III SA/Lu 629/24

III SA/Lu 629/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec
Iwona Tchórzewska /sprawozdawca/
Robert Hałabis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 § 1 pkt 2; art. 262 § 1, art. 263 i art. 264 § 1; art. 61a;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 5 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz A. C. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 5 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy B. z dnia 4 października 2021 r. nr [...] w sprawie kosztów rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym K. , oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami [...] [...], [...], [...], [...] i [...] w części dotyczącej wysokości kosztów przypadających na A. C., I. i M. S. oraz M. i R. W..
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 4 października 2021 r. Wójt Gminy B. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność A. C. i M. C. , z nieruchomościami sąsiednimi: działką nr [...] stanowiącą własność M. i M. małżonków M., działką nr [...] stanowiącą współwłasność A. C. i M. C. działką nr [...], stanowiącą współwłasność M. W. i R. W., działką nr [...] stanowiącą współwłasność M. W., R. W., B. Z., A. i T. małżonków C. oraz umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej współwłasność A. C. i M. C. z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność I. i M. małżonków S. i w tym zakresie przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w R. P..
Postanowieniem z dnia 4 października 2021 r. Wójt Gminy B. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł i zobowiązał do ich uiszczenia: A. C. – w kwocie [...]zł oraz I. i M. S., M. i R. W., A. i T. C., M. i M. M. oraz B. Z. – w kwotach po [...],70zł.
Po rozpatrzeniu zażaleń A. i T. C., M. i M. M. oraz B. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. uchyliło postanowienie Wójta Gminy B. z dnia 4 października 2021 r. w części zobowiązującej A. i T. C., M. i M. M. oraz B. Z. do uiszczenia kosztów postępowania w kwotach po [...] zł i w tej części umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy B..
Pismem z dnia 25 maja 2022 r. Wójt Gminy B. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy B. nr [...] z dnia 4 października 2021 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w części utrzymanej w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 kwietnia 2022 r., dotyczącej kosztów przypadających na A. C., I. i M. S. oraz M. i R. W.. Wójt Gminy B., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazał, że postanowienie w sprawie kosztów rozgraniczenia we wskazanej części rażąco narusza art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. Wójt podniósł, że w sytuacji, gdy Kolegium uznało, że A. i T. C., M. i M. M. oraz B. Z. nie mogą być obciążeni kosztami rozgraniczenia, gdyż nie są stronami postępowania, to podział kosztów rozgraniczenia powinien być inny. W ocenie Wójta [...] nieprawidłowy podział kosztów postępowania nie jest wynikiem błędu rachunkowego, lecz naruszeń przepisów, jakich dopuścił się organ w zakresie ustalenia stron postępowania. Błąd zatem ma charakter kwalifikowany i należy orzec o nieważności pozostawionego w mocy postanowienia. Wójt Gminy B. wskazał, że nowy podział kosztów przedstawiałby się następująco: na A. C. przypadałyby koszty w kwocie [...] zł, na I. i M. S. koszty w kwocie [...] zł oraz na M. i R. W. koszty w kwocie [...] zł, co łącznie da kwotę [...] zł stanowiąca wynagrodzenie uprawnionego geodety poniesione dotychczas z budżetu Gminy B..
Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiło o wszczęcia postępowania administracyjnego
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że pismem z dnia 25 maja 2022 r. Wójt Gminy B. wystąpił z sygnalizacją, iż jego postanowienie z dnia 4 października 2021 r. w części niezmienionej postanowieniem Kolegium z dnia 6 kwietnia 2022 r. jest dotknięte wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.), które przejawia się w naruszeniu przepisów dotyczących ustalania stron postępowania, a błąd ten ma charakter kwalifikowany.
W ocenie Kolegium w odniesieniu do sprawy ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego rozstrzygniętej postanowieniem Wójta Gminy B. z dnia 4 października 2021 r., w części niezreformowanej postanowieniem Kolegium z dnia 6 kwietnia 2022 r. zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, gdyż postanowienie to już na "pierwszy rzut oka" nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a, niezależnie od tego, czy brak tej cechy upatrywać poprzez pryzmat naruszeń przepisów w zakresie ustalenia stron postępowania i niezależnie od tego, że Wójt Gminy B. nie skonkretyzował, o które konkretnie przepisy miałoby chodzić, czy też przez pryzmat jakichkolwiek innych przesłanek wynikających z prawa materialnego.
