III SA/Lu 517/23

III SA/Lu 517/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska /sprawozdawca/
Anna Strzelec
Jerzy Drwal /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 2 pkt 8, art. 7d pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 24a
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 393
§ 55, § 56, § 35, § 36
Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia 27 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. III SA/Lu 517/23
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi jest decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z dnia 27 lipca 2023 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutów do ewidencji gruntów i budynków.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Starosta Biłgorajski przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego [...], wchodzącego w skład jednostki ewidencyjnej [...] Ł.. Z prac modernizacyjnych wykonawca sporządził projekt operatu opisowo- kartograficznego ewidencji gruntów i budynków, który podlegał wyłożeniu do wglądu, w terminie od 1 lipca 2020 r. do 21 lipca 2020 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Biłgoraju.
Z akt sprawy nie wynika, aby podczas wyłożenia zgłoszono uwagi do projektu. Po upływie okresu wyłożenia oraz terminu ustawowego przewidzianego na rozpatrzenie zgłoszonych uwag do projektu, dane objęte modernizacją, zawarte
w projekcie operatu opisowo - kartograficznego, stały się danymi ewidencji gruntów
i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informacja Starosty Biłgorajskiego o tym fakcie została ogłoszona w dniu 4 grudnia 2020 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego.
W dniu 7 września 2020 r., na skrzynkę mailową Starostwa Powiatowego
w Biłgoraju wpłynęło pismo I. W. (dalej jako "skarżąca"), w którym opisała ona niezgodności zaistniałe po wykonanej modernizacji w zakresie działek nr [...]
i [...]. W tym szczególnie zwróciła uwagę, że granicę jej działki zmniejszono o jakieś 1,50 m szerokości, a droga biegnąca wzdłuż działki nr [...], nie należy teraz do strony. Wskazała, że droga ta była już w posiadaniu przodków skarżącej, którzy nie wiedzieli, że nie jest ona w całości przypisana do ich gospodarstwa.
Decyzją z 17 czerwca 2021 r. Starosta Biłgorajski orzekł o odrzuceniu wniesionego zarzutu. Od tej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, a organ odwoławczy decyzją z 30 lipca 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, jako bezprzedmiotowe z uwagi na niewłaściwą procedurę wszczęcia postępowania dotyczącego rozpatrzenia zarzutu (miało to miejsce na wniosek, a nie z urzędu). Na decyzję organu II instancji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 526/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu II instancji. Sąd stwierdził, że wszczęcie postępowania w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym na wniosek strony, zamiast z urzędu, nie może być uznane za skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, bowiem dopóki istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji publicznej, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy decyzją z dnia 7 marca 2022 r., uchylił w całości decyzję Starosty Biłgorajskiego
z dnia 17 czerwca 2021 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Biłgorajski po uzupełnieniu akt postępowania o dokumentację źródłową, w tym zawartą w operacie nr [...] z pomiaru stanu władania, decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r. orzekł o odrzuceniu zgłoszonego zarzutu. Organ I instancji stwierdził, że granice działki [...] podlegały ustaleniom, w których uczestniczył pełnomocnik skarżącej oraz zaakceptował ich przebieg bez zastrzeżeń, zaś granice działki [...] częściowo podlegały ustaleniom, natomiast w większości zostały wprowadzone na podstawie operatu z pomiaru stanu władania [...] Granica między działką [...]
a [...] w części podlegała ustaleniom, w których również uczestniczył pełnomocnik skarżącej oraz zaakceptował granicę bez zastrzeżeń, a w części przebieg granicy ujawniono na podstawie wspomnianego operatu [...] Starosta podał, że po ponownym przeanalizowaniu przebiegu granic nie stwierdził błędów. Powierzchnia działki [...] przed modernizacją wynosiła 1,95 ha i dokładnie tyle wynosi po modernizacji. Starosta Biłgorajski dodał, że podczas wykonywanej modernizacji granice działek objętych decyzją zostały wykazane na podstawie już zachowanej z zasobie dokumentacji geodezyjnej. Dodał, że we wrześniu 2020 r. geodeta dokonał wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy działkami nr [...] oraz [...] i [...] (operat [...]). Starosta B. nadmienił, że przyjęcie nowego operatu sporządzonego w 2020 roku do zasobu oznaczało, iż prace geodezyjne zostały wykonane prawidłowo.
