III SA/Lu 560/22

III SA/Lu 560/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /sprawozdawca/
Ewa Ibrom
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 544/23 - Postanowienie NSA z 2023-06-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 184 ust. 1; art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1376
art. 25 pkt 1; art. 26 ust.1 pkt 15-15a (Dz.U.2023.225 t.j. )
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r., Zarząd Województwa Lubelskiego – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013 (dalej: IZ RPO WL, Instytucja zarządzająca, organ), po rozpatrzeniu wniosku P. H. (dalej: beneficjent, strona skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 29 marca 2022 r. zobowiązującą stronę skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w łącznej kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, to jest:
- od kwoty [...]zł, począwszy od dnia 7 października 2015 r. do dnia zapłaty;
- od kwoty [...]zł, począwszy od dnia 30 grudnia 2015 r. do dnia zapłaty.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, postępowanie dotyczyło zwrotu środków przyznanych stronie skarżącej na realizację projektu "[...]" i wypłaconych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu z dnia 10 września 2015 r.
Przedmiotem projektu była przebudowa drogi powiatowej klasy G nr [...] L [...] - [...] - [...] o długości 5 589 m. Projekt złożony został przez P. H. w odpowiedzi konkurs zamknięty nr [...] w dniu 24 kwietnia 2008 r. w ramach Działania 5.2 Lokalny układ transportowy, typ projektu: Drogi powiatowe Regionalnego Programu Województwa L. na lata 2007-2013.
Wniosek o dofinansowanie projektu, po dokonaniu oceny merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów, został pozytywnie oceniony, uzyskując 91,90 pkt, lecz nie otrzymał dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego ze względu na wyczerpanie alokacji przewidzianej w konkursie. Jednocześnie projekt został umieszczony na liście rezerwowej utworzonej uchwałą Zarządu Województwa Lubelskiego nr [...] z dnia 30 września 2008 r. W kolejnych latach, w odpowiedzi na pisma monitorujące Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego w Lublinie, wnioskodawca podtrzymywał zainteresowanie dofinansowaniem projektu w ramach konkursu, w przypadku pojawienia się wolnych środków. Pismem z dnia 22 stycznia 2015 r. wnioskodawca oświadczył, że projekt jest w pełni przygotowany do realizacji od strony formalno-prawnej oraz technicznej (wymagane decyzje, pozwolenia, dokumentacja techniczna). W związku z czym deklaruje gotowość zakończenia realizacji projektu (w przypadku otrzymania dofinansowania) w 3 kwartale 2015 r. W związku z możliwością pojawienia się dodatkowych środków umożliwiających kontraktację w ramach konkursu Instytucja zarządzająca w piśmie z dnia 13 marca 2015 r. zwróciła się do strony skarżącej o przekazanie informacji dotyczącej aktualnego stanu realizacji projektu, w tym dalszego zainteresowania aplikowaniem o środki oraz posiadania lub możliwej do uzyskania dokumentacji stanowiącej zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji. W treści pisma zwrócono uwagę na konieczność dysponowania i przedłożenia w celu weryfikacji przez IZ RPO WL dokumentów stanowiących ostateczne zezwolenie na realizację inwestycji (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót - w zależności od stanu prawnego obowiązującego w momencie uzyskiwania zezwolenia). Instytucja zarządzająca wskazała również, że posiadana dokumentacja stanowiąca zezwolenie na realizacje inwestycji, powinna wykazywać pełną zgodność co do zakresu rzeczowego oraz lokalizacji przedsięwzięcia. W odpowiedzi Starosta H. pismem z dnia 17 marca 2015 r. poinformował, że projekt jest w pełni przygotowany do realizacji od strony formalno-prawnej oraz technicznej, tj. beneficjent posiada dokumenty stanowiące ostateczne zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji, m.in.:
- decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 lutego 2010 r., znak: [...];
- decyzję nr 20.[...] z dnia 27 kwietnia 2012 r. znak [...] przenoszącą pozwolenie na budowę na Powiatowy Zarząd Dróg w H..
Zapis z Dziennika budowy wydanego w dniu 8 lutego 2010 r. stanowił, że na przedmiotowej inwestycji w dniu 7 marca 2013 r. wykonano roboty ziemne polegające na pogłębieniu rowu odpływowego w km 11+275 do 11+355 strona prawa.
W dniu 26 marca 2015 r. Zarząd Województwa Lubelskiego uchwałą nr [...] w sprawie wyboru z listy rezerwowej projektów do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007-2013, Oś Priorytetowa V: Transport, Działanie 5.2: Lokalny układ transportowy, typ projektu - Drogi powiatowe złożonych w ramach konkursu nr [...], wybrał do dofinasowania projekt pn. "Rozwój terenów przygranicznych poprzez przebudowę drogi [...] - [...] [...], etap II", przyznając dofinansowanie w wysokości [...] zł.
Pismem z dnia 30 marca 2015 r., poinformowano P. H. o powyższym, jak i o terminie na złożenie wymaganej dokumentacji przed podpisaniem umowy (w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania pisma informującego o przyjęciu projektu do dofinansowania. W uzasadnionych przypadkach na wniosek beneficjenta termin ten mógł zostać przedłużony do 9 miesięcy). Jednocześnie wskazano, że z uwagi na zbliżający się termin zakończenia ówczesnego okresu programowania 2007 - 2013, zakończenie finansowe projektu winno nastąpić do 31 sierpnia 2015 r.
W dniu 8 lipca 2015 r. beneficjent złożył zaktualizowany wniosek o dofinansowanie wraz z wymaganymi załącznikami. Wniosek zawierał braki, w związku z czym beneficjent został wezwany do ich uzupełnienia. Przedmiotem wezwania objęty był m.in. Załącznik 5: Pozwolenie na budowę, w którym wezwano beneficjenta do przedłożenia dokumentu potwierdzającego ważność decyzji pozwolenia na przebudowę drogi, np. potwierdzenie daty rozpoczęcia robót objętych przedmiotową decyzją. W odpowiedzi, beneficjent złożył dokumenty mające wskazywać na ważność pozwolenia na budowę - decyzji nr [...] z dnia 8 lutego 2010 r. nr [...] – poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię Dziennika Budowy nr [...] wydanego dnia 4 marca 2013 r., w którym to Dzienniku pod datą 7 marca 2013 r. na str. 8 Z. W. - kierownik budowy wpisał zdarzenie o przekazaniu placu budowy i pogłębieniu rowu odpływowego na km 11+275 do 11+355 strona prawa z odwozem urobku, natomiast T. K. - inspektor nadzoru odnotował odbiór robót ziemnych związanych z wykonaniem rowu odpływowego od km 11+275 do km 11+355.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. przekazano stronie informację o skierowaniu projektu do oceny merytorycznej. W wyniku tej oceny projekt uzyskał 92 pkt. W związku z tym pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r., strona została zaproszona do podpisania umowy o dofinansowanie.
Umowa została zawarta w dniu 10 września 2015 r.
Zgodnie z postanowieniami § 2 ust. 4 pkt 1 umowy, wysokość udzielonego dofinansowania wynosiła [...] zł, zaś wedle § 2 ust. 3 umowy całkowita wartość projektu zamykała się kwotą [...]zł. Strona zobowiązała się zapewnić wkład własny w wysokości nie mniejszej niż [...] zł oraz pokryć ze środków własnych wszelkie wydatki niekwalifikowalne w ramach projektu (§ 2 ust. 4 pkt 3 i ust. 5 umowy). Strona zobowiązała się realizować projekt zgodnie ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie oraz w oparciu o harmonogram rzeczowo-finansowy. Ostatecznie, na podstawie zawartego Aneksu nr [...] do umowy o dofinansowanie kwota przyznanego beneficjentowi dofinansowania została ustalona na [...] zł.
