III SA/Lu 519/23

III SA/Lu 519/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 361
§ 35 ust. 1-3
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2018 poz 1936
art. 28 ust. 1, 2; art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - t.j.
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 1
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1,3
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w H. z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. K. [...] zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 września 2018 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej skarżący) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z dnia 2 sierpnia 2018 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł, uchylił w całości decyzję organu I instancji i ustalił skarżącemu kwotę przypadająca do zwrotu w wysokości [...] zł (powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej organ II instancji, organ odwoławczy) wskazał, że skarżący w 2011 roku przystąpił do realizacji 5 - letniego programu rolnośrodowiskowego, podejmując zobowiązanie w ramach Pakietu 1 wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania oraz Pakietu 8 wariant 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy. Płatności za lata 2011-2012 zostały wypłacone, na podstawie ostatecznych decyzji wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H.. W roku 2013 (w trzecim roku własnego zobowiązania) skarżący przejął zobowiązanie rolnośrodowiskowe K. W. rozpoczęte w 2012 r. (trwające od 15 marca 2012 r. do 14 marca 2017 r.). R. K. zobowiązał się do kontynuacji realizacji zobowiązania w ramach Pakietu 4 wariant 4.1 do powierzchni 1,66 ha oraz Pakietu 5 wariant 5.1 do powierzchni 0,60 ha.
Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z regulacją § 35 ust. 1 -3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.), dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe - jeżeli rolnik, który realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jest nowym posiadaczem gruntów lub stada objętych wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej złożonym przez innego rolnika lub objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez tego rolnika i zostanie mu przyznana płatność rolnośrodowiskowa w trybie przepisów § 27-32, a w przypadku, o którym mowa w § 30 ust. 4, § 31 ust. 4 lub § 32 ust. 4, jeżeli zobowiąże się do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez innego rolnika do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, uznaje się, że rolnik realizuje nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 45 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006. Rolnik realizuje nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe przez okres, jaki realizowane byłoby najdłuższe z zobowiązań zastąpionych przez nowe zobowiązanie. Nowe zobowiązanie jest realizowane zgodnie z nowym planem działalności rolnośrodowiskowej.
Stosownie natomiast do treści art. 45 ust.3 rozporządzenia nr 1974/2006 nowe zobowiązanie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje całą powierzchnią na warunkach, co najmniej tak surowych jak warunki pierwotnego zobowiązania.
Tym samym przejmujący realizuje nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe przez okres, jaki realizowane byłoby najdłuższe z zobowiązań zastąpionych przez nowe zobowiązanie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy podkreślił, że R. K. przejmując zobowiązanie innego rolnika, dokonał rozszerzenia zobowiązania na dodatkową powierzchnię, co skutkowało zastąpieniem dotychczasowego zobowiązania nowym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i umożliwiło skarżącemu ubieganie się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do "własnego zobowiązania" przez okres dłuży niż 5 lat. Nowe zobowiązanie obejmuje bowiem całą powierzchnię, zarówno zobowiązanie "własne" jak i zobowiązanie "przejęte" przez skarżącego.
Nowe zobowiązanie, zgodnie z § 35 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, powinno być zatem realizowane przez skarżącego do dnia 14 marca 2017 r.
Tymczasem w 2016 roku skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków oraz 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000. Nie złożył natomiast stosownego wniosku w odniesieniu do realizowanego zobowiązania w ramach Pakietu 1 Zrównoważony sposób gospodarowania oraz Pakietu 8 Ochrona gleb i wód.
Zgodnie zaś z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego (§ 23 ust. 2), jednym z warunków przyznania pomocy rolnośrodowiskowej jest coroczne składanie w trakcie trwania całego okresu zobowiązania, wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Jeżeli jednak rolnik nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt
objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zamiast wniosku o jej przyznanie składa, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informację o tych gruntach lub zwierzętach oraz o wariancie realizowanym na tych gruntach lub w odniesieniu do tych zwierząt, wskazując położenie tych gruntów i ich powierzchnię (§ 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Niedopełnienie obowiązków wynikających z § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, skutkuje zwrotem pobranych płatności rolnośrodowiskowych, zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia.