Od decyzji organu I instancji odwołanie ponownie złożyła I. W., podnosząc, że działki nr [...] i [...] od zawsze posiadały dojazd do drogi publicznej umiejscowiony po wschodniej stronie gruntu, a zarzut dotyczy przede wszystkim działki nr [...], w tym biegnącej aż do samej P. drogi polnej, która przez jej poprzedników prawnych była wielokrotnie miejscowo utwardzana oraz corocznie wykaszana. Nadmieniła, że droga gruntowa biegnąca wzdłuż granicy działki nr [...]
z działką nr [...] i droga biegnąca wzdłuż działki nr [...] to ta sama droga, gdyż
w działce nr [...] po wschodniej stronie w jej przygranicznym gruncie od pokoleń usytuowana jest tylko jedna i ta sama droga.
Skarżąca dodała, że na działce nr [...] nigdy nie było żadnej drogi,
a wschodnia granica prawna jej nieruchomości oznaczonej nr [...] od zawsze przebiegała po wschodniej krawędzi trawiastej, wielokrotnie miejscowo utwardzanej
i wykaszanej drogi polnej. Przedłużeniem tej granicy w siedlisku jest granica przebiegająca w linii prostej w kierunku południowym przez środek wspólnej studni usytuowanej w okresie przedwojennym pomiędzy nieruchomością oznaczoną nr [...] oraz nr [...] i dochodzi aż do nieruchomości oznaczonej nr [...], której szerokość na całej jej długości wynosi 17,25 m. Dodała, że granica ta biegnie w linii prostej
w kierunku południowym po krawędzi dachu wystającego poza lico zachodniej ściany budynku mieszkalnego K. N. i dalej w linii prostej aż do szosy (drogi asfaltowej) przez wieś Ł., a z zachodniej strony (w zabudowaniach w siedlisku) od strony działek nr [...] i [...] biegnie od szosy (drogi asfaltowej) przez wieś Ł. w linii prostej w kierunku północnym po krawędzi dachu wystającego poza lico zachodniej ściany budynków (skarżącej) - budynku gospodarczego, posadowionego na działce nr [...]. Podniosła, że szerokość działki nr [...] w siedlisku wynosi 17,25 m, a w gruntach ornych 9,7 m. Powierzchnia działki nr [...] przed modernizacją wynosiła 1,95 ha i tyle powinna wynosić po modernizacji. Takie granice zaakceptowała w dniu 17 kwietnia 2020 r. bez zastrzeżeń i tylko takie dane są poprawne.
Wyjaśniła, że wykonawca poinformował wówczas, że trawiasta, droga polna "bardziej pasuje wykonawcy, aby należała do sąsiadki", z czym kategorycznie
w obecności świadka się nie zgodziła argumentując to faktem, że droga gruntowa K. N. przebiegała po wschodniej stronie jej ornego gruntu w działce
nr [...], lecz dzierżawca ją zaorał.
Podkreśla, że operat z modernizacji oraz operat z pracy geodezyjnej powadzonej w dniu 8 września 2020 r. na działkach oznaczonych nr [...] i [...] nie jest tożsamy (nie jest zgodny) z przedłożonymi wiarygodnymi dokumentami źródłowymi tj.: szkicem polowym nr [...] wsi Ł. (nr mat. zasobu [...]), mapą do celów projektowych (planem na rozbudowę budynku mieszkalnego nr [...]) przyjętego do zasobu PODGiK w Biłgoraju w dniu 1 czerwca 2000 r. (za nr [...]), mapą zasadniczą (sytuacyjną) wsi Ł., (nr ewid. mat. zasobu [...] zaktualizowaną w sierpniu 2017 r.), do których wykonawca
i Starosta Biłgorajski w żaden sposób się nie odniósł. Skarżąca domagała się przeprowadzenia modernizacji na działkach nr [...], nr [...] oraz na nieruchomościach sąsiednich zgodnie z pomiarem władania z lat sześćdziesiątych przyjętym do uwłaszczeń i zasiedzeń, z którego wynika, że droga polna, połowa wspólnej studni oraz grunt poza krawędzią dachu na zachodniej ścianie budynku mieszkalnego K. N. w linii prostej, aż do szosy przez wieś Ł. należą do odwołującej się.