Kolegium wyjaśniło, że regulacja zagadnienia kosztów postępowania ukształtowana przepisami art. 262 § 1, art. 263 i art. 264 § 1 k.p.a. wskazuje, że każda sprawa kosztów i obciążenia nimi poszczególnych uczestników postępowania jest sprawą zindywidualizowaną, toteż nie zawsze musi być tak, że wszystkie strony postępowania zostaną obciążone kosztami i nie zawsze w równej proporcji, nie mówiąc już o tym, że niekoniecznie wszystkimi wydatkami, jakie organ administracji publicznej poniesie w związku z rozstrzygnięciem sprawy, będzie obowiązany obciążyć strony, nawet jeśli formalnie będą to wydatki zaliczające się do kosztów postępowania.
Przenosząc te rozważania na płaszczyznę sprawy administracyjnej, w której wygenerowane zostały koszty postępowania Kolegium wskazało, że Wójt Gminy B. przeprowadził i zakończył postępowanie rozgraniczeniowe decyzją z dnia 4 października 2021 r. nr [...] Adresatami tej decyzji i stronami postępowania rozgraniczeniowego według organu pierwszej instancji byli: wnioskodawca rozgraniczenia A. C. (współwłaściciel działki nr [...]), I. i M. małżonkowie S. (właściciele działki nr [...]), M. i M. małżonkowie M. (właściciele działki nr [...]), M. i R. małżonkowie W. (właściciele działki nr [...] i współwłaściciele działki nr [...]) oraz T. C. i B. Z. (współwłaściciele działki nr [...]). Jakkolwiek Kolegium nie podzieliło stanowiska, że stronami rozgraniczenia były osoby inne niż posiadacze nieruchomości wymienionych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 30 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czyli działek nr [...] i nr [...], to faktem jest, że Wójt Gminy B. rozgraniczył również nieruchomości tych osób.
Kolegium podniosło, że postępowanie w sprawie kosztów postępowania, jakkolwiek jest następstwem postępowania jurysdykcyjnego, jest odrębnym postępowaniem, w którym oceniane są przesłanki wiążące się ze sprawą kosztów - ich składnikami i proporcją w ich przypisaniu poszczególnym stronom. Na ocenę tych aspektów oczywiście wpływa ocena i wynik postępowania, w którym koszty te zostały poniesione, ale nie oznacza to, że w trybie weryfikacji postępowania o koszty można zweryfikować to postępowanie, którego koszty dotyczą. Innymi słowy - w sprawie o koszty rozgraniczenia nie można usunąć czy skorygować błędów postępowania rozgraniczeniowego. Skoro zatem organ właściwy w sprawie rozgraniczenia ustalił granice nieruchomości, co do których nie wszczął postępowania rozgraniczeniowego, to nie znaczy, że był uprawniony obciążyć kosztami tego postępowania wszystkich tych, którzy w nim uczestniczyli. Skoro zaś błędnie uznał, że istnieją ku temu prawne podstawy - to w sytuacji, gdy w trybie kontroli instancyjnej ten błąd został skorygowany, nie może skutecznie oczekiwać, że skutki swojego pierwotnego błędu zmaterializowanego w decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości usunie poprzez wzruszenie odrębnego aktu administracyjnego, jakim jest postanowienie w sprawie kosztów postępowania, a do tego, że cel ten osiągnie poprzez wykorzystanie trybu nadzwyczajnego nieważności.
