III SA/Lu 642/24

III SA/Lu 642/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Ewa Ibrom /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36, art. 143 ust. 1, ust. 2
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 818
art. 9 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Asesor WSA Agnieszka Kosowska, , po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. D. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2024 r., nr [...], Zarząd Województwa Lubelskiego – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (dalej jako "instytucja zarządzająca", "organ" lub w skrócie "IZ RPO") utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2023 r., nr [...], którą na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 z późn. zm.), zobowiązał A. D., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "M. – L. A. D. (dalej jako "beneficjentka" lub "skarżąca") do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w łącznej kwocie 74 082,71 zł z odsetkami.
Na powyższą kwotę składa się:
- płatność ze środków europejskich w kwocie 66 284,53 zł;
- dotacja celowa z budżetu krajowego w kwocie 7 798,18 zł;
wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
A. D., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "M. – L. A. D., realizowała w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2021 r. projekt pod nazwą "Dzienny Dom Pomocy w Gminie B." na podstawie umowy z 29 czerwca 2018 r. nr [...] (dalej jako "umowa o dofinansowanie"), aneksowanej w dniu 17 lutego 2020 r.
IZ RPO WL pismem z 22 czerwca 2022 r. zaakceptowała zaktualizowaną wersję wniosku o dofinansowanie, w którym okres realizacji projektu wskazano do 30 czerwca 2022 r. Celem głównym projektu było "zwiększenie dostępu do wysokiej jakości usług opiekuńczych, świadczonych w społeczności lokalnej, dzięki utworzeniu w S. , gm. B. Dziennego Domu Pomocy z 30 zdeinstytucjonalizowanymi miejscami opieki i objęciu wsparciem 30 osób (...) zagrożonych wykluczeniem społecznym, w szczególności osób starszych i niepełnosprawnych, który miał zostać osiągnięty do 30 czerwca 2022 r."
Podpunkt 4.1 wniosku o dofinansowanie projektu zakładał realizację następujących zadań w ramach projektu:
- Zadanie 1 - Doposażenie i utrzymanie Dziennego Domu Pomocy w Gminie B.;
- Zadanie 2 - Realizacja usług opiekuńczych.
Na realizację powyższych założeń przyznano skarżącej dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 2 778 592,57 zł i stanowiącej nie więcej niż 95% całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu, w tym płatność ze środków europejskich w kwocie 2 486 109,13 zł oraz dotację celową z budżetu krajowego w kwocie 292 483,44 zł. Beneficjentka zobowiązała się do wniesienia wkładu własnego w kwocie 146 241,71 zł, co stanowiło 5% wydatków kwalifikowanych projektu.
Instytucja zarządzająca dokonując zatwierdzenia końcowego wniosku o płatność poinformowała, że skarżąca w ramach projektu otrzymała łączną kwotą dofinansowania w wysokości 2 778 592,57 zł. Uwzględniając, że kwota wydatków uznanych za niekwalifikowalne w końcowym wniosku o płatność w wysokości 76 438,32 zł została pomniejszona o kwotę w wysokości 2 355,61 zł przedstawioną do rozliczenia w ramach dofinansowania w wysokości większej niż określona w umowie o dofinansowanie projektu, organ uznał, że skarżąca rozliczyła łącznie (w ramach składanych wniosków o płatność) wydatki na łączną kwotę 2 704 509,86 zł.
Mając powyższe na względzie, organ wezwał skarżącą do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w ramach dofinansowania w wysokości 74 082,71 zł.
W związku z brakiem zwrotu środków uznanych jako nieprawidłowość, organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.
Decyzją z [...] grudnia 2023 r. instytucja zarządzająca zobowiązała skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w łącznej kwocie 74 082,71 zł wraz z odsetkami.
Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Instytucja zarządzająca decyzją z [...] lipca 2024 r. utrzymała w mocy decyzję z [...] grudnia 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że beneficjentka 27 kwietnia 2022 r. złożyła formularz zmian do projektu wniosku o dofinansowanie, który dotyczył m.in. wzrostu wynagrodzeń personelu merytorycznego projektu zatrudnionego na podstawie umowy o pracę. Jednocześnie w dniu 5 maja 2022 r. do instytucji zarządzającej wpłynął zaktualizowany wniosek o dofinansowanie. Organ poinformował stronę o zaakceptowaniu zaproponowanych zmian, w tym wzrostu wynagrodzeń osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. W końcowym wniosku o płatność beneficjent wykazał jednak wynagrodzenia personelu projektu za okres październik – grudzień 2021 r. przekraczające stawki miesięczne przyjęte w zaktualizowanym budżecie projektu na rok 2021, jak i na rok 2022, zawarte w zaktualizowanym wniosku o dofinansowanie z 5 maja 2022 r.
Organ stwierdził, że w decyzji I instancji prawidłowo wskazano, że część wynagrodzeń – poz. 34 (J. S. , E. S. ), wypłaconych w wysokości przekraczającej stawki zatwierdzone we wniosku o dofinansowanie złożonym w dniu 5 maja 2022 r., stanowi wydatek niekwalifikowalny, gdyż nie spełnia warunków kwalifikowalności, zgodnie z podrozdziałem 6.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 – 2020 (dalej powoływane jako "Wytyczne"). Podkreślono, że aby wydatek mógł zostać uznany za kwalifikowalny, zgodnie z podrozdziałem 6.2 pkt 3 lit. g Wytycznych, powinien zostać dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Instytucją zarządzająca podzieliła ustalenia, że zgodnie z podpunktem 3.1.1 wniosku o dofinansowanie projektu, realizacja projektu powinna przyczynić się do osiągnięcia celu szczegółowego RPO WL 2014-2020: Wzrostu dostępności wysokiej jakości usług społecznych użyteczności publicznej, w szczególności w formach zdeinstytucjonalizowanych, dla osób wykluczonych lub zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym w regionie. Natomiast zgodnie podpunktem 3.1.2 wniosku o dofinansowanie, jego celem jest zwiększony dostęp do wysokiej jakości usług opiekuńczych, świadczonych w społeczności lokalnej, dzięki utworzeniu w S. gm. B. Dziennego Domu Pomocy z 30 zdeinstytucjonalizowanymi miejscami opieki i objęciu wsparciem 30 osób (...) zagrożonych wykluczeniem społecznym, w szczególności osób starszych i niepełnosprawnych (...). Realizacja wyżej wymienionego celu jest mierzona za pomocą wskaźników rezultatu i produktu, tj. m.in. wskaźników rezultatu – "Liczba wspartych w programie miejsc świadczenia usług społecznych istniejących po zakończeniu projektu" oraz wskaźnika produktu - "Liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami społecznymi świadczonymi w interesie ogólnym w programie". Organ stwierdził, że wypłata wynagrodzeń w kwotach wyższych niż zaplanowane w budżecie zaktualizowanym i zatwierdzonym przez instytucję zarządzającą w dniu 22 czerwca 2022 r. (8 dni przed zakończeniem realizacji projektu), w którym IZ RPO przyjęła zwiększone stawki na wynagrodzenia, nie jest niezbędna do realizacji celu przedmiotowego projektu oraz osiągnięcia założonych wskaźników, gdyż nie wpływa na zwiększenie "Liczby wspartych w programie miejsc świadczenia usług społecznych" ani "Liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami społecznymi". Nie przyczynia się również do rozwiązania, złagodzenia lub zmniejszenia zdiagnozowanych problemów opisanych w punkcie 3.2 wniosku o dofinansowanie projektu.
Odnosząc się do argumentu strony, że w trakcie trwania projektu ma ona prawo dokonywania w budżecie projektu zmian związanych z wystąpieniem oszczędności na poszczególnych pozycjach budżetowych, organ stwierdził, że w przypadku powstania oszczędności w projekcie beneficjent powinien zwrócić niewykorzystaną część otrzymanych transz dofinansowania, a nie dokonywać zwiększania wydatków na wynagrodzenia, które przekraczały stawki wskazane we wniosku o dofinansowanie oraz które to zwiększenia nie były niezbędne do realizacji celów projektu. Dysponowanie przez beneficjenta niewykorzystaną transzą dofinansowania nie jest wystarczającą przesłanką do wydatkowania środków w sposób swobodny i dowolny.
