III SA/Lu 567/22

III SA/Lu 567/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom
Iwona Tchórzewska /sprawozdawca/
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 818
art. 2 pkt 14; art. 24
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 184; art. 207
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L., Zarząd Województwa Lubelskiego – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Lublinie nr [...] z dnia [...] 2022 r., zobowiązującą skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w kwocie [...]zł, wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, to jest od dnia 26 lipca 2021 r. do dnia zapłaty.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Na podstawie umowy z dnia [...] 2021 r., nr [...] o dofinansowanie projektu "[...]!", zawartej pomiędzy Województwem Lubelskim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w Lublinie, pełniącym funkcję Instytucji Pośredniczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, a C. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, skarżącej zostało przyznane dofinansowanie ze środków europejskich w kwocie nieprzekraczającej [...] zł. Zgodnie umową, koszty pośrednie stanowiły 25% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu wydatków bezpośrednich.
Celem głównym projektu było zwiększenie aktywności zawodowej i społecznej [...] osób z niepełnosprawnościami ([...] kobiet, [...] mężczyzn), zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym z terenu określonych gmin województwa lubelskiego. Zakres projektu obejmował: zadanie nr 1 - diagnoza potrzeb uczestników – stworzenie ścieżki reintegracji, zadanie nr 2 - usługi aktywnej integracji o charakterze społecznym: poradnictwo specjalistyczne, trening umiejętności społecznych i trening aktywnego poszukiwania pracy, zadanie nr 3 – zajęcia z trenerem aktywności, zadanie nr 4 - indywidualne i kompleksowe pośrednictwo pracy, zadanie nr 5 - szkolenia podnoszące/uzupełniające kwalifikacje zawodowe, zadanie nr 6 - staże.
W ramach zadania nr 5 uczestnicy projektu mieli wziąć udział w szkoleniach kończących się egzaminem i uzyskaniem dokumentu (certyfikatu) potwierdzającego nabycie kompetencji lub kwalifikacji, wydanego "przez instytucje posiadające wpis do RIS". Realizacja szkoleń przez instytucje wpisane do Rejestru Instytucji Szkoleniowych (RIS) była wymogiem konkursu nr RPLU.11.01.00-IP.02-06-001/20, w ramach którego projekt skarżącej został wybrany do dofinansowania.
We wniosku o dofinansowanie skarżąca zaplanowała realizację szkoleń o tematyce Kucharz/Cukiernik/Monter zabudowy i robót wykończeniowych w budownictwie (do wyboru zgodnie ze ścieżką reintegracji) dla łącznie 36 uczestników projektu oraz Sprzedawca z obsługą komputera i kasy fiskalnej/Opiekun/ka osób starszych lub niepełnosprawnych (do wyboru) dla łącznie 24 uczestników projektu. W części wniosku Uzasadnienie wydatków, w ramach uzupełnienia opisu zadania nr 5 wskazano, że uczestnicy projektu po zakończeniu udziału w szkoleniu otrzymają m.in. "zaśw o ukończeniu szkolenia zgodne z us MEN z 11.02.2012." W ramach konkursu nr RPLU.11.01.00-IP.02-06-001/20 nie obowiązywał taki wymóg.
Realizację szkoleń przewidziano w formie podwykonawstwa. W celu wyłonienia wykonawcy na wykonanie usługi obejmującej zorganizowanie i przeprowadzenie szkoleń zawodowych z zakresu Sprzedawca z obsługą komputera i kasy fiskalnej, Opiekun/ka osób starszych lub niepełnosprawnych, beneficjent zamieścił w dniu [...] 2021 r. ogłoszenie. Stosownie do opisu przedmiotu zamówienia, w przypadku szkolenia zawodowego Sprzedawca z obsługą komputera i kasy fiskalnej wskazano, że jego celem jest przygotowanie uczestników szkolenia do zewnętrznego egzaminu potwierdzającego kompetencje zawodowe w zawodzie Sprzedawca z obsługą komputera i kasy fiskalnej. W ramach wskaźnika realizacji celu podano, że 100 % uczestników ukończy szkolenie oraz przystąpi do egzaminu VCC lub równoważnego otrzyma zaświadczenie/certyfikat potwierdzające nabyte kompetencje zawodowe. Jeśli chodzi o szkolenie zawodowe Opiekun/ka osób starszych lub niepełnosprawnych, opis przedmiotu zamówienia określał, że jego celem jest przygotowanie uczestników szkolenia do zewnętrznego egzaminu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe w zawodzie Opiekun/ka osób starszych lub niepełnosprawnych. W ramach wskaźnika realizacji celu podano, że 100 % uczestników ukończy szkolenie oraz przystąpi do egzaminu zewnętrznego VCC lub równoważnego otrzyma zaświadczenie/certyfikat potwierdzające nabyte kwalifikacje.
Zgodnie z treścią zapytania ofertowego, do udziału w postępowaniu mogli przystąpić wykonawcy spełniający łącznie warunki opisane w zapytaniu ofertowym, oraz którzy nie podlegali wykluczeniu z postępowania. Wśród warunków udziału w postępowaniu przewidziano m.in. warunek posiadania aktualnego wpisu do Rejestru Instytucji Szkoleniowych oraz warunek posiadania uprawnienia do wydawania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia zgodnie z aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych. W zapytaniu ofertowym wskazano, że podstawę do oceny spełnienia wyżej wymienionych warunków będą stanowić odpowiednio zaświadczenie o wpisie do Rejestru Instytucji Szkoleniowych poświadczone podpisem i pieczęcią przez wykonawcę oraz zaświadczenie o posiadaniu uprawnień do wydawania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia zgodnych z aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej. Niespełnienie powyższych warunków powodowało wykluczenie potencjalnych wykonawców z postępowania.
W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęła jedna oferta, złożona przez Centrum Szkoleń i Innowacji Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, spełniająca wszystkie warunki udziału w postępowaniu. W dniu [...] 2021 r. skarżąca zawarła z wymienionym wykonawcą umowę na zorganizowanie i przeprowadzenie szkoleń zawodowych.