Decyzją z dnia 27 lipca 2023 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedmiotem sprawy są zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości Ł.. Podkreślił, że istotę zarzutów w rozumieniu art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm., dalej jako "ustawa P.g.k." lub "ustawa") do danych ewidencji gruntów ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, stanowi wskazanie wynikających, z zebranego w postępowaniu modernizacyjnym materiału dowodowego, okoliczności faktycznych i prawnych, które zdaniem wnoszącego te zarzuty winny skłonić starostę do wprowadzenia z urzędu zmian danych ewidencyjnych ujawnionych w obowiązującym już operacie opisowo-kartograficznym.
Organ II instancji wyjaśnił, że w trakcie prac modernizacyjnych tryb
i dokumenty na podstawie których wykazuje się przebieg granic określał § 36-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca
2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393, dalej jako "rozporządzenie Egib 2001"). Wprawdzie rozporządzenie to zostało uchylone, jednak na podstawie art. 47 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów
i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390, dalej jako "rozporządzenie Egib 2021"),
do postępowań administracyjnych rozpoczętych przed wejściem nowego rozporządzenia w życie, w których wykorzystuje się wyniki prac geodezyjnych wykonanych na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawa, uzasadnione jest stosowanie przepisów dotychczasowych.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 36 rozporządzenia Egib 2001, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego
i kartograficznego, sporządzonej, m.in. w postępowaniu rozgraniczeniowym czy
w celu podziału nieruchomości lub też w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.
Organ II instancji podkreślił, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych jest możliwe w dwóch przypadkach - jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej § 36 rozporządzenia Egib 2001 lub jeżeli dane nie są wiarygodne (§ 37 rozporządzenia Egib 2001). Wówczas dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.
W Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej
w Biłgoraju istnieje dokumentacja geodezyjna wymieniona w § 36 rozporządzenia Egib 2001. Jak wynika z akt sprawy wykonawca prac modernizacyjnych otrzymał dostępne w tym zakresie materiały, w tym dokumentację źródłową, m.in. operat techniczny z pomiaru stanu władania wsi Ł. nr [...] Zatem, aby możliwe było ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych warunkiem koniecznym jest stwierdzenie, że dane zawarte w dokumentacji nie są wiarygodne. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Zatem wykonawca modernizacji przed przystąpieniem do procedury ustalenia przebiegu granic winien wykonać szczegółową analizę wiarygodności dokumentacji zgromadzonej w PZGiK obrazującej przebieg granic działek. W przypadku ustalenia, iż dokumentacja ta jest niewiarygodna powinien zgodnie z § 38 rozporządzenia Egib 2001 zawiadomić strony o czynnościach ustalenia przebiegu granic, a następnie dokonać ich ustalenia
i pomiaru. Co ważne w dokumentacji sporządzonej z tych prac powinien zawrzeć szczegółowe wyjaśnienia dlaczego dokumentacja zgromadzona w PZGiK nie jest możliwa do wykorzystania do poprawnego określenia przebiegu granic.
Organ II instancji zwrócił uwagę, że w materiale dowodowym znajduje się tabela o nazwie: "Wyniki analizy materiałów PZGiK oraz uzgodnień z Geodetą Powiatowym", z której wynika, że w ramach modernizacji, z operatu technicznego [...] wprowadzono do bazy 90% działek na podstawie obliczeń na transformowaną osnowę pomiarową, częściowo wykorzystano miary liniowe,
a w sytuacji gdy brakowało wszystkich miar, działki wprowadzono z digitalizacji.