Organ stwierdził, że wydatki wykazane w pozycjach: 35 (A. B., U. P., E. J.), 37 (A. B., U. P., E. J.), 38 (R. T., U. P., E. J., A. P.), 39 (A. B., U. P., E. J., R. T.), 40 (A. B., U. P., E. J., E. S., R. T.), 41 (A. B., U. P., E. J., E. S., R. T.), 42 (A. B., U. P., E. J., E. S., R. T.), 43 (A. B., E. J., E. S.) nie spełniają warunków określonych w podrozdziale 6.2 pkt 3 lit. d i e Wytycznych, tj. nie zostały uwzględnione w budżecie projektu współfinansowanego ze środków EFS i nie zostały poniesione zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie. Jednocześnie wysokość wynagrodzenia za miesiąc, wskazana we wniosku o płatność, jest rozbieżna z kwotami uwzględnionymi w zapisach zaktualizowanego wniosku o dofinansowanie projektu.
Skoro beneficjent zobowiązuje się w umowie do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinasowanie, a wniosek o dofinansowanie stanowi integralną część umowy, to konieczne było obniżenie kwot wynagrodzeń do wysokości kwot określonych w zatwierdzonym i obowiązującym wniosku o dofinansowanie projektu.
W przypadku wydatków wykazanych w pozycjach: 34 (A. W., A. D., J. S.), 35 (J. S.), 37 (T. G., J. S.), 38 (J. S.), 39 (A. G., J. S.), 40 (J. S.), 41 (J. S.), 42 (J. S.), 43 (A. G., A. D., J. S.), organ uznał je za nieprawidłowość, ponieważ nie spełniają warunku określonego w Podrozdziale 6.2 pkt 3) lit. a Wytycznych, zgodnie z którym wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie projektu, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1.
Organ ustalił, że strona była wzywana do złożenia wyciągów bankowych potwierdzających poniesienie wydatków, gdyż na przesłanych wyciągach bankowych z konta projektowego nie widniały przedmiotowe zapłaty. W przypadku dopłaty do wynagrodzenia A. D. za październik 2021 r. i T. G. za grudzień 2021 r., beneficjentka nie przedstawiła raportu kasowego potwierdzającego poniesienie wydatków. Organ podkreślił, że poniesienie każdego wydatku w ramach projektu powinno być potwierdzone poprzez wyciąg bankowy lub raport kasowy. W przypadku braku potwierdzenia faktycznego poniesienia wydatku stanowi to koszt niekwalifikowalny, a także nieprawidłowość.
W odniesieniu do wynagrodzenia A. G. za miesiąc luty 2022 r. organ ustalił, że strona przesłała korektę do listy płac nr [...] z 28 lutego 2022 r., na której nie wykazano kwot zapłaty dla A. G..
Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że wskazane wynagrodzenie stanowi nieprawidłowość ze względu na niespełnienie warunków określonych w podrozdziale 6.2 pkt 3 lit. h Wytycznych, a mianowicie wydatek nie został należycie udokumentowany.
W stosunku do wydatku wykazanego w pozycji 42 – wynagrodzenie dla A. W. za maj 2022 r. oraz 43 – wynagrodzenie dla A. W. za czerwiec 2022 r., zostały one uznane za nieprawidłowość ze względu na niespełnienie warunków określonych w podrozdziale 6.2 pkt 3 lit. e Wytycznych, tj. nie zostały poniesione zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie.
Następnie organ wskazał, że wniosek o dofinansowanie projektu zatwierdzony pismem znak: [...] z 22 czerwca 2022 r. przewidywał zatrudnienie dwóch osób na stanowisku kucharza, tymczasem beneficjent wykazał w końcowym wniosku o płatność zatrudnienie trzech osób.
W odniesieniu do kwestii związanej z wypłatą dodatku covidowego dla E. S. za miesiące: październik, listopad i grudzień 2021 r., organ stwierdził, że Minister Zdrowia w poleceniu z 30 listopada 2021 r. zobligował Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do przekazania placówkom medycznym środków na przyznanie dodatkowego wynagrodzenia za pracę w związku ze zwalczaniem pandemii COVID-19. Zgodnie z tym poleceniem jednorazowy dodatek covidowy mogła otrzymać osoba niewykonująca zawodu medycznego, jeśli przez co najmniej 21 dni, w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 30 listopada 2021 r., wykonywała czynności zawodowe w warunkach bezpośredniego kontaktu z pacjentami z podejrzeniem i zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 oraz na oddziałach, w których placówka medyczna zapewnia łóżka dla pacjentów z podejrzeniem oraz z potwierdzonym zakażeniem SARS-CoV-2 (tzw. II poziom zabezpieczenia covidowego). Powyższe kryteria muszą zostać spełnione łącznie.
Organ odwoławczy stwierdził, że wyżej wymienione wydatki nie spełniają warunków określonych w podrozdziale 6.2 pkt 3 lit. d i e Wytycznych, tj. nie zostały uwzględnione w budżecie projektu współfinansowanego ze środków EFS i nie zostały poniesione zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie. Z tej przyczyny organ uznał, że wydatek poniesiony w związku z dodatkiem covidowym stanowi nieprawidłowość.
Mając powyższe na względzie, instytucja zarządzająca stwierdziła w zakresie wydatków dotyczących wynagrodzenia personelu merytorycznego nieprawidłowość w łącznej kwocie 44 399,89 zł, przedstawiając szczegółowe wyliczenia w tym zakresie, z rozbiciem na poszczególne kwoty i pozycje wydatków.
Następnie organ poddał analizie kwestię rozliczenia wydatków dotyczących wynagrodzeń personelu merytorycznego: lekarza geriatry i lekarza rehabilitanta i ustalił, że we wniosku o płatność o nr [...] beneficjentka wykazała do rozliczenia wydatki dotyczące wynagrodzeń lekarza geriatry oraz lekarza rehabilitanta.
Organ stwierdził, na podstawie informacji pokontrolnej nr [...], że beneficjentka zawarła 31 grudnia 2019 r. umowy kontraktowe: z lekarzem geriatrą (wartość zamówienia z wniosku o dofinansowanie projektu – 60 000,00 zł na 24 miesiące realizacji projektu) oraz z lekarzem rehabilitantem (wartość zamówienia z wniosku o dofinansowanie projektu – 60 000,00 zł na 24 miesiące realizacji projektu) na rok realizacji projektu, tj. od 2 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Zawarcie umów z wykonawcami poprzedzone było rozeznaniem stawek rynkowych wynagrodzeń lekarzy. Organ wskazał, że według wartości szacunkowej skarżąca nie była zobowiązana do przeprowadzenia zamówienia w oparciu o zasadę konkurencyjności. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej złożonym podczas kontroli w dniach 29 – 31 marca 2021 r., zamiarem skarżącej było pozyskanie tego personelu po upływie roku w oparciu o umowę o pracę, jednak przez nieuwagę informacja ta nie została odnotowana we wniosku o dofinansowanie. W dniu 30 października 2020 r. zostały podpisane dwa aneksy do przedmiotowych umów na okres kolejnych 7 miesięcy, od 2 stycznia 2020 r. do 31 lipca 2021 r. Lekarze pierwotnie zostali zatrudnieni w oparciu o umowy kontraktowe, jednak z uwagi na okoliczności, których nie dało się przewidzieć, czyli epidemię Covid-19 i sześciomiesięczne zawieszenie działalności DPS, umowa została aneksowana i wydłużona o czas zawieszenia.
