III SA/LU 592/22

III SA/Lu 592/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-04-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom /przewodniczący/
Jadwiga Pastusiak
Robert Hałabis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 7 ust. 1 pkt 7; art. 18 ust. 2 pkt 6; art. 91 ust. 1; art. 40 ust. 1; art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 172
art. 7; art. 21
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G.K. i L. C. na uchwałę Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr XXXVI/43/22 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Biała Podlaska na lata 2021-2025 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z dnia 29 kwietnia 2022 r. (nr XXXVI/43/22) Rada Miasta Biała Podlaska dokonała zmiany własnej uchwały z dnia 3 sierpnia 2021 r. (nr XXVI/62/21) w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska na lata 2021-2025.
Zaskarżona uchwała została wydana w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:
W dniu 3 sierpnia 2021 r. Rada Miasta Biała Podlaska podjęła uchwałę (nr XXVI/62/21) w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska na lata 2021-2025 w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r. pod poz. 3519.
Następnie uchwałą z dnia 7 marca 2022 r. (nr XXXIII/28/22) Rada Miasta Biała Podlaska dokonała zmiany uchwały z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska na lata 2021-2025, polegającej na nadaniu nowego brzmienia załącznikowi do uchwały. Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska na lata 2021-2025 otrzymał brzmienie określone w załączniku do wskazanej uchwały z dnia 7 marca 2022 r.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 kwietnia 2022 r. (nr PN-II.4131.137.2022) Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 7 marca 2022 r. (nr XXXIII/28/22). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał na art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksy cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172 – dalej jako: "ustawa o ochronie praw lokatorów" lub "ustawa"), zgodnie z którym rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Wojewoda powołał się również na art. 21 ust. 2 ustawy, który określa obowiązkowe elementy, jakie powinien zawierać wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy kształtujące treść programu. Zdaniem Wojewody, wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Biała Podlaska, w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 7 marca 2022 r., nie określa wszystkich kwestii wskazanych przez ustawodawcę jako niezbędne w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 2 ustawy. Dlatego wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy musi zawierać zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, które winny być realizowane z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 ustawy. Wojewoda wyjaśnił również, że art. 7 ust. 1 wskazuje czynniki stanowiące podstawę zastosowania podwyższenia lub obniżenia czynszu, do których należy: 1) położenie budynku; 2) położenie lokalu w budynku; 3) wyposażenie lokalu i budynku w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan; 4) ogólny stan techniczny budynku.
Wojewoda zwrócił także uwagę, że treść § 11 ust. 1 Programu przyjęła jako modyfikujące stawkę bazową czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu następujące czynniki: 1) położenie lokalu, 2) wyposażenie lokalu w urządzenia techniczne i 3) czynniki biologiczne mające negatywny wpływ na zdrowie człowieka (grzyb, pleśń). Natomiast analizowana uchwała w przyjętym Programie nie zawiera wskazania czynników wpływających na wartość użytkową lokali ze względu na położenie budynku (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz ogólny stan techniczny budynku (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy). Z tej przyczyny Wojewoda stwierdził, że za prawidłowe wypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 7 ust. 1 ustawy nie sposób uznać regulacji przewidzianej § 11 ust. 2 załącznika do uchwały, zgodnie z którym ocena stanu technicznego budynków następuje na podstawie okresowych kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Wojewoda uznał również, że przedmiotowa uchwała jest obarczona wadą prawną dotyczącą określenia terminu wejścia uchwały w życie, tj. z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2022 r. Ponadto w rozwiązaniach przyjętych w myśl § 11 Programu, dopatrzył się pogorszenia sytuacji prawnej niektórych adresatów norm wynikających z przedmiotowej uchwały, a mianowicie tych, którym na podstawie § 11 Programu w pierwotnym brzmieniu przysługiwały określone zniżki, a które zostały pominięte w Programie przyjętym przedmiotową uchwałą. Wojewoda wskazał także, że w § 11 ust. 1 pkt 3 Programu, odnoszącym się do czynników biologicznych (grzyb, pleśń), nie przypisano określonej wartości wpływającej na obniżenie lub podwyższenie stawki czynszu. Stąd też, w ocenie Wojewody, nie spełnia również wymogu jasności i klarowności przepis § 11 ust. 6 Programu, zgodnie z którym wprowadzono pojęcia: "centralnego ogrzewania", "ciepłej wody", "łazienki". Organ nadzoru zauważył, że definicje wskazanych pojęć, nie zostały zamieszczone w załączniku do uchwały, a samo ich wprowadzanie do aktu prawa miejscowego nie znajduje uzasadnienia, ponieważ ich znaczenie nie budzi wątpliwości.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało zaskarżone do sądu, natomiast Rada Miasta Biała Podlaska w dniu 29 kwietnia 2022 r. podjęła kolejną uchwałę (nr XXXVI/43/22) w sprawie zmiany wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska na lata 2021-2025. Przedmiotową uchwałą Rada zmieniła uchwałę nr XXVI/62/21 z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska na lata 2021-2025 w ten sposób, że załącznik do uchwały otrzymał nowe brzmienie, jak w załączniku do tej uchwały. Wykonanie uchwały Rada powierzyła Prezydentowi Miasta Biała Podlaska. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 10 maja 2022 r. pod poz. 2599.