W złożonym w dniu [...] 2021 r. wniosku o płatność za okres od [...] r. skarżąca wykazała wydatek dotyczący zorganizowania i przeprowadzenia szkolenia zawodowego podnoszącego/uzupełniającego kwalifikacje zawodowe z zakresu Sprzedawca z obsługą komputera i kasy fiskalnej dla jednej grupy dwunastoosobowej w kwocie [...]zł. Weryfikując wniosek o płatność Instytucja Pośrednicząca zwróciła się do skarżącej o wyjaśnienie, dlaczego w ramach warunków udziału w postępowaniu został określony warunek, zgodnie z którym wykonawcy muszą posiadać uprawnienia do wydawania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia zgodnych z aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej. W odpowiedzi skarżąca poinformowała, że wynikało to z zapisów wniosku o dofinansowanie, w którym wskazano między innymi, iż uczestnicy szkoleń otrzymają "zaśw o ukończeniu szkolenia zgodne z us MEN z 11.02.2012". Pismem z dnia [...] 2021 r. Instytucja Pośrednicząca poinformowała skarżącą o uznaniu wydatków w kwocie [...]zł za poniesione nieprawidłowo, a mianowicie z naruszeniem zasady konkurencyjności. Wskazana kwota obejmowała koszty związane z przeprowadzeniem szkolenia zawodowego z zakresu Sprzedawca z obsługą komputera i kasy fiskalnej. Instytucja Pośrednicząca zakreśliła skarżącej termin na zwrot nieprawidłowo wydatkowanych środków.
W zastrzeżeniach do ustaleń w zakresie poniesionych nieprawidłowo wydatków skarżąca podniosła, że jako wnioskodawca zobowiązała sią do realizacji usługi szkoleniowej według najwyższego standardu. Temu celowi służyło między innymi zobowiązanie dla ewentualnego wykonawcy do przeprowadzenie szkolenia w standardzie określonym w rozporządzeniu Ministerstwa Edukacji Narodowej, czego potwierdzeniem miało być wydanie zaświadczeń o ukończeniu szkolenia na wzorze MEN. Zobowiązanie to zostało dwukrotnie wpisane do projektu. Skarżąca wskazała ponadto, że zaświadczenia na odnośnym wzorze stanowią wartość dodaną dla uczestników i projektu, bez generowania dodatkowych kosztów, a uprawnienie do ich wystawiania potwierdza profesjonalizm firm w branży szkoleniowej. Skarżąca akcentowała również, że uzyskanie wyżej wymienionych uprawnień nie wiąże się z kosztami.
Instytucja Pośrednicząca pismem z dnia 9 listopada 2021 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wezwała skarżącą do zwrotu kwoty [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, to jest od 26 lipca 2021 r. do dnia zapłaty.
W związku z niedokonaniem zwrotu środków organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, a po jego przeprowadzeniu wydał w dniu [...] 2022 r. decyzję w przedmiocie obowiązku zwrotu przez skarżącą środków w kwocie [...]zł, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, to jest od dnia 22 lipca 2021 r. do dnia zapłaty. Postanowieniem z dnia [...] 2022 r. organ pierwszej instancji sprostował oczywistą omyłkę w decyzji w ten sposób, że wyrazy "od dnia 22 lipca 2021 r." zastąpił wyrazami " od dnia 26 lipca 2021 r."
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca jako beneficjent wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm., powoływanej dalej jako "u.f.p."), gdyż dopuściła się naruszenia zasady konkurencyjności określonej w sekcji 6.5.2 pkt 8 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej powoływanych jako "Wytyczne"), w związku z postanowieniem § 23 ust. 1 pkt 2 lit. a) umowy o dofinansowanie. Postępowanie skarżącej należy zakwalifikować jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z póżn. zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1303/2013"). Organ zastosował korektę w wysokości 10 % przewidzianą w pkt 11 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówienia (Dz. U. z 2021 r., poz. 2179), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 14 grudnia 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2371). Organ wyjaśnił, że na kwotę korekty składają się niekwalifikowalne wydatki związane z przeprowadzeniem szkolenia przez wykonawcę wyłonionego w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania, to jest 10 % kwoty [...]zł ([...]) oraz koszty pośrednie rozliczane ryczałtem ([...] zł, w tym [...] zł dofinansowanie, [...] PLN - wkład własny). Ostateczna kwota do zwrotu wynosi [...] zł i wynika z uwzględnienia wkładu własnego beneficjenta w ramach kosztów pośrednich.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Zarząd Województwa Lubelskiego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając przedstawione w niej ustalenia i ocenę prawną.
Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie § 23 ust. 1 pkt 2 lit. a) umowy o dofinansowanie strona zobowiązała się do udzielania zamówień publicznych w ramach projektu o wartości przekraczającej 50 tys. zł netto zgodnie z zasadą konkurencyjności, o której mowa w Wytycznych. Strona w punkcie VII zapytania ofertowego przewidziała warunki udziału w postępowaniu, pomimo braku obowiązku w tym zakresie. W konsekwencji była zobowiązana do przestrzegania Wytycznych odnośnie sposobu określania warunków. Natomiast przewidując w zapytaniu ofertowym warunek posiadania uprawnienia do wydawania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia zgodnego z aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych, skarżąca uchybiła wynikającemu z sekcji 6.5.2. pkt 8 Wytycznych obowiązkowi określenia warunków udziału w postępowaniu w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia, zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Kwestia posiadania przez wykonawcę uprawnienia do wydania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia zgodnego z aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych nie przekładała się bowiem na prawidłową realizację przedmiotu zamówienia, stanowiąc w tym zakresie warunek nadmiarowy. Uwzględnienie w ramach warunków udziału w postępowaniu, poza posiadaniem aktualnego wpisu do RIS, również posiadania uprawnienia do wydawania wskazanych zaświadczeń, wykraczało poza przedmiot zamówienia, którym było zorganizowanie i przeprowadzanie szkoleń zawodowych. Powyższe mogło doprowadzić do zawężenia kręgu potencjalnych wykonawców zainteresowanych realizacją zamówienia. Zachowanie to dyskryminowało podmioty posiadające aktualny wpis do RIS, lecz nieposiadające uprawnień do wydawania przedmiotowych zaświadczeń, działając tym samym na korzyść podmiotów spełniających równolegle oba warunki. Nie można wykluczyć, że potencjalny wykonawca, który zapoznał się z warunkami zamówienia, zrezygnował z ubiegania się o udzielenie zamówienia z uwagi chociażby na fakt, iż nie posiada uprawnienia do wydawania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia zgodnego z aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych. Nie można również wykluczyć, że oferta takiego wykonawcy mogła być najkorzystniejsza, również cenowo. Gdyby taka oferta wpłynęła i została wybrana, wówczas beneficjent poniósłby niższe wydatki na realizację zamówienia. Okoliczności te, zdaniem organu odwoławczego, uprawdopodabniają, że działanie skarżącej mogło wpłynąć na naruszenie zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Dla takiej oceny wystarczające jest już ryzyko ograniczenia stosowania wskazanych zasad w prowadzonym postępowaniu, poprzez zniechęcenie potencjalnych wykonawców do udziału w nim.
