III SA/LU 551/04

III SA/Lu 551/04 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2005-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jadwiga Pastusiak
Jerzy Marcinowski /przewodniczący/
Marek Zalewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Pracownicy samorządowi
Sygn. powiązane
II OSK 457/05 - Wyrok NSA z 2005-10-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 214 poz 1806
Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marcin Małek, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Kąkolewnica Wschodnia na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lipca 2004 r. Nr PN/BP.WB.II.0928/9/2004 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Lubelski w dniu 28 lipca 2004 r., na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy Kąkolewnica Wschodnia - J.L..
W uzasadnieniu organ wskazał, że J.L. podczas wyborów samorządowych został wybrany na radnego Gminy Kąkolewnica Wschodnia. J.L. jest jednocześnie prezesem Spółdzielni Kółek Rolniczych, która wykorzystuje mienie komunalne Gminy Kąkolewnica Wschodnia.
Spółdzielnia Kółek Rolniczych w Kąkolewnicy Wschodniej dzierżawi mienie komunalne w miejscowości Turów, gdzie znajdują się garaże na sprzęt rolniczy oraz pomieszczenia biurowe. Umowy dzierżawy zawierane były na okres 1 roku od co najmniej 1999 r., ostatnia umowa dzierżawy zawarta była w dniu 30 kwietnia 2003 r., dotyczyła działki Nr 483/12 o powierzchni 0,33 ha położonej w Turowie i obejmowała okres od l maja 2003 r. do 30 kwietnia 2004 r. Obecnie Urząd Gminy Kąkolewnica Wschodnia nie posiada zawartej umowy jak też żadnego innego dokumentu, z którego wynikałoby, iż powyższa działka została przekazana Gminie, zatem organ uznał, że działka w Turowie jest dzierżawiona bezumownie.
Ponadto Spółdzielnia prowadzi działalność z wykorzystaniem gruntu, który stanowi własność Gminy Kąkolewnica Wschodnia i został oddany Spółdzielni w użytkowanie wieczyste.
Zgodnie z art. 24 f ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Organ przyjął definicję działalności gospodarczej z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, z późn. zm.), zgodnie z którym działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.
Organ wskazał, że w myśl art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gminy oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.
Pojęcie "zarządzanie" obejmuje ogół działań polegających na podejmowaniu szeregu czynności o charakterze merytorycznym, organizatorskim oraz wywołujących określone skutki prawne. Zarządzaniem działalnością gospodarczą będzie przede wszystkim pełnienie funkcji w organach zarządzających podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Organem zarządzającym w Spółdzielni Kółek Rolniczych jest zarząd. Kieruje on działalnością Spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. W świetle powyższych wywodów radni pełniący funkcję prezesa Spółdzielni naruszają zakaz z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
J.L. przed rozpoczęciem wykonywania mandatu użytkował mienie komunalne Gminy Kąkolewnica Wschodnia i był obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej.
Rada Gminy Kąkolewnica Wschodnia nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, wynikającego z art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W związku z tym, zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda Lubelski wezwał organ stanowiący Gminy Kąkolewnica Wschodnia do podjęcia uchwały w terminie 30 dni (pismo znak: PN/BP.WB.II.0912 -7/2004 z dnia 24 maja 2004 r.). Ponieważ Rada Gminy Kąkolewnica Wschodnia nie zastosowała się do wezwania, zgodnie z art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zaszła konieczność wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J.L. w okręgu wyborczym Nr 3, obwodzie Nr 2 utworzonym dla wyboru Rady Gminy Kąkolewnica Wschodnia.
Na zarządzenie zastępcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniosła Gmina Kąkolewnica Wschodnia. Skarżąca wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów, zarzucając naruszenie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 190 ust. l pkt 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Radny J.L. nie prowadził działalności gospodarczej samodzielnie lub z innymi osobami, nie był i nie jest "zarejestrowany w Gminie w rejestrze przedsiębiorców", zaś w SKR jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę.