W rozdziale 4 Załącznika do przedmiotowej uchwały Rada Miasta określiła "Zasady polityki czynszowej". Szczegółowe czynniki modyfikujące stawkę bazową czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych dla zasobu mieszkaniowego Gminy, podwyższające lub obniżające wartość użytkową lokalu zostały przez Radę ujęte w § 11 ust. 1 pkt 1-5 Załącznika. Do czynników tych Rada zaliczyła: 1) położenie lokalu, 2) wyposażenie lokalu w urządzenia techniczne, 3) czynniki biologiczne mające negatywny wpływ na zdrowie człowieka (grzyb, pleśń), 4) położenie budynku i 5) stan techniczny budynku.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła G. K. i L. C..
Skarżące zaskarżonej uchwale zarzuciły naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez pominięcie przez radę gminy uregulowania warunków obniżania czynszu, co skutkuje brakiem możliwości ubiegania się o obniżenie czynszu przez najemców o niskich dochodach.
Wskazując na to naruszenie skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności tej uchwały i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżące wniosły o dopuszczenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi w postaci uchwał Rady Miasta Biała Podlaska: z dnia 3 sierpnia 2021 r. (nr XXVI/62/21), z dnia 7 marca 2022 r. (nr XXXIII/28/22), z dnia 11 kwietnia 2022 r. (nr XXXV/42/22), z dnia 29 kwietnia 2022 r. (nr XXXVI/43/22), rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 12 kwietnia 2022 r., umów o najem lokalu mieszkalnego z dnia 13 września 2021 r. i 4 kwietnia 2022 r., wniosków o przyznanie obniżki naliczonego czynszu z dnia 19 i 26 lipca 2022 r., dwóch pism Z. G. L. Sp. z o.o. w B. P. z dnia 16 sierpnia 2022 r., pisma Urzędu Miasta Biała Podlaska z dnia 20 października 2022 r. i zestawienia obliczającego wysokość czynszu dla skarżących z uwzględnieniem zastosowania uchwały w poprzednim brzmieniu oraz uchwały zaskarżonej.
Zaskarżonej uchwale skarżące zarzuciły również, że jedynie częściowo uwzględnia argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Lubelskiego z dnia 12 kwietnia 2022 r. (nr PN-II.4131.137.2022). Podniosły, że są najemcami lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie Gminy Miejskiej Biała Podlaska i obie zawnioskowały do Prezydenta Miasta Biała Podlaska o obniżkę naliczonego czynszu. W odpowiedzi na wnioski skarżące otrzymały analogiczne pisma informujące, że w związku z wejściem w życie uchwały z dnia 29 kwietnia 2022 r. (nr XXXVI/43/22), zasady obniżek czynszu zostały usunięte z programu w rezultacie czego w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości obniżki czynszu najmu. Jednoczenie poinformowano je, że zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 11 kwietnia 2022 r. (nr XXXV/42/22) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Biała Podlaska, spełniają warunki do uzyskania obniżenia czynszu najmu ze względu na kryterium dochodowe, jednakże z uwagi na brak określenia zasad obniżki w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska, nie może ona być udzielona.