Podsumowując, Kolegium nie uznało słuszności argumentu Wójta Gminy B. o rażącym naruszeniu przy wydawaniu postanowienia o kosztach postępowania przepisów postępowania w zakresie ustalenia jego stron. Kolegium wskazało, że analizując treść pisma tego organu postulującego częściowe unieważnienie postanowienia o kosztach, Kolegium nie ma też wątpliwości, że w rzeczy samej sedno sprawy nie dotyczy rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. Jakkolwiek Wójt Gminy B. zastrzega, że nie chodzi tu o błąd rachunkowy, to jednocześnie postulując "nowy podział kosztów" wyraźnie dąży do zmiany czysto rachunkowej, a mianowicie przypisania jednej ze stron rozgraniczenia kwoty kosztów, które "pozostały" po tym, gdy w trybie odwoławczym Kolegium zmieniło postanowienie pierwszej instancji (602,70zł x trzy strony postępowania). W istocie rzeczy nie chodzi więc o błąd w zakresie ustalenia stron postępowania w sprawie kosztów rozgraniczenia, lecz o inną proporcję podziału kosztów pomiędzy stronami. Dobitnie to potwierdza przedstawiona przez Wójta Gminy B. propozycja "nowego" podziału kosztów, według której całość kosztów rozgraniczenia miałaby być rozdzielona na trzy z sześciu stron tego postępowania. Tym samym liczba stron postępowania nie zmieniałaby się w żaden sposób, nie zmieniałaby się wysokość kosztów postępowania, a jedynie zmieniałaby się liczba stron obciążonych kosztami i proporcja tych kosztów przypadająca na poszczególnych adresatów (według postulowanego "nowego" podziału kosztów przypadająca tylko na właścicieli działki nr [...]). Taka sytuacja nie odpowiada cechom rażącego naruszenia prawa (art.156 §1 pkt 2 k.p.a.), a więc sytuacji, gdy konkretny przepis (zasadniczo zaliczający się do prawa materialnego a nie procesowego, jak postuluje Wójt Gminy B.) został naruszony wprost, jednoznacznie i w sposób, którego nie sposób zaakceptować z punktu widzenia wymogów praworządności. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. to naruszenie jednoznaczne, wprost, nieakceptowalne z punktu widzenia wymagań praworządności. Takich cech postanowienie Wójta Gminy B. z dnia 4 października 2021 r. nr [...] nie zawiera.
W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że w tym stanie faktycznym i prawnym, uznając, że stanowisko organu właściwego w sprawie kosztów postępowania o błędnym ustaleniu adresatów kosztów postępowania i błędnym podzieleniu tych kosztów może być procesowo skorygowane jako rażąco naruszające prawo (art.156 §1 pkt 2 k.p.a.) w sytuacji, gdy nie są to okoliczności kwalifikujące się do kategorii "innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art.61a §1 k.p.a., Kolegium Odwoławcze postanowiło jak na wstępie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 5 sierpnia 2024 r. wniósł A. C.. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie jest dla niego krzywdzące oraz przedstawił argumentację dotyczącą przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego i czynności geodety. Skarżący wskazał, że Samorządowego Kolegium Odwoławcze podtrzymuje stanowisko o obowiązku pokrycia przez skarżącego kosztów usługi geodety, podczas gdy geodeta popełnił błędy, gdyż wykonał pomiar mało czytelnie i niezgodnie z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 5 sierpnia 2024 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy B. nr [...] z dnia 4 października 2021 r. w sprawie kosztów rozgraniczenia nieruchomości. Z treści postanowienia Kolegium wynika, że zostało ono wydane z urzędu, w związku z sygnalizacją zawartą w piśmie Wójta Gminy B. z dnia 25 maja 2022 r.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są w art. 156 § 1 k.p.a.
Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.).
Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się (158 § 1 k.p.a.).
Stosownie do art. 126 k.p.a. przepisy art. 157 i art. 156 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień.
Natomiast materialnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 61a k.p.a. został wprowadzony w dniu 11 kwietnia 2011 r., na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Nowelizacja ta pozwoliła na wyraźne rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia - od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie, bądź postępowanie administracyjne już się toczy albo w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu określonego w ustawie i brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 421 oraz R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384). Organ może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wówczas, gdy ziści się choćby jeden z wyżej przedstawionych warunków. Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 listopada 2011 r. sygn. I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 553/15; postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1635/14).
Jak podnosi się w doktrynie, "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną, – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) (Zbigniew R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (wyrok NSA z 10 października 2012 r., sygn. II OSK 1087/11). "Inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego ograniczone są do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. II GSK 1706/17 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 61(a)).
Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA z 14 maja 2025 r., sygn. II GSK 2118/24 i z 13 lutego 2019 r., sygn. II OSK 615/17 oraz powołane tam orzecznictwo).
Przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1047/16). Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyroki NSA: z 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1987/12; z 17 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1053/17; z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 876/20). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ma bowiem charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (por.wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 528/19).
