II SA/Ol 147/06

II SA/Ol 147/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Katarzyna Matczak /sprawozdawca/
Janina Kosowska /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
I OSK 1076/06 - Wyrok NSA z 2006-10-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 5 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Tadeusz Lipiński Katarzyna Matczak (spr.) Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2006 roku sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora - oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, ze zm.), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 lutego 2006r. Nr "[...]", stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza P. z dnia 28 listopada 2005r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr "[...]"w P. z powodu istotnego naruszenia prawa.
W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, iż pismem z 28 listopada 2005r. znak "[...]" Burmistrz P. odwołał Z. B. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr "[...]" w P. Jako uzasadnienie organ wskazał szereg nieprawidłowości tj. osiąganie przez uczniów szkoły niskich wyników w nauczaniu, co potwierdzają wyniki egzaminów gimnazjalnych poniżej średniej krajowej, wojewódzkiej i powiatowej, brak należytej staranności nad działalnością administracyjno-gospodarczą i finansową szkoły, czego wynikiem było zagrożenie wypłaty wynagrodzenia za listopad i grudzień 2005r. oraz rażący brak współdziałania przy realizacji inwestycji miejskiej poprzez uniemożliwienie budowy zatok postojowych oraz zainstalowania ekranów dźwiękochłonnych.
Wojewoda uznał, że przytoczone pismo, mimo nienadania mu nazwy "zarządzenie", jest w istocie zarządzeniem w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na wyrok NSA z 30 grudnia 2003r. sygn. akt II SA/Lu 1410/03 i wyrok NSA z 30 czerwca 2004r. sygn. akt OSK 439/04 stwierdził, iż za zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy uznać wszelkie "akty" poza decyzjami administracyjnymi bez względu na nazwę jaką organ wykonawczy nada swojemu rozstrzygnięciu. Tym samym odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły, jako sprawa z zakresu administracji publicznej rozstrzygana jest w drodze zarządzenia, które podlega nadzorowi wojewody.
Zdaniem Wojewody, niniejsze zarządzenie narusza art. 38 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, póz. 2572, ze zm.), zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole może w szczególnie uzasadnionych przypadkach, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Organ nadzoru przyznał, iż ustawodawca posługuje się pojęciem niedookreślonym, co nie oznacza jednak dowolności w jego stosowaniu. Organ wskazał na prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż wobec braku ustawowo określonych kryteriów ocennych należy posiłkowo stosować przesłanki z art. 52 Kodeksu pracy (wyrok NSA z 12 lutego 2002r., sygn. akt I SA 2743/01). W ocenie organu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach" można mówić w sytuacji, gdy nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla
interesu publicznego. Musi ono być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez tę osobę (por. wyrok NSA z 14 marca 1997r. sygn. akt II SA/Wr 472/96, wyrok NSA z 9 maja 2001r. sygn. akt II SA 3293/00). W tej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Wojewoda podniósł, iż pismami z dnia 2 i 11 stycznia 2005r. organ był wzywany, w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, do szerszego umotywowania swojego stanowiska, jednakże odpowiedź Burmistrz P. ograniczył do przesłania odpisu odpowiedzi na pozew w sprawie z zakresu prawa pracy.
Odnosząc się do zarzutów postawionych w zarządzeniu burmistrza wyjaśniono, iż okoliczność osiągania przez uczniów niskich wyników w nauczaniu miała miejsce już od dłuższego czasu, co potwierdza karta oceny pracy z 7 czerwca 2005r. wskazująca na wyniki egzaminów zewnętrznych od roku szkolnego 2001/2002. Organ prowadzący szkołę znał te wyniki, co umożliwiło podjęcie mu działań zmierzających do podniesienia poziomu kształcenia w szkole. Niskie wyniki nauczania, które miały miejsce przez szereg lat nie mogły zatem stanowić przesłanki uzasadniającej odwołanie w tym trybie zwłaszcza, że po przeprowadzeniu szczegółowej analizy ich przyczyn opracowano i wdrożono program działań naprawczych.