Skarżące dodatkowo podkreśliły, że w myśl art. 7 ust. 2 ustawy, najemcy o niskich dochodach na podstawie postanowień uchwały organu stanowiącego gminy, mogą występować z wnioskiem o obniżenie czynszu najmu. Postanowienia w tym zakresie zawiera uchwała z dnia 11 kwietnia 2022 r. (nr XXXV/42/22). W § 3 ust. 3 tej uchwały określono wysokość dochodu na członka gospodarstwa domowego uzasadniającą obniżenie czynszu. Natomiast zdaniem skarżących warunki obniżenia czynszu ze względu na kryterium dochodowe powinny się obowiązkowo znaleźć w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska na lata 2021-2025. Brak zastosowania w tej uchwale regulacji dotyczącej warunków obniżania czynszu w oparciu o tego rodzaju podstawę – uniemożliwia skarżącym ubieganie się o obniżkę czynszu z uwagi na niskie dochody i trudną sytuację finansową, mimo, że takie prawo przyznaje im ustawa.
Dodatkowo skarżące wskazały różnice, jakie występują pomiędzy naliczonym czynszem przy zastosowaniu regulacji zaskarżonej uchwały oraz przy zastosowaniu poprzednio obowiązującej uchwały z dnia 3 sierpnia 2021 r. (nr XXXVI/62/21) i przedstawiły na tą okoliczność stosowne wyliczenia.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Biała Podlaska podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale i wniosła o oddalenie skargi.
Do odpowiedzi na skargę Rada Miasta dołączyła m.in. opinię prawną Prezydenta Miasta Biała Podlaska, w której Prezydent przychylił się do stanowiska skarżących, uznając skargę za zasadną w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżona w tej sprawie uchwała jest zgodna z prawem.
Stosowanie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie Sąd jest właściwy do rozpoznania skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd – co do zasady – nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w skardze podstawą prawną, gdyż rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm. – dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g."), zgodnie z którym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z przepisu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy się więc odwołać do stanowiska wypracowanego w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA: z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16 i z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 i z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 228/18). Przykładowo za istotne naruszenie prawa sądy uznawały podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Z kolei w doktrynie prawa za istotne naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu przyjmuje się np. naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub stanowiących podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą wykładnię, czy też przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001 r., z. 1-2).
W świetle powyższych uwag stwierdzenie nieważności uchwały nastąpić może zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i wynika wprost z treści danego przepisu. Tak ukształtowane stanowisko sądów administracyjnych i doktryny zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, zaś według art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, które to uregulowania wyznaczają kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Przede wszystkim przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady aktu prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego nie wystąpiły.
Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była uchwała z dnia 29 kwietnia 2022 r. (nr XXXVI/43/22), którą Rada Miasta Biała Podlaska dokonała zmiany własnej uchwały z dnia 3 sierpnia 2021 r. (nr XXVI.62/21) w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska na lata 2021-2025.
W ocenie Sądu Rada Miasta Biała Podlaska podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania zaskarżonej uchwały, ani przepisów prawa ustrojowego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, w tym uchwalanie programów gospodarczych. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g., do zadań własnych gminy należą m.in sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego. W tym zakresie, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.), które rada gminy ustanawia w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.).
Szczegółowe kompetencje rady gminy w zakresie gminnych programów mieszkaniowych i zasad najmu określa ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725 – dalej jako: "ustawa o ochronie praw lokatorów" lub "u.o.p.l."). Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, rada gminy uchwala:
1) wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy;
2) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel.
W rozpoznawanej sprawie, co należy podkreślić, przedmiotem zaskarżenia skarżące uczyniły uchwałę Rady Miasta Biała Podlaska w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr XXXVI/43/22). Natomiast nie była przedmiotem kontroli sądu uchwała Rady Miasta Biała Podlaska w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Biała Podlaska (z dnia z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr XXXV/42/22). Sąd badał zatem legalność zaskarżonej uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym gminy, pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego regulującymi obligatoryjne elementy takiego aktu. Pominięcie bowiem przez radę gminy któregoś z elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu.
Stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany co najmniej na pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:
1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach;
2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;
3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;
4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;
5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;
6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;
7) wysokość kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne;
8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:
a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,
b) planowaną sprzedaż lokali.
Pomiędzy skarżącymi a Radą Miasta Biała Podlaska powstał spór co do tego, czy organ podejmując zaskarżoną uchwałę wywiązał się z obowiązku zamieszczenia w tym akcie obligatoryjnego elementu, o jakim mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, odnoszącym się do ustalenia zasad polityki czynszowej w zakresie warunków obniżenia czynszu. Zdaniem skarżących warunki obniżenia czynszu ze względu na kryterium dochodowe powinny się obowiązkowo znaleźć w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska na lata 2021-2025. Brak zastosowania w tej uchwale regulacji dotyczącej warunków obniżania czynszu z uwagi na kryterium dochodowe uniemożliwia bowiem skarżącym ubieganie się o obniżkę czynszu z uwagi na niskie dochody mimo, że takie prawo przyznaje im przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Natomiast w ocenie organu zaskarżona uchwała zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wynikające z art. 21 ust. 2 tej ustawy. Ponadto poprawność tego aktu została poddana weryfikacji przez Wojewodę Lubelskiego, który nie stwierdził nieważności tego aktu ani w całości, ani w części.
Otóż, mając na uwadze istotę sporu w przedmiotowej sprawie należało rozważyć te przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, które ustanawiają zasady ustalania czynszu dot. lokali znajdujących się w zasobach samorządowych i skarbu państwa. Kwestię powyższą reguluje bowiem art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, który w ust. 1 stanowi, że w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:
1) położenia budynku;
2) położenia lokalu w budynku;
3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne oraz ich stanu;
4) ogólnego stanu technicznego budynku.
Ponadto z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że właściciele, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem art. 23 ust. 4, mogą na wniosek najemcy, w oparciu o postanowienia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub zarządzenia wojewody, stosować określone obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach. Obniżki takie mogą być udzielane najemcom, których średni dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego nie przekracza poziomu określonego w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub zarządzenia wojewody. Kwota obniżki powinna być zróżnicowana w zależności od wysokości dochodu gospodarstwa domowego najemcy.
Oczywiście kompetencje do ustalania czynszu, w przypadku gdy właścicielem jest gmina, posiada organ wykonawczy tej jednostki (art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów). W przedmiotowej sprawie jest to Prezydent Miasta Biała Podlaska, do którego kierowane były wnioski skarżących o obniżenie czynszu ze względu na kryterium dochodowe. Wymaga jednakże podkreślenia, że prawodawca lokalny (w tej sprawie Rada Miasta Biała Podlaska) ma obowiązek wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, może jednak te zasady kształtować swobodnie. Użyte w art. 21 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów sformułowanie "w szczególności" oznacza, że rada gminy ustanawiając uchwałą wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, może swobodnie kształtować te zasady, jednakże tylko w odniesieniu do zagadnień wymienionych w art. 21 ust. 2 w punktach 1-8 i art. 7 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ten sposób ustawodawca kreuje podstawową funkcję samorządu terytorialnego, jaką jest wykonywanie zadań publicznych w oparciu i na podstawie przepisów prawa pochodzących od ustawodawcy, ale z zapewnieniem samorządowi pewnego zakresu swobody niezbędnego do dostosowywania tych zasad do lokalnych warunków.
Należy przy tym wyjaśnić, że uchwała rady gminy w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy rzeczywiście musi zawierać zasady polityki czynszowej i warunki obniżania czynszu stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie prawa lokatorów. Jednakże ustalone w tego rodzaju uchwale zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu muszą być spójne zarówno z przepisami art. 7 ust. 1, jak i art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy. Oznacza to w konsekwencji, że w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego to właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: położenia budynku, położenia lokalu w budynku, wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje ora ich stanu oraz ogólnego stanu technicznego budynku. To jedynie te elementy są obligatoryjne. Natomiast obniżenie wysokości czynszu w oparciu o kryterium dochodowe najemcy lokalu stanowi jedynie fakultatywną możliwość ustalenia wysokości czynszu, o ile gmina jest w stanie we własnym zakresie sfinansować tego rodzaju ulgi, co oznacza, że brak tego elementu w zaskarżonej uchwale, nie stanowi o naruszeniu prawa.