Skarżąca wywodzi, że art. 24 f ust. l ustawy o samorządzie gminnym w zdaniu drugim zabrania radnemu jednoosobowo zarządzać działalnością gospodarczą. Taki wniosek jej zdaniem wynika z zestawienia tych dwóch zdań art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W pierwszym zdaniu jest zaznaczone" na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami", a w drugim zdaniu nie ma zastrzeżenia "wspólnie z innymi osobami". Zakazane jest więc samodzielnie, jednoosobowe zarządzanie działalnością gospodarczą. Z zestawienia art. 24 f ust. 1 z ust. 2 i z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ustawodawca odróżnia zarządzanie działalnością gospodarczą od członkostwa w organach zarządzających czyli od zarządzania wspólnie z innymi osobami (od współzarządzania). Radny J.L. nie zarządza jednoosobowo działalnością gospodarczą ale jest prezesem trzyosobowego zarządu SKR w Kąkolewnicy, działającego w ramach reprezentacji łącznej, a zatem nie mógł działać pojedynczo.
Użytkowanie wieczyste gruntu gminnego zdaniem skarżącej nie oznacza wykorzystywania mienia komunalnego o którym mowa w art. 24 f ust. l ustawy o samorządzie gminnym. Wysokość czynszu za wieczyste użytkowanie jest określona procentowo w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jest naliczana na podstawie wyceny nieruchomości dokonanej przez uprawnionego rzeczoznawcę i jest niezależna od Gminy.
W kwestii dzierżawienia przez SKR działki nr 483/12 o pow. 0,33 ha w Turowie, skarżąca wskazała, że wartość działki i budynków jest bardzo mała, a czynsz dzierżawny wprost symboliczny. Obecnie działka jest wydzierżawiona przez Kółko Rolnicze (umowa dzierżawy z dnia 1 lipca 2004 r.). Działka była uprzednio wykorzystywana przez SKR do prowadzenia działalności usługowej tylko na rzecz mieszkańców Gminy.
Zdaniem skarżącej istotna w sprawie jest również wartość tych działek i kwota czynszu, gdyż "przy tak małych kwotach nie warto brudzić rąk łapownictwem i narażać się na odpowiedzialność karną". Zatem stanowisko Wojewody jest zbyt formalne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wskazał również, że argument podnoszony w skardze, że istnieje umowa dzierżawy z dnia 1 lipca 2004 r. zawarta z Kółkiem Rolniczym nie ma żadnego znaczenia, ponieważ istotne są okoliczności istniejące w dniu wyboru J.L. na radnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, a zatem podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. art. 24 f ust 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2003 r.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Stosownie zaś do art. 24 f ust. 1 a cyt. ustawy - jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw..
Z przepisów powyższych wynika zakaz łączenia mandatu radnego samorządu gminy z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zakaz ten rozciąga się również na osoby, które już w momencie ich wyboru prowadziły taką działalność lub pełniły funkcję w ramach przedsiębiorstwa.
Błędnie skarżący wywodzi, że ograniczenie to nie dotyczy członków kolegialnych organów zarządzających, pozbawionych możliwości jednoosobowej reprezentacji. Skoro bowiem cyt. przepis art. 27 f ust. 1 stanowi, że radni nie mogą (obok prowadzenia działalności na własny rachunek) również zarządzać działalnością gospodarczą wykonywaną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, to oczywiste jest, że pełnienie funkcji członka zarządu spółdzielni wyczerpuje tę hipotezę. Zgodnie z art. 48 § 1 i 2 Prawa spółdzielczego zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz, a podejmowanie decyzji niezastrzeżonych w ustawie lub statucie innym organom należy do zarządu.
W literaturze wskazuje się, że jeśli chodzi o przedsiębiorców będących osobami prawnymi (np. spółdzielni czy stowarzyszeń), to ich członkowie nie mają z samego faktu członkostwa prawa prowadzenia spraw takiego przedsiębiorcy, a zatem również i ich nie dotyczy zakaz zawarty w art. 24 f ust. 1 u.s.g., chyba że obejmują funkcje w zarządzie tych przedsiębiorców albo stają się ich przedstawicielami (np. kuratorami) lub pełnomocnikami (np. przez sprawowanie prokury) – zob. komentarz do w/w przepisu - S. Płażek w: Kazimierz Bandarzewski, Paweł Chmielnicki (redakcja), Piotr Dobosz, Wiesław Kisiel, Paweł Kryczko, Marek Mączyński, Stefan Płażek – "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Warszawa 2004 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis.