Zarzut braku należytej staranności nad działalnością administracyjno-gospodarczą i finansową szkoły także nie znajduje potwierdzenia w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Stosownie do art. 27 ustawy z 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ustawa budżetowa ustala corocznie wielkość oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, zaś sposób jej podziału pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy wykonawcze. Przyjęta formuła dotyczy kształtowania subwencji oświatowej odnoszącej się do szczebla danej jednostki samorządu terytorialnego, a nie poszczególnych szkół. Sposób rozdysponowania subwencji oświatowej należy do samodzielnych kompetencji i decyzji danego samorządu. Możliwe jest zatem dokonanie takiego podziału subwencji, aby zapewnić pokrycie środków na wypłatę wynagrodzeń. Poza tym organ prowadzący szkołę stosownie do art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela ma możliwość kształtowania składników wynagrodzenia nauczycieli w drodze regulaminu obowiązującego od l stycznia do 31 grudnia danego roku. Z dokumentów przedłożonych przez odwołanego dyrektora wynika, że organ prowadzący szkołę był informowany już w listopadzie 2004r. o zagrożeniu realizacji zadań dydaktyczno -wychowawczo - opiekuńczych szkoły. Dyrektor informował, iż wobec konieczności dostosowania planu finansowego szkoły do zaleceń organu prowadzącego polegającego na zmniejszeniu budżetu o kwotę 341.724 zł istnieje zagrożenie realizacji zadań szkoły. Obawa o niedoszacowanie środków na wynagrodzenia wskazana została także w piśmie dyrektora szkoły z dnia 20 grudnia 2004r.
Wojewoda umożliwił Burmistrzowi P. wypowiedzenie się w zakresie wskazanych zastrzeżeń, jednakże organ z tej możliwości nie skorzystał, wobec czego na podstawie art. 81 Kpa uznano, iż zagrożenie wypłaty wynagrodzeń u schyłku 2005r. było znane organowi prowadzącemu szkołę już na etapie prac nad budżetem gminy na 2005r i nie spowodowało podjęcia z jego strony działań mających na celu rozwiązanie kryzysowej sytuacji. Wobec tego późniejsze obciążenie dyrektora wyłączną odpowiedzialnością za zagrożenie wypłaty wynagrodzeń w listopadzie i grudniu 2005r. jest nadużyciem ze strony organu prowadzącego szkołę.
Odnośnie zarzutu dotyczącego braku współdziałania przy realizacji inwestycji miejskiej Wojewoda wskazał, iż szczegółowy zakres obowiązków dyrektora szkoły określa art. 39 ustawy o systemie oświaty, przy czym żaden z jego zapisów nie nakłada na osobę pełniącą tę funkcję obowiązku współdziałania przy realizacji gminnych inwestycji drogowych. Organ nadzoru starał się w toku postępowania nadzorczego ustalić w jaki sposób działanie odwołanego dyrektora szkoły uniemożliwiło budowę zatok postojowych i ekranów dźwiękochłonnych, jednakże w tym zakresie nie uzyskał od Burmistrza P. żadnych wyjaśnień.
Na to rozstrzygniecie nadzorcze Burmistrz P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, iż Wojewoda chcąc stwierdzić nieważność odwołania Z. B. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr "[...]" w P., obowiązany był wszcząć postępowanie w tej sprawie, do którego obowiązany był stosować przepisy Kpa- art. 91 ust. 2 i 5. Organ nadzoru nie wszczął postępowania nadzorczego, którym to działaniem naruszył przepisy Kpa uniemożliwiając wypowiedzenie się Burmistrzowi P., jak też dokładnego zbadania sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21.10.2002 OPS 9/02.
Podniesiono, iż nie można uznać za wszczęcie postępowania nadzorczego pism z 2 i 11 stycznia 2006r., gdyż z ich treści nie wynika, że takie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte. Nie istnieje w prawie pojęcie automatycznego wszczęcia postępowania, musi być ono uzewnętrznione odpowiednim aktem Wojewody.
Odnośnie terminu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucono, iż wydane zostało po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym. Skoro w dniu 2 stycznia 2006r. Wojewoda wystąpił do organu o wyjaśnienia w tej sprawie to należy uznać, iż co najmniej w tej dacie, jak nie wcześniej, znał podjęte stanowisko w sprawie odwołania dyrektora szkoły. Kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 2 lutego 2006r. i doręczone w dniu 6 lutego 2006r.