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wymienione unormowaniem art. 7 ust. 1 pkt 1-4 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Potwierdza to treść § 11 uchwały, zgodnie z którym Rada Miasta Biała Podlaska przyjęła następujące czynniki modyfikujące stawkę czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych dla zasobu mieszkaniowego gminy podwyższające lub obniżające wartość użytkową lokalu:
1) Położenie lokalu:
. usytuowanie lokalu w suterenie lub na poddaszu (-5%),
. usytuowanie lokalu na parterze lub czwartym piętrze (-5%),
. usytuowanie lokalu na I i II piętrze (+5%),
. mieszkania jednoizbowe (-5%),
. ciemna kuchnia (-5%);
2) Wyposażenie lokalu w urządzenia techniczne (przy założeniu, że lokal wyposażony w łazienkę, w.c., instalacje c.o. i c.c.w. oraz gazową i elektryczną do zasilania płyt kuchennych stanowi 100% bazy potrzebnej do ustalenia stawki czynszu):
. lokal z łazienką, w.c., instalacją wod.-kan. bez jednej instalacji (gazu, c.o. lub c.c.w.) 90% stawki bazowej,
. lokal z łazienką, w.c., instalacją wod.-kan. bez dwóch instalacji (gazu, c.o. lub c.c.w.) 80% stawki bazowej,
. lokal z łazienką w.c., instalacją wod.-kan., c.o.-etażowe, c.c.w. - instalacja elektryczna 70% stawki bazowej,
. lokal wyposażony w łazienkę (w.c. w łazience lub korytarzu) z instalacją wod.-kan. 60% stawki bazowej,
. lokal z w.c. i instalacją wod.-kan. 50% stawki bazowej,
. lokal bez instalacji wod.-kan. 40% stawki bazowej.
3) Czynniki biologiczne mające negatywny wpływ na zdrowie człowieka (grzyb, pleśń) -5%.
4) Położenie budynku:
. strefa miejska** 0%,
. strefa peryferyjna* -5%.
*Do strefy peryferyjnej zalicza się następujące budynki: S. , G. , M. , B. B. , W. .
**Strefa miejska obejmuje pozostałe budynki, w których znajdują się lokale wchodzące w skład Mieszkaniowego Zasobu Gminy.
5) Stan techniczny budynku:
. dobry +10%,
. średni +5%,
. dostateczny 0%,
. dopuszczający -10%,
. nieodpowiedni -20%.
Z powyższego wynika, że Rada Miasta Biała Podlaska zawarła w uchwale wszystkie obligatoryjne składniki zezwalające na obniżanie (podwyższanie) czynszu, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o ochronie praw lokatorów, a także w sposób szczegółowy ustaliła czynniki modyfikujące wysokość czynszu i ich procentową wartość w odniesieniu do poszczególnych warunków.
Pierwszy obligatoryjny element, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, dotyczący położenia budynku, został umiejscowiony w § 11 ust. 1 pkt 4 uchwały, z podziałem na strefy: miejską i peryferyjną i wymienieniem budynków, które należą do poszczególnych stref. Drugi obligatoryjny składnik ustanowiony w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, odnoszący się do położenia lokalu w budynku, został zamieszczony w § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały, w którym to unormowaniu dokonano procentowego pomniejszenia (-5%) lub podwyższenia (+5%) stawki czynszu w zależności od usytuowania lokalu w suterenie, poddaszu, na określonym piętrze, jak też od ilości izb (mieszkania jednoizbowe) i standardu kuchni (tzw. ciemna kuchnia). Trzeci obowiązkowy element, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, dotyczący wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu został ujęty w § 11 ust. 1 pkt 2 uchwały. Przepis ten przyjęto przy założeniu, że lokal wyposażony w łazienkę, w.c., instalacje c.o. i c.c.w. oraz gazową i elektryczną do zasilania płyt kuchennych stanowi 100% bazy potrzebnej do ustalenia stawki czynszu i w zależności od wyposażenia danego lokalu (mniejszy lub większy standard) ustalono odpowiednią wielkość stawki bazowej (od 100% do 40% stawki). W uchwale w § 11 ust. 1 pkt 5 zamieszczono również ostatni obowiązkowy element, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, a mianowicie ogólny stan techniczny budynku. W postanowieniu tym przyjęto zwiększenie stawki bazowej czynszu w przypadku stanu dobrego i średniego (odpowiednio +10% i +5%) stawkę podstawową 0% w przypadku stanu dostatecznego oraz zmniejszenie stawki w przypadku stanu dopuszczającego i nieodpowiedniego (odpowiednio -10% i -20%).