Organ wyjaśnił, że nie stosuje się zasady konkurencyjności, jeśli wykonawca (w tym przypadku lekarze) są zatrudnieni w projekcie na podstawie umowy o pracę, ale stosuje się tę zasadę, kiedy lekarze zostają zaangażowani w celu realizacji specjalistycznych usług lekarskich na podstawie umowy cywilnoprawnej.
IZ RPO podniosła, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że zamówienia na świadczenie poszczególnych usług medycznych realizowane w ramach projektu są tożsame przedmiotowo, podmiotowo i czasowo. Organ uznał, że usługi, w ramach poszczególnych kategorii były tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu. Tożsamość podmiotowa zamówienia oznacza możliwość jego wykonania przez jednego wykonawcę, który może wykonać zamówienie osobiście lub przez podwykonawców. W odniesieniu do kryterium tożsamości czasowej zamówienia organ wskazał, że w okolicznościach sprawy perspektywa czasowa realizacji zamówienia została określona 24 miesięcznym terminem realizacji projektu, określonym we wniosku o dofinansowanie. Bezspornie, usługi lekarskie przewidziane były we wniosku o dofinansowanie projektu, ich zakres i wartość zostały oszacowane z góry na cały okres realizacji projektu i określone w szczegółowym budżecie projektu, jak również harmonogramie realizacji projektu.
Organ stwierdził, że beneficjentka posiadała wszystkie informacje, aby móc we właściwym czasie wszcząć odpowiednie procedury wyłonienia wykonawców na całość poszczególnych zamówień. Wartość szacunkowa przedmiotu zamówienia (usług lekarskich) w każdym przypadku przewyższyła próg 50 000,00 zł, określony w podrozdziale 6.5.2 pkt 1 a) Wytycznych, w związku z tym udzielenie przez stronę zamówienia w ramach projektu powinno za każdym razem nastąpić zgodnie z zasadą konkurencyjności.
Organ podkreślił, że strona zobowiązała się do udzielania zamówień publicznych w ramach projektu o wartości przekraczającej 50 000,00 zł netto (tj. bez podatku od towaru i usług) zgodnie z zasadą konkurencyjności, o której mowa w Wytycznych. Stosując procedurę rozeznania rynku zamiast zasady konkurencyjności skarżąca naruszyła przepisy rozdziału 6, podrozdziału 5, sekcja 2 pkt lit. a) Wytycznych, co stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych.
Mając powyższe na względzie, instytucja zarządzająca stwierdziła nieprawidłowość w postaci wydatków dotyczących wynagrodzenia personelu merytorycznego lekarzy specjalisty geriatry i rehabilitanta w łącznej kwocie 22 500,00 zł.
Podsumowując organ stwierdził, że strona swoim działaniem polegającym na naruszeniu zasady konkurencyjności poprzez przeprowadzenie rozeznania rynku, zamiast upublicznienia zapytania ofertowego oraz wypłacie wynagrodzeń w wysokości niezgodnej z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie projektu, jak również nieudokumentowaniu poniesionych wydatków, naruszyła postanowienia § 23 ust. 1 pkt
2 lit. a, ust. 4, § 4 ust. 1 i 2, § 3 ust. 8, § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie, jak również postanowienia Wytycznych (podrozdział 6.5.2 pkt 1 lit. a oraz podrozdział 6.2 pkt 3 lit. a), d), e), g) i h) do stosowania, których beneficjent zobowiązany był na podstawie § 3 ust. 4 i § 4 ust. 7 pkt 1 umowy o dofinansowanie. Powyższe działanie doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz przełożyło się na wystąpienie nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenia 1303/2013".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. D. zaskarżyła w całości decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego i wniosła o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z 8 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił zarzuty skargi.
W odniesieniu do nieprawidłowości w postaci wydatków dotyczących wynagrodzenia personelu merytorycznego w łącznej kwocie 44 399,89 zł, pełnomocnik skarżącej zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania;
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez:
a) całkowite pominięcie przez organ, że podrozdział nr 6.2 Wytycznych "Ocena kwalifikowalności wydatku" w pkt 3 lit. c wprost odsyła do pkt 10 i 11 podrozdziału 8.3, które to postanowienia stanowią "wydatki nie muszą być zgodne ze szczegółowym budżetem projektu (z uwzględnieniem pkt 11) zawartym w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu" (pkt 10) oraz "Dopuszczalne jest dokonywanie przesunięć w budżecie projektu określonym w zatwierdzonym na etapie podpisania umowy o dofinansowanie projektu wniosku o dofinansowanie projektu – w oparciu o zasady określone przez IZ PO w danym PO", natomiast zasady przesunięć określa § 27 umowy o dofinansowanie, w tym § 27 ust. 2 stanowiący wyjątek od konieczności zaakceptowania zmiany przez organ;
b) brak wskazania przez organ jakichkolwiek argumentów, na podstawie których uznał, że wszystkie przesunięcia wynagrodzeń pośród personelu merytorycznego nie wpisują się w ideę racjonalności i efektywności poniesionych wydatków, podczas gdy przesunięcia wielokrotnie dotyczą kwot symbolicznych, co do których nie sposób jakkolwiek uznać jakoby ich wydatkowanie w dodatkowym wymiarze mogło naruszać zasady racjonalnego i efektywnego wydatkowania, przykładowo dotyczy to następujących kwot: 5,37 zł (s. 41 decyzji); 5,37 zł (s. 42 decyzji); 19,00 zł (s. 44 decyzji); 5,37 zł (s. 44, 46, 48, 50, 52, 55, decyzji); 71,00 zł (s. 57); 50,37 zł (s. 57), tj. wymienione kwoty mają charakter jedynie symboliczny i mogą być uznane co najwyżej za błąd rachunkowy;
c) pominięcie, że 10% wskazane w § 27 ust. 2 umowy o dofinansowanie ma charakter bagatelny (nieistotny), podobnie jak tzw. nieistotna zmiana umowy o udzielenie zamówienia publicznego (por. podrozdział 6.5.2 Zasada konkurencyjności pkt 20 lit. e Wytycznych);
II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z § 27 ust. 2 umowy o dofinansowanie poprzez nieprawidłową wykładnię § 27 ust. 2 umowy o dofinansowanie przejawiającą się w uznaniu, że postanowienie to nie jest wyjątkiem kompletnym, podczas gdy ostatnie zdanie w sposób enumeratywny wskazuje wyłączenia uniemożliwiające zastosowanie § 27 ust. 2 umowy o dofinansowanie;
2) art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez niezastosowanie wynikającej z niego zasady proporcjonalności, która powinna skutkować brakiem możliwości dokonania korekty finansowej wydatków związanych z wypłaceniem nieco wyższych wynagrodzeń na rzecz części personelu merytorycznego;
3) art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten przewiduje, że za "nieprawidłowość" może zostać uznane jedynie takie naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem", a taka sytuacja nie wystąpiła w tym przypadku.