Wyjaśniono, że Burmistrz nie miał możliwości przesłania Wojewodzie żądanego zarządzenia, gdyż całość akt osobowych została przekazana do sądu pracy. W tym stanie sprawy budzi zdziwienie skarżącego okoliczność na podstawie jakich informacji i dokumentów organ wydał zaskarżone
rozstrzygnięcie nadzorcze. Prawdopodobnie dysponował dokumentami przekazanymi przez osobę zainteresowaną - odwołanego dyrektora szkoły.
Skarżący powołując się na stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 10.01.2003r. I PK 74/02 podniósł, iż odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły stanowi jednostronną, niekorzystną zmianę warunków pracy i płacy. Zmiana ta dotyczy treści stosunku pracy nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły. Wprawdzie odwołanie takie na podstawie art. 38 ustawy o systemie oświaty nie stanowi wypowiedzenia warunków pracy i płacy, ale jednocześnie przyjmuje się, że jest to czynność prawna w wysokim stopniu zbliżona do wypowiedzenia zmieniającego, co oznacza, że sprawy na tle legalności aktu powołania nauczyciela na stanowisko dyrektora szkoły kwalifikuje się jako spory związane ze stosunkiem pracy - art. 476 § l pkt l kpc, co potwierdza kompetencje sądów pracy do rozstrzygania roszczeń związanych z powołaniem i odwołaniem z funkcji dyrektora. W tym kontekście należy podzielić pogląd, iż treść art. 91 ust. l usg rozstrzyga, iż Wojewoda jest uprawniony jedynie do stwierdzenia nieważności uchwał rad gmin oraz aktów ustanawiających przepisy porządkowe - nie jest upoważniony do stwierdzenia nieważności zarządzeń organu wykonawczego gminy innych niż zarządzenia, stanowiące przepisy porządkowe.
Odnośnie zarzutów stawianych dyrektorowi gimnazjum wyjaśniono, iż osiąganie niskich wyników nauki jest faktem, z którym Z. B. nie potrafił sobie w żaden sposób poradzić. Odnośnie twierdzenia, iż dyrektor był w tym czasie dwukrotnie pozytywnie oceniany, ostatni raz 7 czerwca 2005r. należy wskazać, że nie uzyskał on najwyższej oceny lecz ocenę dobrą. Poza tym ostatnie wyniki egzaminów zewnętrznych dotarły do szkoły po wakacjach i nie były znane przy wydawaniu tej oceny.
Odnośnie działalności administracyjno - gospodarczej i finansowej szkoły przyznano, że finansowanie szkół odbywa się z budżetu gminy lecz na dyrektorze ciąży obowiązek dostosowania funkcjonowania szkoły do planu finansowego. Dyrektor szkoły ma obowiązek na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21.05.2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, póz. 624, ze zm.) opracowania do 30 kwietnia arkusza organizacji szkoły, na podstawie którego, po jego zatwierdzeniu, odbywa się nauczanie, a co za tym idzie i finansowanie szkoły. Odwołany dyrektor znając sytuację finansową zarówno szkoły, jak i całej oświaty powinien co najmniej próbować dostosować ten arkusz do istniejących realiów finansowych na terenie gminy.
Ostatni z zarzutów dotyczył braku współpracy przy realizacji inwestycji miejskiej dotyczącej drugiej przeprawy mostowej, która w P. jest niezbędna. Jej wykonanie spowoduje natężenie ruchu wokół szkoły, co wiąże się z koniecznością nowego rozwiązania komunikacyjnego wokół szkoły, a dyrektor w tym zakresie nie współpracował, blokował inwestycję miejską.
W tym stanie rzeczy skarżący kwestionuje dopuszczalność podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z rozstrzygnięciu nadzorczym.
Dodatkowo przyznał, iż prowadzone przez niego postępowanie nadzorcze dotknięte jest wadą w postaci braku zawiadomienia strony skarżącej o jego wszczęciu lecz zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002r. sygn. akt OPS 9./02, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie powoduje wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu, gdyż do sądu każdorazowo będzie należała ocena, czy brak takiego zawiadomienia organu gminy pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślił, iż w toku postępowania dążąc do jego wszechstronnego wyjaśnienia dwukrotnie zwracał się do skarżącego o przedstawienie jego stanowiska oraz doręczenie zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora szkoły. W odpowiedzi skarżący informował jedynie, że nie może udostępnić żądanego aktu wraz z aktami sprawy, zaś merytoryczne uzasadnienie jego stanowiska znajduje się w piśmie do Kuratora Oświaty. Należało zatem uznać, iż stronie umożliwiono wypowiedzenie się w kwestii podjętego zarządzenia, jednak nie skorzystała z tej możliwości. Odnośnie zarzutu naruszenia terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśniono, iż 30 dniowy termin rozpoczyna bieg od dnia doręczenia zarządzenia burmistrza organowi nadzoru, zaś do chwili obecnej Burmistrz P. tego zarządzenia nie przedłożył organowi.
