III SA/Lu 495/19

III SA/Lu 495/19 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2019-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec
Ewa Ibrom
Iwona Tchórzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 494/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2019-11-13
II GSK 272/20 - Wyrok NSA z 2023-07-04
II GSK 326/20 - Wyrok NSA z 2023-07-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 219 poz 1864
§ 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
Dz.U. 2018 poz 1954
art. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1440
art. 39 ust. 1; art. 39 ust. 1a; art 39 ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] l[...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] marca 2019 r., odmawiającą [...] [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] [...] – [...], działki drogowe nr [...] w miejscowości G. W. i nr [...] w miejscowości G., urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. doziemnych przyłączy światłowodowych oraz przyłączy światłowodowych na słupach.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. spółka [...] [...] zwróciła się do Zarządu Powiatu [...] o wydanie zgody na lokalizację w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej – doziemnych przyłączy światłowodowych oraz przyłączy światłowodowych na słupach, powołując się na możliwość i zamiar budowy przyłączy bez zgłoszenia, z wykonaniem inwentaryzacji powykonawczej.
Odmawiając wydania przedmiotowego zezwolenia Zarząd Powiat R. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał między innymi przepisy art. 39 ust. 1, 1a, 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.).
W ocenie organu pierwszej instancji uwzględnienie wniosku zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego, spowodowałoby zniszczenie elementów drogi oraz wiązałoby się z naruszeniem wymagań określonych w przepisach odrębnych.
Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią wniosku spółka [...] [...] zamierza zainstalować w pasie drogowym nowe słupy. Jednakże w załączniku do wniosku podano wyłącznie ich wymiary. Na wezwanie do przedstawienia wszelkiej dokumentacji potwierdzającej spełnienie wymagań technicznych planowanych do umieszczenia w pasie drogowym obiektów telekomunikacyjnych - przede wszystkim słupów – wnioskodawca złożył jedynie oświadczenie, iż obiekty telekomunikacyjne są zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie załączając żadnych dokumentów dla potwierdzenia tych okoliczności.
Natomiast rozstrzygając w sprawie organ powinien mieć wiedzę co do rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji dotyczącej infrastruktury telekomunikacyjnej, a w przedmiotowej sprawie skarżąca, pomimo wezwania, nie złożyła w wymaganym terminie żadnych atestów czy deklaracji zgodności stosowanych materiałów.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja w przedmiocie lokalizacji linii światłowodowej nie ma charakteru uznaniowego, gdyż do lokalizacji takiej linii nie znajduje zastosowania art. 39 ust. 3 zdanie 1 ustawy o drogach publicznych, w którym jest mowa o "szczególnie uzasadnionych przypadkach", lecz zdanie 2 ust. 3 art. 39 ustawy, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej spowodowałoby: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, 2) naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub 3) miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.
Wskazując na powyższe przesłanki organ pierwszej instancji podniósł, że przebieg projektowanej inwestycji zakłada zlokalizowanie linii światłowodowej w bardzo niewielkiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a także prowadzi do ograniczenia możliwości przebudowy lub remontu drogi. Przy tym w okolicznościach sprawy pas drogowy na pewnych odcinkach nie został jeszcze w pełni urządzony, nie zostały wybudowane chodniki, co będzie niemożliwe w przypadku umieszczenia słupów w pasie drogowym.
Zdaniem organu pierwszej instancji ewentualna zgoda na lokalizację przedmiotowej linii wiązałaby się z naruszeniem wymagań określonych w przepisach odrębnych.
Lokalizacja napowietrznych przyłączy światłowodowych na słupach zgodnie z załącznikiem graficznym w pasie drogi powiatowej nr [...] [...] - [...] spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, a także będzie sprzeczna z § 140 ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Wprawdzie przepisy powołanego rozporządzenia nie zabraniają lokalizacji wnioskowanej inwestycji w pasie drogowym, lecz inwestycja powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Natomiast inwestycja objęta wnioskiem ma zostać wykonana w sposób, który ograniczy działania modernizacyjne i eksploatacyjne zarządcy drogi. Z dokumentacji dołączonej do wniosku wynika, że projektowana inwestycja zostanie wykonana w sposób powodujący zniszczenia elementów drogi, przebiegać będzie w bardzo niewielkiej odległości od jezdni przeznaczonej dla ruchu kołowego, co spowoduje ograniczenia w ruchu zarówno lokalnym, jak i tranzytowym, a także będzie ograniczać możliwość odśnieżania jezdni podczas zimy z uwagi na brak miejsca na zepchnięcie zalegającego śniegu. Zakładana inwestycja w sposób znaczący będzie ograniczać w przyszłości zagospodarowanie pobocza drogi. Z uwagi na bardzo niewielką odległość zaprojektowanych słupów od krawędzi jezdni przyszła eksploatacja linii kablowych, w tym usuwanie ewentualnych awarii, nie będzie mogło być realizowane w sposób nie powodujący ograniczeń w ruchu drogowym i istotnie wpłynie na obniżenie poziomu bezpieczeństwa tego ruchu.