Po zawarciu umowy o dofinansowanie ujawniła się okoliczność, że przedkładając Instytucji zarządzającej Dziennik Budowy z dnia 4 marca 2013 r., strona skarżąca działała w celu wprowadzenia Instytucji Zarządzającej w błąd co do dalszego obowiązywania pozwolenia na budowę z dnia 8 lutego 2010 r, nr [...]. Wpisy w tym Dzienniku, dokonane przez T. K. (jako inspektora nadzoru inwestorskiego) oraz Z. W. (jako kierownika budowy, której to funkcji w rzeczywistości nie pełnił), datowane na dzień 7 marca 2013 r., były bowiem niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy i zostały dokonane za namową Starosty [...] J. K. oraz Wicestarosty [...] L. C., w reakcji na wezwanie Instytucji zarządzającej, w celu stworzenia pozorów, iż pozwolenie na budowę z dnia 8 lutego 2010 r. nie wygasło, lecz w dalszym ciągu umożliwia prowadzenie robót. W rzeczywistości na przełomie roku 2012 i 2013 w obszarze objętym wpisami prowadzono wyłącznie prace z zakresu bieżącego utrzymania drogi, nie stanowiące i nie mające na celu rozpoczęcia inwestycji w postaci przebudowy drogi. Obok Z. W. i T. K., antydatowanego, niezgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy wpisu w Dzienniku Budowy dokonał W. P. (wpis datowany na dzień 7 marca 2013 r., zamieszczony na str. 6 Dziennika Budowy). W rzeczywistości wpisy datowane na 7 marca 2013 r. (na przedostatni dzień przed datą wygaśnięcia pozwolenia na budowę) zostały dokonane w roku 2015, gdy okazało się, że ważne pozwolenie na budowę jest dokumentem niezbędnym do zawarcia umowy o dofinansowanie.
W konsekwencji pozwolenie na budowę z dnia 8 lutego 2010 r. nr [...] (ostateczne od dnia 1 kwietnia 2010 r.), w rzeczywistości wygasło z dniem 1 kwietnia 2013 r. i nie mogło stanowić podstawy zawarcia z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu.
Nie mając świadomości, że brak było podstaw do zawarcia z beneficjentem umowy o dofinansowanie, Instytucja zarządzająca przystąpiła do rozliczania projektu. Projekt został zakończony w dniu 30 grudnia 2015 r. wraz z końcową refundacją dofinansowania.
Pismem z dnia 21 września 2021 r., IZ RPO WL działając na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm. , obecnie Dz.U z 2022 r., poz.1634 ze zm.), dalej u.f.p., wezwała stronę skarżącą do zwrotu całej kwoty dofinansowania wynoszącej [...] zł wypłaconej na realizację projektu wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania do zwrotu. IZ RPO WL stwierdziła, że nieprzedłożenie Dziennika Budowy, potwierdzającego ważność decyzji o pozwoleniu na budowę lub powzięcie informacji przez Instytucję zarządzającą o fakcie, że wpisy w Dzienniku są niezgodne za stanem faktycznym, stanowiłoby podstawę odmowy podpisania umowy na dofinansowanie projektu pn. "Rozwój terenów przygranicznych poprzez przebudowę drogi [...] - [...] [...], etap II", złożonego przez beneficjenta, z uwagi na niespełnienie kryterium: Kompletność i poprawność pozostałych załączników, w oparciu o które dokonywana była weryfikacja kompletności wniosku i załączników. IZ RPO WL zaznaczyła, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygnatura akt: II AKa [...] Sąd Apelacyjny w L. II Wydział Karny umorzył warunkowo postępowanie na okres roku próby w stosunku do J. J. K. oraz L. C., ustalając że J. J. K., działając jako Starosta H. oraz L. C., działając jako Wicestarosta H., wspólnie i w porozumieniu, w imieniu beneficjenta, nakłonili funkcjonariuszy publicznych do tego, aby w Dzienniku Budowy poświadczyli nieprawdę w zakresie daty rozpoczęcia robót budowlanych, a następnie, w celu uzyskania przez P. H. dofinansowania w kwocie [...]zł ze środków Unii Europejskiej - Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, przedłożyli do IZ RPO WL poświadczający nieprawdę dokument w postaci tego dziennika budowy, to jest ustalił, iż osoby te dopuściły się przestępstwa stypizowanego w art. 297 § 1 w zw. z art. 271 Kodeksu karnego, w celu uzyskania dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.
W opinii IZ RPO WL, czyny popełnione przez członków Zarządu P. H. (Starostę i Wicestarostę), przesądziły o zaistnieniu po stronie beneficjenta nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE seria L z 2006 r. Nr 210, s. 25, ze zm.), dalej rozporządzenie nr 1083/2006. Organ uznał, że wobec popełnienia przestępstwa ukierunkowanego na bezprawne uzyskanie dofinansowania dla projektu, należy przyjąć kwalifikowaną postać nieprawidłowości, tzw. nadużycie finansowe, w rozumieniu art. 1 Konwencji z dnia 26 lipca 1995 r. o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich. IZ RPO WL wskazała, że wobec wystąpienia przedmiotowej nieprawidłowości, na mocy art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1083/2006, zobowiązana jest obciążyć beneficjenta korektą finansową. Według IZ RPO WL w świetle stanu faktycznego sprawy, w sytuacji, gdy następstwem nadużycia finansowego beneficjenta było bezprawne uzyskanie przez niego, kosztem budżetu Unii Europejskiej, dofinansowania w łącznej kwocie wynoszącej [...] zł, korekta finansowa w rozważanym przypadku musi obejmować całość bezprawnie uzyskanej korzyści i brak było podstaw do jakiegokolwiek jej miarkowania. Wskutek nałożenia przedmiotowej korekty finansowej, objęte nią wydatki utraciły status wydatków kwalifikowalnych, zaś dofinansowanie uzyskane przez beneficjenta na pokrycie wydatków, w całości uznano jako podlegające zwrotowi, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p.
W piśmie z dnia 8 października 2021 r. beneficjent podniósł m.in., że wyrok Sądu Apelacyjnego w L. z dnia 3 grudnia 2020 r. w sprawie II AKa [...], na mocy którego postępowanie w stosunku do J. J. K. oraz L. C. zostało warunkowo umorzone, nie jest wyrokiem skazującym w rozumieniu Kodeksu Karnego i Kodeksu postępowania karnego. Zdaniem beneficjenta, w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisów związujących organ w postępowaniu administracyjnym treścią wyroku skazującego sądu karnego, a tym bardziej wyroku warunkowo umarzającego postępowanie. W związku z czym - wbrew stanowisku Instytucji zarządzającej - wyrok ten w żaden sposób nie potwierdza popełnienia przestępstwa przez ówczesnych członków Zarządu P. H. (Starostę i Wicestarostę) i w konsekwencji nie przesądza o zaistnieniu po stronie beneficjenta jakichkolwiek nieprawidłowości, a tym bardziej nadużycia finansowego. W opinii beneficjenta, postępowanie karne oraz wyrok sądu karnego, dotyczyły konkretnych osób, które nie są obecnie członkami Zarządu P. H. i nie reprezentują beneficjenta. Postępowanie karne było prowadzone bez udziału beneficjenta, który nie miał w tym postępowaniu możliwości złożenia wniosków dowodowych oraz własnego stanowiska, nie miał wpływu na stanowisko i argumenty przedstawiane przez oskarżonych oraz na całe postępowanie jako takie. Beneficjent podniósł ponadto, że prawo Instytucji zarządzającej do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych oraz obowiązek beneficjenta do zwrotu tych środków, uległy przedawnieniu w świetle art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Seria L z 1995 r. Nr 312, s. 1, ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 2988/95.
W związku z tym, że w zakreślonym w wezwaniu terminie beneficjent nie dokonał zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, Instytucja zarządzająca wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu tych środków.
W toku postępowania w dniu 16 lutego 2022 r. Instytucja Zarządzająca po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 30 listopada 2021 r., w przedmiocie przeprowadzenia dowodów we wszczętym postępowaniu administracyjnym, wydała postanowienie na okoliczności będące przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego:
- dopuszczając dowód z dokumentu potwierdzającego datę zamknięcia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego 2007-2013 - pismo Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 29 grudnia 2021 r. (znak sprawy: [...]) informujące, że zamknięcie ww. Programu nastąpiło 1 sierpnia 2018 r.;
- dopuszczając dowód z dokumentów, z których wynika, że P. H. został zawiadomiony o postępowaniu karnym w sprawie zakończonej wyrokiem Sądu Apelacyjnego obejmujące przesłuchanie J. K. oraz L. C., na okoliczności dotyczące w szczególności ważności pozwolenia na budowę nr [...] oraz momentu czasowego i okoliczności dokonania spornych wpisów w Dzienniku Budowy, oraz jego przedłożenia Instytucji zarządzającej. Organ wskazał, że skoro wymienione osoby zostały już przesłuchane co do okoliczności istotnych dla niniejszego postępowania, brak było podstaw do ponownego ich przesłuchania.