Organ podkreślił, że szkolenia zawodowe stanowiące przedmiot zamówienia nie stanowiły żadnej z pozaszkolnych form kształcenia ustawicznego, w przypadku których obowiązkowe jest wydanie zaświadczeń przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 652, dalej powoływanym jako "rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej"). Przedmiotem zamówienia były szkolenia zawodowe, mające na celu przygotowanie do egzaminu VCC lub równoważnego, do których przystąpienia nie jest wymagane posiadanie zaświadczeń przewidzianych w rozporządzeniu. Zatem określenie w ramach postępowania o udzielenie zamówienia warunku posiadania uprawnień do wydawania takich zaświadczeń należy uznać za nieproporcjonalne do przedmiotu zamówienia. Postawiony warunek udziału w postępowaniu doprowadził do zawężenia kręgu potencjalnych wykonawców zainteresowanych realizacją zamówienia wyłącznie do podmiotów prowadzących kształcenie ustawiczne w formach pozaszkolnych w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.), podczas gdy zdolne do jego wykonania były także instytucje szkoleniowe wpisane do RIS, nieprowadzące kształcenia w takich formach, a prowadzące działalność na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, w zakresie usług edukacyjnych i szkoleniowych, co wskazuje na naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.
Zdaniem organu odwoławczego pozyskanie wyłącznie jednej oferty świadczy o wygórowanych wymaganiach strony jako zamawiającego, co w rezultacie mogło wykluczyć z udziału w postępowaniu wykonawców zdolnych do zaoferowania usługi spełniającej potrzeby zamawiającego. Zamawiający jest uprawniony do żądania usługi spełniającej jego rzeczywiste potrzeby, powinien jednak tak sformułować warunki udziału w postępowaniu, by bezzasadnie nie uniemożliwić ubiegania się o jego udzielenie wykonawcom obiektywnie zdolnym do jego prawidłowej realizacji. Takie postępowanie strony ma charakter zawężający konkurencję i tym samym narusza postanowienia zawarte w umowie o dofinansowanie, co należy kwalifikować jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie, co zdaniem skarżącej wyrażało się w błędnym przyjęciu, że zobowiązanie beneficjenta do realizacji projektu na podstawie stanowiącego załącznik do umowy wniosku o dofinansowanie, w którym przewidziane zostało zobowiązanie beneficjenta do wyboru wykonawcy zamówienia na usługę szkoleniową spełniającego wymóg posiadania uprawnień do wystawiania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia według wzoru określonego w aktualnym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej, nie oznaczało zobowiązania beneficjenta do postawienia w zapytaniu ofertowym, jako warunku udziału w postępowaniu, wymogu posiadania przez wykonawcę zamówienia uprawnień do wystawienia takich zaświadczeń.
Organ wyjaśnił, że na podstawie § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązany jest do realizacji projektu w oparciu o aktualny wniosek o dofinansowanie projektu. Organ odwoławczy podzielił jednak zapatrywanie organu pierwszej instancji, że na etapie wyboru projektu do dofinansowania ocena zgodności projektu z przepisami dotyczącymi udzielania zamówień publicznych nie obejmuje kwestii proceduralnych związanych z planowanymi do przeprowadzenia w ramach realizacji projektu postępowaniami o udzielenie zamówień publicznych. Takie zagadnienia podlegają weryfikacji dopiero na etapie realizacji projektu. Zgodnie z sekcją 6.2 pkt 1 Wytycznych ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, decyzją w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego na rzecz dużego projektu, umową o dofinansowanie projektu i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie projektu.
Organ zaznaczył, że przekazanie wsparcia ze środków UE nie jest bezwarunkowe. Przeciwnie, uzyskanie takiego wsparcia uzależnione jest od spełnienia szeregu warunków statuowanych tak postanowieniami umowy o dofinansowanie, jak i wynikających bezpośrednio z obowiązujących przepisów prawa. Samo wypłacenie beneficjentowi środków publicznych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nie decyduje samoistnie o tym, że strona uzyskaną płatność otrzyma. Warunkiem koniecznym i niezbędnym do otrzymania udzielonego wsparcia jest bowiem przestrzeganie warunków, którymi wsparcie finansowe ze źródeł publicznych zostało obwarowane, co w rozpatrywanej sprawie oznaczało przeprowadzenie procedury udzielenia zamówienia zgodnie z zasadą konkurencyjności, której strona uchybiła.
Dodatkowo organ zauważył, że zapisy wniosku o dofinansowanie nie wskazywały wprost, iż uczestnicy projektu po zakończeniu udziału w szkoleniu otrzymają zaświadczenia zgodne z aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych. Strona literalnie wskazała, że uczestnicy projektu po zakończeniu udziału w szkoleniu otrzymają. m.in. "zaśw o ukończeniu szkolenia zgodne z us MEN z 11.02.2012." Analiza powyższego zapisu wskazuje, że strona we wniosku o dofinansowanie nie powołała się na żaden istniejący, aktualny akt prawny. Dopiero w ogłoszeniu o zamówieniu strona postawiła warunek udziału w postępowaniu podmiotów, które posiadają uprawnienia do wydawania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia zgodnego z aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych, wraz z informacją na temat sposobu weryfikacji przedmiotowego warunku.