Organ odwoławczy ustalił, że skarżona granica opisana jest poprzez punkty graniczne o nr: 3-8749, 3-8748, 3-8747, 3-8758, 3-8761 i 16161, wyznaczające przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i [...], a działkami nr [...] i [...]. Ustaleniom podlegała granica działki nr [...] z działką nr [...] na odcinku przebiegającym od punktu nr [...] i została ustalona na podstawie analizy map jednostkowych (zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia Egib 2001), zaś na odcinku od punktu nr [...] przez punkt nr [...] do punktu nr [...] granicę ujawniono na podstawie danych zawartych w operacie nr [...]
Z protokołu ustalenia przebiegu granic wynika, że w czynnościach ustalenia w dniu 17 kwietnia 2020 r. brała udział pełnomocnik skarżącej - K. W., która ustaloną granicę zaakceptowała bez zastrzeżeń, składając podpis w protokole i na szkicu granicznym. Z akt sprawy wynika, że ustaleniom podlegała granica wschodnia działki nr [...] z działkami nr [...] i [...]. Granica z działką nr [...] została ustalona na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania (zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia Egib 2001), zaś z działką nr [...] na podstawie analizy map jednostkowych (§ 39 ust. 3 rozporządzenia Egib 2001). Również w tym przypadku,
w ustaleniach w dniu 17 kwietnia 2020 r. udział brała pełnomocnik skarżącej
i ustalone granice zaakceptowała bez zastrzeżeń.
Organ II instancji wskazał, że zarzut skarżącej jest niezasadny, gdyż jego uwzględnienie poprzez dołączenie spornego pasa gruntu będącego drogą przebiegającą po wschodniej stronie nieruchomości, do działki nr [...], będącej własnością skarżącej doprowadziłaby do poszerzenia działki nr [...].
Organ II instancji wyjaśnił również, że wyznaczenie punktów granicznych nie stanowi procedury postępowania administracyjnego, lecz jest to procedura techniczna odtworzenia granicy ewidencyjnej w przypadku, gdy została ona zniszczona, zatarta lub przesunięta, a istniejąca dokumentacja geodezyjna jest wiarygodna i umożliwia ponowne jej wyznaczenie z pożądaną dokładnością. Kluczowym jest zaś dokonanie przede wszystkim oceny dokumentacji źródłowej pod względem dokładności, aktualności i kompletności.
Podkreślono, że operat nr [...] z modernizacji zawiera współrzędne punktów granicznych opracowane w układzie współrzędnych płaskich "2000", określonych na podstawie miar liniowych opartych na punktach osnowy pomiarowej obliczonych metodą ciągów poligonowych wynikających z operatu nr [...] czyli operatu z pomiaru stanu władania. W ramach opracowania numerycznej mapy zasadniczej wykonawca, w oparciu o punkty w terenie
i pomierzone kontrolnie punkty osnowy pomiarowej z 1968 r., dokonał transformacji wszystkich punktów, na których w tamtym czasie opierał się pomiar stanu władania. Na ich podstawie oraz na podstawie miar liniowych wykonawca określił przebieg granic.
Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że dokonał analizy obliczeń współrzędnych punktów granicznych na podstawie danych wynikających z operatu
z 1968 r., wykonując w tym celu kontrolnie transformację współrzędnych wykazanych w operacie z 1968 r. do układu współrzędnych obecnie obowiązującego, tj. do układu współrzędnych płaskich "2000". Porównując uzyskane wyniki stwierdzono, że uzyskane współrzędne są zbieżne do współrzędnych wykazanych w operacie technicznym nr [...] oraz ze współrzędnymi wynikającymi z operatu technicznego nr [...] Tym samym dostępna dokumentacja źródłowa została wykorzystana prawidłowo.
Organ II instancji zauważył ponadto, że szerokość nieruchomości będącej własnością skarżącej została wykazana podczas modernizacji również zgodnie
z danymi zawartymi w operacie nr [...] Rozbieżność w zakresie przebiegu drogi gruntowej, która w ocenie skarżącej obecnie znajduje się częściowo na działce nr [...], a częściowo na działce nr [...], wynika z odmiennego stanu faktycznego użytkowania na gruncie, niż to wynika z danych ewidencji gruntów
i budynków. Przebieg wschodniej granicy działki nr [...] i działki nr [...] został wykazany w ramach modernizacji zgodnie z danymi w operacie nr [...] Obecnie taki stan widnieje w bazie danych ewidencji gruntów i budynków i taki stan został również wykazany przez geodetę uprawnionego w operacie nr [...]