Organ pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że w obecnym stanie prawnym budowa linii kablowych nadziemnych stanowi wyjątek od zasad ogólnych, zgodnie z którymi linie kablowe powinny być umieszczane w kanalizacji kablowej. W ocenie organu istnieje możliwość usytuowania przyłączy doziemnie, co nie będzie ograniczało ewentualnej przebudowy drogi oraz nie będzie zagrażać bezpieczeństwu jej użytkowników.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...]. Podzielając wyrażone w tej decyzji stanowisko, organ odwoławczy podniósł, że lokalizacja w pasie drogowym kablowej linii światłowodowej na słupach spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż ograniczy widoczność podczas wyjazdu z posesji mieszkańców i utrudni ruch poboczem jezdni. Ponadto utrudni, a wręcz uniemożliwi wykonanie poszerzenia jezdni poprzez ograniczenie możliwości przebudowy lub remontu drogi. Zatem ograniczy działania modernizacyjne i eksploatacyjne zarządcy drogi. Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że projektowana inwestycja może zostać wykonana w sposób powodujący zniszczenia elementów drogi, przebiegać będzie w bardzo niewielkiej odległości od jezdni przeznaczonej dla ruchu kołowego, co spowoduje ograniczenia w ruchu zarówno lokalnym, jak i tranzytowym, a także będzie ograniczać możliwość odśnieżania jezdni podczas zimy.
Ubocznie Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji nie sprzeciwia się doziemnej lokalizacji linii światłowodowej i nie musi to być lokalizacja w kanale technologicznym.
W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu organ pierwszej instancji wykazał, że lokalizacja w pasie drogowym kablowej linii światłowodowej na słupach spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, organ właściwie go rozpatrzył, wyjaśnił stan faktyczny i prawidłowo uzasadnił zaskarżoną decyzję.
Kolegium podkreśliło, że do wniosku dołączono ogólny plan orientacyjny w skali 1:25000 oraz 8 egzemplarzy map obrazujących przebieg kablowej linii światłowodowej, wraz z przyłączami na 44 słupach, gdyż wbrew treści wniosku planowana infrastruktura telekomunikacyjna nie obejmuje samych przyłączy. Organ pierwszej instancji w oparciu o dołączone do wniosku mapy wykazał, że lokalizacja linii światłowodowej na słupach będzie stanowiła zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Organ odwoławczy uznał za zasadne wezwanie strony do przedłożenia wszelkiej dokumentacji potwierdzającej spełnianie wymagań technicznych planowanych do umieszczenia w pasie drogowym obiektów telekomunikacyjnych, w tym również słupów, przede wszystkim atestów i deklaracji zgodności zastosowanych materiałów. Kolegium podkreśliło, że zarządca drogi ma prawo wiedzieć, z jakiego materiału mają być wykonane słupy, jaki rodzaj kabla będzie umieszczony w pasie drogowym, w jakich osłonach będzie realizowane przejście kablem w poprzek drogi itp., a wnioskodawca takiej odpowiedzi powinien udzielić.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie:
1) art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 3 pkt 1, ust. 3a, ust 4 i ust. 5a ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłączy światłowodowych na słupach bez uzasadnionych podstaw;
2) art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez wskazanie, że inwestycja powinna być przeprowadzona w kanalizacji kablowej, podczas gdy infrastruktura taka nie została utworzona w obszarze przedmiotowego pasa drogowego;
3) art. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niewykazanie i bezpodstawne przyjęcie w decyzji, że inwestycja polegająca na lokalizacji w pasie drogowym przyłączy światłowodowych na słupach spowoduje ograniczenie możliwości przebudowy albo remontu drogi, a także zniszczenie elementów drogi oraz ograniczenie w ruchu lokalnym czy tranzytowym – podczas gdy nie wynika to z map załączonych do wniosku ani innych dowodów zgromadzonych w aktach;
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w warunkach niewykazania i bezpodstawnego przyjęcia, że inwestycja polegająca na lokalizacji w pasie drogowym przyłączy światłowodowych na słupach spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz narusza wymagania wynikające z przepisów odrębnych - podczas gdy nie wynika to z map załączonych do wniosku ani innych dowodów zgromadzonych w aktach;
5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę map załączonych do wniosku polegającą na uznaniu, że wynika z nich, iż planowana inwestycja spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz narusza wymagania wynikające z przepisów odrębnych - podczas gdy nie wynika to z map załączonych do wniosku;
6) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji w sprawie, w której organ pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że inwestycja spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz narusza wymagania wynikające z przepisów odrębnych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w wezwaniu a dnia [...] lutego 2019 r. organ nie wskazał, jakiej dokumentacji dokładnie wymaga i na podstawie jakich przepisów uznaje tę dokumentację za niezbędną do rozpoznania wniosku. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że w sytuacji, gdy organ uzna, iż zachodzą okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji, powinien je wskazać, a także wskazać dowody stanowiące podstawę takiego ustalenia. W ocenie skarżącej w kontrolowanym postępowaniu organ bez przeprowadzenia postępowania dowodowego przyjął, że przedmiotowa inwestycja miałaby przebiegać w bardzo niewielkiej odległości od jezdni przeznaczonej dla ruchu kołowego i w konsekwencji swoje ustalenia oparł jedynie na domniemaniach. Natomiast organ powinien wskazać dokładnie, o jaką odległość chodzi, a jaka jest wymagana przepisami prawa. Ponadto zdaniem skarżącej zbyt daleko idące są rozważania organu odnośnie rzekomych ograniczeń możliwości przebudowy albo remontu drogi, bowiem kwestia ewentualnego planu budowy chodników w okolicach pasa drogowego nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej, a skarżąca nie wyklucza, że podczas budowy słupów można byłoby uwzględnić powstanie przy jezdni chodników.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi powiatowej urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Zasady lokalizacji urządzeń w pasie drogowym drogi publicznej unormowane są w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068).
Wymieniona ustawa w art. 4 pkt 1 definiuje pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania dokonywania w tak zdefiniowanym pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do czynności zabronionych ustawa zalicza między innymi lokalizację obiektów budowlanych oraz umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1).
Jednak art. 39 wprowadza także wyjątki od powyższej zasady. Przepis art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych stanowi, że przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.
Przywołany przepis art. 39 ust. 1a został dodany z dniem 17 lipca 2010 r. przez art. 62 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 maja 2010 o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675).
Na mocy art. 62 pkt 4 lit. b ustawy nowelizującej również art. 39 ust. 3 otrzymał z dniem 17 lipca 2010 r. nowe brzmienie. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:
1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;
1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;
2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.
W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy chodzi o urządzenia mieszczące się w pojęciu infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1954 z późn. zm.), według którego infrastruktura telekomunikacyjna oznacza urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.
W świetle przepisów ustawy o drogach publicznych uznać należy, że materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie stanowi ogólny przepis wyrażony w zdaniu 1 ust. 3 art. 39 ustawy, ale przepis szczególny zawarty w art. 39 ust. 3 zdaniu 2 pkt 1 ustawy. W ostatnio wymienionym przepisie jednoznacznie bowiem stwierdzono, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.
Na zastosowanie w opisanej sytuacji przepisu art. 39 ust. 3 zdanie 2, a nie zdanie 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje zatem już sama wykładnia gramatyczna art. 39 ust. 3 ustawy. Należy zauważyć, że w art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 ustawy, stanowiącym o "umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a" ustawodawca wprost nawiązuje do zdania 1 art. 39 ust. 3, o czym świadczy użycie w określonym kontekście zwrotu "Jednakże właściwy zarządca drogi (...)", a co przesądza o tym, iż kwestia umieszczania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej została odmiennie uregulowana od lokalizacji (umieszczania) w pasie drogowym innych obiektów budowlanych lub urządzeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2015 r., sygn. II GSK 1945/14).
O ile zatem z reguły ogólnej art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że w pasie drogowym nie mogą być prowadzone czynności powodujące uszkodzenie lub niszczenie drogi i jej urządzeń albo powodujące zmniejszenie jej trwałości lub zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, to w art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 podstawy odmowy zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej zostały zmodyfikowane przez ich ograniczenie wyłącznie do sytuacji, gdy umieszczenie urządzeń telekomunikacyjnych spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Zatem aktualny jest wymóg bezpieczeństwa ujęty w regule ogólnej i dodatkowo wprowadzono nowe okoliczności skutkujące odmową. W tym więc znaczeniu jest to regulacja "szczególna", chociaż mająca sens tylko w kontekście reguły ogólnej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2019 r., sygn. II GSK 2303/17).
Tym samym właściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy tej szczególnej regulacji prawa materialnego wymaga dokonania oceny stanu faktycznego sprawy w świetle ustawowych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.