Organ odwoławczy podkreślił, że treść wniosku o dofinansowanie jest nieprecyzyjna, a to na beneficjencie ciąży obowiązek dostarczania informacji w treści wniosku w sposób jednoznaczny i kompletny, tak aby organ mógł uzyskać pełnię jasnych informacji o zamierzeniach projektowych. Wobec braku precyzji informacji we wniosku o dofinansowanie organ pierwszej instancji miał pełne prawo do stwierdzenia, że beneficjent zamieszczając przytoczoną wyżej wzmiankę nie wskazał we wniosku, w jaki sposób odnośny zapis zostanie zastosowany na etapie realizacji projektu, to jest w ramach postępowania o udzielenie zamówienia dotyczącego przeprowadzenia szkoleń. Organ odwoławczy zgodził się też z oceną, że na podstawie zamieszczonego przez stronę lakonicznego zapisu, bez odpowiedniego w tym zakresie doprecyzowania, nie sposób antycypować, że będzie on stanowił warunek udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia.
Powołując się na powyższe, organ odwoławczy nie podzielił też stanowiska strony, według której nie doszło do naruszenia zasady konkurencyjności, gdyż ustanowiony warunek udziału w postępowaniu wynikał z zapisów wniosku o dofinansowanie i nie został zakwestionowany przez organ na etapie oceny wniosku. Organ podkreślił, że zgodnie z sekcją 6.2 pkt 2 Wytycznych ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu. Punktem wyjścia dla weryfikacji kwalifikowalności wydatków na etapie realizacji projektu jest zatwierdzony wniosek o dofinansowanie projektu. Na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie umowy o dofinansowanie projektu nie oznacza, ze wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone.
Zdaniem organu wyjaśnień strony nie można zaakceptować, gdyż prowadziłoby to do uznania za prawidłowe działań wnioskodawcy, podejmowanych na etapie realizacji projektu, które naruszyły wyrażoną w postanowieniach Wytycznych zasadę konkurencyjności.
Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że w świetle art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm., dalej jako "u.z.r.p.") niezależnie od tego, czy Instytucja Pośrednicząca mogła, albo nawet powinna stwierdzić nieprawidłowość przy wcześniejszych ocenach wniosku, fakt ujawnienia wady dopiero na późniejszym etapie kontroli nie może stać na przeszkodzie dokonaniu korekty finansowej.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że strona dopuściła się naruszenia postanowień określonych w pkt 8 sekcji 6.5.2 Wytycznych i tym samym zobowiązania określonego w § 23 ust. 1 pkt 2 lit. a) umowy o dofinansowanie projektu, co stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a czego konsekwencją jest nałożenie korekty finansowej w wysokości zgodnej z ustaleniami organu pierwszej instancji i obowiązek zwrotu środków stosownie do art. 207 u.f.p. Zarząd Województwa uznał natomiast, że w świetle art. 54 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm., dalej jako "o.p.") okres, za jaki powinny być naliczone odsetki od zwracanej kwoty, nie obejmuje okresu od dnia 3 lipca 2022 r. do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego.
[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego, zarzucając naruszenie:
1) § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie, poprzez błędne przyjęcie, że zobowiązanie beneficjenta do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie (który stanowi załącznik nr 1 do umowy), w którym przewidziane zostało zobowiązanie beneficjenta do wyboru wykonawcy zamówienia na usługę szkoleniową o tematyce Kucharz/Cukiernik/Monter zabudowy i robót wykończeniowych w budownictwie (do wyboru zgodnie ze ścieżką reintegracji) oraz o tematyce Sprzedawca z obsługą komputera i kasy fiskalnej/Opiekun/ka osób starszych tub niepełnosprawnych (do wyboru), posiadającego uprawnienia do wystawiania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia według wzoru określonego w aktualnym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych, nie oznaczało obowiązku zamieszczenia w zapytaniu ofertowym w trybie zasady konkurencyjności na zorganizowanie i przeprowadzenie szkoleń zawodowych z zakresu Sprzedawca z obsługą komputera i kasy fiskalnej/Opiekun/ka osób starszych lub niepełnosprawnych, w ramach kryterium dostępu (warunku udziału): wymogu posiadania przez wykonawcę zamówienia uprawnień do wystawienia zaświadczeń o ukończeniu szkolenia według wzoru określonego w aktualnym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych mimo, że na podstawie powołanego zapisu umowy beneficjent odpowiada za realizację projektu zgodnie z aktualnym wnioskiem o jego dofinansowanie;
2) pkt 8 podrozdziału 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 w zw. z § 4 ust 1 umowy o dofinansowanie, przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że warunek posiadania przez potencjalnych wykonawców uprawnień do wydawania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia zgodnego z aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych stanowi wymóg nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia określonego jako realizacja szkoleń w zakresie: Sprzedawca z obsługą komputera i kasy fiskalnej oraz Opiekun osób starszych lub niepełnosprawnych, mających na celu przygotowanie uczestników do przystąpienia do egzaminu zewnętrznego VCC lub równoważnego potwierdzającego nabyte kompetencje zawodowe, mogący doprowadzić do ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców zainteresowanych realizacją tego zamówienia, podczas gdy przedmiotowy warunek był niezbędny, bo wynikał z zapisów wniosku o dofinansowanie, a wniosek w tym zakresie nie został zakwestionowany przez Instytucję Pośredniczącą na etapie jego oceny, co oznaczało, że beneficjent przez fakt zawarcia umowy o dofinansowanie został zobowiązany do realizacji projektu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem będącym jej integralną częścią;
3) art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., polegające na wadliwym przyjęciu, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości indywidualnej, biorąc pod uwagę, że procedura wyboru wykonawcy zamówienia na usługę szkoleniową była otwarta dla wszystkich wykonawców, którzy spełnili warunki stawiane w tym postępowaniu, została przeprowadzona i zakończona wyborem wykonawcy, oferowana przez wykonawcę cena była ceną rynkową (nie przekraczała stawek założonych w budżecie), a usługa szkoleniowa została zrealizowana terminowo i prawidłowo oraz rozliczona rzetelnie, co oznacza, że wydatki na ten cel zostały poniesione w sposób celowy, oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami realizacji projektu;
4) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art.; 7 art. 8 oraz 9 k.p.a., poprzez:
- naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów publicznych, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, jak i uwzględniając zasadę, że organ powinien na każdym etapie postępowania aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy, co oznacza, że warunek, który na etapie oceny projektu został zaakceptowany, nie powinien być kwestionowany na etapie jego realizacji biorąc pod uwagę, że Instytucja Pośrednicząca oceniając projekt zobowiązała beneficjenta do jego realizacji w zaakceptowanym kształcie, co też prowadzi do wniosku, że wątpliwe czy nieprecyzyjne z punktu widzenia obowiązującego prawa zapisy w projekcie ("beneficjent nie wskazał sposobu w jaki odnośny zapis zostanie zastosowany na etapie realizacji projektu") Instytucja Pośrednicząca powinna była wyeliminować na etapie jego oceny, tak aby wniosek do fazy realizacji przeszedł kompletny, nie zaś je kontestować dopiero poprzez weryfikację wniosku o płatność, a pełną odpowiedzialność za brak jednoznaczności wniosku przerzucić na beneficjenta;