Organ II instancji podsumował, że jeżeli skarżąca nie zgadza się
z przebiegiem granic swojej działki to może wszcząć postępowanie na wniosek złożony przed właściwym organem. Dopiero ustalenia dokonane w tym postępowaniu będą mogły być wprowadzone do zmodernizowanego operatu. Nie ulega wątpliwości, że kwestie te nie mogą być rozstrzygane przy okazji modernizacji.
Ponadto wykazana w wyniku modernizacji czołówka działki nr [...] od strony drogi (działka nr [...]) wynosi 17,25 m i odpowiada w granicach dokładności, wielkości zawartej w dokumentacji archiwalnej. Na podstawie danych zawartych na szkicu nr [...] w operacie nr [...] można obliczyć, że czołówka działki nr [...] wraz ze skarżoną drogą polną od strony drogi (działka nr [...]) ma wielkość
8,6 m i taka została ujawniona w wyniku modernizacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez
a) niezbadanie i nierozważenie całego materiału dowodowego
w szczególności poprzez pominięcie załączonych dokumentów urzędowych sprzed modernizacji tj. szkicu polowego nr [...] wsi Ł. nr mat. zasobu [...] - wydanego dnia 25 kwietnia 2019 r., szkicu polowego nr [...] wsi Ł. nr mat. zasobu [...] - wydanego dnia 18 czerwca 2021 r., mapy do celów projektowych (planu na rozbudowę budynku mieszkalnego nr [...] uzupełnionego o pomiar sytuacji w obrębie działek oznaczonych nr [...]
i [...]) sporządzonej przez geodetę J. S. w dniu 23 maja 2000 r., przyjętej do zasobu PODGiK w Starostwie Powiatowym w B.
w dniu 1 czerwca 2000 r. za nr [...], mapy zasadniczej (sytuacyjnej) wsi Ł., nr. mat. zasobu [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r.
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dokumenty urzędowe potwierdzają ostatni spokojny stan posiadania oraz stan prawny nieruchomości, wedle których skarżąca oraz jej poprzednicy prawni nieprzerwanie od lat sześćdziesiątych przed uwłaszczeniem byli posiadaczami, a po uwłaszczeniu również właścicielami drogi biegnącej wzdłuż granicy działek nr [...] oraz wedle którego od początku lat dziewięćdziesiątych przez zasiedzenie są właścicielami działki nr [...], przez co droga ta niesłusznie została uznana za fragment działki nr [...],
b) poprzez niezbadanie autentyczności podpisów rzekomo złożonych przez K. W. na protokole ustalenia przebiegu granic i szkicu granicznym działki o nr [...], podczas gdy w toku postępowania skarżąca wskazywała, że zarówno ona jak i jej pełnomocnik nie podpisywały takich dokumentów, na co mogła powołać świadka, organ zaś nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadka, jak również z opinii biegłego grafologa, a w konsekwencji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
1. § 47 rozporządzenia Egib 2021 poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy dotychczasowe, tj. nieobowiązujące już rozporządzenie, podczas gdy § 47 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów
i budynków wskazuje wprost, że stosowanie przepisów dotychczasowych jest dopuszczalnie nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2021 roku,
2. § 33 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Egib 2021 poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty, mimo że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...] i [...] nie dokonał uprawniony geodeta oraz nie uwzględniono przy ich ustalaniu ostatniego spokojnego stanu posiadania oraz stanu prawnego nieruchomości, wedle których skarżąca oraz jej poprzednicy prawni nieprzerwanie od lat sześćdziesiątych przed uwłaszczeniem byli posiadaczami, a po uwłaszczeniu również właścicielami drogi biegnącej wzdłuż granicy działek nr [...] oraz wedle którego od początku lat dziewięćdziesiątych przez zasiedzenie są właścicielami działki nr [...], który to stan prawny jest zgodny z informacjami zawartymi w załączonych dokumentach urzędowych określających stan prawny gruntów w granicach działek przed modernizacją tj.: szkicu polowego nr [...] wsi Ł. nr mat. zasobu [...] - wydanego dnia 25 kwietnia 2019 r., szkicu polowego nr [...] wsi Ł. nr mat. zasobu [...] - wydanego dnia 18 czerwca 2021 r., mapy do celów projektowych (planu na rozbudowę budynku mieszkalnego nr [...] uzupełnionego o pomiar sytuacji
w obrębie działek oznaczonych nr [...] i [...]) sporządzonej przez geodetę J. S. w dniu 23 maja 2000 r., przyjętej do zasobu PODGiK
w Starostwie Powiatowym w Biłgoraju w dniu 1 czerwca 2000 r. za nr [...], mapy zasadniczej (sytuacyjnej) wsi Ł., nr. mat. zasobu [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r.