Odnosząc się do nieprawidłowości w postaci wydatków dotyczących wynagrodzenia personelu lekarzy specjalisty geriatry i rehabilitanta w łącznej kwocie 22 500,00 zł, pełnomocnik skarżącej zrzucił:
III. naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez:
a) niewskazanie jaka wartość zamówienia zdaniem organu powinna zostać przyjęta przez skarżącą dla wynagrodzenia personelu lekarzy różnych specjalizacji (niewskazania prawidłowej metodologii, prawidłowej kwoty szacowania i zastosowanych obliczeń) co powoduje, że skonstruowanie precyzyjnych zarzutów względem zaskarżonej decyzji z powołaniem się na zapisy prawa zamówień publicznych jest bardzo utrudnione;
b) błędne uznanie, że zamówienia dotyczące świadczenia usług przez lekarzy specjalisty geriatry i rehabilitanta są tożsame przedmiotowo i podmiotowo, podczas gdy każdy dyplomowany lekarz w celu pozyskania jakiejkolwiek specjalizacji musi odbyć wieloletnie szkolenie zakończone egzaminem państwowym i w odniesieniu do różnych profesji lekarskich nie ma mowy ani o tożsamości podmiotowej (lekarz o dwóch lub więcej specjalizacjach jest rzadkością) ani o tożsamości przedmiotowej (mało który chory potrzebuje na raz pomocy i geriatry i rehabilitanta);
c) całkowite pominięcie przez organ, że w zaakceptowanym pismem z 22 czerwca 2022 r. (znak: [...]) wniosku skarżącej o sumie kontrolnej nr [...], skarżąca dokonała rozdzielenia pozycji dotyczących wynagrodzenia lekarza rehabilitanta, lekarza geriatry i psychiatry na: umowę o pracę i umowę "kontraktową" (o świadczenie usług), a co za tym idzie skarżąca nie mogła naruszyć zasady konkurencyjności, skoro ostatecznie zaakceptowana przez organ treść wniosku uwzględniała początkowy sposób szacowania przez skarżącą wartości zamówień związanych z zatrudnieniem lub świadczeniem usług przez lekarzy odpowiednich specjalizacji;
d) całkowite pominięcie przez organ, że szacowanie wartości zamówień związanych ze świadczeniem usług przez lekarzy różnych specjalizacji było dokonywane przez skarżącą zgodnie z jej wyjaśnieniami, a nie na podstawie pozycji budżetowych z wniosku o dofinansowanie, na co przecież wprost pozwalają Wytyczne (por. podrozdział 6.5 pkt 10 akapit pierwszy zdanie drugie in fine Wytycznych) i to organ według swojego wyboru zaniechał przeprowadzenia audytu szacowania wartości zamówienia wbrew podrozdziałowi 6.5 pkt 10 akapit pierwszy zdanie drugie Wytycznych;
e) całkowite pominięcie przez organ, że zamiar zatrudnienia przez skarżącą osób świadczących usługi lekarza geriatry i lekarza rehabilitanta po roku na podstawie umowy o pracę nie był ani sporny, ani wątpliwy, ani też kwestionowany przez organ, a co za tym idzie organ nie miał podstaw do twierdzenia, że skarżąca dokonała podziału zamówień w celu (czyli z zamiarem) uniknięcia stosowania zasady konkurencyjności, albowiem przy uznaniu powyższych założeń za prawdziwe (zamiaru zawarcia umów na rok) szacowanie wartości należy uznać za prawidłowe i pozwalające na zastosowanie procedury rozeznania rynku;
f) brak wyjaśnienia przez organ w zaskarżonej decyzji, dlaczego według organu przedstawione przez skarżącą wyjaśnienia nie potwierdzają w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości oszacowanej wartości zamówienia, podczas gdy jednocześnie organ nie kwestionował wyjaśnień skarżącej co do tego, że początkowo jej zamiarem był pozyskanie personelu na rok, a następnie zatrudnienie na umowę o pracę, jednak w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19 powstała konieczność zmiany tych założeń;
g) całkowite pominięcie przez organ, że skarżąca (na etapie szacowania wartości udzielanych zamówień w 2019 r. oraz w momencie ich udzielania) nie miała żadnej możliwości przewidzenia wystąpienia pandemii COVID-19, a zatem także późniejszej konieczności wydłużenia umów o świadczenie usług lekarza geriatry i lekarza rehabilitanta, które to wydłużenie – nieplanowane przez skarżącą – doprowadziło do wzrostu wartości tych umów (zamówień);
naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
4) art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z § 23 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie w związku z przepisami podrozdziału 6.5 pkt 10 Wytycznych, poprzez nieprawidłową wykładnię podrozdziału 6.5 pkt 10 Wytycznych przejawiającą się w:
a) uznaniu, że szacowanie wartości zamówienia następuje poprzez wypełnienie pozycji budżetowych z wniosku o dofinansowanie, podczas gdy jest to jedynie jeden ze sposobów szacowania wymieniony przykładowo w postanowieniu Wytycznych (obok notatki z szacowania), natomiast skarżąca dokonała szacowania in concreto, bezpośrednio przed udzieleniem zamówień w formie rozeznania rynku;
b) pominięciu przypisu nr 18 zawartego przy wyżej wymienionym postanowieniu Wytycznych, zawierającego nakaz interpretowania przesłanek zgodnie z wykładnią przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1320 z późn. zm.), dotyczących szacowania wartości zamówienia, które to przepisy z kolei (art. 35 ust. 1) nakazują dokonywać szacowania wartości zamówienia nie później niż 3 miesiące przed dniem wszczęcia postępowania (udzielenia zamówienia);
5) art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez niezastosowanie wynikającej z niego zasady proporcjonalności, która powinna skutkować brakiem możliwości dokonania korekty finansowej wydatków związanych z wypłaceniem A. W. wynagrodzenia za pracę za kwiecień 2021 r. oraz zatrudnieniem na podstawie umowy o świadczenie usług lekarza psychiatry.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zaskarżoną decyzją organ zobowiązał skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w łącznej kwocie 74 082,71 zł z odsetkami.
Jest poza sporem, że skarżąca realizowała w okresie od dnia 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2021 r. projekt pod nazwą "Dzienny Dom Pomocy w Gminie B." na podstawie umowy z 29 czerwca 2018 r. nr [...], aneksowanej 17 lutego 2020 r.
Istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie oraz postanowienia Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków i czy wobec tego była zobowiązana do zwrotu środków przekazanych jej na realizację projektu jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Wyjaśnienia na wstępie wymaga, że podstawy prawne realizacji programów operacyjnych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego wynikają zarówno z przepisów prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego państw członkowskich. Ogólne zasady dotyczące funduszy strukturalnych zostały określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE Seria L z 20 grudnia 2013 r., Nr 347, str. 320 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1303/2013".
Zgodnie z art. 143 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć.
Państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu (art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013).
Użyte w powołanym wyżej przepisie pojęcie nieprawidłowości zostało natomiast zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
W konsekwencji wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo.
Skarżąca realizowała projekt w latach 2019 – 2021. W krajowym porządku prawnym aktem, który określa zasady realizacji programów w tym okresie jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm.), dalej jako "ustawa wdrożeniowa". Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy wdrożeniowej do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych.
Przepis 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.) stanowi, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, jeżeli są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W myśl art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Zgodnie z art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków (pkt 1) lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności (pkt 2), w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (ust. 9).
Naruszenie procedur, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie należy rozumieć szeroko, jako naruszenie zarówno przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz obowiązujących bezpośrednio przepisów prawa Unii Europejskiej (w tym rozporządzenia nr 1303/2013), jak i postanowień regulaminu konkursu, postanowień umowy o dofinansowanie i wytycznych będących dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że procedurami, w rozumieniu przepisu art. 184 ustawy o finansach publicznych są w szczególności prawa i obowiązki stron wynikające z umowy o dofinansowanie.
Oceniając konieczność zwrotu środków należy przede wszystkim zbadać, czy doszło do naruszenia procedur w powyższym rozumieniu oraz jakie były skutki tego naruszenia (zgodnie z wymogiem art. 143 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013), aby ustalić, że mamy do czynienia z nieprawidłowością, o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, powodującą konieczność zwrotu środków. Podkreślić przy tym należy, że szkodą w interesach finansowych UE jest także finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku. Przepis art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 za nieprawidłowość uznaje jakiekolwiek naruszenia prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego. Nie uzależnia zatem uznania konkretnego naruszenia prawa za nieprawidłowość od rodzaju naruszonego przepisu lub przepisów, wagi naruszenia, liczby naruszonych przepisów, ani też charakteru działania podmiotu, które spowodowało naruszenie przepisów. Wystarczy wykazanie, że określone naruszenie prawa mogłoby spowodować szkodę. Przepis ten ma na celu zapobieżenie nieprawidłowemu wydatkowaniu środków finansowych przeznaczonych na projekty finansowane z funduszy unijnych. Dlatego obejmuje także szkodę potencjalną (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1820/19, z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Białymstoku z 9 września 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 117/20 i Szczecinie z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 436/20 i powołane tam orzecznictwo).