- dokonanie oceny w sposób dowolny, wybiórczy i niekorzystny dla skarżącej oraz nieuwzględniający całokształtu materiału sprawy, w tym stanowiska Instytucji Pośredniczącej i zapisów umowy, z których wprost wynika adresowane do beneficjenta zobowiązanie do realizacji projektu zgodnie z ocenionym przez Komisję Oceny Projektów wnioskiem o jego dofinansowanie;
- bezzasadne przyjęcie, że beneficjent zamieszczając we wniosku zapis, że uczestnicy projektu po zakończeniu udziału w szkoleniu otrzymają zaświadczenia o ukończeniu szkolenia według wzoru określonego w aktualnym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych, powinien był wskazać, w jaki sposób odnośny zapis zostanie zastosowany na etapie realizacji projektu (tj. w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na przeprowadzenie szkoleń), biorąc pod uwagę, że na etapie realizacji projektu nie ma innej drogi wyboru wykonawcy zamówienia, niż procedura określona w Wytycznych, które beneficjent ma obowiązek stosować, co prowadzi do wniosku, że beneficjent nie mógł udzielić kwestionowanego zamówienia w innym trybie niż w oparciu o zasadę konkurencyjności; - brak wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a to w szczególności brak rozważenia czy wynikający z wniosku o dofinansowanie wymóg posiadania przez wykonawcę uprawnień do wystawiania uczestnikom zaświadczeń o ukończeniu szkolenia zgodnego z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych ogranicza dostęp do zamówienia biorąc pod uwagę, że uzyskanie przez wykonawcę uprawnień do wystawiania oczekiwanych przez zamawiającego zaświadczeń nie jest procesem skomplikowanym ani czasochłonnym czy też wymagającym wielkich formalności i nie pociąga za sobą jakichkolwiek kosztów, bo jedynym wymogiem formalnym jest dokonanie zgłoszenia do rejestru niepublicznych/publicznych placówek kształcenia ustawicznego zgodnie z Prawem oświatowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia 14 lutego 2023 r. skarżąca dodatkowo uzasadniła dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły między innymi przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl zaś art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Środki wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p. to środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Są one zaliczane do środków publicznych. Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2017 r., IIGSK 3597/15, oraz z 17maja 2017 r., II GSK 2420/15).
Niedotrzymanie warunków przewidzianych w ramach tak określonych procedur zobowiązuje organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub pośredniczącej do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9 u.f.p.).
W zawartej przez skarżącą umowie o dofinansowanie projektu pt. "[...]" przewidziano, że dofinansowanie, które zostało w całości udzielone ze środków europejskich, przeznaczone jest na sfinansowanie wydatków kwalifikowalnych ponoszonych przez beneficjenta w związku z realizacją projektu (§ 3 ust. 3 umowy). Stosownie do § 1 pkt 8 umowy o dofinansowanie wydatki kwalifikowalne stanowią wydatki kwalifikowalne zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Jednocześnie w § 4 ust. 7 pkt 1 umowy skarżąca wprost zobowiązała się do stosowania przy realizacji projektu wskazanych Wytycznych oraz do udzielania zamówień publicznych w ramach projektu o wartości przekraczającej 50 tys. PLN netto (tj. bez podatku od towaru i usług) zgodnie z zasadą konkurencyjności, o której mowa Wytycznych (§ 23 ust. 1 pkt 2 lit. a) umowy). W § 23 ust. 3 umowy przewidziano, że w przypadku naruszenia przez beneficjenta warunków i procedur postępowania o udzielenie zamówienia, o którym mowa w ust. 1, Instytucja Pośrednicząca nakłada korekty finansowe zgodnie z art. 24 ustawy wdrożeniowej, to jest ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz zgodnie z rozporządzeniem ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, wydanym na podstawie art. 24 ust. 13 u.z.r.p.
Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 u.z.r.p. stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. W myśl ust. 9 powołanego artykułu w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej: 1) przed zatwierdzeniem wniosku o płatność - instytucja zatwierdzająca wniosek o płatność dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo; 2) w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w przypadku programu EWT - zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu.
Skarżąca zobowiązała się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że zostało ono wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (§ 13 umowy o dofinansowanie).
Przepis art. 2 pkt 14 u.z.r.p. definiuje nieprawidłowość indywidualną jako nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, to jest rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, według którego "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy Zarząd Województwa Lubelskiego, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, zasadnie stwierdził, że w toku realizacji projektu pt. "[...]", doszło do nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, co uzasadniało określenie przypadającej do zwrotu części dofinansowania w kwocie ustalonej w decyzji organu pierwszej instancji.
W sprawie pozostaje poza sporem, że na mocy przywołanego wyżej postanowienia § 23 ust. 1 pkt 2 lit. a) umowy o dofinansowanie, a także pkt 1 sekcji 6.5.2. Wytycznych, skarżąca była zobowiązana do udzielenia zamówienia na zorganizowanie i przeprowadzenie zaplanowanych we wniosku w ramach zadania nr 5 szkoleń zgodnie z zasadą konkurencyjności przewidzianą w pkt 8 sekcji 6.5.2 Wytycznych. Wskazany punkt Wytycznych stanowi, że warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz opis sposobu dokonywania oceny ich spełniania, o ile zostaną zawarte w zapytaniu ofertowym, o którym mowa w pkt 11 lit. a, określane są w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia, zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Nie można formułować warunków przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia.
Z przytoczonej treści Wytycznych wynika, że określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia nie jest obligatoryjne. Jeżeli jednak warunki te zostaną określone, muszą pozostawać w zgodzie z zasadami wynikającymi z pkt 8 sekcji 6.5.2 Wytycznych. Zatem skarżąca nie była zobowiązana do sformułowania warunków udziału w postępowaniu dotyczącym wyłonienia wykonawcy usług szkoleniowych w ramach zadania nr 5 projektu. Natomiast w sytuacji, gdy zdecydowała się na ich wprowadzenie, winna była sformułować warunki w zgodzie z zasadą proporcjonalności, zapewniając zachowanie uczciwej konkurencji.