Oran uznał za niewiarygodne między wyjaśnieni J. K. oraz L. C. złożone w postępowaniu karnym co do zasadniczych okoliczności sprawy, rzeczywistej daty rozpoczęcia robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę nr [...], dat oraz okoliczności dokonania wpisów przez Z. W., T. K. oraz W. P.. Za wiarygodne organ uznał zeznania P. W., P. L. oraz T. O., jak również wyjaśnienia Z. W. - w zakresie, w jakim opisują one okoliczności dokonania wpisów w przedłożonym Instytucji Zarządzającej Dzienniku Budowy. Z przedmiotowych zeznań z nich, iż zarówno J. K. jak i L. C. posiadali wiedzę, iż pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 8 lutego 2010 r. wygasło z upływem trzech lat, od kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Organ wskazał przy tym, że jedną z przesłanek zastosowania warunkowego umorzenia postępowania weryfikowana przez sąd jest, aby okoliczności popełnienia czynu zabronionego nie budziły wątpliwości.
Decyzją z dnia 29 marca 2022 r. organ zobowiązał stronę skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur. Organ odwoła się do Rozdziału XI Regulaminu konkursu oraz § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie.
Organ uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy niewątpliwe jest, nie tylko spełnienie wszystkich przesłanek nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, lecz także popełnienie nieprawidłowości w jej kwalifikowanej postaci tzw. nadużycia finansowego. Odnosząc się do wysokości szkody poniesionej przez fundusze, mając na względzie poczynione ustalenia organ podkreślił, że w sprawie mamy do czynienia po pierwsze ze szkodą rzeczywistą a po drugie, obejmującą całość udzielonego beneficjentowi dofinansowania (4.068.669,75 zł). Wykluczone zaś jest, aby wysokość korekty mogła być niższa, niż rzeczywista, policzalna szkoda w budżecie UE wyrządzona zachowaniem beneficjenta.
Organ za bezzasadny uznał zarzut przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków i wyjaśnił, że zobowiązanie do zwrotu dofinansowania, którego dotyczy decyzja, podlega 5-letniemu terminowi przedawnienia, liczonemu od 30 grudnia 2015 r. (art. 3 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, w zw. z art. 67 u.f.p. oraz art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm. - dalej o.p.). Wskazał, że poprzez wydanie postanowień o przedstawieniu zarzutów i postanowień o zastosowaniu środków zapobiegawczych i ich ogłoszenie w dniu 4 grudnia 2017 r., oraz 22 listopada 2017 r., odpowiednio Staroście i Wicestaroście P. H. oraz Przewodniczącemu Rady P. H. , bieg przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania został przerwany. Jeżeli zaś chodzi o czynności organu, to kolejną czynnością przerywająca bieg przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania było beneficjentowi wezwania do zwrotu dofinansowania, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zaskarżoną decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 29 marca 2022 r. Organ wskazał, że nieprawidłowe działanie beneficjenta polegało na przedłożeniu organowi, na etapie oceny projektu, wygasłego pozwolenia na budowę, w połączeniu z poświadczającym nieprawdę Dziennikiem Budowy, zawierającym wpisy niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, dokonane w celu wprowadzenia organu w błąd co do dalszego obowiązywania tego pozwolenia, a następnie na zrealizowaniu w oparciu o przedmiotowe pozwolenie inwestycji budowlanej objętej projektem i wystąpieniu do organu o jej sfinansowanie, poprzez złożenie stosownych wniosków o płatność. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, ze działanie beneficjenta było umyślne. Jeżeli zaś chodzi o moment powstania szkody w budżecie UE, będzie to moment, w którym beneficjentowi, na podstawie złożonych przez niego wniosków o płatność, zostało wypłacone dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego - nastąpiło to, jak ustalono, w dniu 7 października 2015 r. (kwota 3.184.362,29 zł) oraz w dniu 30 grudnia 2015 r. (kwota 884.307,46 zł). Organ ocenił, że nieprawidłowość, której dopuścił się beneficjent, była nieprawidłowością ciągłą, w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie, uzyskując dofinansowanie w dniach 7 października 2015 r. oraz 30 grudnia 2015 r., beneficjent sukcesywnie czerpał korzyści z tego samego naruszenia, popełnionego na etapie ubiegania się o dofinansowanie projektu, którego skutki, jak wskazano powyżej, rozciągały się dodatkowo na okres realizacji projektu.
Dalej organ podniósł, że zobowiązanie do zwrotu dofinansowania, którego dotyczy decyzja, podlega 5-letniemu terminowi przedawnienia, liczonemu od 30 grudnia 2015 r. (art. 3 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, w zw. z art. 67 u.f.p. oraz art. 70 ust. 1 ustawy Ordynacja podatkowa). Okoliczność w postaci końcowego zamknięcia z dniem 1 sierpnia 2018 r. Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013 pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na bieg czy też długość przedmiotowego terminu. Hipotetycznie zatem "arytmetyczny" upływ terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania mógłby nastąpić z dniem 30 grudnia 2020 r. (czy też zgodnie z zapatrywaniem strony - z dniem 30 grudnia 2019 r.). Rzecz jednak w tym, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 bieg przedawnienia podlega przerwie, zaś po każdym przerwaniu przedawnienie biegnie na nowo. W ustalonym stanie faktycznym miał miejsce szereg czynności "właściwych organów", które spowodowały przerwę biegu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania. Były to mianowicie czynności podejmowane w toku dotyczącego nieprawidłowości postępowania karnego: śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Z. pod sygn. PO.I [...], które zakończyło się wniesieniem w dniu 31 lipca 2018 r. do Sądu Okręgowego w Z. aktu oskarżenia w sprawie sygn. akt: II K [...], a następnie czynności samego organu. Organ ponownie podkreślił, że prokurator jest w krajowym porządku prawnym organem uprawnionym do podejmowania tego rodzaju czynności – jest zatem "organem właściwym", w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. W przepisie tym bowiem nieprzypadkowo odróżniono "śledztwo" i "postępowanie" w przedmiocie nieprawidłowości. Czynności właściwego organu krajowego (prokuratora) prowadzącego śledztwo dotyczące nadużycia finansowego stypizowanego w krajowym porządku prawnym w art. 297 kodeksu karnego, popełnionego na szkodę budżetu Unii Europejskiej, są objęte zakresem art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95.
Organ podniósł, że P. H. jest osobą prawną i działa przez swoje organy. Poprzez ogłoszenie postanowień o przedstawieniu zarzutów urzędującemu Staroście i Wicestaroście beneficjenta oraz poprzez dalsze ww. czynności, o których dodatkowo był powiadamiany Przewodniczący Rady Powiatu i cała Rada Powiatu, spełniony został warunek, aby "dany akt został rzeczywiście podany do wiadomości osoby, której zachowanie zgodnie z przepisami prawa krajowego można przypisać tej osobie prawnej". Zarówno bowiem w dacie popełnienia nieprawidłowości, jak i w dacie wydania i ogłoszenia postanowień o przedstawieniu zarzutów czy też wydania postanowień o zastosowaniu środków zapobiegawczych J. K. i L. C. byli urzędującymi członkami Zarządu P. H. - odpowiednio Starostą i Wicestarostą. Ponadto z treści postawionych im zarzutów wynika, iż nieprawidłowość została popełniona przez nich w związku z pełnioną funkcją, jako członków Zarządu P. H., w celu uzyskania przez P. H. nienależnego mu dofinansowania ze środków Unii Europejskiej. Dodatkowo Prokurator o istocie zarzutów postawionych wymienionym osobom powiadomił również Przewodniczącego Rady P. H., gdyż wobec wymienionych osób został zastosowany środek zapobiegawczy w postaci zakazu pełnienia funkcji odpowiednio Starosty i Wicestarosty [...]. Z przyczyn wskazanych powyżej nie można również podzielić poglądu strony przedstawionego w środku odwoławczym, zgodnie z którym czynność organów prowadzących postępowanie karne zostały podane nie do wiadomości P. H., Zarządu P. H. czy też poszczególnych członków Zarządu, ale wyłącznie do wiadomości Przewodniczącego Rady Powiatu.