W ocenie sądu instytucja zarządzająca prawidłowo ustaliła, że w sprawie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, co w konsekwencji uzasadniało żądanie od skarżącej zwrotu środków w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 umowy skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie, stanowiącego – zgodnie z ust. 2 – integralną część umowy. Zobowiązała się również do stosowania aktualnie obowiązujących "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 – 2020", dalej powoływanych jako "Wytyczne" oraz wyraziła zgodę na postępowanie wobec niej zgodnie z warunkami i zasadami określonymi w tych Wytycznych (§ 4 ust. 7 pkt 1 umowy). Zgodnie z Rozdziałem 4 pkt 8 Wytycznych, do oceny kwalifikowalności wydatków stosuje się wersję Wytycznych obowiązującą w dniu poniesienia wydatku, z uwzględnieniem pkt 9 – 11. Pkt 9 stanowi, że do oceny prawidłowości umów zawartych w ramach realizacji projektu w wyniku przeprowadzonych postępowań, w tym postępowań określonych w podrozdziale 6.5, stosuje się wersję Wytycznych obowiązującą w dniu wszczęcia postępowania, które zakończyło się zawarciem umowy W zaskarżonej decyzji organ wskazał wersje Wytycznych mające zastosowanie w sprawie niniejszej. Realizując projekt skarżąca była zatem zobowiązana do stosowania procedur określonych w Wytycznych w wersjach wskazanych przez organ.
Ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, umową o dofinansowanie i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie (podrozdział 6.2 pkt 1 Wytycznych). Wytyczne stanowią, że ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana jest nie tylko na etapie oceny wniosku o dofinansowanie (ocena planowanych wydatków), ale także w trakcie realizacji projektu oraz po jego zakończeniu (podrozdział 6.2 pkt 2) .
Zgodnie z podrozdziałem 6.2 pkt 3 Wytycznych, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:
a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie projektu, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1,
b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie,
c) jest zgodny z PO i SZOOP,
d) został uwzględniony w budżecie projektu współfinansowanego ze środków EFS, z zastrzeżeniem pkt 10 i 11 podrozdziału 8.3, a w przypadku projektów współfinansowanych ze środków FS i EFRR – w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie projektu,
e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu,
f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,
g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO,
i) został wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej,
j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych, w tym zaliczek dla wykonawców, z zastrzeżeniem pkt 4 podrozdziału 6.4,
k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym.
Zgodnie z podrozdziałem 6.4 pkt 1 Wytycznych, z zastrzeżeniem szczegółowych warunków i procedur ponoszenia wydatków określonych przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu, dokumentacji dotyczącej wyboru projektów pozakonkursowych lub w umowie o dofinansowanie projektu, do współfinansowania kwalifikuje się wydatek, który został faktycznie poniesiony przez beneficjenta. Przy czym przez wydatek faktycznie poniesiony rozumie się, w myśl postanowień podrozdziału 6.4 pkt 2 Wytycznych, wydatek poniesiony w znaczeniu kasowym, tj. jako rozchód środków pieniężnych z kasy lub rachunku płatniczego (obciążenie rachunku płatniczego beneficjenta kwotą transakcji).
Zgodnie z pkt 6 podrozdziału 6.4 Wytycznych, dowodem poniesienia wydatku jest zapłacona faktura, inny dokument księgowy o równoważnej wartości dowodowej lub – w przypadku wkładu niepieniężnego dokumenty, o których mowa w podrozdziale 6.10, wraz z odpowiednim dokumentem potwierdzającym dokonanie płatności (o ile dotyczy).
W podrozdziale 6.5 Wytyczne określają zasady i warunki udzielania zamówień w ramach projektów.
Zgodnie z pkt 1 podrozdziału 6.5, instytucja będąca stroną umowy o dofinansowanie projektu zobowiązuje beneficjenta w tej umowie do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia o wartości szacunkowej przekraczającej 50 tys. zł netto, tj. bez podatku od towarów i usług, w sposób zapewniający przejrzystość oraz zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Spełnienie powyższych wymogów następuje w drodze zastosowania Prawa zamówień publicznych albo zasady konkurencyjności określonej w sekcji 6.5.2.
Jest poza sporem, że skarżąca nie jest podmiotem zobowiązanym do stosowania Prawa zamówień publicznych. W umowie o dofinansowanie skarżąca zobowiązała się do stosowania zasady konkurencyjności w przypadku zamówień o wartości przekraczającej 50 tys. zł netto, (§ 23 ust. 1 pkt 2 lit. a umowy o dofinansowanie).
Z ustaleń organu wynika, że we wnioskach o płatność nr [...] oraz nr [...] skarżąca przedstawiła do rozliczenia wydatki, które nie mogą być uznane za kwalifikowalne.
Jeśli chodzi o wniosek nr [...] organ stwierdził, że skarżąca wykazała wydatki na wynagrodzenie personelu wyższe niż wynikające ze zaktualizowanego wniosku o dofinansowanie i nieuwzględnione w budżecie projektu, a także wydatki, których poniesienie nie zostało należycie wykazane i udokumentowane oraz wydatki nieprzewidziane we wniosku o dofinansowanie i niemające uzasadnienia w obowiązujących przepisach.
Organ zauważył, że skarżąca złożyła 5 maja 2022 r. zaktualizowany wniosek o dofinansowanie zawierający zmiany wynagrodzeń, które to zmiany zostały zaakceptowane przez organ, jednak we wniosku końcowym skarżąca wykazała wynagrodzenia wyższe, nieobjęte budżetem i zatwierdzonym przez organ zaktualizowanym wnioskiem. Wszystkie wypłacone kwoty zostały szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji (str. 32 – 36 decyzji) i zbędne jest powtarzanie obszernych ustaleń organu w tym zakresie.
Należy podkreślić, że organ dokonał drobiazgowego wręcz rozliczenia wszystkich wskazanych we wniosku wydatków dotyczących wynagrodzenia zatrudnionego przez skarżącą personelu, powołując stosowne dokumenty i karty akt postępowania administracyjnego. Skarżąca nie przedstawiła konkretnych dowodów mogących podważyć ustalenia organu. Twierdzenie, że niektóre kwoty wykazane w rozliczeniu są bardzo małe, wręcz symboliczne i powinny być pominięte jest nieuzasadnione i nie daje podstaw do podważenia ustaleń organu. Organ analizował wszystkie wynagrodzenia wypłacone w okresie objętym wnioskiem i na tej podstawie ustalił łączną kwotę wydatków, które nie spełniały wymogów kwalifikowalności. Do wszystkich wydatków w tym zakresie stosował te same kryteria oceny. Nie miał zatem podstaw do pomijania niektórych wydatków.
Bezpodstawne są także zarzuty skarżącej dotyczące uprawnienia beneficjenta do dowolnego i swobodnego dysponowania środkami dofinansowania, w szczególności zaś uprawnienia do dokonywania swobodnych przesunięć wydatków w ramach budżetu projektu. Jak słusznie zauważa organ, zgodnie z § 10 ust. 18 umowy o dofinansowanie, niewykorzystana część otrzymanych transz dofinansowania podlega zwrotowi na rachunek bankowy wskazany przez Instytucję Zarządzającą w terminie do 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia realizacji projektu oraz nie później niż do dnia złożenia końcowego wniosku o płatność. W przypadku niedokonania zwrotu w ww. terminie, stosuje się przepisy § 13 umowy.
Prawidłowo również podkreśla organ, że beneficjentka powinna zrealizować projekt ponosząc wydatki m.in. celowo i w sposób służący osiągnięciu założonych wskaźników (produktu i rezultatu) zakładanych we wniosku o dofinansowanie, do czego zobowiązała się w § 5 ust. 4 umowy.
Realizacja projektu powinna przyczynić się zatem do osiągnięcia Celu szczegółowego 1 RPO WL 2014-2020: "Wzrostu dostępności wysokiej jakości usług społecznych użyteczności publicznej, w szczególności w formach zdeinstytucjonalizowanych, dla osób wykluczonych lub zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym w regionie".