Rada Miasta Biała Podlaska w zaskarżonej uchwale w § 11 ust. 1 pkt 3 przyjęła również jeszcze jeden element wpływający na wysokość stawki czynszu, a mianowicie czynniki biologiczne mające negatywny wpływ na zdrowie człowieka (grzyb i pleśń) obniżając w tym przypadku stawkę o -5%. Takie działanie organu było całkowicie zgodne z prawem. Jak już bowiem wyjaśniono, użyty w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów zwrot "w szczególności", daje lokalnemu prawodawcy swobodę kształtowania zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w sposób najbardziej odpowiadający potrzebom i możliwościom danej gminy. Prawodawca lokalny może zatem, oprócz elementów obligatoryjnych wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, zamieścić w uchwale w sprawie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy również inne warunki, które mogą wpływać na wysokość stawki czynszu (obniżenie bądź podwyższenie), jednakże są to elementy fakultatywne.
Do takich fakultatywnych elementów należy ewentualne wprowadzenie warunku obniżenia czynszu ze względu na kryterium dochodowe. Jak bowiem wynika z art. 7 ust. 2 zd. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, właściciele o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem art. 23 ust. 4, mogą na wniosek najemcy w oparciu o postanowienia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub zarządzenia wojewody, stosować określone obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach.
Z powyższego unormowania wynika, że ustawodawca w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, poprzez użycie zwrotu "mogą", dał prawodawcy lokalnemu fakultatywną możliwość wprowadzenia do uchwały uregulowań dotyczących warunku obniżenia stawki czynszu z powodu niskich dochodów najemcy. Natomiast użycie w art. 7 ust. 1 ustawy zwrotu "właściciel ustala", świadczy o kategorycznym nakazie zawarcia w uchwale czynników podwyższających lub obniżających, określonych w pkt 1-4, a dotyczących położenia budynku (pkt 1), położenia lokalu w budynku (pkt 2), wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu (pkt 3) i ogólnego stanu technicznego budynku (pkt 4). Z przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów jednoznacznie wynika zatem, że obniżenie czynszu w oparciu o kryterium dochodowe najemcy pozostaje poza katalogiem elementów obowiązkowych (niezbędnych), które muszą zostać uwzględnione w uchwale na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy (zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu).
Dodatkowo należało zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała nie zawiera kwestionowanych przez Wojewodę Lubelskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 12 kwietnia 2022 r. regulacji odnoszących się do wprowadzenia definicji: "centralnego ogrzewania", "ciepłej wody", "łazienki". Ponadto zgodnie z wytycznymi rozstrzygnięcia nadzorczego, w § 11 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w stosunku do czynników biologicznych (grzyb, pleśń) przypisano określone wartości wpływające na obniżenie czynszu (-5%). Rada wypełniła również zalecenia Wojewody w zakresie daty wejścia w życie kwestionowanej uchwały, wskazując w § 3 uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dnia od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego.
Ubocznie również podnieść należy, że uchwała Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 11 kwietnia 2022 r. (nr XXXV/42/22) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Biała Podlaska, zawierająca zapisy dotyczące wysokości dochodu na członka gospodarstwa domowego uzasadniające zastosowanie obniżki czynszu i jednocześnie nie ustalająca warunków i procedury obniżenia czynszu, nie była przedmiotem badania w niniejszej sprawie pod kątem jej zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ponieważ nie stanowiła przedmiotu zaskarżenia.
Z przytoczonych względów Sąd nie stwierdził, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały dopuszczono się naruszenia przepisów prawa. Brak było zatem podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, co z kolei zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do oddalenia skargi w całości jako nieuzasadnionej – na podstawie art. 151 p.p.s.a.