W tych okolicznościach, zasadnie w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w dniu 11 maja 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych. Organ II instancji doszedł jednak do wniosku, że w świetle mających zastosowanie przepisów prawa zwrotowi powinny podlegać płatności przyznane za lata 2013-2015 w zakresie wariantu 1.1 i wariantu 8.3.1 (za 2013 r. w kwocie 6 159, 20 zł, za 2014 r. w kwocie 6 179,20 zł i za 2015 r. w kwocie 7 875,20 zł).
Organ II instancji wskazał, że obowiązek zwrotu wynika z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), dalej rozporządzenie nr 65/2011 - w odniesieniu do płatności za 2011-2014 r. oraz z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69), dalej rozporządzenie nr 809/2014 - w odniesieniu do płatności za rok 2015 i następne.
W ocenie organu II instancji nie zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności, o których mowa w tych przepisach, tj. w art.5 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014.
Organ II instancji zwrócił uwagę, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej skarżący podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności. Podpisał też wnioski kontynuacyjne oraz oświadczenie o kontynuacji zobowiązania. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, uznać należy, że skarżący zna warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowych (w tym treść § 35 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), a także, że jest świadom konsekwencji i sankcji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego.
W kontekście zarzutów dowołania co do błędnego określenia przez organ początku okresu zobowiązania w decyzjach płatnościowych za rok 2013 i lata następne, poprzez wskazanie "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest 15 marca 2011 r.", co spowodowało wprowadzenie w błąd odwołującego się, który nie był informowany o przedłużeniu trwania okresu podjętego przez niego zobowiązania - organ II instancji uznał, że skarżący mając do dyspozycji nowy plan rolnośrodowiskowy, mógł posiadać wiedzę na temat realizowanego nowego zobowiązania, w tym o terminie realizacji tego zobowiązania. Dlatego też, pomimo błędnych pouczeń organu skarżący miał świadomość o ciążącym na nim obowiązku realizacji nowego zobowiązania, podjętego na podstawie § 35 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co oznacza że błędne określenie przez organ początku okresu zobowiązania mogło zatem zostać przez skarżącego wykryte.
W ocenie organu odwoławczego błędne pouczenie organu nie może uchylać konsekwencji wynikających z powołanych przepisów prawa, których znajomość obciąża stronę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący decyzji organu odwoławczego zarzucił naruszenie przepisów:
- art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej k.p.a. w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137), poprzez ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w sytuacji, kiedy zebrany materiał dowodowy przemawiał za uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania w szczególności w związku z błędnymi informacjami zawartymi w decyzjach doręczanych od roku 2013, że terminem rozpoczęcia 5 – letniego zobowiązania jest dzień 15 marca 2011 r.;
- art. 8 k.p.a. poprzez podanie w powyższych decyzjach wydawanych po dniu 15 marca 2013 r., to jest po dacie wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, błędnego pouczenia co do terminu (15 marca 2011 r.) rozpoczęcia 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego;
- art. 9, art. 11 w związku z art. 112 k.p.a. poprzez kierowanie do strony nieprawidłowych pouczeń o terminie rozpoczęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego;
- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów w szczególności w zakresie wydawanych kolejno decyzji o przyznaniu płatności;
- art 29 ust. 1, 2, 7 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), dalej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 5 rozporządzenia nr 65/2011, art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23 grudnia 1995 r. ze. zm.) i art. 7 rozporządzenia nr 809/2014, poprzez ich zastosowanie i ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, w sytuacji, gdy skarżący spełnił wszystkie wymogi związane z podjętym zobowiązaniem i działał na podstawie wydawanych kolejno decyzji o przyznaniu płatności, w których znajdowały się pouczenia skierowane do skarżącego się, iż: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2011 r." - co spowodowało wprowadzenie w błąd skarżącego, który nie był informowany o przedłużeniu trwania okresu podjętego przez niego zobowiązania, a z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz o zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podnosił m.in., że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w prawie administracyjnym nie można przyjmować fikcji powszechnej znajomości prawa i dlatego na organach ciąży obowiązek udzielania stronom informacji prawnej. Zachowanie strony zgodne z udzielonymi informacjami nie może powodować ujemnych konsekwencji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 621/18 oddalił skargę R. K.. Sąd wskazał, że nie budziło wątpliwości, że skarżący miał obowiązek realizowania nowego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jednak skarżący nie spełnił wszystkich wymogów związanych z podjętym zobowiązaniem, co prawidłowo zauważył organ. Nowe zobowiązanie jest realizowane zgodnie z nowym planem działalności rolnośrodowiskowej, a przejmujący realizuje nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe przez wyznaczony okres. W ocenie sądu w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia, że skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności za "błąd" organu ARiMR. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu w sprawie, że został wprowadzony w błąd przez organ ARiMR i to działanie organu spowodowało niewłaściwe wykonanie 5 – letniego nowego Programu Rolnośrodowiskowego.
Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wniósł R. K..
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także NSA) wyrokiem z 19 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1653/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2019 r. w całości i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA, nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Lublinie, zgodnie z którym skarżący nie przedstawił żadnego dowodu w sprawie, że został wprowadzony w błąd przez organ ARiMR i to działanie spowodowało niewłaściwe wykonanie 5 - letniego nowego programu rolnośrodowiskowego, skoro sam organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje na błędne pouczenie. Kwestia ta wymaga zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogłębionej oceny i refleksji. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której organ wielokrotnie, błędnie poucza adresata w decyzji o okresie trwania zobowiązania, a następnie twierdzi, że nie może to uchylać go od konsekwencji wynikających z przepisów ustawy wdrożeniowej, których znajomość "obciąża stronę". W tych okolicznościach sprawy należy wyjaśnić, czy to nie wadliwe działanie organu poprzez błędne pouczenia kierowane do skarżącego w każdej z decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych doręczanych skarżącemu od roku 2013, o treści: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2011 r." spowodowało wprowadzenie w błąd skarżącego, który nie był informowany o przedłużeniu trwania okresu podjętego przez niego zobowiązania i przez to nie złożył wniosku kontynuacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z uwagi na fakt, że sprawa jest rozpatrywana po raz kolejny należy wskazać, iż zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.
Zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienia w tej sprawie wymagało, czy to nie wadliwe działalnie organu poprzez błędne pouczenia kierowane do skarżącego w decyzjach o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych doręczanych skarżącemu od roku 2013, o treści: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2011 r." spowodowało wprowadzenie w błąd skarżącego, który nie był informowany o przedłużeniu trwania okresu podjętego przez niego zobowiązania i przez to nie złożył wniosku kontynuacyjnego. Jak wskazał NSA kwestia ta wymaga pogłębionej analizy faktycznej i prawnej.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ wielokrotnie, błędnie poucza adresata w decyzji o okresie trwania zobowiązania, a następnie twierdzi, że nie może to uchylać go od konsekwencji wynikających z przepisów ustawy wdrożeniowej, których znajomość "obciąża stronę".
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji iModernizacji Rolnictwa (ustawa o ARiM) w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Według art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.
Przepis art. 28 ust. 2 cyt. ustawy określa, że pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc:
1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem;
2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji;
4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.
Wypłacone środki publiczne za lata 2011-2015 z tytułu programu rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków z EFRROW oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt. 2 lit. a ustawy o ARiMR.
Zgodnie jednak z regulacjami prawa unijnego mającymi w sprawie zastosowanie, tj. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 7 ust 3 rozporządzenia nr 809/2014 - obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
W orzecznictwie reprezentowane jest jednolite stanowisko, że zwrot, "na sutek" pomyłki organu, wskazuje, iż chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności, a możność wykrycia błędu to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna. Chodzi tu więc o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ (por. orzeczenia w sprawie sygn. akt: II GSK 594/10 i I GSK 2071/18 – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Odnosząc te uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, zauważyć należy, że bezspornym jest nie tylko to, iż w roku 2011 skarżący rozpoczął realizację 5- letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, ale i fakt, że w roku 2013 skarżący przejął zobowiązanie rolnośrodowiskowe innego beneficjenta.