Za niezasadne również organ uznał stanowisko beneficjenta, zgodnie z którym w niniejszej sprawie organ naruszył szereg przepisów ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z ze zm. obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej k.p.a., w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art, 76 § 1 i § 3, art. 77 §1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. H. zarzucił decyzji z dnia 23 sierpnia 2022 r.:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1.1. art. 70 §1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 u.f.p. oraz art. 3 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia nr 2988/952, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie 5-letni okres przedawnienia wskazany w art. 70 §1 Ordynacji podatkowej, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, a kwestie dotyczące przedawnienia (w szczególności okresu przedawnienia) są uregulowane w art. 3 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym okres przedawnienia jest krótszy i wynosi 4 lata, a w konsekwencji w niniejszej sprawie okres ten upłynął w dniu 30 grudnia 2019 r. a nie 30 grudnia 2020 r., jak błędnie przyjął organ;
1.2. art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, oraz art. 9 ust. 1, art. 26 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez błędną wykładnię zwrotu "(...) akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości (...)", co doprowadziło do uznania przez organ, że w przedmiotowej sprawie doszło do przerwania biegu przedawnienia zwrotu przyznanego beneficjentowi dofinansowania, w sytuacji gdy:
a) powołane przez organ czynności dokonane przez organy prowadzące postępowanie karne nie są czynnościami wykonanymi przez "właściwy organ władzy" ani też nie są czynnościami "odnoszącymi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", jako że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2020 r. (sygn. akt: I GSK 1516/20) muszą to być czynności podjęte przez organ ściśle w odniesieniu do zwrotu dofinansowania, a pierwsza z takich czynności została dokonana dopiero 24 września 2021 r., a więc znacząco po upływie terminu przedawnienia;
b) powołane przez organ czynności dokonane przez organy prowadzące postępowanie karne nie wskazywały wprost na podejrzenie popełnienia nieprawidłowości, które może skutkować obowiązkiem zwrotu dofinansowania, w związku z czym nie mogły prowadzić do przerwania przedawnienia. Czynności te nie były podejmowane w przedmiocie zwrotu dofinansowania, ani też w stosunku do skarżącego będącego beneficjentem, ale stanowiły czynności w postępowaniu karnym, którego uczestnikiem nie był skarżący;
c) o powołanych przez organ czynnościach dokonanych przez organy prowadzące postępowanie karne zostały zawiadomione: L. C. oraz J. K. wyłącznie jako osoby prywatne, a nie jako Zarząd P. H. i jako członkowie tego Zarządu, a więc w konsekwencji nie można uznać, że takie czynności stanowiły o zawiadomieniu "osoby" w rozumieniu rozporządzenia nr 2988/95 czyli P. H. jako beneficjenta;
d) o powołanych przez organ czynnościach dokonanych przez organy prowadzące postępowanie karne został zawiadomiony Przewodniczący Rady P. H., podczas gdy ani ta osoba, ani też Rada P. H. nie są osobami/organami uprawnionymi do reprezentowania P. H., w szczególności nie są uprawnione do składania ani też przyjmowania jakichkolwiek oświadczeń w imieniu Powiatu czy też kierowanych do Powiatu (niezależnie od tego, czy są to oświadczenia woli, czy też oświadczenia wiedzy);
1.3. art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie bieg terminu przedawnienia zwrotu dofinansowania został przerwany, pomimo że organ nie podjął żadnej czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia, a wskazane przez organ w tym zakresie czynności nie były czynnościami, które w świetle tego przepisu mogły doprowadzić do przerwania biegu przedawnienia; skoro w przedmiotowej sprawie przed upływem terminu przedawnienia nie doszło do wydania któregokolwiek z aktów właściwego organu władzy, o których mowa w tym przepisie. Tym samym uznać należy, że nigdy nie doszło do skutecznego przerwania biegu terminu do dochodzenia udzielonego skarżącemu dofinansowania, a zatem żądanie organu uznać należy za przedawnione;
1.4. art. 184, art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające, przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 ze zm., dalej rozporządzenie nr 1303/2013), oraz art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez błędne uznanie, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła określona w tych przepisach przesłanka materialnoprawna do wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, w sytuacji gdy w realiach sprawy brak jest przesłanek do zastosowania art. 207 ust. 1 u.f.p., bowiem strona skarżąca wykorzystała przyznane mu środki zgodnie z ich przeznaczeniem, nie naruszyła żadnych procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.,, jak również pobrała środki należnie i w odpowiedniej wysokości.
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6-9, art. 11. art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80-81, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie nie zawiera podstaw faktycznych i prawnych, poprzez:
2.1. oparcie rozstrzygnięcia na dowodach:
a) z zeznań świadka P. W.
b) z wyjaśnień Z. W.
c) z zeznań świadka T. O.
d) z wyjaśnień W. P.
podczas gdy dowody te nie został w niniejszej sprawie przeprowadzone, a do akt sprawy zostały jedynie załączone protokoły z zeznań/wyjaśnień tych osób złożonych w postępowaniu karnym, jednakże organ nie wskazuje aby protokoły te stanowiły dowody w sprawie i podstawy ustaleń faktycznych organu, ani też tym bardziej brak jest potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ zapoznał się z treścią tych protokołów i rozważył treść zeznać złożonych przez te osoby pod kątem ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy;
2.2. poprzez niedopuszczenie (pomimo wniosku skarżącego) dowodów z zeznań świadków - osób które dokonały wpisów w Dzienniku Budowy datowanych na marzec 2013 r. oraz przede wszystkim J. K. oraz L. C. (osób, których działania są wskazywane w zaskarżonej decyzji jako podstawa żądania zwrotu środków z dofinansowania), które to osoby mają kluczową wiedzę na temat okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy i oparcie się w tym zakresie przez organ wyłącznie na wnioskach wyprowadzonych przez sądy karne zawarte w uzasadnieniach wyroków (wyrok Sądu Okręgowego w Z. z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II K [...], oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w L. z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt: II AKa [...]);
2.3. ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a dotyczących dokonania wpisów w Dzienniku budowy datowanych na 7 marca 2013 r., złożenia wniosku o dofinansowanie oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 lutego 2010 r. nr [...], bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie;
2.4. ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a dotyczących dokonania wpisów w Dzienniku budowy datowanych na 7 marca 2013 r, złożenia wniosku o dofinansowanie oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 lutego 2010 r. nr [...], wyłącznie na podstawie wniosków i ocen zawartych w wyrokach sądów karnych;
2.5. faktyczne przyjęcie wniosków i ocen zawartych w wyrokach sądów karnych jako wiążących w całości i tym samym wykroczenie poza przypisany w art. 76 §1 k.p.a. dokumentom urzędowym walor dowodowy w odniesieniu wyłącznie do faktów stwierdzonych w tych dokumentach;
2.6. bezpodstawne przyjęcie, że J. K. oraz L. C. jako osoby reprezentujące Powiat, działały w celu osiągnięcia nienależnej korzyści majątkowej w postaci dofinansowania i w tym celu nakłoniły do poświadczenia nieprawdy w Dzienniku budowy w zakresie daty rozpoczęcia robót budowlanych w odniesieniu do projektu, a następnie, w celu wprowadzenia Urzędu Marszałkowskiego w błąd, złożyły nierzetelny wniosek o dofinansowanie w ten sposób, że załączyły do wniosku o dofinansowanie nieważne pozwolenie na budowę kopię karty nr [...] z Dziennika budowy zawierającą poświadczenie nieprawdy, doprowadzając Urząd Marszałkowski Województwa L. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem, pomimo braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie;
2.7. niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie nie zawiera podstaw faktycznych i prawnych;
2.8. niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji z dnia 29 marca 2022 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Skargą została objęta decyzja Instytucji zarządzającej z dnia 23 sierpnia 2022 r. zobowiązującą skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w łącznej kwocie [...]zł wraz z odsetkami, które strona skarżąca uzyskała na dofinansowanie projektu "[...] II" złożonego w odpowiedzi konkurs zamknięty nr [...] w dniu 24 kwietnia 2008 r. w ramach Działania 5.2 Lokalny układ transportowy, typ projektu: Drogi powiatowe Regionalnego Programu Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły między innymi przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p oraz art. 25 pkt 1 i art. 26 ust.1 pkt 15-15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057 ze zm.).
Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz obowiązujących bezpośrednio przepisów prawa Unii Europejskiej, jak również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, w tym w regulaminie konkursu i wytycznych, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. np. wyroki w sprawach sygn. akt: II GSK 3597/15, II GSK 2420/15, II GSK 2389/15, II GSK 489/16 orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Instytucją zarządzającą RPO WL na lata 2007-2013 jest Zarząd Województwa Lubelskiego. Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15-15a u.z.p.p.r., do zadań instytucji zarządzającej należy: odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Art. 98 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia stanowi, że państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.
Użyte w powołanym przepisie pojęcie nieprawidłowości zostało natomiast zdefiniowane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 ustalającego ogólne zasady dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz Funduszu Spójności a także cele, do których realizacji mają przyczyniać się fundusze strukturalne i Fundusz Spójności w ramach programów operacyjnych na lata 2007-2013. Nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do trzech kwestii:
- zarzutu przedawnienia prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich i braku podstaw w ocenie skarżącej do uznania, że doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia;
- braku podstaw w ocenie skarżącej do uznania, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości i w konsekwencji braku podstaw do uznania, że środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur i zostały pobrane nienależnie, co uzasadnia ich zwrot;
- oparciu, zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcia na niezupełnym materiale dowodowym, dowodach bezpośrednio nieprzeprowadzonych i dowolnie ocenionych.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu przedawnienia. Trafne jest stanowisko organu, że przepis art. 66a u.f.p., który został dodany z dniem 2 września 2017 r. (na mocy art.11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017, poz. 1457) nie może znaleźć zastosowania do przedawnienia nieprawidłowości, jakie zostały popełnione przed 2 września 2017 r. (a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie tej sprawy). Przedawnienie nieprawidłowości w projektach współfinansowanych z funduszy unijnych należy do sfery prawa materialnego a jego upływ musi być uwzględniony z urzędu przez organ, przed którym postępowanie się toczy, zatem wzmiankowany przepis nie może być stosowany do oceny zdarzeń sprzed jego wejścia w życie.
Dalej jednak organ stanął na stanowisku, że pięcioletni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 o.p., ma zastosowanie do odzyskiwania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków UE- w tym zakresie, iż jest przepisem przedłużającym do pięciu lat czteroletni termin wymieniony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, na co zezwala art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie tego stanowiska nie podziela. W kontekście powyższego zauważyć należy, że rozporządzenie nr 2988/95 jest źródłem prawa w polskim porządku prawnym i ma pierwszeństwo przed przepisami Ordynacji podatkowej w razie kolizji uregulowań pomiędzy prawem krajowym a prawem unijnym (art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).
Przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Zgodnie z art. 3 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.
W kwestii przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków europejskich wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 26 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 379/18, z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 744/18, z 16 października 2019 r. sygn. akt I GSK 1537/18, 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1573/18, 28 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1909/19, czy też w wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 1956/18. W ostatnim z powołanych orzeczeń NSA stwierdził, że nie podziela poglądu, wedle którego podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków budżetu Unii Europejskiej stanowi przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej bowiem w świetle zasady pierwszeństwa unijnego podstawę tę stanowią przepisy Unii Europejskiej. Pomimo zatem odesłania zawartego w art. 67 u.f.p. przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie regulującym przedawnienie co do zasady nie stosuje się, z uwagi na przepisy szczególne rozporządzenia.
Jakkolwiek, stanowisko organu w tym zakresie sąd uznał za błędne, jednak zdaniem sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy trafnie organ ocenił, że doszło do przerwania biegu okresu przedawnia jeszcze przed 30 grudnia 2019 r. (a więc przed wskazywanym przez skarżąca upływem terminu przedawnienia). Dodać tylko dla ścisłości należy, że nie było kwestią sporną, iż przedawnienie do zwrotu dofinansowania rozpoczęło bieg z dniem 30 grudnia 2015 r. W niniejszej sprawie jak ustaliły organ nieprawidłowe działanie beneficjenta polegało na przedłożeniu, na etapie oceny projektu, pozwolenia na budowę, które wygasło wraz z Dziennikiem Budowy, zawierającym wpisy niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, dokonane w celu wprowadzenia organu w błąd. Dofinansowanie zostało beneficjentowi, na podstawie złożonych przez niego wniosków o płatność, wypłacone w dniu 7 października 2015 r. i w dniu 30 grudnia 2015 r. Jak trafnie więc przyjął organ stwierdzona nieprawidłowość była nieprawidłowością ciągłą, która ustała z dniem wypłaty ostatniej transzy tj. z dniem 30 grudnia 2015 r. Trafnie również organ ocenił, że data końcowego zamknięcia programu operacyjnego, w rozumieniu art. 89 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 (tj. 1 sierpnia 2018 r.), nie ma znaczenia dla biegu tego terminu w niniejszej sprawie. Zasada, o której mowa w art. 3 ust. 1 akapit 2, tj., że w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu powoduje wyłącznie wydłużenie, nigdy zaś skrócenie okresu przedawnienia. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i poparte orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości (zob. wyrok w sprawie C-436/15 i wyrok w sprawie I GSK 2243/18, CBOSA).
Jak wskazano, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Zgodzi się należy z organem, że do takich aktów in concreto zaliczyć należy pierwszą czynność jaką było przedstawienie przez prokuratora zarzutów dwóm osobom, piastującym urząd starosty i wicestarosty, co miało miejsce w listopadzie i grudniu 2017 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii "aktu właściwego organu władzy", sąd wskazuje, że w świetle stanowiska zajętego w orzecznictwie (wyprowadzonego z orzecznictwa TSUE, wyrok w sparwie C-52/14) nie może budzić wątpliwości, że określenie "właściwy organ" w rozumieniu tego przepisu, oznacza organ mający zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wydawania aktów stanowiącego czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, przy czym organ ten nie musi być tożsamy z organem, który jest uprawniony do przydzielania subwencji czy też odzyskiwania kwot pobranych nienależnie ze szkodą dla interesów finansowych Unii. Istotne tylko jest by zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 powołanego rozporządzenia, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia, musi w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W przypadku osoby prawnej warunek ten jest spełniony, jeżeli dany akt, którego wydanie stanowi czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, został rzeczywiście podany do wiadomości osoby, której zachowanie zgodnie z przepisami prawa krajowego można przypisać tej osobie prawnej.
Tym samym, z brzmienia przepisu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia można wyprowadzić wniosek, że chodzi o powiadomienie organów danej osoby prawnej, a ściślej osób odpowiedzialnych za reprezentowanie danego podmiotu, zwłaszcza, że mowa jest w nim o akcie, który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. W przypadku śledztwa należy zaś odwołać się do istoty odpowiedzialności karnej, która obejmuje osoby fizyczne, nie zaś prawne.
Z tych już przyczyn uznać należy, że działania prokuratora podejmowane w postępowaniu dotyczącym nieprawidłowości są działaniami organu właściwego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu rozporządzenia nr 2988/95.
Dalej należy zauważyć, że beneficjent zobowiązany do zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu - P. H. - jest osobą prawną, która działa przez swoje organy. Organami powiatu zaś są Zarząd powiatu i Rada powiatu. W skład Zarządu powiatu wchodzi Starosta jako jego przewodniczący, Wicestarosta i pozostali członkowie. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526), dalej jako u.s.p., starosta, m.in. kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Oznacza to, że we wszelkich stosunkach z organami administracji rządowej i samorządowej jest on uprawniony do reprezentowania interesów powiatu. W zakres tej reprezentacji wchodzą zarówno czynności faktyczne, jak i prawne. Przez reprezentację powiatu należy rozumieć w szczególności reprezentowanie w różnego rodzaju postępowaniach (realizację zdolności procesowej powiatu); do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych powiatu wymagany jest natomiast udział dwóch członków zarządu lub członka zarządu i osoby upoważnionej przez zarząd (art. 48 ust. 1 u.s.p.). Zarząd powiatu jest wybierany i odwoływany przez Radę powiatu (art. 12 pkt 2 u.s.p.).