Jako cel wniosku wskazała skarżąca zwiększony dostęp do wysokiej jakości usług opiekuńczych świadczonych w społeczności lokalnej, dzięki utworzeniu dziennego domu pomocy z 30 zdeinstytucjonalizowanymi miejscami opieki i objęciu wsparciem 30 osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, w szczególności osób starszych i niepełnosprawnych. Zgodzić się należy z organem, że wypłata wynagrodzeń w kwotach ponownie przez skarżącą podwyższonych, wyższych niż zaplanowane w zaktualizowanym i zatwierdzonym przez instytucję zarządzającą w dniu 22 czerwca 2022 r. budżecie, nie jest niezbędna do realizacji celu projektu oraz osiągnięcia założonych wskaźników, gdyż nie wpływa na zwiększenie liczby wspartych w programie miejsc świadczenia usług społecznych, ani liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami społecznymi. Odwołanie się do tych wskaźników jest w pełni uzasadnione, skoro skarżąca, jak wskazano wyżej, zobowiązała się do ponoszenia wydatków celowo i w sposób służący osiągnięciu założonych wskaźników produktu i rezultatu, zakładanych we wniosku o dofinansowanie.
Słusznie również wskazuje organ, że wypłata tych wynagrodzeń nie przyczynia się również do rozwiązania, złagodzenia lub zmniejszenia zdiagnozowanych problemów opisanych w punkcie 3.2 wniosku o dofinansowanie projektu. Osoby zaangażowane w realizację usług opiekuńczych stanowią personel merytoryczny, a nie grupę docelową, której ma być udzielane wsparcie w ramach realizowanego przez skarżącą projektu.
Nie jest uzasadnione powoływanie się przez skarżącą na postanowienia podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. c Wytycznych, odsyłające do pkt 10 i 11 podrozdziału 8.3., oraz zasady przesunięć określone w § 27 umowy o dofinansowanie, w tym § 27 ust. 2.
Powołane przez skarżącą postanowienie podrozdziału 8.3 pkt 10 Wytycznych stanowi, że przy rozliczaniu poniesionych wydatków nie jest możliwe przekroczenie łącznej kwoty wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu, wynikającej z zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie projektu. Ponadto, beneficjenta obowiązują limity wydatków wskazane w odniesieniu do każdego zadania w budżecie projektu w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu, z uwzględnieniem pkt 3, przy czym poniesione wydatki nie muszą być zgodne ze szczegółowym budżetem projektu (z uwzględnieniem pkt 11) zawartym w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu. Właściwa instytucja będąca stroną umowy rozlicza beneficjenta ze zrealizowanych zadań w ramach projektu.
Z kolei pkt 11 podrozdziału 8.3 stanowi, że dopuszczalne jest dokonywanie przesunięć w budżecie projektu określonym w zatwierdzonym na etapie podpisania umowy o dofinansowanie projektu wniosku o dofinansowanie projektu – w oparciu o zasady określone przez IZ PO w danym PO.
Brzmienie 8.3 pkt 10 i 11 Wytycznych nie wyłącza więc zasad oceny kwalifikowalności wydatków, zawartych w Wytycznych, w szczególności podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. g, który stanowi, że wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek, który został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Ponadto ocena kwalifikowalności nie ogranicza się do stwierdzenia spełnienia jednego z warunków kwalifikowalności. Zgodnie z podrozdziałem 6.2 pkt 3 Wytycznych, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie warunki, określone w pkt 3 lit. a – k. Organ dokonał oceny wydatków pod kątem wszystkich warunków określonych w Wytycznych.
Jeśli chodzi o § 27 umowy, który uprawnia beneficjenta do dokonywania zmian w projekcie, to przede wszystkim stwierdzić należy, że skarżąca dokonała zmian wniosku, które organ zaakceptował, a przedstawione do rozliczenia wydatki wykraczały poza zatwierdzone zmiany. Bezpodstawny jest zarzut pominięcia, że 10% wskazane w § 27 ust. 2 umowy o dofinansowanie ma charakter bagatelny (nieistotny). Organ wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego uznał poszczególne wydatki za niekwalifikowalne i na jakiej podstawie uprawniony jest do żądania ich zwrotu.
Część wydatków wskazanych przez organ w zaskarżonej decyzji uznana została przez organ za niekwalifikowalne z powodu naruszenia Wytycznych w zakresie dokumentowania poniesionych wydatków. Prawidłowo odwołał się organ w tym zakresie do postanowienia zawartego w podrozdziale 6.2 pkt 3 lit a) Wytycznych, który stanowi, że wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek, który został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie projektu. Ponadto, zgodnie z pkt 3 lit. h) wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek, który został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO.
Dalsze postanowienia dotyczące wydatków faktycznie poniesionych zawierają Wytyczne w podrozdziale 6.4. W punkcie 1 podrozdziału 6.4 Wytyczne stanowią, że z zastrzeżeniem szczegółowych warunków i procedur ponoszenia wydatków określonych przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu, dokumentacji dotyczącej wyboru projektów pozakonkursowych lub w umowie o dofinansowanie projektu, do współfinansowania kwalifikuje się wydatek, który został faktycznie poniesiony przez beneficjenta. Beneficjent zobowiązany jest zatem do wykazania, że każdy wydatek przedstawiony do rozliczenia został rzeczywiście poniesiony.
Pojęcie wydatku faktycznie poniesionego Wytyczne określają w podrozdziale 6.4 pkt 2. Pod pojęciem wydatku faktycznie poniesionego wytyczne nakazują rozumieć wydatek poniesiony w znaczeniu kasowym, tj. jako rozchód środków pieniężnych z kasy lub rachunku płatniczego (obciążenie rachunku płatniczego beneficjenta kwotą transakcji). W związku z tym skarżąca zobowiązała się w umowie do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków projektu w sposób przejrzysty zgodnie z zasadami określonymi w Programie, tak aby możliwa była identyfikacja poszczególnych operacji związanych z projektem (§ 7 ust. 1 umowy).
Tymczasem organ ustalił, że co do części wydatków, szczegółowo opisanych w decyzji (str. 38 decyzji) skarżąca nie przedstawiła wyciągów z konta albo raportów kasowych potwierdzających poniesienie wydatków, nie wykazała też zapłaty na liście płac co do jednego z pracowników. Skarżąca nie podważyła ustaleń organu w tym zakresie i nie przedstawiła wymaganych dowodów wypłaty wynagrodzeń.
Prawidłowe jest też uznanie za niekwalifikowalne wydatków poniesionych na zatrudnienie dodatkowej, trzeciej osoby jako kucharza, skoro wniosek przewidywał zatrudnienie tylko dwóch osób.
Co do uznania za niekwalifikowalny wydatku związanego z wypłatą dodatku covidowego dla jednej z pracownic, podzielić należy stanowisko organu, że wydatek ten nie spełniał warunków kwalifikowalności, ponieważ nie był uwzględniony w zaktualizowanym budżecie projektu i nie spełniał warunków, wynikających z umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych. Jak podkreślił organ, skarżąca przyznała dodatek covidowy według własnego uznania, powołując się na zasady obowiązujące w publicznej służbie zdrowia, pominęła jednak, że warunkiem przyznania dodatku w tych jednostkach było spełnienie ściśle określonych warunków, w szczególności warunku wykonywania czynności zawodowych w warunkach bezpośredniego kontaktu z pacjentami z podejrzeniem i zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 oraz na oddziałach, w których placówka medyczna zapewnia łóżka dla pacjentów z podejrzeniem oraz z potwierdzonym zakażeniem SARS-CoV-2. Skarżąca nie wykazała, by takie okoliczności zachodziły w sprawie niniejszej. Podkreślenia wymaga, że środki dofinansowania są środkami publicznymi i ich wydatkowanie nie może być pozostawione dowolnemu uznaniu beneficjenta.