Zasada proporcjonalności oznacza, że stawiane przez zamawiającego wymagania muszą być adekwatne do uzyskania zamierzonego w postępowaniu celu. W zdaniu drugim pkt 8 sekcji 6.5.2 Wytycznych wprost przewidziano, że w ramach warunków udziału w postępowaniu, o ile zostaną zawarte w zapytaniu ofertowym, nie można formułować warunków przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia.
W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją pkt 8 sekcji 6.5.2 Wytycznych, przez przyjęcie, że postawiony przez skarżącą warunek posiadania przez potencjalnych wykonawców uprawnień do wydawania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia zgodnego z aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych stanowi wymóg nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia określonego jako realizacja szkoleń w zakresie Sprzedawca z obsługą komputera i kasy fiskalnej oraz Opiekun/ka osób starszych lub niepełnosprawnych.
Jak prawidłowo ustalono w zaskarżonej decyzji, w przypadku wskazanych szkoleń, ich cele stanowiło przygotowanie uczestników szkoleń do zewnętrznego egzaminu potwierdzającego – odpowiednio – kompetencje oraz kwalifikacje zawodowe. W ramach wskaźników realizacji celu przyjęto, że 100 % uczestników ukończy szkolenie oraz przystąpi do egzaminu zewnętrznego VCC lub równoważnego otrzyma zaświadczenie/certyfikat potwierdzające nabyte – odpowiednio – kompetencje oraz kwalifikacje zawodowe.
Skarżąca nie kwestionuje obszernie uzasadnionego w decyzji organu pierwszej instancji i podzielonego przez organ odwoławczy ustalenia, iż stanowiące przedmiot zamówienia szkolenia nie stanowiły żadnej z pozaszkolnych form kształcenia ustawicznego, w przypadku których obowiązkowe jest wydanie zaświadczeń przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 652), które określa między innymi wzory dokumentów wydawanych po ukończeniu kształcenia we wskazanych formach pozaszkolnych (§ 1 pkt 4 rozporządzenia oraz załączniki do rozporządzenia). Celem stanowiących przedmiot zamówienia szkoleń zawodowych nie było też umożliwienie przystąpienia do egzaminu zawodowego w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe. Przewidziane do zrealizowania szkolenia stanowiły szkolenia zawodowe mające na celu jedynie przygotowanie do egzaminu VCC lub równoważnego, do których przystąpienia nie jest wymagane posiadanie zaświadczeń przewidzianych w rozporządzeniu.
W tej zaś sytuacji uznać należy, że określenie przez skarżącą w postępowania o udzielenia zamówienia, jako warunku udziału w tym postępowaniu, wymogu posiadania uprawnień do wydawania powyższych zaświadczeń, nie pozostaje w proporcji do przedmiotu zamówienia. Argumentacja podnoszona przez skarżącą w toku postępowania oraz skardze nie podważa skutecznie tej oceny. Skarżąca wskazuje w tym zakresie, że uzyskanie przez uczestnika zaświadczenia na wzorze MEN wydanego przez placówkę oświatową ma istotną wartość edukacyjną, zdecydowanie większą, niż zaświadczenie wydane przez przedsiębiorcę wpisanego do Rejestru Instytucji Szkoleniowych i trudniącego się przeprowadzaniem szkoleń, ale bez możliwości wydania uczestnikowi takiego dokumentu. Skarżąca podkreśla, że sytuacja uczestnika, który otrzyma zaświadczenie zgodne z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej jest znacznie korzystniejsza na rynku pracy, bo nawet jeśli nie uzyska wyniku pozytywnego z egzaminu zewnętrznego, to będzie legitymował się dokumentem, który w świetle prawa potwierdza odbycie szkolenia zawodowego w placówce kształcenia ustawicznego. Szkolenie prowadzone przez podmiot uprawniony do wystawiania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia według wzoru określonego w aktualnym rozporządzaniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych gwarantuje bowiem, że proces szkolenia zostanie przeprowadzony na każdym etapie i w każdym elemencie w sposób profesjonalny. Skarżąca wskazuje również, że profesjonalne szkolenie zdecydowanie zwiększa szansę na skierowanie uczestnika na profesjonalny staż zawodowy i dzięki temu podjęcie przez uczestnika zatrudnienia.
Zatem skarżąca powołuje się w istocie na dodatkowe wartości wynikające z wystawienia uczestnikom szkoleń zaświadczeń przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej, wykraczające poza ściśle określone cele przedmiotu zamówienia i wskaźnik realizacji tych celów. To zaś, wbrew intencjom skarżącej, potwierdza stanowisko organów obu instancji o nadmiarowym charakterze sformułowanego przez skarżącą warunku udziału w postępowaniu dotyczącym wyłonienia wykonawcy zamówienia.
Nie można również uznać za skuteczny argumentu, iż sformułowany przez skarżącą warunek był niezbędny, bo wynikał z treści wniosku, który w tym zakresie nie został zakwestionowany przez Instytucję Pośredniczącą.
Trafnie bowiem w zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę, że w części wniosku o dofinansowanie obejmującej uzasadnienie wydatków zawarty został przez skarżącą jedynie zapis (powtórzony dwukrotnie), według którego uczestnicy projektu po zakończeniu udziału w szkoleniu otrzymają "zaśw o ukończeniu szkolenia zgodne z us MEN z 11.02.2012." Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że zapis ten nie odwoływał się do żadnego obowiązującego aktu prawnego. Aktualne rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych zostało bowiem wydane w dniu 19 marca 2019 r. Z kolei wcześniejsze rozporządzenie, to rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 622, pierwotnie opublikowane Dz. U. z 2012 r. poz. 186 z dnia 17 lutego 2012 r.). Wniosek nie wskazywał zatem precyzyjnie, iż uczestnicy szkoleń otrzymają po ich ukończeniu zaświadczenia o ukończeniu szkolenia według wzoru określonego w aktualnym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych. W konsekwencji niezakwestionowanie takiego wniosku przez Instytucję Pośredniczącą nie może być, wbrew stanowisku skarżącej, uznane za sprzeciwiające się wydaniu decyzji o zwrocie środków.