Jak wynika z ustaleń organu wyprowadzonych w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy (w tym zgromadzony w postępowaniu karnym) beneficjent działając poprzez członków swojego organu (Zarządu) w osobach J. K. (Starosty [...] oraz L. C. (Wicestarosty [...] podjął skoordynowane, świadome działania zmierzające do wprowadzenia Instytucji Zarządzającej w błąd co do okoliczności w postaci dysponowania ważnym pozwoleniem na budowę w odniesieniu do projektu. Beneficjent w roku 2015, po otrzymaniu od IZ RPO WL informacji o możliwości sfinansowania projektu, nakłonił Z. W. oraz T. K. do dokonania na str. 8 Dziennika Budowy, przekazanego następnie Instytucji Zarządzającej, poświadczających nieprawdę wpisów, sugerujących, iż w tym dniu miały miejsce roboty skutkujące wydłużeniem ważności przedmiotowego pozwolenia na budowę. Następnie, po zawarciu umowy, beneficjent realizował inwestycję w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...], które, jak wykazało postęowanie, utraciło ważność w roku 2013 i nie mogło stanowić ważnej podstawy prowadzenia robót budowlanych.
Nieprawidłowość została popełniona zatem osobiście przez osoby piastujące stanowiska Starosty i Wicestarosty P. H. (J. K. i L. C.), działających wobec Instytucji zarządzającej jako członkowie Zarządu P. H., w imieniu i na rzecz beneficjenta.
Istotna jest również treść spornych postanowień Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Z. z dnia 29 września 2017 r. L. C. postanowienie to zostało ogłoszone w dniu 2 listopada 2017 r., a J. K. w dniu 4 grudnia 2017 r. (k. [...]– [...] akt adm.). Zgodzić się należy z organem, że treść postanowień o przedstawieniu zarzutów spełnia wymogi zawiadomienia z art. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Z treści postawionych zarzutów dwóm osobom piastującym stanowiska starosty i wicestarosty wynika, że nieprawidłowość została popełniona przez nich w związku z pełnioną funkcją, jako członków Zarządu P. H., w celu uzyskania przez P. H. dofinansowania ze środków Unii Europejskiej. Sporne postanowienia zostały wydane w toku śledztwa dotyczącego nieprawidłowości, stypizowanej w art. 297 kodeksu karnego i określają zarówno operację, w ramach której dopuszczono się nieprawidłowości (projekt: "[...]"), jak również kwotę środków objętych nieprawidłowością (4 068 669,75 zł) oraz zasadniczy przedmiot nieprawidłowości - wprowadzenie w błąd Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L. w procesie ubiegania się o dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007-2013, poprzez przedłożenie poświadczającej nieprawdę karty nr [...] Dziennika Budowy. Wymienione osoby zarówno w dacie zarzucanych im czynów, jak i w dacie wydania i ogłoszenia im przedmiotowych postanowień, były urzędującymi członkami Zarządu P. H. - a zatem organu Powiatu. Następnie, w dniu 4 grudnia 2017 r. w odniesieniu do wymienionych osób, w związku z powyższymi zarzutami, zostały wydane postanowienia o zastosowaniu środków zapobiegawczych w postaci zakazu sprawowania funkcji starosty oraz wicestarosty. Przedmiotowe postanowienia o wszczęciu postępowania karnego zostały doręczone zarówno tym osobom, jak i Przewodniczącemu Rady P. H., pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. (k. [...] akt adm.). Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2018 r. Sąd Rejonowy w Z. utrzymał w odniesieniu do J. K. oraz L. C. przedmiotowe zakazy, o czym zostali oni powiadomieni (w dniu ich wydania), jak i Przewodniczący P. H. (w dniu 5 lutego 2018 r.) (k. [...] oraz k. [...] akt sprawy).
Bez wątpienia więc bieg przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania został przerwany najpierw w dniu 22 listopada 2017 r., a następnie w dniu 4 grudnia 2017 r., a następnie przez kolejne czynności, w tym przez czynność samego Zarządu Województwa Lubelskiego, poprzez wezwanie do zwrotu środków z dnia 21 września 2021 r.
Nie można zatem podzielić zarzutów skargi, że przedmiotowe postanowienia zostały skierowane jedynie do osób fizycznych a nie do Zarządu powiatu, a okoliczność, że osoby te były również członkami Zarządu powiatu to jedynie przypadek i zbieg okoliczności. Poprzez ogłoszenie postanowień o przedstawieniu zarzutów urzędującemu Staroście i Wicestaroście beneficjenta oraz poprzez dalsze ww. czynności, o których dodatkowo był powiadamiany Przewodniczący Rady Powiatu i cała Rada Powiatu, w ocenie sądu, spełniony został warunek, aby dany akt został rzeczywiście podany do wiadomości osoby, której zachowanie zgodnie z przepisami prawa krajowego można przypisać tej osobie prawnej.
Istotne znaczenie ma tu bowiem istniejąca relacja funkcjonalna osób pociągniętych do odpowiedzialności karnej (piastującymi wówczas funkcję starosty i wicestarosty) z P. H., posiadającym - w czasie popełnienia zarzucanych tym osobom - status beneficjenta.
Dalej, w odniesieniu do zarzutu strony skarżącej, że braku podstaw do uznania, iż beneficjent dopuścił się nieprawidłowości i w konsekwencji brak było podstaw do uznania, że środki zostały pobrane z naruszeniem procedur i nienależnie, a zatem podlegają zwrotowi, wskazać należy, że zdaniem sądu, stanowisko strony skarżącej jest całkowicie bezzasadne. Pojęcie nieprawidłowości, jak wspomniano, zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania danego podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Naruszenie procedur to z kolei, jak też już była mowa naruszenie warunków określonych w dokumentach dotyczących realizacji danego programu, w tym w regulaminie konkursu i wytycznych, czy postanowień umowy o dofinansowanie. Umowa o dofinansowanie określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie, zgodnie z przyjętym przez Instytucję wzorem, uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu.
Podzielić należy stanowisko organu, że gdyby beneficjent, zgodnie z prawdą oświadczył, że pozwolenie na budowę nr [...] wygasło z dniem 1 kwietnia 2013 r., Instytucja Zarządzająca, zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu, zobowiązana byłaby odmówić zawarcia umowy o dofinansowanie, skutkiem czego beneficjent nie otrzymałby jakiegokolwiek dofinansowania na sfinansowanie projektu ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013. Bezspornym bowiem jest, że zgodnie z wymaganymi dokumentacji konkursowej, z postanowieniami Rozdziału XI pkt 2 ppkt 5 Regulaminu konkursu (str. 121, t. II akt adm.) na etapie podpisywania umowy o dofinansowanie projektu Wnioskodawca miał obowiązek złożyć m.in. kopię pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy. Przy czym w odniesieniu do ww. dokumentów "Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach III-VIII Osi priorytetowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego 2007-2013" będąca załącznikiem nr 3 do Regulaminu konkursu, określała, że "Dla projektów infrastrukturalnych pozwolenie na budowę lub zgłoszenie budowy jest załącznikiem obowiązkowym przed podpisaniem umowy. Załączone dokumenty powinny być aktualne oraz obejmować cały zakres rzeczowy projektu (np. pozwolenie na budowę nie starsze niż dwa lata, chyba że prace budowlane zostały już rozpoczęte. W takim przypadku należy dołączyć kopię pierwszej strony stosownego dziennika budowy oraz kopię strony z pierwszym i ostatnim wpisem w dzienniku budowy)" (k. [...] akt adm.). Naruszeniem procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. mających zastosowanie przy wykorzystaniu dofinansowania, było zatem naruszenie wskazanych postanowień Regulaminu konkursu na etapie aplikowania o środki, a także sam fakt realizacji projektu w sposób niezgodny z przepisami prawa budowlanego (por. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane) oraz postanowieniami umowy o dofinansowanie. Zgodnie z § 4 ust. 3 tej umowy (k. 814 t. I akt adm.) beneficjent zobowiązał się nie tylko do ponoszenia wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie ale również do realizacji projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Programu. Beneficjent przedkładając poświadczające nieprawdę dokumenty dopuścił się tym samym naruszenia procedur.
