III SA/Lu 558/23

III SA/Lu 558/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Iwona Tchórzewska /sprawozdawca/
Robert Hałabis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2015 poz 346
§ 7 ust. 2, ust. 4,
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i  trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 ust. 2 art. 23; art. 13 ust. 1;
Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Asesor WSA Agnieszka Kosowska Protokolant Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022 I. oddala skargę; II. przyznaje R. M. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych i czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy) podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2023 r., nr [...] Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radzyniu Podlaskim z dnia [...] 2023 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej B. U. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] 2022 r. W. U. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2022.
W dniu [...] 2022 r., przed wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania płatności, wnioskodawca zmarł.
W dniu [...] 2023 r. B. U. – żona zmarłego W. U. złożyła do organu pierwszej instancji wniosek w związku ze śmiercią rolnika, o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022. Skarżąca nie dołączyła do wniosku żadnych załączników.
Następnie w dniu [...] 2023 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w R. P. wypis zarejestrowanego notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] 2023 r., Repertorium A Nr [...]. Zgodnie z treścią tego aktu spadek po W. U. nabyli: żona B. U. w ˝ części, brat K. U. w Ľ części oraz siostrzeńcy A. K. i P. K. po [...] części.
Decyzją z dnia [...] 2022 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Radzyniu Podlaskim odmówił przyznania skarżącej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku, przewidzianym w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 z późn. zm., dalej także jako "rozporządzenie"). Jednakże do wniosku nie dołączono obligatoryjnego załącznika, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Załącznik ten, w postaci aktu poświadczenia dziedziczenia, został złożony po terminie wskazanym w rozporządzeniu, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności.
W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2022 r. B. U. podniosła, że wniosek o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika został złożony w terminie, natomiast akt poświadczenia dziedziczenia został dołączony po jego uzyskaniu przez skarżącą. Skarżąca wskazała na trudności w sporządzeniu aktu poświadczenia dziedziczenia. Nadto zarzuciła, że po złożeniu wniosku nie została wezwana do jego uzupełnienia.
Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2023 r. wskazał, że wstąpienie do toczącego się postępowania w przedmiocie przyznania płatności w miejsce spadkodawcy wymaga złożenia w odpowiednim terminie stosownego wniosku wraz z obligatoryjnymi i odpowiednimi do niego załącznikami. Dopiero spełnienie wszystkich warunków wymienionych w § 7 rozporządzenia skutkuje wstąpieniem spadkobiercy wnioskodawcy w miejsce spadkodawcy i możliwością kontynuowania postępowania oraz rozstrzygnięcia na rzecz spadkobiercy złożonego przez pierwotnego wnioskodawcę wniosku o płatność. Zgodnie zaś z § 7 ust. 2 rozporządzenia, spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku.
Organ odwoławczy podkreślił, że jest to termin prawa materialnego, zakreśla bowiem ramy czasowe, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków strony w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym.
Organ zwrócił uwagę, że termin na złożenie kompletnego wniosku o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika nie podlega przywróceniu, o czym stanowi § 7 ust. 10 rozporządzenia. Oznacza to, że w przypadku terminu materialnego nawet niezależne od rolnika okoliczności, które spowodowały dokonanie czynności określonej w przepisach prawa materialnego po terminie, nie mogą być uwzględnione przez organ poprzez przywrócenie terminu.
Organ odwoławczy podzielił ustalenie organu pierwszej instancji co do złożenia przez skarżącą wniosku w terminie wskazanym w § 7 ust. 2 rozporządzenia. Organ zwrócił jednak uwagę, że do wniosku skarżąca nie dołączyła żadnego z obligatoryjnych załączników skazanych w § 7 ust. 4. Skarżąca dopiero w dniu [...] 2023 r., a zatem po upływie terminu przewidzianego w § 7 ust. 2 rozporządzenia, złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Kraśniku załącznik do wniosku w postaci aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] 2023 r.
W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że odmowa przyznania skarżącej płatności była uzasadniona, a w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego.
W skardze na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR skarżąca B. U. podniosła, że złożyła prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie płatności w przewidzianym przepisami prawa terminie. Przepisy prawa nie określają jednak terminu, w którym mają być dołączone załączniki do wniosku, w szczególności akt poświadczenia dziedziczenia. Jednocześnie organ nie wzywał skarżącej do uzupełnienia wniosku i dołączenia załączników.