Podsumowując te część rozważań stwierdzić należy, że stanowisko organu co do niekwalifikowalności wydatków w kwocie 44 399,89 zł jest prawidłowe z uwagi na naruszenie wskazanych wyżej postanowień Wytycznych oraz umowy o dofinansowanie.
Jeśli chodzi o wniosek o płatność nr [...], wykazujący do rozliczenia wydatki dotyczące wynagrodzeń lekarza geriatry oraz lekarza rehabilitanta, organ ustalił, że skarżąca przewidziała we wniosku zatrudnienie lekarza geriatry i lekarza rehabilitanta, określając wartość zamówienia w przypadku każdego z lekarzy na 60 000,00 zł na okres 24 miesięcy realizacji projektu. Skarżąca nie zatrudniła jednak wskazanych lekarzy na okres 24 miesięcy, lecz jak wynika z akt sprawy, zawarła z każdym z tych lekarzy w dniu 31 grudnia 2019 r. umowę cywilnoprawną na okres jednego roku realizacji projektu (od 2 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.). Przed zawarciem umów skarżąca przeprowadziła rozeznanie stawek rynkowych. Następnie w dniu 30 października 2020 r. do obu umów podpisane zostały aneksy, wydłużające okres świadczenia przez każdego z lekarzy usług do 31 lipca 2021 r.
Prawidłowe jest w tych okolicznościach stanowisko organu, że dokonując wyboru wykonawców w zakresie usług lekarza geriatry i lekarza rehabilitanta skarżąca naruszyła zasady udzielania zamówień, określone w podrozdziale 6.5 Wytycznych.
Zgodnie z podrozdziałem 6.5 pkt 1 wytycznych, instytucja będąca stroną umowy o dofinansowanie projektu zobowiązuje beneficjenta w tej umowie do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia o wartości szacunkowej przekraczającej 50 tys. zł netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT), w sposób zapewniający przejrzystość oraz zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Spełnienie powyższych wymogów następuje w drodze zastosowania Prawa zamówień publicznych albo zasady konkurencyjności określonej w podrozdziale 6.5.2.
Zgodnie z podrozdziałem 6.5.2 pkt 1 Wytycznych, udzielenie zamówienia w ramach projektu przez beneficjenta następuje zgodnie z zasadą konkurencyjności w przypadku beneficjenta niebędącego zamawiającym w rozumieniu Prawa zamówień publicznych w przypadku zamówień przekraczających wartość 50 tys. zł netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT),
Skarżąca nie jest zamawiającym w rozumieniu Prawa zamówień publicznych, obowiązek zachowania zasady konkurencyjności dotyczył zatem w przypadku skarżącej zamówień o wartości przekraczających 50 tys. zł netto.
Sąd podziela stanowisko organu, że wartość zamówień w przypadku usług lekarza geriatry i lekarza rehabilitanta przekraczała 50 tys. zł netto dla jednego zamówienia, a zatem skarżąca zobowiązana była w każdym z tych przypadków zastosować zasadę konkurencyjności.
Zgodnie z podrozdziałem 6.5 pkt 10 Wytycznych, podstawą ustalenia wartości zamówienia w ramach projektu jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT), ustalone z należytą starannością, z uwzględnieniem ewentualnych zamówień, o których mowa w pkt 7 lit. g. Szacowanie jest dokumentowane w sposób zapewniający właściwą ścieżkę audytu (np. w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu lub w notatce z szacowania). Zabronione jest zaniżanie wartości szacunkowej zamówienia lub jego podział skutkujący zaniżeniem jego wartości szacunkowej, przy czym ustalając wartość zamówienia należy wziąć pod uwagę konieczność łącznego spełnienia trzech przesłanek (tożsamości):
a) usługi, dostawy oraz roboty budowlane są tożsame rodzajowo lub funkcjonalnie (tożsamość przedmiotowa),
b) możliwe jest udzielenie zamówienia w tym samym czasie (tożsamość czasowa),
c) możliwe jest wykonanie zamówienia przez jednego wykonawcę (tożsamość podmiotowa).
W przypadku udzielania zamówienia w częściach (z określonych względów ekonomicznych, organizacyjnych, celowościowych), wartość zamówienia ustala się jako łączną wartość poszczególnych jego części.
Prawidłowe jest stanowisko organu, że w przypadku zamówień usług lekarza geriatry i lekarza rehabilitanta zachodziła tożsamość przedmiotowa, czasowa i podmiotowa zamówienia, co nakazywało przyjąć wyższą wartość szacunkową zamówienia, a w konsekwencji zobowiązywało skarżącą do zastosowania zasady konkurencyjności. W tym miejscu stwierdzić należy, że całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez niewskazanie, jaka wartość zamówienia zdaniem organu powinna zostać przyjęta przez skarżącą dla wynagrodzenia personelu lekarzy różnych specjalizacji. Organ wyraźnie wskazał, że projekt przewidywał zatrudnienie każdego z lekarzy na okres 24 miesięcy i znana była wartość każdego zamówienia na cały ten okres (60 000,00 zł). Całkowicie bezpodstawny jest więc zarzut, że organ powinien dokonać oszacowania wartości zamówienia usług lekarzy. W każdym przypadku chodziło o ten sam rodzaj usług: jedno zamówienie dotyczyło usług lekarza geriatry, a drugie lekarza rehabilitanta, przy czym każde z zamówień mogło być wykonane przez tego samego wykonawcę w całym okresie realizacji projektu. Czas realizacji projektu określony był na 24 miesiące i znana była od początku wartość szacunkowa zamówienia. Zawierając umowy tylko na rok realizacji projektu skarżąca przyjęła niższą wartość szacunkową obu zamówień i dokonała tylko rozeznania rynku, co stanowi istotne naruszenie zasady konkurencyjność.
Nie jest uzasadniony zarzut pominięcia przypisu nr 18 zawartego przy postanowieniu podrozdziału 6.5 pkt 10 Wytycznych, zawierającego nakaz interpretowania przesłanek zgodnie z wykładnią przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych dotyczących szacowania wartości zamówienia, które to przepisy z kolei (art. 35 ust. 1) nakazują dokonywać szacowania wartości zamówienia nie później niż 3 miesiące przed dniem wszczęcia postępowania (udzielenia zamówienia). Podniesiona przez skarżącą okoliczność nie ma znaczenia dla dokonanych w sprawie ustaleń. Stwierdzenie, że zachodziły przesłanki do zastosowania zasady konkurencyjności zostało obszernie i przekonująco przez organ uzasadnione. Skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu co do tożsamości podmiotowej, przedmiotowej i czasowej w przypadku zamówienia na usługi lekarzy geriatry i rehabilitanta.
Podkreślenia wymaga, że celem stosowania zasady konkurencyjności jest umożliwienie skorzystania z zamówienia jak najszerszemu kręgowi potencjalnych wykonawców. Służy temu upublicznienie zapytania ofertowego poprzez zamieszczenie ogłoszenia w Bazie Konkurencyjności. Skarżąca nie upubliczniła zapytania ofertowego. Przeprowadziła jedynie procedurę rozeznania rynku, uniemożliwiając tym samym ubieganie się o udzielenie zamówienia wykonawcom, którzy byliby obiektywnie zdolni do prawidłowej realizacji zamówienia. Doprowadziło to do ograniczenia konkurencji poprzez zawężenie kręgu potencjalnych wykonawców i naruszyło zarówno postanowienia Wytycznych (podrozdział 6.5.2 pkt 1 lit a), jak i postanowienia umowy o dofinansowanie (§ 23 ust. 1 pkt 2 lit. a).
Bezpodstawne są zarzuty skarżącej, że organ uznał usługi lekarzy geriatry i rehabilitanta za tożsame, mimo że są to różne specjalizacje. Organ nie wskazał na tożsamość tych rodzajowo różnych usług, lecz na tożsamość przedmiotową każdej z usług z osobna, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że usługi lekarzy w ramach poszczególnych kategorii były tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu.