Trafnie również organ odwołał się do regulacji art. 1 Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, sporządzonej w Brukseli dnia 26 lipca 1995 r. (Dz.U. z 2009 Nr 208 poz. 1603), zgodnie z którą nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe Wspólnot Europejskich polegają w odniesieniu do wydatków m.in. na jakimkolwiek umyślnym działaniu lub zaniechaniu dotyczącym wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu (art. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze Konwencji).
Za niezasadny przy tym należy uznać również zarzut oparcia rozstrzygnięcia na niezupełnym materiale dowodowym, dowodach bezpośrednio nieprzeprowadzonych i dowolnie ocenionych. Nie sposób zarzucać organowi, że naruszył przepisy prawa w ten sposób, że skorzystał z materiału dowodowego, który został zebrany w toku postępowań prowadzonych przez organy ścigania. W szczególności niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów, czyli twierdzenia, że dane zdarzenie może być udowodnione wyłącznie za pomocą określonego rodzaju dowodów lub w określony sposób, np. poprzez bezpośrednie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka przed organem administracji publicznej. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisu prawa, który wyrażałby generalną zasadę niedopuszczalności wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań świadków, czy samej strony, które zostały złożyły w odrębnym postępowaniu karnym. Okoliczność, że organy posłużyły się dowodami z postępowania karnego i odstąpiły od samodzielnego przesłuchania wnioskowanych przez stroną świadków, nie stanowi o naruszeniu zasady bezpośredniości.
Skoro skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organów w zakresie stanu faktycznego to nie można organom zarzucić błędnego przyjęcia zasinienia w sprawie nieprawidłowości poprzez naruszenie obowiązujących procedur, a w konsekwencji postawy do zwrotu środków, które zostały pobrane nienależnie. Strona skarżąca nie podważyła okoliczności nieprzedłożenia Dziennika Budowy, potwierdzającego ważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślenia wymaga, że wszyscy wnioskowani przez stronę skarżącą świadkowie: L. C., J. K., P. W., Z. W., T. O. oraz W. P. - zostali przesłuchani w postępowaniu karnym na okoliczności przedmiotowo istotne dla wyniku niniejszej sprawy, a więc na okoliczności wiążące się z dokonaniem spornych wpisów w Dzienniku Budowy, mających skutkować przedłużeniem ważności przedłożonego organowi pozwolenia na budowę. Protokoły z zeznań i wyjaśnień tych osób zostały włączone do akt niniejszej sprawy postanowieniem z dnia 16 lutego 2022 r. (k. [...] akt adm.). Uwzględnienie żądania strony (78 § 1 k.p.a.) zależy natomiast od tego, czy wnioskowany dowód może przyczynić się do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy.
Bezzasadne przy tym pozostają zarzuty skargi co do braku samodzielnej oceny tych dowodów. Skoro organ włączył przedmiotowy materiał dowodowy do akt sprawy to znaczy, że uznał, iż okoliczności z niego wynikające maja wpływ na wynik sprawy niniejszej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. [...]) wyjaśnienia złożone przez J. K. oraz L. C. w postępowaniu karnym, organ uznał za niewiarygodne co do zasadniczych okoliczności sprawy - rzeczywistej daty rozpoczęcia robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę nr [...], dat oraz okoliczności dokonania przez Z. W., T. K. oraz W. P. wpisów w zakwestionowanym Dzienniku Budowy, dotyczących rzekomego rozpoczęcia w dniu 7 marca 2013 r. prac objętych tym pozwoleniem, jak również wiedzy L. C. oraz J. K. o fakcie wygaśnięcia spornego pozwolenia na budowę w dacie przedkładania Instytucji zarządzającej, za pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r., kopii strony 8 tego Dziennika. Organ wskazał, iż wyjaśnienia te oraz wyjaśnienia W. P. oraz zeznania T. K. nie wytrzymują konfrontacji z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym i były wyłącznie wyrazem przyjętej linii obrony w związku z postawieniem w stan oskarżenia w sprawie II K [...] J. K., L. C., Z. W. oraz W. P.. Za wiarygodne organ uznał zeznania P. W., P. L. oraz T. O.,, jak również wyjaśnienia Z. W. w zakresie, w jakim opisują one okoliczności dokonania wpisów w przedłożonym Instytucji zarządzającej Dzienniku Budowy. Organ ocenił, ze zeznania i wyjaśnienia tych osób są spójne, logiczne oraz wzajemnie się uzupełniają. Wyjaśnił, że wynika z nich, iż zarówno J. K. jak i L. C. posiadali wiedzę, iż pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 8 lutego 2010 r. wygasło z upływem trzech lat, od kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna (tj. wygasło z dniem 1 kwietnia 2013 r.), wobec nierozpoczęcia robót objętych tym pozwoleniem. Potrzeba "reaktywacji" przedmiotowego pozwolenia powstała zaś w roku 2015, kiedy okazało się, iż Instytucja zarządzająca dysponuje środkami na sfinansowanie projektu. Wówczas J. K. oraz L. C. nakłonili Z. W. (J. K. dodatkowo T. K.) do zamieszczenia w Dzienniku Budowy antydatowanych oraz niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy wpisów o rzekomym rozpoczęciu inwestycji w marcu 2013 r., przed wygaśnięciem pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że za wiarygodne należy uznać zwłaszcza zeznania P. W., którego obiektywizm nie był przez oskarżonych kwestionowany, a przy ocenie zeznań Z. W. należy wziąć pod uwagę fakt,
iż dokonał on w istocie samooskarżenia, składając zawiadomienie o przestępstwie i obszernie przedstawiając swoją rolę w jego popełnieniu, bez jej umniejszania. Organ odwołał się do poszczególnych kart akt sprawy zawierających przedmiotowe zeznania. Nie budzić zatem wątpliwości sądu to, że analiza przedmiotowego materiału dowodowego stanowiła podstawę ustaleń faktycznych organu, której wynik znalazł wyraz zarówno w decyzji z dnia 29 marca 2022 r., jak i w zaskarżonej decyzji z dnia 23 sierpnia 2022 r.
Ponadto, bezspornym jest, że prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygnatura akt: II AKa [...] Sąd Apelacyjny w L. II Wydział Karny na podstawie art. 66 § 1 k.k. i art. 67 § 1 k.k. umorzył warunkowo postępowanie na okres roku próby w stosunku do J. J. K. oraz L. C., ustalając że J. J. K., działając jako Starosta H. oraz L. C., działając jako Wicestarosta H., wspólnie i w porozumieniu, w imieniu beneficjenta, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, w celu otrzymania dofinansowania przez Starostwo [...] ze środków Unii Europejskie nakłonili funkcjonariuszy publicznych (Z. W. pełniącego obowiązki Dyrektora Powiatowego zarządu Dróg w H. – kierownika budowy przedmiotowej inwestycji, a J. K. dodatkowo nakłonił T. K., pełniącego funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego przedmiotowej budowy) do tego, aby w Dzienniku Budowy poświadczyli nieprawdę w zakresie daty rozpoczęcia robót budowlanych, a następnie, w celu uzyskania przez P. H. dofinansowania w kwocie [...]zł ze środków Unii Europejskiej - Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, przedłożyli do IZ RPO WL poświadczający nieprawdę dokument w postaci tego dziennika budowy, to jest ustalił, iż osoby te dopuściły się przestępstwa stypizowanego w art. 297 § 1 k.k. w zb. z art. 18 § 2 k.k. w zw. z art. 271 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k.
Art. 297 § 1 k.k. dotyczy m.in. wyłudzenia dla siebie lub kogo innego od banku, organu lub instytucji dysponujących środkami publicznymi - kredytu, pożyczki pieniężnej, poręczenia, gwarancji, akredytywy, dotacji, subwencji, potwierdzenia przez bank zobowiązania wynikającego z poręczenia lub z gwarancji lub podobnego świadczenia pieniężnego na określony cel gospodarczy, instrumentu płatniczego lub zamówienia publicznego, przedkłada podrobiony, przerobiony, poświadczający nieprawdę albo nierzetelny dokument albo nierzetelne, pisemne oświadczenie dotyczące okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wymienionego wsparcia finansowego, instrumentu płatniczego lub zamówienia. Natomiast art. 271 k.k. dotyczy poświadczenia nieprawdy w dokumencie przez funkcjonariusza publicznego lub innej osoby uprawnionej do wystawienia dokumentu. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 66 § 1 k.k. sąd może warunkowo umorzyć postępowanie karne, jeżeli wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne i okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości. Tym samym wyrok warunkowo umarzający postępowania choć nie jest wyrokiem skazującym, to jest wyrokiem rozstrzygającym kwestię odpowiedzialności karnej w tym kwestię zawinienia sprawcy i okoliczności jego popełnienia.