W tych okolicznościach, w świetle regulacji przytoczonych w części wstępnej przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego i rozporządzenia nr 1974/2006 nowe zobowiązanie obejmujące całą powierzchnię, a więc zarówno zobowiązanie "własne" jak i zobowiązanie "przejęte" przez skarżącego, tj. obejmujące wszystkie Pakiety: Pakiet 1 wariant 1.1, Pakiet 8 wariant 8.3.1, Pakiet 4, wariant 4.1 i Pakiet 5 wariant 5.1 powinno być realizowane do dnia 14 marca 2017 r.
Tymczasem z akt winka, że w dniu 13 września 2013 r. (data wpływu do organu) R. K. złożył wniosek na rok 2013 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt lokalnych. Wraz z wnioskiem skarżący złożył, co podkreślał organ II instancji, oświadczenie o kontynuowaniu realizacji podjętego przez poprzedniego posiadacza zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce ewidencyjnej nr [...] w ramach wariantu 4.1 oraz na działce ewidencyjnej nr [...] w ramach wariantu 5.1. W oświadczeniu tym jednak skarżący wskazał, co organ II instancji już pomija, że zobowiązuje się do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach rolnych, podjętego przez rolnika do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, tj. do dania 15 marca 2016 r. (k.[...] akt adm.).
Deklaracja ta była oczywiście błędna, gdyż zawierała nieprawidłową datę końcowego okresu objętego zobowiązaniem.
Organ jednak, jak wynika z akt, dokonując administracyjnej weryfikacji wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania, zweryfikował to oświadczenie jako prawidłowe zaznaczając w pkt 10 karty weryfikacji wniosku (str. [...] akt adm.), że przejmujący zobowiązał się do kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego przez rolnika zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego do końca objętego zobowiązaniem, podjętym przez przekazującego (...).
W konsekwencji, rolnik uzyskał płatność rolnośrodowiskową za 2013 r. decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r., która uwzględniała wniosek o przyznanie płatności na 2013 r. złożony w ramach wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z 13 września 2013 r.
Już w świetle powyższego działania organu skarżący miał prawo pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, co do tego, że okres realizacji jego nowego zobowiązania kończy się z dniem 15 marca 2016 r.
W tym przekonaniu utwierdziło go niewątpliwo pouczenie zwarte w tej decyzji, że "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2011 r."
Także za kolejne lata, co nie jest sporne, skarżący uzyskiwał płatności co do wszystkich zadeklarowanych przez siebie wariantów. Organ nieprawidłowości w działaniu rolnika nie widział. Tymczasem, jak wynika z akt do wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności za 2014 r., dołączona została deklaracja pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013, gdzie jako lata realizacji zobowiązania wpisano 2011-2016 (zob. k.[...] akt adm. i przypis 2), co oczywiście także było nieprawidłowe.
Takie działanie organu, a także pozytywna weryfikacja wniosków za kolejne lata i przyznawanie płatności oraz zamieszczanie w tych decyzjach za lata 2013 - 2015 wskazanego wyżej pouczenia, że "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2011 r." utwierdzało skarżącego za każdym razem, że skoro 5 letni okres podjętego zobowiązania rozpoczął się 15 marca 2011 r., to jego koniec, tak jak oświadczył będzie miał miejsce 15 marca 2016 r.
W niniejszej sprawie nie można zatem przyjąć, że skarżący miał świadomość co do przedłużenia okresu podjętego zobowiązania. Skarżący miał świadomość co do zakresu nowego zobowiązania, a więc tego jakie Pakiety i warianty ono obejmuje, co jednak nie jest tożsame w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ze świadomością w zakresie terminu jego realizacji.
Nie można też zgodzić się z organem odwoławczym, że skarżący miał taką świadomość, skoro zobowiązany był do realizacji nowego zobowiązania na podstawie nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, który zawiera m.in. informacje o terminie realizacji planu działalności rolnośrodowiskowej oraz wykaz pakietów i wariantów, w ramach których rolnik realizuje zobowiązanie.