W kwestii zarzutu braku uprawnienia Wojewody do kontroli zarządzeń organu wykonawczego gminy innych niż zarządzenia ustanawiające przepisy porządkowe oraz braku właściwości sądu administracyjnego w zakresie orzekania w sprawach powołania bądź odwołania dyrektora szkoły wyjaśniono, iż pozostaje on w sprzeczności z bogatym i jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych. Powołano uchwałę 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996r. sygn. akt OPS 6/96, w której wyrażono pogląd, że akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, jak i odwołania z niego nie są czynnościami prawa pracy, lecz mają charakter administracyjnoprawny.
Na rozprawie w dniu 5 maja 2006r. pełnomocnik Burmistrza P. wyjaśnił, że odwołany dyrektor szkoły tak przedstawił radzie pedagogicznej sprawę inwestycji przeprawy przez rzekę i infrastruktury towarzyszącej, że rada wyraziła negatywne stanowisko w tej sprawie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego, iż odwołanie dyrektora szkoły nie zostało dokonane zarządzeniem o odwołaniu dyrektora ze stanowiska lecz decyzją z zakresu prawa pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) i art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a., stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, kontrola zaskarżonego aktu organów jednostek samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd pod względem zgodności z prawem przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie okoliczności faktycznych występujących w sprawie (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a.).
Wobec podniesionego zarzutu, iż odwołanie Dyrektora Gimnazjum Nr "[...]" w P. nie stanowiło zarządzenia lecz decyzję z zakresu prawa pracy, a w konsekwencji zarzutu braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, na wstępie wyjaśnić należy kwestię charakteru prawnego podjętego przez stronę skarżącą w dniu 28 listopada 2005r. aktu o odwołaniu dyrektora szkoły, gdyż ustalenie tej okoliczności warunkuje dopuszczalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w tym zakresie.
W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym problem charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierowniczego (podobnie jak i powołania na to stanowisko) nie budzi już większych wątpliwości prawnych. Przeważył bowiem pogląd, iż powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, wraz z ingerencją nadzorczą wojewody-por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002r. sygn., akt SA/Rz 1969/01, niepublikowany, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, póz. 48. Wypowiedziano w nich pogląd, iż wojewoda może w trybie art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić nieważność uchwały zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami art.38 ustawy o systemie oświaty i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten akceptuje.
Akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i jego odwołania nie są czynnościami prawa pracy. Posiadają one treść administracyjnoprawną. Zostały uregulowane w ustawie poświęconej administrowaniu szkołą, nie zaś w ustawie regulującej stosunki pracy nauczycieli. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły stanowi władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego działań publicznych w zakresie oświaty. Personalny charakter aktu odwołania ze stanowiska kierowniczego nie stanowi o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną a zarządzanie szkołą publiczną wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, iż taki akt wywołuje konsekwencje także w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy.
Wskazać należy również, iż zamiana przepisów ustrojowych w ramach samorządu gminy nie spowodowała zawężenia uprawnień nadzorczych wojewody, brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, iż po wejściu w życie ustawy z 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113. póz. 984, ze zm.) doszło do zmiany stanu prawnego odnośnie powołania i odwołania dyrektora szkoły. W świetle unormowań zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, dotychczasowe kompetencje przypisane zarządowi gminy przejął wójt (burmistrz, prezydent miasta), gdyż art. 43 pkt 27 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. wprowadzono do przepisu art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, ze zm.) prostą zmianę polegającą na zastąpieniu zwrotu "zarząd" zwrotem "wójt". Skoro kompetencje zarządu przeszły na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wobec monokratycznego obecnie charakteru organu wykonawczego gminy, dawne kompetencje wykonywane za pomocą uchwał, wykonuje obecnie m.in. w formie zarządzeń o różnym charakterze i przedmiocie wójt (burmistrz, prezydent miasta) - por wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005r. sygn. akt I OSK 296/05, niepublikowany.