Słusznie zwraca uwagę organ, że skarżąca miała prawo podzielić zamówienia tożsame rodzajowo, czasowo i podmiotowo na części, na przykład zawrzeć umowę z każdym z lekarzy najpierw na rok, a następnie na kolejny rok, ale wówczas, zgodnie z podrozdziałem 6.5 pkt 10 wartość zamówienia ustala się jako łączną wartość poszczególnych jego części.
Bezpodstawne są zarzuty dotyczące zamiaru zatrudnienia obu lekarzy na podstawie umowy o pracę, skoro nie miało to miejsca, a zawarte na pierwszy rok realizacji projektu umowy cywilnoprawne zostały przedłużone również bez stosowania wymaganej procedury konkurencyjności.
Wytyczne stanowią w podrozdziale 6.5 pkt 12, że w przypadku naruszenia przez beneficjenta warunków i procedur postępowania o udzielenie zamówienia, właściwa instytucja będąca stroną umowy uznaje całość lub część wydatków związanych z tym zamówieniem za niekwalifikowalne, zgodnie z rozporządzeniem ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, wydanym na podstawie art. 24 ust. 13 ustawy wdrożeniowej. Odpowiednie postanowienia zawarte zostały także w umowie o dofinansowanie. Zgodnie z § 23 ust. 4 umowy, w przypadku naruszenia przez beneficjenta warunków i procedur postępowania o udzielenie zamówienia, instytucja zarządzająca nakłada korekty finansowe zgodnie z art. 24 ustawy wdrożeniowej oraz zgodnie z rozporządzeniem ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, wydanym na podstawie art. 24 ust. 13 ustawy wdrożeniowej.
Rozporządzenie, do którego odwołują się Wytyczne i umowa o dofinansowanie to rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2021 r. poz. 2179 z późn. zm.).
W załączniku do rozporządzenia określone zostały stawki procentowe stosowane przy obniżaniu wartości korekt finansowych i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości indywidualnych. Prawidłowe jest stanowisko organu, że nieprawidłowość dotycząca zamówień usług lekarza geriatry i lekarza rehabilitanta powoduje konieczność nałożenia korekty w wysokości 100% z uwagi na nieopublikowanie ogłoszenia o zamówieniach.
Wydatki na wynagrodzenia lekarzy geriatry i rehabilitanta, dotknięte opisanymi wyżej nieprawidłowościami ustalone zostały przez organ w wysokości 22 500,00 zł. Szczegółowe obliczenia, których skarżąca nie zakwestionowała, zawarte są na stronach 63 – 65 zaskarżonej decyzji.
Łączna wysokość wydatków uznanych za niekwalifikowalne wyniosła 66 899,89 zł. Są to koszty bezpośrednie, do których doliczyć należy niekwalifikowalne koszty pośrednie, które wynoszą – zgodnie z § 3 ust. 8 umowy – 15% kosztów bezpośrednich, czyli w tym przypadku 10 034,98 zł. Wkład własny skarżącej w niekwalifikowalnej części kosztów pośrednich wyniósł 496,55 zł, co powoduje konieczność obniżenia podlegających zwrotowi kosztów pośrednich do kwoty 9 538,43 zł. Ostateczne rozliczenie uwzględnia także kwotę 2355,61 zł przedstawioną do rozliczenia w wysokości większej niż określona w umowie o dofinansowanie projektu. Po odliczeniu tej kwoty do zwrotu pozostaje kwota 74 082,71 zł.
Podsumowując stwierdzić należy, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie i na podstawie wyczerpująco zebranego i rozważonego materiału dowodowego prawidłowo ocenił, że skarżąca wykorzystała środki, przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Działanie skarżącej polegające na naruszeniu zasady konkurencyjności poprzez przeprowadzenie rozeznania rynku, zamiast upublicznienia zapytania ofertowego oraz wypłacie wynagrodzeń w wysokości niezgodnej z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie projektu, jak również nieudokumentowaniu części wydatków poniesionych na wynagrodzenia naruszyło postanowienia § 23 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 23 ust. 4, § 4 ust. 1 i 2, § 3 ust. 8, § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie oraz postanowienia podrozdziału 6.5.2 pkt 1 lit. a i podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. a), d), e), g) i h) Wytycznych, do stosowania których skarżąca zobowiązana była na podstawie § 3 ust. 4 i § 4 ust. 7 pkt 1 umowy o dofinansowanie.
Jednocześnie działanie skarżącej stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Zarzut skarżącej, że nieprawidłowość nie wystąpiła jest w świetle dokonanych przez organ ustaleń całkowicie bezpodstawny. Nieprawidłowością jest każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Prawidłowe jest stanowisko organu, że działanie skarżącej spowodowało zarówno szkodę realną przez wypłatę wyższego wynagrodzenia personelu projektu niezgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie oraz brak udokumentowania poniesionych wydatków), jak i szkodę potencjalną przez naruszenie zasady konkurencyjności. W orzecznictwie podkreśla się, że nieprawidłowość w postaci braku ogłoszenia o zamówieniu (pominięcie zasady konkurencyjności) jest naruszeniem istotnym, ponieważ mogła skutkować zawężeniem kręgu ewentualnych wykonawców. W efekcie istniała możliwość wzięcia udziału w zamówieniu oferenta, który złożyłby korzystniejszą ekonomicznie ofertę. Skutki finansowe nieprawidłowości indywidualnej, polegającej na wyborze wykonawców z naruszeniem zasady konkurencyjności są rozproszone, pośrednie i trudne do oszacowania. Zaniechanie obowiązku wyboru wykonawców usług lekarza geriatry i lekarza rehabilitanta zgodnie z zasadą konkurencyjności mogło jednak doprowadzić do nieuzasadnionego wydatkowania środków unijnych, a więc zaistniała nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.
Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez niezastosowanie wynikającej z niego zasady proporcjonalności, która powinna skutkować brakiem możliwości dokonania korekty finansowej wydatków związanych z wypłaceniem nieco wyższych wynagrodzeń na rzecz części personelu merytorycznego.
Przepis art. 143 ust. 2 przewiduje, że dokonując korekt państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. W rozpoznawanej sprawie taka zasada została zastosowana. Skarżąca zobowiązana została do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych, szczegółowo wykazanych, a nie całości dofinasowania.
Dodać należy, że zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień, wartość korekty finansowej lub pomniejszenia może zostać obniżona, jeżeli anulowanie całości współfinansowania UE lub całości wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach zamówienia jest niewspółmierne do charakteru i wagi nieprawidłowości indywidualnej.
Charakter i wagę nieprawidłowości indywidualnej ocenia się odrębnie dla każdego zamówienia, biorąc pod uwagę stopień naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i niedyskryminacji (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).
Organ uzasadnił dostatecznie podstawę prawną i zasadność nałożenia korekty w wysokości 100% w przypadku wydatków na wynagrodzenia lekarza geriatry i lekarza rehabilitanta. W okolicznościach sprawy nie zachodziły podstawy do obniżenia zastosowanej korekty z uwagi na wagę nieprawidłowości polegającej na naruszeniu zasad uczciwej konkurencji.
Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
W ocenie sądu nie doszło w toku postępowania do naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. są nieuzasadnione. Organ podjął wszelkie czynności, mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy został zgromadzony prawidłowo i był zupełny dla podjęcia rozstrzygnięcia, a stan faktyczny, jak i prawny nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organ bardzo szczegółowo przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny, zgodnej z art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy i odnosi się do wszystkich dowodów. Organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz prawidłowe podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W świetle dokonanych przez organ ustaleń zaskarżona decyzja nakładająca na skarżącą obowiązek zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem omówionych wyżej procedur jest prawidłowa. Zarzuty skarżącej są nieuzasadnione i nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym został zgłoszony przez organ w doręczonej skarżącej odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy we wskazanym terminie.