Skarżąca wyjaśniła, że wraz z wnioskiem nie złożyła aktu poświadczenia dziedziczenia, ponieważ został on sporządzony później. Sprawy spadkowe trwały dłużej niż 7 miesięcy, a akt poświadczenia dziedziczenia został przedstawiony organowi zaraz po jego uzyskaniu przez skarżącą.
Skarżąca podkreśliła również, że jest właścicielką działek wskazanych we wniosku o płatności złożonym przez zmarłego męża W. U., a gospodarstwo rolne małżonkowie prowadzili wspólnie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2023 r. odmawiająca przyznania skarżącej B. U. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022 w związku ze śmiercią rolnika – W. U., który zmarł po złożeniu wniosku o przyznanie płatności, a przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie.
Przyjęty za podstawę zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy nie jest sporny i został ustalony w zgodzie z treścią dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych. Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami organu, W. U. w dniu [...] 2022 r. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radzyniu Podlaskim o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022. Jak wynika z kopii odpisu skróconego aktu zgonu, W. U. zmarł w dniu [...] 2022 r. Skarżąca, będąca żoną W. U., w dniu [...] 2023 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika. Nie jest też w sprawie sporne, że do wniosku skarżąca nie dołączyła żadnego załącznika, co znajduje również odzwierciedlenie w treści potwierdzenia przyjęcia dokumentu (wniosek oraz potwierdzenie k. 28-33). Następnie w dniu [...] 2023 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w R. P. zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony w dniu [...] 2023 r., poświadczający nabycie spadku po W. U. między innymi przez żonę zmarłego B. U..
Wydając zaskarżoną decyzję organ nie kwestionował, że sam wniosek o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika został złożony z zachowaniem terminu. Jednakże z uwagi na niekompletność wniosku i jego uzupełnienie o obligatoryjny załącznik w postaci aktu poświadczenia dziedziczenia już po upływie przewidzianego prawem terminu, w ocenie organu nie zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku.
Natomiast zdaniem skarżącej, złożenie aktu poświadczenia dziedziczenia po upływie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku po W. U. nie powinno skutkować odmową przyznania płatności, gdyż termin 7 miesięcy dotyczy samego wniosku, a nie załączników, a ponadto skarżąca nie była wzywana przez organ do uzupełnienia wniosku. W przekonaniu skarżącej, w sytuacji gdy w prawidłowej formie i w terminie złożyła w organie pierwszej instancji wniosek o przyznanie płatności, zaś akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] 2023 r. złożyła niezwłocznie po jego uzyskaniu – w dniu [...] 2023 r., organy w sposób nieuprawniony odmówiły przyznania jej płatności na rok 2022, podczas gdy skarżąca spełniła warunki do ich otrzymania.
W ocenie Sądu stanowisko skarżącej nie zasługuje jednak na podzielenie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 z późn. zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2298, dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich").
Powołane rozporządzenie normuje między innymi sytuacje związane z wystąpieniem zdarzeń prawnych, w wyniku których zaistniało następstwo prawne w odniesieniu do pierwotnego wnioskodawcy, w tym sytuację śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w tej sprawie. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje jego spadkobiercy, jeżeli użytki rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek.
Przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku.
Z przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie o przyznanie płatności w danym roku może być kontynuowane z udziałem spadkobiercy rolnika spełniającego warunki określone w rozporządzeniu, o ile spadkobierca w przewidzianym w § 7 ust. 2 rozporządzenia terminie złoży stosowny wniosek.
Termin, o którym mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia, ma charakter terminu materialnoprawnego. Wyjaśnić należy, że przy rozstrzyganiu, czy dany termin ma charakter materialny czy procesowy, decydujące znaczenie ma skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter materialnoprawny. Materialnoprawny charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Inaczej mówiąc, termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Wniosek, o którym mowa w § 7 rozporządzenia, jest wnioskiem spadkobiercy o przyznanie płatności w takim zakresie, w jakim ubiegał się o nie zmarły rolnik, zaś wstąpienie do postępowania jest realizacją tej woli otrzymania płatności. Z powyższego wynika również, że działanie spadkobiercy zmarłego rolnika nie stanowi tylko czynności procesowej polegającej na wstąpieniu do toczącego się postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim jest czynnością prawa materialnego polegającą na złożeniu wniosku o przyznanie płatności w danym roku. Termin do dokonania tej czynności jest więc terminem prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 617/09). Z materialnego charakteru terminu wynika zaś, że dokonanie czynności po jego upływie jest bezskuteczne, niezależnie od przyczyn uchybienia terminowi. Uchybienie materialnemu terminowi do złożenia wniosku o przejęcie płatności, nie podlegającemu przywróceniu z mocy prawa, skutkuje utratą uprawnienia do wstąpienia do postępowania i żądania przyznania płatności, o które wnioskował spadkodawca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2050/19).