Z przyczyn wskazanych wyżej niezasadny jest również zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Zdaniem skarżącej naruszenie wyraża się w błędnym przyjęciu, że zobowiązanie beneficjenta do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie, w którym przewidziane zostało zobowiązanie beneficjenta do wyboru wykonawcy zamówienia na usługę szkoleniową o tematyce Sprzedawca z obsługą komputera i kasy fiskalnej/Opiekun/ka osób starszych tub niepełnosprawnych (do wyboru), posiadającego uprawnienia do wystawiania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia według wzoru określonego w aktualnym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej, nie oznaczało obowiązku zamieszczenia w zapytaniu ofertowym na zorganizowanie i przeprowadzenie szkoleń, jako warunku udziału w postępowaniu, wymogu posiadania przez wykonawcę zamówienia uprawnień do wystawienia zaświadczeń o ukończeniu szkolenia według wzoru określonego w aktualnym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych.
W związku z treścią zarzutu wymaga podkreślenia, że organy w toku postępowania nie kwestionowały, iż zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 2 umowy o dofinansowanie skarżąca, jako beneficjent, była zobowiązana do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie, stanowiącego integralną część umowy o dofinansowanie projektu.
Z przyczyn omówionych wcześniej nie ma jednak podstaw do stwierdzenia, że we wniosku o dofinansowanie zostało wyrażone zobowiązanie beneficjenta do wyboru wykonawcy zamówienia na usługę szkoleniową o tematyce Sprzedawca z obsługą komputera i kasy fiskalnej lub Opiekun/ka osób starszych tub niepełnosprawnych (do wyboru), posiadającego uprawnienia do wystawiania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia według wzoru określonego w aktualnym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. We wniosku zamieszczony został bowiem przez skarżącą jedynie nieprecyzyjny i nie odwołujący się do aktualnego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych, ani żadnego innego aktualnego aktu prawnego zapis, iż uczestnicy projektu po zakończeniu udziału w szkoleniu otrzymają "zaśw o ukończeniu szkolenia zgodne z us MEN z 11.02.2012." Jak wynika z treści skargi, skarżąca przyznaje, że zapis ten miał charakter nieprecyzyjny, budzący wątpliwości.
Jednocześnie uzasadnione jest stwierdzenie, że sformułowany przez skarżącą jako warunek udziału w postępowaniu wymóg posiadania przez potencjalnego wykonawcę uprawnień do wydawania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia zgodnego z aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych mógł negatywnie wpływać na krąg potencjalnych wykonawców. Zamówienie mogło być bowiem wykonane również przez instytucje szkoleniowe wpisane do Rejestru Instytucji Szkoleniowych i prowadzące działalność w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023, poz. 221), a nie wyłącznie przez wykonawców będących podmiotami prowadzącymi kształcenie ustawiczne w formach pozaszkolnych w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe, posiadających konieczne dla weryfikacji postawionego przez skarżąca warunku zaświadczenie o uprawnieniu do wydawania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia zgodnego z aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej. Natomiast instytucje szkoleniowe wpisane do Rejestru Instytucji Szkoleniowych, ale nie posiadające uprawnień do wydawania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia zgodnego z aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej, mogły w ogóle nie brać pod uwagę zgłoszenia swojej oferty. Zgodnie bowiem z treścią zaproszenia do składania ofert podstawę weryfikacji przedmiotowego warunku udziału w postępowaniu miało stanowić złożenie wraz z ofertą zaświadczenia o posiadaniu uprawnień do wydawania zaświadczeń o ukończeniu szkolenia zgodnego z aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej.
Powyższej oceny nie podważa podniesiony w skardze argument, iż uzyskanie przez wykonawcę uprawnień do wystawiania oczekiwanych przez skarżącą jako zamawiającego zaświadczeń nie jest procesem skomplikowanym ani czasochłonnym czy też wymagającym wielu formalności i nie wiąże się z poniesieniem kosztów. Jak słusznie wyjaśniono w decyzjach organów obu instancji, dla przyjęcia naruszenia zasady zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców wystarczające jest bowiem uprawdopodobnienie, że dane działanie mogło wpłynąć ograniczająco na konkurencyjność. Sformułowanie zaś warunku, który zgodnie z twierdzeniami samej skarżącej wymagał podjęcia dodatkowych czynności przez instytucje szkoleniowe nieposiadające dotychczas stosownych uprawnień do wydawania wymaganych zaświadczeń, mogło wpływać ograniczająco na zainteresowanie takich wykonawców.
Zatem określony przez skarżącą warunek udziału w postępowaniu należało uznać za naruszający zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.
W konsekwencji, wbrew zarzutom skarżącej, okoliczności sprawy uzasadniały stwierdzenie dopuszczenia się przez skarżącą nieprawidłowości indywidualnej, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Z powołanego przepisu wynika, że dla stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości wystarczające jest, gdy działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Tego rodzaju możliwość ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Trafnie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, że stwierdzone w tej sprawie naruszenie wiąże się z potencjalną szkodą w budżecie Unii, ze względu na możliwą rezygnację z przystąpienia do postępowania innych jeszcze, poza wyłącznie jednym, wykonawców, którzy mogliby zaoferować niższą cenę za wykonanie zamówienia.
Z omówionych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p., z powołaniem się na okoliczność, że procedura wyboru wykonawcy zamówienia na usługę szkoleniową była otwarta dla wszystkich wykonawców, którzy spełnili warunki stawiane w tym postępowaniu, została przeprowadzona i zakończona wyborem wykonawcy, oferowana przez wykonawcę cena była ceną rynkową (nie przekraczała stawek założonych w budżecie), a usługa szkoleniowa została zrealizowana terminowo i prawidłowo oraz rozliczona rzetelnie. Przytoczone przez skarżącą okoliczności nie są równoznaczne z poniesieniem wydatków w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami realizacji projektu, skoro skarżąca w zapytaniu ofertowym sformułowała warunek udziału w postępowaniu mający negatywny wpływ na krąg potencjalnych wykonawców i nie można wykluczyć, że bez sformułowania przez skarżącą tego warunku, zostałaby zgłoszona oferta korzystniejsza cenowo.