3. art. 39 § 2 Rozporządzenie Egib 2021 poprzez wydanie decyzji utrzymującej
w mocy decyzję Starosty mimo, że przy ustalaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...] i [...] nie uwzględniono ostatniego spokojnego stanu posiadania oraz stanu prawnego nieruchomości, wedle których Skarżąca oraz jej poprzednicy prawni nieprzerwanie od lat sześćdziesiątych przed uwłaszczeniem byli posiadaczami a po uwłaszczeniu również właścicielami drogi biegnącej wzdłuż granicy działek nr [...] oraz wedle którego od początku lat dziewięćdziesiątych przez zasiedzenie byli właścicielami działki nr [...], który to stan prawny jest zgodny z informacjami zawartymi w załączonych dokumentach urzędowych określających stan prawny gruntów w granicach działek przed modernizacją tj.: szkicu polowego nr [...] wsi Ł. nr mat. zasobu [...] - wydanego dnia 25 kwietnia 2019 r., szkicu polowego nr [...] wsi Ł. nr mat. zasobu [...] - wydanego dnia 18 czerwca 2021 r., mapy do celów projektowych (planu na rozbudowę budynku mieszkalnego nr [...] uzupełnionego o pomiar sytuacji
w obrębie działek oznaczonych nr [...] i [...]) sporządzonej przez geodetę J. S. w dniu 23 maja 2000 r., przyjętej do zasobu PODGiK
w Starostwie Powiatowym w B. w dniu 1 czerwca 2000 r. za nr [...], mapy zasadniczej (sytuacyjnej) wsi Ł., nr. mat. zasobu [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r.
Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumentację prawną na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca
w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odrzucenia zarzutów skarżącej
w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] z działką [...] ujawnionych na podstawie dokumentacji o nr [...]
Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W świetle art. 2 pkt 8 ustawy, pod pojęciem ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) – rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach
i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zbiór ten, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw (por. wyroki w sprawach sygn. akt: I OSK 1718/13, Lex nr 1723906,
III SA/Kr 633/14, Lex nr 1550407, III SA/Lu 140/10, Lex nr 669598).
Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1 lit. a ustawy). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach, lokalach oraz właścicielach nieruchomości zawiera tzw. operat ewidencyjny, który zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy składa się z:
1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz
2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z modernizacją ewidencji gruntów
i budynków, o której mowa w art. 24a ustawy P.g.k. W myśl powołanego przepisu:
1. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów
i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.
2. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informację o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków.
3. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego.
4. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego.
5. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym.
6. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych.
7. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia,
o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia
w protokole.
8. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte
w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów
i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz
w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa.
9. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów
i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych.
10. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji.
11. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10,
w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące.
12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski
o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
Zauważyć przy tym należy, że sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji
i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia.
Czynią to przepisy wykonawcze do ustawy. Obecnie obowiązującym rozporządzeniem wykonawczym jest rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy
i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Z uwagi jednak na okres przeprowadzenia modernizacji (lata 2019-2020), zastosowanie miały przepisy wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Tym samym niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia § 47 rozporządzenia Egib 2021. Zgodnie z tym przepisem do prac geodezyjnych zgłoszonych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia dopuszcza się stosowanie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2021 r.