Wymaga przy tym podkreślenia, że przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" ściśle określają wymagania, jakim musi odpowiadać wniosek o przyznanie płatności w sytuacji przewidzianej w § 7 ust. 1 tego rozporządzenia .
Stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia, spadkobierca rolnika podaje we wniosku, o którym mowa w ust. 2, numer identyfikacyjny nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o wpis do ewidencji producentów w rozumieniu tych przepisów.
Przepis ust. 4 § 7 rozporządzenia stanowi zaś, że do wniosku, o którym mowa w ust. 2, spadkobierca rolnika dołącza:
1) odpis prawomocnego postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo
2) oświadczenie o złożeniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku, zawierające wskazanie imienia, nazwiska i numeru identyfikacyjnego rolnika, którego jest spadkobiercą - w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku, albo;
3) zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza.
W przypadku, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, spadkobierca rolnika składa odpis prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 21 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia (ust. 5 § 7 rozporządzenia).
W świetle przywołanych przepisów, wstąpienie do już toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy wymaga przede wszystkim złożenia stosownego wniosku, wraz z jego obligatoryjnym załącznikiem, w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Zgodnie z art. 924 kodeksu cywilnego otwarcie spadku następuje z chwilą śmierci spadkodawcy. Dopiero spełnienie wszystkich opisanych wcześniej warunków, w tym zachowanie terminu 7 miesięcy na złożenie wniosku, skutkuje wstąpieniem spadkobiercy wnioskodawcy w miejsce spadkodawcy i możliwością rozstrzygnięcia na rzecz spadkobiercy złożonego przez pierwotnego wnioskodawcę wniosku o płatność. Wstąpienie do już toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy wymaga złożenia w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku stosownego wniosku o przejęcie płatności, spełniającego wszystkie wymogi formalne, o których mowa w § 7 rozporządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2050/19, a także powołany w zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1615/20 wydane na tle analogicznego przepisu art. 27 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).
Dla wstąpienia do już toczącego się postępowania w miejsce zmarłego rolnika nie jest zatem wystarczające złożenie samego wniosku w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku, ale konieczne jest, aby w tym terminie został złożony także jeden z obligatoryjnych załączników wymienionych w ust. 4 § 7 rozporządzenia.
Mając na względzie, że W. U. zmarł w dniu [...] 2022 r., przewidziany w § 7 ust. 2 rozporządzenia termin 7 miesięcy upłynął z dniem 9 maja 2023 r. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca złożyła wniosek w dniu [...] 2023 r., a zatem dzień przed upływem terminu. Jednakże do wniosku nie dołączyła żadnego załącznika. Akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony w dniu [...] 2023 r. skarżąca złożyła dopiero w dniu [...] 2023 r., to jest po upływie terminu. W tej sytuacji wniosek nie mógł być uznany za skuteczny i nie mógł stanowić podstawy przyznania płatności na rzecz skarżącej.
Przepisy § 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia nakładają bowiem na spadkobiercę, który zamierza wstąpić do postępowania o przyznanie płatności w miejsce zmarłego rolnika, obowiązek złożenia wniosku w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Sąd podziela zaś stanowisko organu, że integralną i obligatoryjną częścią tego wniosku jest jeden z załączników wskazanych w § 7 ust. 4 rozporządzenia, a mianowicie: odpis prawomocnego postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo oświadczenie o złożeniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku, zawierające wskazanie imienia, nazwiska i numeru identyfikacyjnego rolnika, którego jest spadkobiercą - w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku, albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza.
Za takim stanowiskiem przemawia wykładnia językowa § 7 ust. 4 rozporządzenia, w którym wyraźnie i jednoznacznie posłużono się sformułowaniem "rolnika dołącza", co wskazuje na integralność wniosku z ust. 2 i załączników z ust. 4 § 7 rozporządzenia.