Wprawdzie zarządzenia nie są jedyną formą działania wójta, bowiem wydaje on także decyzje, działa w formach cywilnoprawny, w formach materialno - technicznych i niewładczych. Zarządzenia są natomiast formą aktu władczego, jednostronnego, bądź też jednostkowo - konkretnego, w tym dotyczącego zatrudniania lub zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Ponieważ zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawa o systemie oświaty nie określa formy prawnej działania wójta w sprawie "powierzenia" nauczycielowi stanowiska kierowniczego w praktyce i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się dla takich czynności formę zarządzenia. Stanowisko powyższe także podziela Sąd orzekający w sprawie.
Reasumując przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że w świetle art. 3 ustawy p.p.s.a. materia będąca przedmiotem skargi z dnia 22 lutego 2006r. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia 2 lutego 2006r. Nr "[...]", należy do właściwości sądu administracyjnego.
Nie mógł być uwzględniony kolejny zarzut skargi zmierzający do wykazania, iż doszło do naruszenia art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminy, skoro organ nadzoru nie powiadomił Burmistrza P. o wszczęciu postępowania nadzorczego, czym naruszył przepisy Kpa uniemożliwiając temu organowi wypowiedzenie się w sprawie. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż stosownie do art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest kategorycznego stwierdzenia, iż postępowanie nadzorcze Wojewody zostaje uruchomione dopiero z chwilą wydania aktu o wszczęciu takiego postępowania. Wyjaśnić zaś pozostaje, iż odpowiednie stosowanie przepisów innego aktu w postępowaniach regulowanych odrębnym aktem prawnym oznacza, że niektóre przepisy aktu,
który ma być odpowiednio stosowany, będą miały zastosowanie wprost, inne natomiast wcale, przy czym to odpowiednie stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy podstawowy akt danej kwestii nie reguluje. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje wprost kwestii wszczęcia postępowania nadzorczego. Słusznie też organ nadzoru w odpowiedzi na skargę powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z 21 października 2002r. sygn. akt OPS 9/02, iż sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może skutkować wadliwością rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tego powodu. To sąd administracyjny ocenia, czy brak takiego zawiadomienia organu gminy pozbawił go możliwości uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż mimo braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ gminy nie został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie podjętego rozstrzygnięcia o odwołaniu dyrektora szkoły i wyrażania stanowiska w tej sprawie. Bowiem Wojewoda kolejnymi pismami z dnia 2 i 11 stycznia 2006r. wzywał organ wykonawczy gminy do przedstawienia swojego stanowiska w tej sprawie oraz nadesłanie akt sprawy, w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, na które to wezwania organ skutecznie uchylał się od merytorycznej wypowiedzi. W pismach Burmistrza P. stanowiących odpowiedź na wezwanie brak jest przedstawienia merytorycznych powodów podjętego rozstrzygnięcia o odwołaniu dyrektora szkoły pomimo zobowiązania do takiej wypowiedzi. Nie można zatem obecnie skutecznie zarzucić organowi nadzoru, iż działanie jego zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego spowodowało pozbawienie burmistrza możliwości przedstawienia swojego stanowiska w tej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy wobec biernego zachowania burmistrza nie znajduje uzasadnienia jego twierdzenie, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego miał wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Skoro organ gminy odmówił przekazania akt sprawy Wojewodzie z uwagi na przekazanie ich do sądu pracy, to gołosłowne jest twierdzenie, że akta te przesłane zostałyby organowi nadzoru po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Powoływanie się na brak formalnego wszczęcia postępowania po otrzymaniu dwóch pism wzywających, na które organ nadzoru nie otrzymał merytorycznej odpowiedzi, nie stanowi działania w granicach prawa. Postawa organu gminy, w zakresie braku przesłania Wojewodzie zarządzenia w celu realizacji obowiązku nadzorczego wynikającego z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nie może być oceniana pozytywnie przez Sąd. Organ naruszający taki obowiązek nie może następnie skutecznie powoływać się na ochronę dla swojego działania przewidzianą w art. 91 ust. 5 tej ustawy.