Zgodnie z § 55 rozporządzenia Egib 2001 r., modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:
1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia;
2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych
w rozporządzeniu.
Stosownie natomiast do § 56 rozporządzenia Egip 2001 r., przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przepisy rozdziału 2, z wyłączeniem
§ 34, 40, 41, 42 i 43, stosuje się odpowiednio.
Rozdział 2 rozporządzenia Egip z 2001 r. odnosi się do zakładania ewidencji gruntów i budynków i obejmuje swym zasięgiem przepisy od § 19 do § 43 rozporządzenia. Katalog źródeł danych ewidencyjnych przy zakładaniu ewidencji określa § 35 rozporządzenia Egip 2001 r. Zgodnie z tym unormowaniem, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są:
1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym
i kartograficznym;
2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych;
3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych;
4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe
i samorządowe jednostki organizacyjne;
5) dane zawarte w dokumentach udostępnianych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne;
6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej
i przechowywanej przez organy administracji publicznej;
7) wyniki oględzin.
Z kolei podstawy wykazania w ewidencji granic działek ewidencyjnych określa § 36 rozporządzenia Egip 2001 r. W myśl tego unormowania, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:
1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;
2) w celu podziału nieruchomości;
3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;
4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;
5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;
6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;
7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa
z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;
8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.
W oparciu o analizę akt sprawy administracyjnej sąd stwierdził, że tryb
i sposób modernizacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, został przeprowadzony prawidłowo,
z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
Jak wynika z powyższych regulacji wykonawca prac geodezyjnych w ramach modernizacji miał prawo wykorzystać wszelką dokumentację zgromadzoną
w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, po uprzedniej weryfikacji pod kątem wiarygodności. Jak ustaliły organy dokumentacja sporządzona w ramach procedury związanej z modernizacją ewidencji gruntów i budynków uwzględnia dokumentację źródłową określającą stan prawny przedmiotowych działek istniejącą w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wykonawca prac modernizacyjnych wykorzystał przede wszystkim operat techniczny z pomiaru stanu władania wsi Ł. nr [...], ale również przebieg granicy podlegał ustaleniu. Jak bowiem wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic z dnia 17 kwietnia 2020 r.
w czynnościach brała udział pełnomocnik skarżącej - K. W., która ustaloną granicę zaakceptowała bez zastrzeżeń.
W tym miejscu należy odnieść się do zarzutów skarżącej, że podpisy na protokole zostały sfałszowane. Jednak, pomimo takich twierdzeń skarżąca nie poczyniła absolutnie żadnych czynności faktycznych i kroków prawnych, aby
o swoim podejrzeniu popełnienia przestępstwa co najmniej poinformowań organy ścigania. W ocenie sądu zarzuty te podnoszone są wyłącznie w związku z brakiem zgody skarżącej na ustalenie przebiegu granic jej działki.
Z uzasadnienia zarzutów skargi można wyprowadzić wniosek, że skarżąca chciałaby "przywrócić granice" jej nieruchomości zgodnie ze stanem na gruncie, tak jak były użytkowane te nieruchomości przez jej poprzedników od wielu lat. Przede wszystkim podkreślić należy, że organ w zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy wyjaśniły w oparciu o jakie dokumenty wykazano przebieg granic poszczególnych nieruchomości odwołując się do dokumentacji modernizacyjnej. Organ wskazał, że wykonawca prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy opisał poprzez punkty graniczne o nr: 3-8749, 3-8748, 3-8747, 3-8758, 3-8761 i 16161, wyznaczające przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i [...],
a działkami nr [...] i [...]. Jak wskazano wyżej ustaleniom podlegała granica działki nr [...] z działką nr [...] na odcinku przebiegającym od punktu nr [...]
i została ustalona na podstawie analizy map jednostkowych, zaś na odcinku od punktu nr [...] przez punkt nr [...] do punktu nr [...] granicę ujawniono na podstawie danych zawartych w operacie nr [...] Natomiast ustaleniom podlegała granica wschodnia działki nr [...] z działkami nr [...] i [...]. Granica
z działką nr [...] została ustalona na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, zaś z działką nr [...] na podstawie analizy map jednostkowych. Można jedynie zwrócić uwagę, że również z dokumentacji geodezyjnej z 1991 r. wynika, że przebieg granic nie budził żadnych zastrzeżeń, w tym m.in. w zakresie szerokości działek.