Trzeba też zauważyć, że przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza możliwość dołączenia przez spadkobiercę do wniosku nie tylko prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza (pkt 1 i pkt 3), ale w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku – oświadczenia o złożeniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku, zawierającego wskazanie imienia, nazwiska i numeru identyfikacyjnego rolnika, którego jest spadkobiercą (pkt 2). W takim przypadku wnioskodawca składa prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 21 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia (§ 7 ust. 5 rozporządzenia).
Błędne jest zatem stanowisko skarżącej, że w obowiązujących przepisach nie został określony termin, w którym powinny zostać złożone przez spadkobiercę załączniki do wniosku. Rozporządzenie w § 7 ust. 4 pkt 2 w związku z ust. 5 przewiduje tylko jeden przypadek, w którym dokument potwierdzający nabycie spadku po zmarłym rolniku nie jest załączany do wniosku. Dotyczy to sytuacji, w której nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku. W takim przypadku spadkobierca rolnika dołącza prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 21 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia. Jednakże, jak stanowi § 7 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, do wniosku wnioskodawca dołącza wówczas oświadczenie o złożeniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku. Przewidując bowiem, że postępowanie przed sądem może trwać dłużej niż 7 miesięcy od dnia śmieci spadkodawcy, prawodawca umożliwił złożenie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 21 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia. Jest to jednak jedyna sytuacja, w której załącznik do wniosku spadkobiercy może być wniesiony do organu po terminie wskazanym w § 7 ust. 2 rozporządzenia. Nie przewidziano natomiast możliwości późniejszego, to jest po upływie 7 miesięcy, załączenia do wniosku zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza.
Ponadto, słuszność stanowiska o integralności samego wniosku oraz załączników wskazanych w ust. 4 § 7, które razem tworzą wniosek spadkobiercy, potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2050/19, wydanym na tle analogicznego przepisu art. 27 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wstąpienie do już toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy wymaga złożenia stosownego wniosku, złożenia tego wniosku w terminie 7 miesięcy od dnia zgonu wnioskodawcy oraz złożenia dowodu potwierdzającego nabycie spadku. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dopiero spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 27 ustawy o płatnościach, w tym zachowanie tego terminu, skutkować mogło tym, iż spadkobierca wnioskodawcy wstępowałby w miejsce spadkodawcy i postępowanie z wniosku spadkodawcy byłoby kontynuowane z jego udziałem i na jego rzecz rozstrzygany byłby wniosek o płatność. Uchybienie zaś materialnemu terminowi do złożenia wniosku o przejęcie płatności, nie podlegającemu przywróceniu z mocy prawa, skutkuje utratą uprawnienia do wstąpienia do postępowania i żądania przyznania uprawnienia, o które wnioskował spadkodawca.
Wydając zaskarżoną decyzję zasadnie więc organ uznał, że określony w § 7 ust. 2 ustawy materialny termin 7 miesięcy na złożenie wniosku przez spadkobiercę zmarłego rolnika dotyczy kompletnego wniosku, a zatem wniosku, jak również jednego z załączników wskazanych w ust. 4.
W sprawie pozostaje natomiast poza sporem, że wypis notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia skarżąca złożyła w organie pierwszej instancji w dniu [...] 2023 r., a więc już po upływie terminu, który zakończył się z dniem 9 maja 2023 r.
Nietrafne są zarzuty skarżącej dotyczące zaniechania wezwania jej przez organ do uzupełnienia braku wniosku, poprzez złożenie jednego z załączników wskazanych w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Trzeba bowiem zauważyć, że skarżąca złożyła niekompletny wniosek w dniu [...] 2023 r., a zatem na dzień przed upływem terminu. W tej sytuacji skierowanie do skarżącej wezwania do uzupełnienia wniosku byłoby bezcelowe, wobec upływu w dniu 9 maja 2023 r. terminu do złożenia kompletnego wniosku spełniającego wszystkie wymogi wskazane w § 7 rozporządzenia. W aktach administracyjnych znajduje się niepodpisany druk wezwania z dnia 30 maja 2023 r. z adnotacją o niewysłaniu go do strony właśnie z uwagi na upływ w dniu 9 maja 2023 r. ostatecznego terminu na złożenie odpowiedzi (k.38-39 akt). Z przyczyn wskazanych wyżej, takie wezwanie nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, dokonując wykładni § 7 rozporządzenia należy mieć na względzie zasadę wyrażoną w przepisie art. 25 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy, w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy w ramach poddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a, w zakresie rocznej premii, o której mowa w art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013, lub w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12a, nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014", chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Natomiast w myśl ust. 2 art. 25 powołanej ustawy, w przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, wniosek jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów.
