącej jego obowiązki) w podmiocie leczniczym, nie pozwala na wykładnię rozszerzającą pojęcia "stanowisko kierownicze". Nie sposób przy tym odnieść się bliżej do twierdzeń skargi, że stanowisko kierownicze jest pojęciem szerszym zakresowo i treściowo od samego kierownika, w sytuacji, gdy skarżący sam bliżej tego stwierdzenia nie rozwija. Samo przekonanie Zarządu, że stanowisko audytora wewnętrznego należy uznać za stanowisko kierownicze i podkreślenie stażu pracy M. M. jedynie na tym stanowisku przez około 13 lat samo w sobie nie uzasadnia przyjęcia odmiennej wykładni art. 46 ust. 3a w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l.. W ocenie sądu wyniki wykładni gramatyczno-językowej tych przepisów, jak i wykładni celowościowej oraz systemowej są spójne. Przepis art. 46 ust. 3a u.d.l. został dodany na mocy art. 9 pkt 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. - o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią [...] oraz po jej ustaniu (Dz. U. z 2020 r., poz. 1493). Powyższą nowelizacją ustawodawca przewidział możliwość w określonych tam sytuacjach - wyznaczenia bądź zatrudnienia osoby do pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ww. ustawy zmieniającej (nr [...]) "Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej wprowadza kadencyjność pełnienia funkcji kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą. Przeprowadzenie konkursu na ww. stanowisko jest niemożliwe do zrealizowania w czasie ogłoszonego stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii z uwagi na obostrzenia dotyczące chociażby liczby osób w zgromadzeniu (przyjazd kandydatów na miejsce, w którym ma się odbyć rozmowa kwalifikacyjna, w rozmowach kwalifikacyjnych uczestniczą również członkowie komisji konkursowej). Ponadto jest utrudnione również dostarczenie ofert przez kandydatów oraz zachowanie przez komisję konkursową terminów wynikających z odrębnych przepisów prawa. Dlatego też zaproponowano zmiany we art. 49 tej ustawy. Stosunek pracy osoby powołanej na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą może zostać rozwiązany przez podmiot tworzący, zgodnie z przepisami Kodeksu pracy w każdym czasie. Przepis art. 70 Kodeksu pracy stanowi, iż pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Ponadto należy wskazać, iż ten stosunek pracy może zostać rozwiązany również z woli pracownika (rezygnacja, przejście na emeryturę). W takim przypadku zachodzi konieczność przeprowadzenia konkursu na przedmiotowe stanowisko, co w przypadku wystąpienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii jest utrudnione lub niemożliwe. Możliwość wyznaczenia na czas określony osoby do pełnienia obowiązków kierownika (zmiana art. 46 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej) zapewni ciągłość zarządzania jednostkami, które ze względu na specyficzny charakter oraz doniosły społecznie zakres prowadzonej działalności, winny mieć zapewnioną możliwość bycia zarządzanymi przez osoby ponoszące za tą działalność pełną odpowiedzialność."
W ocenie sądu, już w świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, że zatrudnienie na stanowisku pełniącego obowiązki kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą dotyczy tylko takiej osoby, która posiada pięcioletni staż pracy na stanowisku kierowniczym, czyli takim, gdzie do jej obowiązków należy nie tylko nadzór i organizacja pracy własnej ale przede wszystkim zarządzanie pracą innych, nadzór nad podległymi pracownikami, organizacja pracy danej komórki i odpowiedzialność za jej funkcjonowanie.