Bez znaczenia jest również podnoszona przez skarżącą okoliczność, że radny jest pracownikiem Spółdzielni. To, czy członek zarządu jest zatrudniony w spółdzielni na podstawie stosunku pracy, czy wiąże go jakaś inna umowa o świadczenie usług, czy wreszcie nie ma żadnego stosunku prawnego między nimi poza aktem wyboru na stanowisko członka zarządu, jest dla oceny statusu członka zarządu obojętne, gdyż wybór do zarządu stanowi dostateczną i wyłączną podstawę zarządzania spółdzielnią.
Rozważyć zatem należy, czy Spółdzielnia Kółek Rolniczych prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego należącego do Gminy w okresie, w którym w jej zarządzie zasiadał radny.
Wskazać należy, że spółdzielnie kółek rolniczych podlegają rejestracji w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego.
Działalność gospodarcza odróżnia spółdzielnie od innych organizacji o charakterze zrzeszeniowym. Prowadzenie działalności gospodarczej jest permanentnie związane ze spółdzielnią i wynika z jej ustawowej definicji zawartej w art. 1 § 1 prawa spółdzielczego, a w odniesieniu do spółdzielni kółek rolniczych także z art. 180 § 1 i 2 prawa spółdzielczego, gdzie bliżej określono przedmiot działalności gospodarczej tej spółdzielni, jakim jest świadczenie usług dla rolnictwa i innych rodzajów usług wynikających z potrzeb środowiska wiejskiego, a nadto ewentualne wytwarzanie środków i materiałów dla rolnictwa, przetwórstwa rolnego i produkcja rolna (prowadzenie gospodarstwa rolnego). Przedmiot działalności gospodarczej powinien być określony w statucie spółdzielni (art. 5 § 1 pkt 2 prawa spółdzielczego) oraz we wpisie spółdzielni do rejestru – zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 1994 r., sygn. akt I ACr 614/94 ( opubl. w OSA 1995/2/7).
Bezsporne jest, że w okresie co najmniej od 1999 r., do 30 kwietnia 2004 r. Spółdzielnia wydzierżawiała od Gminy Kąkolewnica Wschodnia działkę nr 483/12 wraz ze znajdującymi się na niej budynkami gospodarczymi. Wojewoda ustalił, że J.L. uzyskał mandat radnego Gminy Kąkolewnica Wschodnia w wyniku wyborów przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r.
Tym samym przyjąć należy, że w tym okresie J.L. łączył stanowisko radnego samorządu gminy Kąkolewnica Wschodnia z zarządzaniem w ramach funkcji członka zarządu Spółdzielnią Kółek Rolniczych prowadzącą działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego.
Zgodnie zaś z regulacją art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214 poz. 1806) jeżeli do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku niewypełnienia tego obowiązku, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu wskazanego wyżej terminu.
Bierność samorządu spowodował konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez organ nadzoru, jakim jest wojewoda, w trybie art. 98 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Ani wojewoda, ani sąd administracyjny badający legalność zarządzenia zastępczego nie są powołane ani uprawnione do ustalania możliwości i stopnia realnego zagrożenia jaki wywołuje konkretna sytuacja w świetle omawianych przepisów. Zakaz łączenia takich funkcji i działalności wynika z ustawy, która nie przewiduje wyjątków ze względu na rozmiar tej działalności, jej przydatność czy inne indywidualne okoliczności. Sąd pominął również wywody skarżącej związane z ekonomiczną nieopłacalnością produkcji w danej sytuacji.
Wskazać należy również, że o wiele bardziej sporna jest kwestia zakwalifikowania w ramach omawianego zakazu władztwa nad mieniem komunalnym w ramach użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz przedsiębiorcy. W ocenie Sądu wiele argumentów przemawia przeciwko uznaniu, że samo wykorzystanie w ramach użytkowania wieczystego mienia komunalnego przez przedsiębiorcę będącego radnym (zarządzanym przez radnego itp.) powinno prowadzić do wygaszenia mandatu radnego. Kwestia ta jednak w sprawie niniejszej nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, zatem Sąd pominął ją w swoich rozważaniach.
Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności, wobec nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd skargę oddalił.