W konsekwencji stwierdzić należy, że skarżąca dopuściła się naruszenia warunków i procedur postępowania o udzielenie zamówienia, gdyż nie dotrzymała przewidzianego w umowie o dofinansowanie oraz Wytycznych warunku przeprowadzenia postępowania z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji. W takiej zaś sytuacji przytoczony już wyżej § 23 ust. 3 umowy o dofinansowanie przewiduje nałożenie przez Instytucję Pośredniczącą korekt finansowych zgodnie z art. 24 u.z.r.p. oraz zgodnie z rozporządzeniem ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, wydanym na podstawie art. 24 ust. 13 u.z.r.p. Treść postanowienia umowy jest jednoznaczna i obliguje Instytucję Pośredniczącą do nałożenia korekty.
Również treść przytoczonych wcześniej przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. wskazuje na obowiązek organu pierwszej instancji wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, a zatem wynikających między innymi z umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych.
W sytuacji stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej także przepis art. 24 ust. 1 u.z.r.p. nakłada na właściwą instytucję obowiązek podjęcia odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, zaś ust. 9 tego artykułu przewiduje nałożenie korekty finansowej oraz wszczęcie procedury odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej.
Jednocześnie trzeba wskazać, że zgodnie z ust. 11 art. 24 u.z.r.p. w przypadku gdy nieprawidłowość indywidualna wynika bezpośrednio z działania lub zaniechania: 1) właściwej instytucji lub 2) organów państwa - korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości (art. 24 ust. 11 u.z.r.p.).
Uregulowanie zawarte w art. 24 ust. 11 u.z.r.p. jest wyrazem stosowanej już w okresie programowania 2007–2013 praktyki nieobciążania beneficjentów nieprawidłowościami, będącymi konsekwencją działań i/lub zaniechań instytucji systemu wdrażania lub innych podmiotów działających w imieniu szeroko rozumianych władz publicznych. Stwierdzenie braku odpowiedzialności beneficjenta za nieprawidłowość skutkuje wymierzeniem korekty jedynie w relacji pomiędzy państwem członkowskim i KE, poprzez wyłączenie wydatków z deklaracji wydatków i wniosku o płatność kierowanego do KE, zgodnie z art. 131 i 135 rozporządzenia ogólnego (por. Rafał Poździk (red.), Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020).
W świetle art. 24 ust. 11 u.z.r.p. zwolnienie beneficjenta z odpowiedzialności za nieprawidłowość jest uzależnione od stwierdzenia, czy jest ona bezpośrednim rezultatem działania lub zaniedbania instytucji właściwej lub organów państwa. W ustawie wdrożeniowej nie wyjaśniono, jak należy badać bezpośredniość wpływu zachowania wymienionych podmiotów na powstanie nieprawidłowości. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażane w doktrynie stanowisko, że przesłankę tę należy uznać za spełnioną, jeżeli zachowanie podmiotów zaadresowane w jakiś sposób do beneficjenta było jedyną przyczyną prowadzącą do wystąpienia nieprawidłowości. Tym samym sytuacje, w których beneficjent – przy dochowaniu należytej staranności, mógł uniknąć nieprawidłowości, pomimo tego, że wymienione podmioty również działały nieprawidłowo, przyczyniając się do wystąpienia nieprawidłowości – nie będzie zwolniony z odpowiedzialności na podstawie wskazanego przepisu (por. Rafał Poździk (red.), Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020).
W konsekwencji w okolicznościach sprawy nieskuteczny jest zarzut odwołujący się do faktu zaakceptowania przez Instytucję Pośredniczącą wniosku o dofinansowanie, zawierającego wyłącznie sformułowany przez samą skarżącą, lakoniczny i nieprecyzyjny zapis, z którego skarżąca wywodzi postawienie sprzecznego z zasadą konkurencyjności warunku udziału w postępowaniu dotyczącym wyboru wykonawcy. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że powyższy zapis, który nie odwoływał się do żadnego obowiązującego aktu prawnego, sam przez się nie uzasadniał wnioskowania, iż skarżąca sformułuje kwestionowany w sprawie warunek udziału w postępowaniu. Zarzut skarżącej i argumentacja podniesiona na jego poparcie nie podważają zatem skutecznie prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Trafnie też zwrócono uwagę w decyzjach organów obu instancji, że w świetle pkt 2 sekcji 6.2. Wytycznych ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub siedzibie beneficjenta. Na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków. Jak zastrzeżono w Wytycznych, przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone (w przypadku systemu zaliczkowego). Ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie projektu oraz wynikających z przepisów prawa.
Treść Wytycznych w powyższym zakresie pozostaje w związku z art. 24 ust. 2 u.z.r.p., z którego wynika, że niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia.
Zatem w okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości i wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem organów było nałożenie stosownej korekty oraz zobowiązanie skarżącej do zwrotu środków.
Organy prawidłowo ustaliły wysokość korekty, stosując w tym zakresie stawkę 10 % określoną w pkt 11 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówienia (Dz. U. z 2021 r., poz. 2179), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 14 grudnia 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2371). Zgodnie z pkt 11 załącznika do rozporządzenia dotyczy on nieprawidłowości polegającej na zastosowaniu kryteriów wykluczenia, kwalifikacji, udzielenia zamówienia lub warunków realizacji zamówień lub specyfikacji technicznej, które nie są dyskryminacyjne w rozumieniu poprzedniego rodzaju nieprawidłowości, ale w inny sposób ograniczają dostęp dla wykonawców. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono też sposób wyliczenia korekty. Wyliczenie to nie nasuwa wątpliwości.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy uczyniły zadość wymogom wynikającym z art. 7 i art. 9 k.p.a. W sprawie podjęto wszelkie niezbędne czynności i zgromadzono materiał dowodowy wystarczający do jej rozstrzygnięcia. Dokonana przez organ ocena dowodów nie ma charakteru dowolnego. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana zaskarżona decyzja, do strony były też kierowane pouczenia, stosownie do art. 9 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne spełniające kryteria określone w art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji nie ma także podstaw do uznania naruszenia wynikającej art. 8 § 1 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności.
Trzeba natomiast wskazać, że w poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków postępowaniu kontrolnym nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Stosownie do art. 24 ust. 4 u.z.r.p. do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, i nałożenia korekty finansowej oraz w przypadku, o którym mowa w ust. 11, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa. W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.