O kierowniczym charakterze stanowiska audytora wewnętrznego powinny zaś, jak już powiedziano przesądzać przede wszystkim przepisy określające strukturę organizacyjną danej jednostki, zakładu pracy obowiązujące u pracodawcy zatrudniającego audytora. Okoliczność wskazana w skardze, że w obecnym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (jak i w uprzednio obowiązującym rozporządzaniu z dnia 15 maja 2018 r.), stanowisko audytora wewnętrznego zostało zamieszczone w wykazie stanowisk urzędniczych kierowniczych, niezależnie od tego czy jest to stanowisko jednoosobowe czy wieloosobowe, nie może znaleźć odniesienia do okoliczności każdego przypadku, zwłaszcza z pominięciem regulacji wewnętrznych danego pracodawcy. Jak bowiem wskazano postanowienia układów zbiorowych pracy i porozumień zbiorowych są źródłem prawa i wiążą strony stosunku pracy. Organ nadzoru nie kwestionował przy tym, że w świetle takiego usytuowania stanowiska audytora w jednostkach samorządu terytorialnego, okres zatrudnienia M. M. w Urzędzie Marszałkowskim (od 19 lutego 2019 r., do 30 czerwca 2020 r.) uznać należy za zatrudnienie na stanowisku kierowniczym.
W ocenie sądu, także odbywanie przez M. M. zawodowej służby wojskowej przed 2006 r. pozostaje bez wpływu dla oceny spełnienia przesłanki posiadania pięcioletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym, przede wszystkim, z uwagi na charakter stosunku służbowego żołnierzy zawodowych, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę. Żołnierze zawodowi nie są pracownikami w rozumieniu Kodeksu pracy. W świetle regulacji obowiązującej do 23 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2022 r., poz., 535 ze zm.) i uprzedniej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.), a także ustawy z dnia 9 października 2009 r. o dyscyplinie wojskowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1489), trafne są wnioski organu nadzoru zawarte w odpowiedzi na skargę, że obowiązki żołnierza usytuowane są głównie jako powinności względem państwa lub służby, a nie jako powinności wobec zatrudniającej go jednostki organizacyjnej. Przełożony żołnierza, jest uprawniony do wydawania rozkazów lub poleceń podległych żołnierzom jak również kierowania ich czynnościami służbowymi, jednakże taka podległość służbowa nie świadczy o tym, że przełożony żołnierza pełni stanowisko kierownicze w rozumieniu art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l.
Trafność tego stanowiska potwierdza w ocenie sądu, również treść art. 46a u.d.l., który stanowi, że kierownikiem podmiotu leczniczego w formie jednostki wojskowej może być osoba, która spełnia wymagania przewidziane dla dowódcy jednostki wojskowej określone w przepisach ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zatem tylko w przypadku podmiotu leczniczego w formie jednostki wojskowej ustawodawca zauważa potrzebę uwzględnienia specyfiki tej formacji. Jest to więc przepis szczególny w stosunku do art. 46 u.d.l.
Ponadto skarżący postawionej w skardze tezy, iż M. M. pełnił funkcje kierownicze, gdyż kierował podwładnymi żołnierzami w żaden sposób szerzej nie uzasadnia, i nie przedkłada na jej potwierdzenie żadnych dowodów.
Nie trafny jest przy tym zarzut skargi, iż to organ nadzoru powinien uzupełnić materiał dowodowy poprzez zwrócenie się do organów wojskowych, bądź zainteresowanego rozstrzygnięciem M. M. celem uzyskania niezbędnych wyjaśnień i informacji. W ocenie sądu takiej potrzeby nie było. Nie były to informacje istotne dla wyniku sprawy. Jak wskazano organ nadzoru miał wiedzę co do pełnionej przez skarżącego służby wojskowej. Dysponował w tym zakresie dokumentem w postaci odpisu przebiegu służby wojskowej M. M. i prawidłowo ocenił, że dokument ten nie ma znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki posiadania pięcioletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym. Organ nadzoru właściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające na podstawie dokumentów przedłożonych przez Zarząd i wyprowadził z ich analizy trafne wnioski. Ponadto trafnie zauważa Wojewoda z odwołaniem do orzecznictwa, że w postępowaniu nadzorczym stronami postępowania jest wyłącznie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego.
Podsumowując, w ocenie sądu, nietrafne są zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego wskazanych w skardze.
W oparciu o zupełny dla wyniku sprawy materiał dowodowy Wojewoda prawidłowo uznał, że podjęta przez Zarząd uchwała w sposób istotny narusza art. 46 ust. 3a w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.
Z tych wszystkich względów skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym złożył Wojewoda, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.