Stosownie do art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, wniesienie poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność po ostatecznym terminie wnoszenia poprawek, ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot związanych z faktycznym wykorzystywaniem danych działek rolnych.
Poprawki w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność są dopuszczalne tylko do najpóźniejszego możliwego terminu wyznaczonego dla składania po terminie pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeżeli jednak ten najpóźniejszy termin jest wcześniejszy niż ostateczny termin wnoszenia poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, o którym to terminie mowa w ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu, bądź gdy terminy te przypadają w tym samym dniu, za niedopuszczalne uznaje się poprawki do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność wniesione po tym terminie.
Z powołanego przepisu wynika, że wszelkie poprawki czy uzupełnienia wniosku mogą być dokonane tylko w terminie przewidzianym na jego złożenie.
Znajduje to potwierdzenie i zarazem uzasadnienie w motywie 15 preambuły do rozporządzenia nr 640/2014. Zgodnie z tym motywem przestrzeganie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność i innych deklaracji, terminów zgłaszania poprawek do wniosków o przyznanie pomocy obszarowej lub wniosków o płatność oraz terminów składania dokumentów uzupełniających lub umów jest niezbędne, aby organy krajowe miały możliwość planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli poprawności wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność lub innych dokumentów. Należy zatem ustanowić przepisy dotyczące terminów, w których będą przyjmowane spóźnione dokumenty. Aby skłonić beneficjentów do przestrzegania terminów, w przypadku wniosków złożonych po terminie należy stosować zniechęcające zmniejszenie, z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.
Dostrzec przy tym należy, że terminy i zmniejszenie, o których mowa w art. 13 rozporządzenia nr 640/2014, dotyczą wniosków składanych przez rolnika w zwykłym trybie. Jednakże powołany przepis oraz przepis art. 25 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wskazują, że nie jest możliwe skuteczne uzupełnienie wniosku o płatności po upływie ostatecznego terminu przewidzianego do jego złożenia. W przypadku wniosku spadkobiercy rolnika taki termin jest określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia i wynosi on 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Tylko więc do upływu tego terminu jest możliwe skuteczne uzupełnienie wniosku spadkobiercy rolnika o dokumenty, które stosownie do § 7 rozporządzenia stanowią obligatoryjne załączniki wniosku. Jeżeli zaś termin ten upłynął, to w świetle art. 25 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ nie miał obowiązku kierowania do rolnika wezwania w tym przedmiocie. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca złożyła wniosek na dzień przed upływem terminu.
Z omówionych przyczyn nie zasługuje też na podzielenie stanowisko skarżącej, że uzupełnienie wniosku, przez dołączenie aktu poświadczenia dziedziczenia, już po upływie materialnego terminu przewidzianego w § 7 ust. 2 rozporządzenia, wywołuje skutek od dnia złożenia wniosku. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wprost bowiem wyłącza możliwość powołania się na art. 64 § 2 k.p.a., który pozwala na konwalidację wniosku od dnia jego złożenia, jeżeli braki wniosku zostały usunięte w trybie określonym w tym przepisie.
Mając na względzie, że termin z § 7 ust. 2 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu, bez wpływu na wynik sprawy pozostają również podnoszone przez skarżącą okoliczności, z powodu których miało nastąpić uchybienie terminu w zakresie złożenia obligatoryjnego załącznika do wniosku.
Podkreślić należy, że to na spadkobiercy rolnika spoczywa obowiązek wniesienia kompletnego i poprawnego pod względem formalnym wniosku w terminie określonym w § 7 ust. 2 rozporządzenia. Postępowanie w sprawach dotyczących przyznania płatności ma bowiem charakter wnioskowy. Oznacza to, że jest ono wszczynane jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzone w zakresie określonym przez niego we wniosku. Wniosek zawiera oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczy, w tym oświadczenie wnioskodawcy o znajomości zasad przyznawania płatności objętych wnioskiem. W niniejszej sprawie strona podpisała formularz wniosku zawierający takie oświadczenie.