Jak wynika z powyższego, wbrew stanowisku skarżącej, stan prawny wynikający z dokumentów źródłowych dotyczących przedmiotowych nieruchomości został przez wykonawcę prac modernizacyjnych, zgodnie z wymogami rozporządzenia z 2001 r. uwzględniony.
Modernizacja ewidencji to, jak już powiedziano zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, a także modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest z kolei zasada aktualności, czyli utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Istotą ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z jej nazwą, jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym
i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, nie nadając ani nie ujmując praw. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów
i budynków oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. To oznacza, że organ ewidencyjny nie może dokonywać zmian na podstawie dokumentów np. już nieaktualnych z powodu ich późniejszych zmian wynikających np. z podziałów nieruchomości. Tak samo nie może modyfikować przebiegu granicy w oparciu
o twierdzenia właścicieli nieruchomości, że fragment działki został zasiedziany – jak podnosi skarżąca.
Poza tym zwrócić uwagę należy, że skarżąca w swojej argumentacji jest niekonsekwentna. Z jednej bowiem strony podnosi, że jej nieruchomość powinna być szersza o ok. 1,5 m, a jednocześnie akceptuje pomiary powierzchni swoich działek, które wskazują, że od 1968 r. niezmiennie wynosi ona 1,95 ha. Jeżeli więc granica powinna zostać wedle skarżącej przesunięta to również powierzchnia działki powinna się zwiększyć. Innymi słowy logiczne jest, że przesunięcie granicy w tym przypadku spowoduje zwiększenie powierzchni. A skoro od 1968 r. powierzchnia jest niezmienna, to tym samym granica nie przebiega w miejscu, które wskazuje skarżąca. Należy podkreślić za organem II instancji, że powierzchnia działki jest pochodną jej granic i stanowi dane ewidencyjne tej działki. Organy ewidencyjne są zaś tylko rejestratorem zmian prawnych, a ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Dlatego też nieskuteczne są zarzuty skargi co do bezpodstawnego "przypisania" części działki nr [...] do działki [...] (drogi polnej). Trafnie zauważa przy tym organ w zaskarżonej decyzji, że powierzchnia jest wypadkową położenia punktów granicznych.
Należy wyraźnie wskazać, że potwierdzeniem wykazania punktów granicznych z dotychczasowych operatów jest źródło danych o położeniu punktu granicznego (ZRD). Jak wynika z wykazu współrzędnych punktów granicznych (k. 58 t. II akt adm.) wartość atrybutu ZRD określono, jako 1 (geodezyjne pomiary terenowe poprzedzone rozgraniczeniem nieruchomości, wznowieniem znaków granicznych, wyznaczeniem punktów granicznych lub ustaleniem ich położenia w innym trybie), jako 9 (ekranowa wektoryzacja innych niż mapa ewidencyjna opracowań kartograficznych) oraz jako 5 (zatwierdzone projekty podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości).
Podsumowując, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ma żadnych danych, które zmieniałyby przebieg granic działek nr [...] i [...]
z działkami nr [...] i [...] w stosunku do danych, jakie znajdowały się w zasobie jeszcze przed wszczęciem postępowania modernizacyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono szczegółowo jakie operaty były miarodajne
w postępowaniu modernizacyjnym, w zakresie koniecznym do wykazania przebiegu granic przedmiotowych działek. Dokumentacja ta została przeanalizowana zarówno przez wykonawcę, jak i organy pod względem dokładności, aktualności
i kompletności, i przydatność do wykonania prac. Analiza ta została dokonana
w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zachowaniem reguł tej oceny.
Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił.