III SA/Lu 623/17

III SA/Lu 623/17 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2018-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Iwona Tchórzewska /sprawozdawca/
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 480/19 - Wyrok NSA z 2023-04-27
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1; art. 1 ust. 2
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U. 2017 poz 278
art. 49
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.
Dz.U. 2016 poz 1512
art. 29 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie WSA Grzegorz Grymuza, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] r. H. D. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. przyznał skarżącemu płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł, w tym:
- jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł,
- uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł.
Na skutek odwołania wniesionego przez H. D. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. przyznał H. D. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł, w tym:
- jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł;
- uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Kolejną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. przyznał skarżącemu płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł, w tym:
- jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł;
- uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł.
Powyższa decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] r. została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] r., nr [...].
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt III SA/Lu 480/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. D. wniesioną na ostatnio wymienioną decyzję organu odwoławczego. Wyrok ten jest prawomocny.
W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności wypłaconych na mocy decyzji z dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł.
Od powyższej decyzji H. D. wniósł odwołanie.
Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych zastosowanie znajdują przepisy art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 80 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Przepisy te określają zakres postępowania, które obejmuje ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależytego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz czy nie zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu.
Organ podniósł, że środki wypłacone skarżącemu w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013 pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Płatności przyznane decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] r. w wysokości [...] zł zostały w dniu [...] r. przekazane na rachunek bankowy skarżącego. Jednakże decyzja, na podstawie której wypłacono środki, została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r., a Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z dnia [...] r. przyznał skarżącemu płatności w wysokości [...] zł. Z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której skarżący uzyskał płatności w wyższej wysokości należy uznać, że skarżący utracił uprawnienie do uzyskania części tych płatności. W związku z tym kwota [...]zł, stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą [...]zł przekazaną na rachunek skarżącego, a kwotą płatności przyznanych w ostatecznej decyzji z dnia [...] r w wysokości [...] zł, stanowi płatności pobrane nienależnie. Na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się: kwota [...]zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz kwota [...]zł z tytułu płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Ponieważ kwota [...]zł z tytułu płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych nie przekracza kwoty stanowiącej równowartość 100 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, w odniesieniu do tej płatności zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Natomiast kwota z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, w związku z czym nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności, bowiem płatności wypłacone na podstawie decyzji z dnia [...] r. nie wynikały z pomyłki Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Organ odwoławczy wskazał nadto, że w okolicznościach sprawy nieprawidłowość powstała z dniem złożenia wniosku o przyznanie płatności, co miało miejsce w dniu [...] r., a w dniu [...] r. nastąpiło doręczenie stronie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013 w obniżonej wysokości. To oznacza, że czteroletni bieg przedawnienia uległ przerwaniu i biegnie na nowo od dnia [...] r. Decyzja organu pierwszej instancji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została doręczona stronie w dniu [...] r., czyli przed upływem terminu przedawnienia liczonego od dnia [...] r. Zatem w sprawie nie nastąpiło przedawnienie przewidziane przepisem art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, a tym samym skarżący zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranych płatności.
W związku z zarzutami podniesionymi przez skarżącego organ odwoławczy podniósł, że sprawa przyznania płatności obszarowej na rok 2013 stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] r., utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 480/15, oddalił skargę na tę decyzję. Wobec tego decyzja z dnia [...] r. jest ostateczna, a ustalenia w niej zawarte nie mogą być przez stronę kwestionowane w niniejszym postępowaniu. Dotyczy to w szczególności podnoszonej w odwołaniu kwestii ustalenia powierzchni uprawnionej do przyznania płatności.
Organ zauważył jednocześnie, że zgłaszając działki do płatności skarżący był zobowiązany do dokładnej weryfikacji stanu zgłaszanych do płatności działek. Przy wykazaniu choćby zwykłej staranności skarżący powinien ocenić, czy działki rolne spełniają warunki do przyznania płatności. Składając wniosek o przyznanie płatności skarżący podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2013 oraz że jest świadomy faktu, iż brak zgodności danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym może skutkować zmniejszeniem kwoty płatności lub odmową ich przyznania, co oznacza, że we wniosku o przyznanie płatności powinien prawidłowo zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami. W momencie składania wniosku tylko rolnik ma wiedzę na temat poszczególnych upraw i w oparciu o nią winien w sposób rzetelny oraz zgodny ze stanem faktycznym wypełnić wniosek o przyznanie pomocy. Rolnik winien odpowiednio korygować powierzchnię użytków we wniosku, jak i ich rzeczywisty zasięg na odpowiednim załączniku graficznym.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. D. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. Zarzucił błędne dokonanie pomiaru powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności i w konsekwencji dokonanie bezprawnych odliczeń. Ponadto podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem ustawowego trzydziestodniowego terminu, wskutek czego organ w sposób rażący naruszył prawo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolują prawidłowość wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych zasad kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że decyzja ta nie jest dotknięta uchybieniami, które uzasadniałyby jej uchylenie. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w wysokości [...] zł.
Powołane w ramach podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 1512 z późn. zm.) przewidują, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej, a właściwym do wydania tej decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.
Wypłacone skarżącemu na rok 2013 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zatem zgodnie z powołanymi wyżej przepisami w przypadku ustalenia nienależnego lub nadmiernego pobrania środków publicznych z tego tytułu w okolicznościach niniejszej sprawy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. był organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty środków nienależnie lub nadmiernie pobranych.
Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Zatem w kontrolowanym postępowaniu organ był zobowiązany do ustalenia, czy skarżący pobrał nienależne lub nadmierne płatności bezpośrednie na rok 2013.
Należy przy tym wyjaśnić, że przepisy ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa określają jedynie tryb oraz organy właściwe w sprawie ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymienionych w art. 29 ust. 1 tej ustawy. W odniesieniu do płatności pobranych przez skarżącego za rok 2013 obowiązek zwrotu wynika natomiast z przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U.UE seria L, nr 316, str. 65, dalej jako: rozporządzenie nr 1122/2009).
W przepisie art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 uregulowane zostało odzyskiwanie nienależnych płatności. Zgodnie z art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2.
W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło w związku z uprzednim przyznaniem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Mianowicie decyzją z dnia [...] r. przyznano skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł. Bezspornie środki z tego tytułu zostały wypłacone skarżącemu w dniu [...] r. Decyzja przyznająca środki we wskazanej wysokości została jednak uchylona w postępowaniu odwoławczym, a decyzją z dnia [...] r. przyznano skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości mniejszej, a mianowicie w kwocie [...]zł, w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł.
Wymaga podkreślenia, że sprawa przyznania H. D. płatności obszarowej na rok 2013 stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] r., którą Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy. Z kolei prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt III SA/Lu 480/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę wniesioną na decyzję z dnia [...] r., tym samym potwierdzając legalność zaskarżonej decyzji. Decyzja przyznająca skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w pomniejszonej wysokości jest zatem ostateczna. Wskazać także należy, że na mocy art. 170 p.p.s.a. prawomocny wyrok sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Jak wynika z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
W konsekwencji w niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której skarżący otrzymał płatności w wyższej wysokości, niż to wynikało z wydanej następnie ostatecznej decyzji, której zgodność z prawem podlegała badaniu przez sąd administracyjny, a skarga na tę decyzję została oddalona, różnica pomiędzy wypłaconą, a należną kwotą płatności stanowi środki nienależnie pobrane. Stwierdzić należy, że kwestia nienależnego charakteru płatności, w części stanowiącej powyższą różnicę, wypłaconą skarżącemu w dniu [...] r., została w istocie przesądzona decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego, od której skarga wniesiona przez H. D. została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W tej sytuacji, wbrew stanowisku wyrażonemu w odwołaniu oraz skierowanej do Sądu skardze, w kontrolowanym obecnie postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty odnoszące się wyłącznie do tego, co stanowiło podstawę decyzji dotyczącej przyznania płatności w pomniejszonej wysokości, a mianowicie przyjętych w niej ustaleń faktycznych oraz podstaw prawnych. Powyższa decyzja jest bowiem ostateczna i wiąże tak organ, jak i skarżącego.
Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania płatności występuje wtedy, gdy zostaną one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego lub w wyniku wznowienia postępowania zapadnie orzeczenie, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. W toku postępowania o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadaniem organu nie jest kontrolowanie prawidłowości wyeliminowania z obrotu prawnego (lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem przepisów prawa) decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne, to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiot (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2017 r., III SA/Po 522/17).