Trzeba też zaznaczyć, że postępowanie w sprawach przyznania płatności jest uregulowane w sposób szczególny. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Stosownie do art. 27 ust. 2 powołanej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Zatem na mocy art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania w postępowaniu o przyznanie płatności zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z danego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na te okoliczności i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również informowania strony z urzędu o przysługujących jej prawach i obowiązkach. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa realizacja zasad informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). To strona powinna zatem wykazać inicjatywę w celu uzyskania od organu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych związanych z daną sprawą. Ponadto, to od strony postępowania zależy, czy chce brać czynny udział w postępowaniu.
Jak podkreśla się w orzecznictwie, prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika ono z przepisów krajowych i unijnych. Wymaga zatem od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik - potencjalny beneficjent, składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Rodzi to konsekwencje w postaci uznania, że składający takie oświadczenie zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1119/18 i z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 953/19).
Z akt sprawy nie wynika, by strona zwracała się do organu o udzielenie pouczenia co do przesłanek, terminu i warunków formalnych złożenia wniosku. Z uwagi na treść art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie można przyjąć, by prawa strony w postępowaniu zostały naruszone.
Podkreślić jeszcze raz należy, że upływ terminu materialnego do zgłoszenia żądania przyznania płatności w związku ze śmiercią rolnika skutkuje utratą uprawnienia do przyznania płatności.
Bez wpływu dla rozstrzygnięcia pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność, że jest ona właścicielką gruntów, na których znajdują się działki rolne wskazane przez W. U. we wniosku o przyznanie płatności na rok 2022, jak również okoliczność, że małżonkowie wspólnie prowadzili gospodarstwo rolne.
Z przepisów § 2, a także § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika bowiem, że dla przyznania płatności istotne jest posiadanie gruntów, a nie własność, a ponadto spełnienie innych warunków, w tym warunek nadania rolnikowi numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o płatności. Jak przyznała sama skarżąca, nie posiadała ona numeru identyfikacyjnego nadanego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wniosek o płatności był złożony przez męża skarżącej, który taki numer posiadał. Zgodnie z przepisami ustawy, płatności są przyznawane wnioskodawcy, a w niniejszej sprawie wnioskodawcą był W. U., a nie skarżąca. B. U. mogła zostać beneficjentem płatności bezpośrednich w miejsce zmarłego męża, będącego wnioskodawcą, jedynie po złożeniu w terminie wniosku, o którym mowa § 7 rozporządzenia. Wobec powyższego podnoszone przez skarżącą okoliczności nie podważają prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Reasumując, Sąd stwierdził, że organy dokonały prawidłowych i wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazuje, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku. Ponadto organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy i odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd oddalił skargę.
Jednocześnie Sąd orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zgodnie z art. 250 § 1 p.p.s.a. wynagrodzenie radcy prawnego ustalane jest na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2437, dalej jako "rozporządzenie z 3 października 2016 r."). Stosownie do § 2 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia, koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszone przez Skarb Państwa obejmują opłatę ustaloną zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia (pkt 1) oraz niezbędne i udokumentowane wydatki radcy prawnego ustanowionego z urzędu (pkt 2). Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 rozporządzenia opłatę ustala się w wysokości określonej w rozdziałach 2-4 (...), zaś zgodnie z § 21 ust. 1 lit. c rozporządzenia, opłaty w postępowaniu przed sądami administracyjnymi "w innej sprawie" wynoszą 240 zł.
Trzeba jednak wskazać, że wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt SK 53/22) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 3 października 2016 r. w zakresie, w jakim przewiduje wysokość opłaty stanowiącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa udzielonej przez radcę prawnego z urzędu w wysokości niższej, niż stawka minimalna opłat za czynności radców prawnych określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm., dalej jako "rozporządzenie z 22 października 2015 r."), wydanym na podstawie art. 225 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1166), dotyczącym stawek minimalnych w sprawach prowadzonych z wyboru, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Powyższy wyrok wszedł w życie z dniem ogłoszenia, to jest z dniem 4 maja 2023 r. Jego konsekwencją jest przyznawanie - od tego dnia - radcom prawnym ustanowionym w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia w minimalnej wysokości przewidzianej dla tego samego rodzaju spraw dla radców prawnych ustanowionych z wyboru, a więc na podstawie rozporządzenia z 22 października 2015 r. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 lit. c tego rozporządzenia – stawka minimalna dla radcy prawnego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji "w innej sprawie" wynosi 480 zł. Kwota ta, powiększona zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia z 3 października 2016 r. o stawkę należnego podatku od towarów i usług (23%), wynosi 590,40 zł.
Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.