Odnośnie kolejnego zarzutu dotyczącego uchybienia terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Stosownie do art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym o
nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Z brzmienia art. 90 ust. l zdanie pierwsze wynika natomiast, że wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Powołane wyżej przepisy określają procedurę i terminy doręczania wojewodzie uchwał i zarządzeń organów gminy, przy czym chodzi o wszystkie zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie tylko te o charakterze porządkowym - por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003r. sygn. akt II SA/Wr 854/03, OSS 2004/2/43.
Bieg terminu do wydania zarządzenia nadzorczego rozpoczyna się z chwilą doręczenia przez właściwy organ gminy uchwały bądź zarządzenia organowi nadzoru, natomiast z akt przedstawionej sprawy wynika, że wojewodzie nie zostało doręczone zarządzenie Burmistrza P. z 28 listopada 2005r. i okoliczności tej nie kwestionuje strona skarżąca. Wobec tego wskazywanie na dzień 2 stycznia 2006r. jako na datę od której rozpoczął bieg termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w tej sprawie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Posiadanie wiedzy o podjętym zarządzeniu nie jest tożsame z momentem otrzymania zarządzenia od wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Należy podzielić stanowisko Wojewody wyrażone w dopowiedzi na skargę, iż dopiero z chwilą potwierdzenia przez Burmistrza P. faktu wydania takiego zarządzenia z dnia 28 listopada 2005r. o odwołaniu dyrektora szkoły możliwe było podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Nie mógł być uwzględniony również zarzut skargi wskazujący, iż podjęte przez organ gminy zarządzenie z dnia 28 listopada 2005r. nie narusza art. 38 ust. l pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
Zgodnie z art. 38 ust. l pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole może w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Powołany przepis stanowi, iż decyzja organu oparta została na uznaniu administracyjnym, które jest uwarunkowane wystąpieniem szczególnie uzasadnionych przypadków. Jest to pojęcie niedookreślone, które winno być rozumiane wąsko. Niejednokrotnie bowiem w orzecznictwie sądowym wyjaśniano, że "przyczyną odwołania w tym trybie mogą być takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania, jak również, że nie każde naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do stosowania tej formy odwołania, jedynie takie, które powoduje konieczność natychmiastowego zaprzestania przezeń tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego" - por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002r. sygn. akt SA/Rz 1969/01, niepub.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie stwierdził aby w przedstawionej sprawie zaszły takie
szczególne okoliczności, co słusznie zakwestionował organ nadzoru. Zarzut osiągania przez uczniów Gimnazjum Nr "[...]" w P. niskich wyników nauczania, z którym to problemem, jak podnosi skarżący, dyrektor tej szkoły nie mógł sobie poradzić nie znajduje potwierdzenia w przedstawionym stanie faktycznym. Zgodnie z art. 33 ust. l pkt 2 ustawy o systemie oświaty analizowanie i ocenianie efektów działalności dydaktycznej w tym wyników zewnętrznych egzaminów, stanowi zakres nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez kuratora oświaty (art. 31 pkt l ustawy). W przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania w szkole organ sprawujący nadzór pedagogiczny poleca dyrektorowi szkoły opracowanie, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, program i harmonogram poprawy efektywności kształcenia lub wychowania (art. 34 ust. 2 ustawy). Dopiero w sytuacji, gdy dyrektor szkoły nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w nim zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę o odwołanie dyrektora szkoły z końcem roku lub w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek w tej sprawie jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę, który na podstawie art. 38 ust. l pkt l lit. c ustawy o systemie oświaty odwołuje dyrektora szkoły. W niniejszej sprawie taka procedura nie miała miejsca, zaś organ nadzoru pedagogicznego dysponował wiedzą zarówno dotyczącą niskich wyników egzaminów zewnętrznych, jak i wdrożonym programem naprawczym, o czym świadczy karta oceny pracy nauczyciela z dnia 7 czerwca 2005r. podpisana przez kuratora oświaty a wystawiona dyrektorowi szkoły. Skoro kompetentny organ nadzoru pedagogicznego nie podjął wskazanych wyżej kroków, to należy uznać, że podniesiony zarzut osiągania niskich wyników nauczania nie mógł stanowić takiego "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż przesłanki powołane przez organ prowadzący szkołę, gdyby faktycznie wystąpiły, to stanowiłyby podstawę do odwołania dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. l pkt l lit.c ww. ustawy. Skoro tak to nie można zaakceptować z uwagi na racjonalność działania ustawodawcy poglądu, aby te same przesłanki mogły stanowić podstawę odwołania dyrektora szkoły w oparciu o regulacje dwóch norm prawa określonych w art. 38 ust. l pkt l i art. 38 ust. l pkt 2 tej ustawy.