Do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będą miały zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym art. 61a k.p.a. (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 157). Oznacza to, że przed wszczęciem postępowania nieważnościowego organ będzie mógł przeprowadzać jedynie postępowanie wyjaśniające ograniczone do badania warunków formalnych. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wymaga wcześniejszego zbadania przez organ administracji publicznej, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Po stwierdzeniu, że takie przesłanki istnieją, organ administracji publicznej władny jest przystąpić do merytorycznego badania zakwestionowanej decyzji pod kątem, czy zaistniały podstawy skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 maja 2025 r., sygn. II GSK 2118/24 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 691/18).
Jak podkreśla się w orzecznictwie, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego nie może odnosić się do wyjaśnienia kwestii czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż to powinno być wyjaśnione w dalszym postępowaniu. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania (por. wyrok NSA z 14 maja 2025 r., sygn. II GSK 2118/24 i powołany tam wyrok NSA z 13 marca 2008 r., sygn. I OSK 449/07). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2023 r., sygn. I OSK 3187/19, badanie decyzji pod kątem wystąpienia w niej przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. następuje w kolejnym etapie postępowania nieważnościowego, gdy nie występują przesłanki negatywne do jego wszczęcia. Jego przedmiotem jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności (por. też wyrok NSA z 14 maja 2025 r., sygn. II GSK 2118/24).
Natomiast w rozpoznawanej sprawie w zaskarżonym postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania, wydanym we wstępnym (formalnym) stadium postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie uznaje słuszności argumentu Wójta Gminy B. o rażącym naruszeniu przy wydawaniu postanowienia o kosztach postępowania przepisów postępowania w zakresie ustalenia stron. Kolegium podniosło, że w istocie rzeczy nie chodzi o błąd w zakresie ustalenia stron postępowania w sprawie kosztów rozgraniczenia, lecz o inną proporcję podziału kosztów pomiędzy stronami, co potwierdza przedstawiona przez Wójta Gminy B. propozycja "nowego" podziału kosztów, według której całość kosztów rozgraniczenia miałaby być rozdzielona na trzy z sześciu stron tego postępowania. Tym samym liczba stron postępowania nie zmieniałaby się w żaden sposób, nie zmieniałaby się wysokość kosztów postępowania, a jedynie zmieniałaby się liczba stron obciążonych kosztami i proporcja tych kosztów przypadająca na poszczególnych adresatów. Kolegium stwierdziło, że taka sytuacja nie odpowiada cechom rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a więc sytuacji, gdy konkretny przepis (zasadniczo zaliczający się do prawa materialnego a nie procesowego, jak postuluje Wójt Gminy B.) został naruszony wprost, jednoznacznie i w sposób, którego nie sposób zaakceptować z punktu widzenia wymogów praworządności. Takich cech postanowienie Wójta Gminy B. z dnia 4 października 2021 r. nie zawiera.
Z powyższego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze na etapie wstępnym w istocie przesądziło kwestię wystąpienia w sprawie przesłanki stwierdzenia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności postanowienia Wójta Gminy B.. Z przyczyn omówionych wyżej stoi to natomiast w sprzeczności z celem etapu wstępnego i stanowi naruszenie art. 61a § 1 k.p.a.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że jako inna uzasadniona przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może być przyjęta wyrażona w zaskarżonym postanowieniu ocena, że postanowienie Wójta Gminy B. już na "pierwszy rzut oka" nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niezależnie od tego, czy brak tej cechy upatrywać poprzez pryzmat naruszeń przepisów w zakresie ustalenia stron postępowania i niezależnie od tego, że Wójt Gminy B. nie skonkretyzował, o które konkretnie przepisy miałoby chodzić, czy też przez pryzmat jakichkolwiek innych przesłanek wynikających z prawa materialnego.
Powyższa ocena, mimo powołania się Kolegium na kwestię oczywistości, jest oceną o charakterze merytorycznym, sprowadzającą się do stwierdzenia, że w odniesieniu do postanowienia Wójta Gminy B. nie wystąpiła przesłanka nieważności. Tego rodzaju merytoryczna ocena nie może być natomiast przedmiotem wydanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Badanie czy określona decyzja lub postanowienie dotknięte są wadą nieważności winno nastąpić w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a więc w toku wszczętego postępowania nieważnościowego.
Z omówionych przyczyn należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., w związku z czym podlegało uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię.
Z tych względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).