W niniejszym postępowaniu istotny jest fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, w oparciu o którą płatność w wyższej wysokości została skarżącemu faktycznie wypłacona i ostatecznego przyznania skarżącemu kwoty płatności bezpośrednich na rok 2013 w niższej kwocie. Przedmiotem postępowania kontrolowanego w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków i ocena czy nie zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy czy płatności były pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości następuje w toku samodzielnego postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ale podstawę takiego ustalenia mogą stanowić wcześniejsze ostateczne decyzje wydane w postępowaniach zwyczajnych albo postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Przy tym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. wyjaśniono, jakie były podstawy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2013 w obniżonej wysokości. Zgodnie z treścią decyzji wydanych w postępowaniu o przyznanie wymienionych płatności wskazano, że w toku tego postępowania w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w celu stwierdzenia faktycznej powierzchni PEG dla działek ewidencyjnych o numerach: 284, 690/6, 890 oraz 958. Dokonano pomiaru działek ewidencyjnych i ustalono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2013. Mianowicie: dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną na powierzchni 0,15 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,13 ha, dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną na powierzchni 0,17 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,09 ha, dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną na powierzchni 0,22 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,17 ha, dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną na powierzchni 2,67 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 2,48 ha.
Trzeba zauważyć, że w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z późn. zm.) na organy nałożono obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ustawy).
Jak wyjaśniono wyżej, kwestia przyznania rolnikowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013 stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją. W tym postępowaniu nie została podważona prawidłowość wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] r., w toku której stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza, niż zadeklarowana we wniosku na rok 2013. Natomiast ustalenia rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej. Skutkiem stwierdzenia różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w ramach kontroli na miejscu było wydanie decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 480/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę, potwierdził legalność tej decyzji.
W tej sytuacji skarżący nie może w obecnym postępowaniu, dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, zasadnie kwestionować podstaw faktycznych wcześniejszej ostatecznej decyzji, w szczególności w zakresie zastosowanych metod pomiaru. W świetle treści uzasadnienia ostatecznej decyzji przyznającej płatności w pomniejszonej wysokości nie ma podstaw do podzielenia stanowiska skarżącego, iż różnica powierzchni wynikała z błędu pomiaru. Treść skargi wskazuje przy tym, że skarżący odwołuje się do zapisów w ewidencji gruntów, podczas gdy dla przyznania płatności istotna jest rzeczywista powierzchnia użytków rolnych. Ponadto chybione są zarzuty formułowane przez skarżącego w stosunku do decyzji nr [...] z dnia [...] r., gdyż decyzja ta została przez organ odwoławczy uchylona decyzją z dnia [...] r.
Z omówionych przyczyn stwierdzić należy prawidłowość ustalenia przez organ, że kwota stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą płatności przekazaną na rachunek skarżącego w dniu [...] r. na podstawie pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] r. w łącznej wysokości [...] zł, a kwotą płatności przyznanych w decyzji z dnia [...] r. w łącznej wysokości [...] zł, stanowi płatności pobrane nienależnie. Kwota ta wynosi [...] zł, a składają się na nią kwota [...]zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz kwota [...]zł z tytułu płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych.
Przy tym zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278 z późn. zm.) kierownik biura powiatowego Agencji odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w przypadku określonym w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 347, s. 549 z 20 grudnia 2013 r.). Przypadek ten dotyczy sytuacji, gdy kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza równowartości kwoty 100 EUR, nie licząc odsetek.
Zatem organ odwoławczy trafnie stwierdził, że w odniesieniu do kwoty [...]zł z tytułu płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, gdyż wskazana kwota nie przekracza kwoty stanowiącej równowartość 100 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.
Z kolei kwota z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro. Zatem w kontekście art. 49 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278) nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej, co w świetle powołanych przepisów prawidłowo stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że przewidziany w art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma charakteru bezwzględnego, o czym świadczy treść dalszej części tego artykułu. Z art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika bowiem, że przepisu o obowiązku zwrotu nie stosuje się, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.