Bez wątpienia wymieniony wyżej wyrok sądowy jest dokumentem urzędowym i w myśl art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W ocenie sądu przeprowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne odpowiada przepisom art. 75 i art. 76 k.p.a. Organ administracyjny nie mógł pominąć w sprawie treści dokumentu w postaci zapadłego wyroku sądu karnego. Można odmówić wiarygodności dokumentowi urzędowemu, ale jedynie w wypadku, gdy w wyniku przeprowadzenia przeciwko jego treści dowodu okaże się, że treść dokumentu nie może być uznana za przekonujący, wiarygodny dowód tego, co stwierdza. W rozpatrywanej sprawie nie przedstawiono przeciwdowodu w stosunku do wskazanego powyżej wyroku karnego, co oznacza, że stwierdzenia i ustalenia w nim zawarte korzystają z domniemania prawdziwości i wiarygodności.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie jest zatem dowolne stanowisko organu, że Instytucja zarządzająca nie mając świadomości, iż brak było podstaw do zawarcia z P. H. umowy o dofinansowanie przystąpiła do rozliczania projektu, w sytuacji, gdy beneficjent, działając poprzez członków swojego organu (Zarządu) w osobach J. K. (Starosty [...] oraz L. C. (Wicestarosty [...] podjął skoordynowane, umyślne działania zmierzające do wprowadzenia Instytucji zarządzającej w błąd co do okoliczności w postaci dysponowania ważnym pozwoleniem na budowę w odniesieniu do projektu. Pozwolenie na budowę z dnia 8 lutego 2010 r. nr [...] (ostateczne od dnia 1 kwietnia 2010 r.), w rzeczywistości wygasło z dniem 1 kwietnia 2013 r. i nie mogło stanowić podstawy zawarcia z P. H. umowy o dofinansowanie projektu. Jak trafnie skonstatował organ, nieprzedłożenie Dziennika Budowy, potwierdzającego ważność decyzji o pozwoleniu na budowę lub powzięcie informacji przez Instytucję zarządzającą o fakcie, że wpisy w Dzienniku są niezgodne za stanem faktycznym, stanowiłoby podstawę odmowy podpisania umowy na dofinansowanie projektu pn. "[...] [...] - [...] [...], etap II", złożonego przez P. H. w odpowiedzi na konkurs nr [...], z uwagi na niespełnienie kryterium: Kompletność i poprawność pozostałych załączników, w oparciu o które dokonywana była weryfikacja kompletności wniosku i załączników.
W tych okolicznościach przesłanka spowodowania szkody w budżecie Unii Europejskiej jest bezspornie spełniona - i to nie w postaci szkody hipotetycznej, ale policzalnego, skonkretyzowanego uszczerbku, którego wskutek działalności beneficjenta doznał budżet UE. W przedmiotowej sprawie nie było więc możliwości odstąpienia od zwrotu środków czy też orzeczenia o częściowym zobowiązaniu strony skarżącej do zwrotu środków. Wskazać bowiem należy, że śledzenie nieprawidłowości wydatkowania funduszy europejskich spoczywa na państwie członkowskim Jak już sygnalizowano stosownie do treści art. 98 ust 2 rozporządzenia nr 1083/2006 ustalając wysokość korekty finansowej, organ bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Zgodzić się należy z organem, że analiza powyższych kryteriów w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnia stanowisko, iż korekta finansowa może obejmować wyłącznie całość dofinansowania udzielonego beneficjentowi na podstawie umowy.
Oceniając wagę i charakter nieprawidłowości organ nie mógł pominąć, że przedmiotowa nieprawidłowość miała charakter kwalifikowany, umyślny i wyrost ukierunkowany na wprowadzenie Instytucji zarządzającej w błąd co do okoliczności o istotnym znaczeniu dla samej dopuszczalności dofinansowania projektu. Działanie członków zarządu beneficjenta - Starosty J. K. oraz Wicestarosty L. C., zostało przy tym zakwalifikowane przez Sąd Apelacyjny w L. w prawomocnym wyroku z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: II AKa [...], jako wyczerpujące znamiona art. 297 § 1 k.k. oraz art. 271 § 1 k.k. Dla ustalenia zakresu ciążącego na beneficjencie obowiązku zwrotu dofinansowania istotne jest to, że beneficjent wszedł w sposób bezprawny i umyślny w posiadanie unijnych środków, których w ogóle nie powinien był otrzymać ani w całości ani w jakiejkolwiek części z uwagi na niespełnienie wymagań koniecznych do jego uzyskania. Dofinansowanie zaś zostało przez beneficjenta uzyskanie wyłącznie dlatego, iż zarówno na etapie oceny projektu, jak i na etapie jego realizacji skutecznie wprowadził i utrzymywał w błędzie Instytucję Zarządzającą co do prawidłowości przedłożonego jej pozwolenia na budowę. Tych okoliczności nie może przysłonić fakt , że beneficjent rzeczywiście wybudował drogę będącą przedmiotem projektu. Zgodzić się należy z organem, że w okolicznościach niniejszej sprawy wysokość korekty nie może być niższa, niż rzeczywista, policzalna szkoda w budżecie UE wyrządzona zachowaniem beneficjenta.
Obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy prawa z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami. Beneficjent ponosi odpowiedzialność za skutek i nie jest potrzebne badanie stopnia zawinienia takiego podmiotu. Jak wskazano w wyroku NSA z 13 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK1862/12 (LEX nr 1497875) odpowiedzialność prawna w finansach publicznych ma charakter obiektywny i nie może być wyłączona nawet w przypadku braku zawinienia. Beneficjent pomocy finansowanej, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Budżet unijny pokrywa bowiem jedynie wydatki zgodne z przepisami unijnymi (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt C-240/03). Jak wskazano beneficjent, wskutek niedysponowania ważnym (aktualnym) pozwoleniem na budowę, nie był uprawniony do otrzymania jakiegokolwiek dofinansowania - gdyby Instytucja zarządzająca przed zawarciem umowy znała rzeczywisty status pozwolenia na budowę nr [...], odmówiłaby beneficjentowi jej zawarcia. Gdyby zaś o tym fakcie dowiedziała się w toku realizacji projektu, odmówiłaby poświadczenia kwalifikowalności jakichkolwiek wydatków w projekcie, gdyż z perspektywy umowy o dofinansowanie wszystkie wydatki w projekcie miały status wydatków niekwalifikowalnych. Tym samym uszczerbek budżetu UE w rozpatrywanym stanie faktycznym obejmuje całość dofinansowania wypłaconego beneficjentowi na podstawie umowy z dnia 10 września 2015 r., tj. kwotę [...]zł. Nadużycie finansowe jest kwalifikowaną postacią nieprawidłowości, które w uproszczeniu można określić jako celowe działania ukierunkowane na wyrządzenie szkody w budżecie UE (zob. też wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 2243/18, CBOSA).
W ocenie sądu zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 6-9, art. 11. art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80-81, art. 107 § 3 k.p.a., nie mogą zasługiwać na uwzględnienie i nie podważają konkretnych ustaleń organu, które szczegółowo i obszernie zostały zaprezentowane w motywach jego decyzji. W ocenie sądu, organ przeprowadził prawidłowo postępowanie mające na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczność sprawy i w konsekwencji dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod właściwą normę prawną, co czyni zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. za chybione. Chronologia zdarzeń udokumentowanych w aktach nie pozwala na postawienie organowi zarzutu prowadzenia postępowanie z naruszeniem zasady zaufania jego uczestników do władzy publicznej i z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uznając natomiast decyzję organu z dnia 29 marca 2022 r. za prawidłową, a zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za niezasadne organ obowiązany był, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., do utrzymania tej decyzji w mocy.
W świetle powyższego brak podstaw do uwzględnienia skargi.
Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), skargę oddalił.