Także kolejna przesłanka dotycząca braku należytej staranności nad działalnością administracyjno - gospodarczą i finansową szkoły nie może stanowić "szczególnie uzasadnionych powodów" odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły - por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997r. sygn. akt II SA/Wr 472/96, OSS z 1997r. nr 2 póz. 53. Burmistrz P. we wniesionej skardze przyznał, iż finansowanie szkół odbywa się z budżetu gminy lecz zastrzegł, że obowiązek dostosowania funkcjonowania szkoły do planu finansowego ciąży na dyrektorze szkoły. W niniejszej sprawie z przekazanych materiałów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż ustalony dla Gimnazjum Nr "[...]" w P. budżet na 2005r. został pomniejszony
o kwotę 341.724 zł, co stanowiło zagrożenie dla realizacji zadań dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczych i na co wskazywał organowi prowadzącemu szkołę jej dyrektor już w listopadzie 2004r. Z tego też powodu obciążenie dyrektora szkoły wyłączną odpowiedzialnością za zagrożenie wypłaty wynagrodzeń nauczycielom i pracownikom Gimnazjum Nr "[...]" w P. w listopadzie i grudniu 2005r. nie znajduje wystarczającego uzasadnienia. Wprawdzie stosownie do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, póz. 624, ze zm.) na dyrektorze ciąży obowiązek opracowania do 30 kwietnia arkusza organizacji szkoły, na podstawie którego, po jego zatwierdzeniu, odbywa się nauczanie, a co za tym idzie i finansowanie szkoły, to trudno przyjąć, że takie oszczędności mogły zostać uwzględnione w organizacji szkoły bez uszczerbku dla realizacji zadań dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczych. Nadto przedstawiony arkusz organizacji szkoły podlega zatwierdzeniu, a zatem poprzez akt jego zatwierdzenia organ prowadzący szkołę wyraził zgodę na jego realizację. Stawianie zatem obecnie zarzutu braku należytej staranności nad działalnością administracyjno - gospodarczą i finansową szkoły, która spowodowała zagrożenie wypłaty wynagrodzeń za listopad i grudzień 2005r. jest nieuzasadnione.
Ostatni z podnoszonych zarzutów skargi, który de facto, jak wynika z akt sprawy był powodem odwołania dyrektora szkoły z tej funkcji dotyczący braku współpracy przy realizacji inwestycji miejskiej, również nie zasługuje na uwzględnienie. Nie sposób bowiem podzielić stanowiska skarżącego, że brak takiej współpracy i współdziałania stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. l pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W warunkach niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż katalog obowiązków i jednocześnie uprawnień dyrektora szkoły został enumeratywnie określony art. 39 ustawy o systemie oświaty. Z żadnego z tak ukształtowanych uprawnień i obowiązków nie wynika włączanie się do współdziałania przy realizacji inwestycji miejskich. Przedstawiony na rozprawie argument, iż dyrektor szkoły tak przedstawił projekt planowanej inwestycji miejskiej, iż nie został on pozytywnie zaopiniowany przez radę pedagogiczną jest całkowicie chybiony. Z zaprezentowanego stanowiska wynika bowiem, że to dyrektor szkoły został obciążony konsekwencją zajętego stanowiska przez ciało kolegialne. Nie do przyjęcia jest argumentacja, że taka negatywna opinia rady pedagogicznej może w jakikolwiek sposób stanowić o "szczególnie uzasadnionym przypadku".
W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 2 lutego 2006r. nie narusza prawa, prawidłowo bowiem organ nadzoru stwierdził, iż podjęte zarządzenie Burmistrza P. z dnia 28 listopada 2005r. wydane zostało z naruszeniem art. 38 ust. l pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wszystkie ze wskazanych zarzutów nie mogły
bowiem samodzielnie jak i łącznie stanowić o wystąpieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w tym przepisie.
W tym stanie rzeczy Sąd uznając zarzuty skargi za nie zasadne, orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi o oddaleniu skargi.