Przepis art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Celem określonego w powołanym przepisie wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. W konsekwencji spod zastosowania powyższego przepisu wykluczyć należy wszelkie te uchybienia w działaniu organu, które sprowadzały się jedynie do zaniechania należytej weryfikacji wniosku oraz braku wykrycia nieprawidłowości wniosku już na etapie przyznawania płatności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2017 r., III SA/Lu 735/16).
Z powyższych względów Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja przewidziana w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Wymaga podkreślenia, że przyznanie decyzją z dnia [...] r. środków, wypłaconych następnie skarżącemu w dniu [...] r., nie wynikało z pomyłki organu. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając decyzję o przyznaniu płatności kierował się żądaniem strony zawartym we wniosku i jej oświadczeniem co do powierzchni działek rolnych. Dopiero ustalenia w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] r. co do faktycznej powierzchni kwalifikowalnej do płatności pozwoliły stwierdzić opisane nieprawidłowości. Ponieważ organ w dacie przyznawania i wypłaty skarżącemu płatności kierował się danymi co do powierzchni gruntów wskazanymi we wniosku o przyznanie płatności, nie można mówić o pomyłce organu, jako przyczynie wypłaty nienależnej kwoty płatności, a jedynie o braku na tym etapie skutecznego zweryfikowania danych zawartych we wniosku, co nie może być traktowane w kategoriach pomyłki w rozumieniu art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. Z kolei za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odpowiada występujący z nim rolnik (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2010 r., II GSK 609/09). Nie budzi wątpliwości, że rolnik przy dołożeniu należytej staranności mógł się dowiedzieć, iż część zgłaszanych przez niego we wniosku gruntów nie kwalifikuje się do płatności. Jak wskazano już wyżej, skarżący nie mógł poprzestać na danych wynikających z ewidencji gruntów, ale uwzględniać rzeczywistą powierzchnię użytków rolnych. Zasadnie organ zwrócił uwagę na okoliczność podpisania przez skarżącego zawartego we wniosku o przyznanie płatności oświadczenia, iż znane mu są zasady przyznawania płatności, a także zobowiązania do niezwłocznego informowania Agencji na piśmie o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności (sekcja IX wniosku "Oświadczenia i zobowiązania").
Prawidłowe jest też stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie nie upłynął termin przedawnienia, o którym mowa art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1 z dnia 23 grudnia 1995 r. z późn. zm., dalej jako rozporządzenie nr 2988/95).
Zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1.
Istotne jest przy tym, że jak stanowi również art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
W kontekście powyższej przesłanki organ odwoławczy trafnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowość powstała z dniem złożenia wniosku o przyznanie płatności, co miało miejsce w dniu [...] r. Przewidziany przepisem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 czteroletni termin przedawnienia upłynąłby zatem w dniu [...] r. Jednakże, jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w dniu [...] r. nastąpiło doręczenie skarżącemu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013 w obniżonej wysokości. Wobec tego bieg przedawnienia uległ przerwaniu i biegnie na nowo od dnia [...] r. Zatem decyzja organu pierwszej instancji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, a także decyzja organu odwoławczego zostały wydane i doręczone skarżącemu przed upływem czteroletniego terminu przedawnienia (liczonego od dnia [...] r.).
Oznacza to, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu płatności nienależnie pobranych w kwocie [...]zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Przy tym wymieniona kwota winna zostać zwrócona po powiększeniu o odsetki, co wynika z art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów art. 47 § 1 i art. 51 § 1 oraz art. 53 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017., poz. 201 z późn. zm.) w związku z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W świetle powyższych uwag uznać należy, że rozpoznając przedmiotową sprawę organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, dokonały ustaleń znajdujących podstawę w materiale dowodowym i zastosowały właściwe przepisy prawa.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego miesięcznego terminu do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. termin ten liczony jest od dnia otrzymania odwołania. Chodzi przy tym o otrzymanie odwołania, wraz z aktami administracyjnymi, przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2012 r., I OSK 111/11, LEX nr 1111757). W okolicznościach niniejszej sprawy wniesione przez H. D. w dniu [...] r. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało przesłane przez ten organ do organu odwoławczego, do którego wpłynęło wraz z aktami administracyjnymi w dniu [...] r. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] r., a zatem ustawowy miesięczny termin na wydanie decyzji przez organ odwoławczy został zachowany.
Z tych wszystkich względów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co obligowało Sąd do oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.