Takiego planu, jak sam przyznał organ II instancji w aktach nie ma, organ nie zwracał się też do strony o jego przedłożenie. Sam zaś fakt że płatność na 2014 r. została przyznana nie świadczy jeszcze, że skarżący mógł posiadać wiedzę na temat prawidłowego terminu realizacji nowego zobowiązania, skoro w pouczeniu wskazano termin 15 marca 2011 r. jako termin początkowy.
Także stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w świetle przepisu § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzi rejestr działalności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, który zawiera wykaz działań agrotechnicznych wykonywanych przez rolnika zgodnie z planem rolnośrodowiskowym w ramach realizowanego Pakietu lub jego wariantu nie może przesądzać, że skarżący mógł błąd organu wykryć przy dołożeniu należytej staranności. Skarżący, jak wskazano, nie miał bowiem wątpliwości, co wynika z akt, kontynuację których pakietów przejmuje.
Jak zasadnie zauważył NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1653/19, przepis ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich niewątpliwie wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności i obowiązków organu względem strony postępowania. Jednakże nie zwalnia to organów od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności - art. 6 k.p.a., oraz zasady pogłębiania zaufania – art. 8 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Postępowanie budzące zaufanie, to postępowanie merytorycznie poprawne, które równo traktuje interesy beneficjenta i Skarbu Państwa. Jak wynika z akt, to po stronie organu zabrakło należytej staranności w prowadzeniu spraw skarżącego w postępowaniach płatnościowych, co nie może pozostać obojętne dla wyniku sprawy niniejszej.
W świetle zasady zaufania jednostki do państwa organ nie może obciążać jednostki konsekwencjami swoich wadliwych działań. Wywodzona z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, wyraża się w takim stanowieniu jak i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 19 lipca 2023 r. "Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja w której organ wielokrotnie, błędnie poucza adresata w decyzji o okresie trwania zobowiązania, a następnie twierdzi, że nie może to uchylać go od konsekwencji wynikających z przepisów ustawy wdrożeniowej, których znajomość "obciąża stronę"".
Zauważyć przy tym należy, że przepisy art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 nie definiują pojęcia "pomyłki organu", a co za tym idzie należy przyjąć szerokie rozumienie tego pojęcia. W konsekwencji powyższego uprawnionym jest, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stwierdzenie, że w kontekście art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to jednak na organie procedującym w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności, ciąży obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności wpływających na obowiązek zwrotu nienależnych płatności. Tym bardziej, że decyzja nakładająca na rolnika obowiązek zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną. Dlatego też organ, prowadząc postępowanie w przedmiocie odzyskiwania nienależnej płatności, powinien szczegółowo rozważyć i umotywować istnienie lub brak wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011.
Sąd nie neguje stwierdzenia organu, że to strona odpowiada za treść złożonego wniosku o przyznanie płatności i powinna go prawidłowo wypełnić. Jednak po pierwsze, zdaniem sądu, pomimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. Po drugie, nie można zapominać, że w niniejszej sprawie ocena organu dokonywana jest pod innym kątem, tj. czy strona mogła w zwykły sposób wykryć błąd organu, który doprowadził do wypłaty na jej rzecz nienależnej płatności, nie zaś pod kątem prawidłowości wypełnienia przez nią wniosku.
W ocenie sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, mamy do czynienia z takim działaniem organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności, a rolnik, któremu pomimo wskazanych wyżej i w żaden sposób nie zweryfikowanych wadliwości, płatności były przyznawane. Konsekwentnie też rolnik był utwierdzany w przekonaniu, że termin podjętego zobowiązania, pomimo przejęcia w jego trakcie zobowiązania innego rolnika, nie został wydłużony. Zawarte w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 określenie "jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach" odnosi się, zdaniem sądu, do takich sytuacji, w których błąd może zostać dostrzeżony z łatwością, jest oczywisty i dostrzegalny dla każdego. Tymczasem w tej sprawie, nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można przyjąć, że rolnik przy dołożeniu należytej staranności mógł błąd organu wykryć.
Nie można bowiem uznać, że skarżący mógł z łatwością zauważyć ów błąd organu, w sytuacji, kiedy organ, pomimo wskazanych uchybień po stronie beneficjenta bez żadnych wątpliwości przyznawał mu płatności na kolejne lata i konsekwentnie błędnie, pouczał go, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2011 r.
Dlatego też w ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy ziściły się przesłanki do odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014.
Wprowadzenie skarżącego w błąd co do okresu trwania podjętego przez niego zobowiązania spowodowało bowiem w konsekwencji brak złożenia wniosku kontynuacyjnego na 2016 r.
Zwrócić w tym miejscu uwagę należy, że niezasadnie organ II instancji wskazał, iż w dniu 13 czerwca 2016 r. R. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w H. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok w ramach wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków oraz 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000. Nie złożył wniosku w zakresie zobowiązania w ramach Pakietu 1 Zrównoważony sposób gospodarowania oraz Pakietu 8 Ochrona gleb i wód.
Jak wynika z decyzji z dnia 4 marca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. uwzględnił w całości żądanie rolnika, przy czym z decyzji wynika też, co istotne, że organ I instancji przyjął rozpoczęcie realizacji nowego zobowiązania w ramach tych pakietów i pouczył skarżącego o podjęciu zobowiązania z dniem 15 marca 2016 r. i jego realizacji przez 5 lat od tego okresu. Z akt nie wynika by decyzja ta została zaskarżona.
Podsumowując, zdaniem sądu, nie sposób przyjąć w demokratycznym państwie prawnym, że organy administracji, przyznając określone świadczenie i wypłacając je obywatelowi nie dostrzegają, iż świadczenie to jest nienależne, oczekują natomiast, że fakt ten z łatwością dostrzeże sam obywatel. Zasady demokratycznego państwa prawa nie pozwalają także na bezkrytyczne przyjęcie, że w takich sytuacjach kosztami błędu organu, niezauważającego braku spełnienia pewnych kryteriów przyznania świadczenia, obciążany ma być obywatel, osoba nieposiadająca specjalistycznej wiedzy, nieobeznana z przepisami prawa, w odróżnieniu od organów dysponujących wykwalikowanymi pracownikami. Ocena, co do możliwości wykrycia błędu przez rolnika, winna uwzględniać zarówno charakter nieprawidłowości będącej podstawą ustalenia i wypłacenia kwoty nienależne pobranych płatności jak i prawo rolnika do działania w zaufaniu do zgodności z prawem działań organu zajmującego się przyznawaniem płatności (wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Ke [...], CBOSA).
Jak już poniesiono w ramach postępowania o ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności to na organie ciąży obowiązek wnikliwych ustaleń i ich logicznej oceny w okolicznościach danego przypadku. Każdy przypadek jest przypadkiem indywidulanym i stawianie ogólnych tez może być krzywdzące dla strony i godzić w jej słuszny interes. To okoliczności danej sprawy powinny decydować, czy ustalenie kwoty nienależne pobranych płatności może ograniczać się tylko do wykonania działania matematycznego (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Bk 470/22).
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, skarżący, z uwagi na działanie organu, miał prawo pozostawać w uzasadnionym przekonaniu co do końcowego terminu realizacji podjętego przez niego zobowiązania, i z pewnością nie było jego zamiarem celowe przedterminowe odstąpienie od realizowania wieloletniego zobowiązania. Skarżący nie mógł także w zwykłych okolicznościach tego błędu dostrzec, tym bardziej, że organ swój błąd powielał w kolejnych decyzjach przyznających płatność. Tak jak powiedziano treść art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 nie definiuje pojęcia pomyłki organu, dlatego należy przyjąć szerokie rozumienie tego pojęcia, które jest definiowane jako zachowanie niezgodne z rzeczywistością lub obowiązującymi normami. W tym rozumieniu chodzi o wszelkie pomyłki organu, na każdym etapie postępowania, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności.
Z tych wszystkich względów, sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Mając jednocześnie na uwadze, że zachodzi podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, sąd działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).