Chodzi zatem o przewidywane, negatywne w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, skutki umieszczenia w pasie drogowym danej drogi określonego urządzenia, a rozważeniu powinny przy tym podlegać konkretne okoliczności danej sprawy w związku z treścią właściwych przepisów ustawy o drogach publicznych.
Odmowa wydania przez organ zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej musi wiązać się z wykazaniem, że jej umieszczenie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a stan bezpieczeństwa w tym ruchu musi być związany z funkcjonującym urządzeniem, nie zaś z działaniami technicznymi związanymi z umieszczaniem urządzenia w pasie drogowym w ramach realizacji inwestycji.
W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zachodziły podstawy do stwierdzenia przez organy wystąpienia negatywnych przesłanek zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury telekomunikacyjnej, przewidzianych w art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a mianowicie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych.
Sąd nie podziela podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu nie można skutecznie formułować powyższych zarzutów w sytuacji, gdy kontrolowane postępowanie administracyjne ma charakter postępowania wnioskowego, organ pierwszej instancji wzywał stronę do przedłożenia stosownych dokumentów, a strona na to wezwanie nie odpowiedziała w sposób zgodny z jego treścią.
Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym reguła, zgodnie z którą to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, nie oznacza, że na stronie nie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., którą organ prowadzący postępowanie jest oczywiście związany, w postępowaniu z wniosku strony o wydanie zezwolenia realizowana jest przede wszystkim przez dokładne rozważenie i ocenę dowodów przedstawionych przez samą stronę na poparcie zgłaszanego przez nią żądania. Rezultat tej oceny powinien zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu.
Zgodzić się należy z wyrażonym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, że rozstrzygając w sprawie organ powinien mieć wiedzę co do rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji dotyczącej infrastruktury telekomunikacyjnej, a co za tym idzie powinien też mieć wiedzę, z jakiego rodzaju materiałów mają być wykonane elementy tej inwestycji, a więc z czego będą wykonane słupy, które jak wynika z treści wniosku mają podtrzymywać linię światłowodową, w znacznej części jej przebiegu będącą linią napowietrzną, jaki rodzaj kabla zostanie użyty, w jakich osłonach będzie realizowane przejście kablem w poprzek drogi, a zainteresowana wydaniem zezwolenia strona powinna takich informacji organowi udzielić.
Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych w decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym m.in infrastruktury telekomunikacyjnej określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.
Tym samym żądanie przez organ stosownej dokumentacji, niezbędnej do oceny danego rodzaju inwestycji i sposobu jej realizacji oraz potencjalnych warunków, jakie powinny zostać sformułowane w decyzji zezwalającej, ma znaczenie z punktu widzenia koniecznych elementów udzielenia zezwolenia. Zatem aktywność strony w przedstawieniu materiału dowodowego jest niezwykle istotna.
Mając więc na względzie, że we wniosku o wydanie zgody na lokalizację oraz umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym w obrębie G. W. – działki [...], [...] oraz w obrębie G. – działka nr [...] skarżąca w ramach "Celu zajęcia pasa drogowego" wskazała budowę doziemnych przyłączy światłowodowych oraz przyłączy światłowodowych na słupach, przedstawiając w załączniku jedynie wymiary słupa na jego przekroju prostokątnym (7cm x 14 cm) i jego wysokość 6 m, zaś do wniosku dołączyła ogólny plan orientacyjny w skali 1:25000 oraz 8 egzemplarzy kopii z mapy zasadniczej w skali 1:1000 obrazujących szczegółowy plan sytuacyjny przebiegu inwestycji, trafnie organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do przedłożenia wszelkiej dokumentacji potwierdzającej spełnianie wymagań technicznych planowanych do umieszczenia w pasie drogowym obiektów telekomunikacyjnych, w tym również słupów - przede wszystkim atestów i deklaracji zgodności zastosowanych materiałów zaznaczając, że urządzenia umieszczone w pasie drogowym powinny posiadać odpowiednie atesty dopuszczające do ich stosowania.
Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie oświadczyła jedynie, że obiekty telekomunikacyjne wymienione we wnioskach są zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie wskazując nadto konkretnych przepisów tego rozporządzenia.
Nietrafny jest przy tym zarzut skargi, że organ nie określił, jakiej dokładnie dokumentacji wymaga, ograniczając się do określenia "wszelka dokumentacja". Jak wynika bowiem z treści przytoczonego wezwania, organ wskazał, że chodzi o dokumentację potwierdzającą spełnianie wymagań technicznych i przede wszystkim o atesty i deklaracje zgodności. Zarzut strony mógłby być zasadny, gdyby na wezwanie przedstawiła dokumentację potwierdzającą spełnienie wymagań technicznych planowanych do umieszczenia w pasie drogowym obiektów, a organ przyjąłby, że jest do dokumentacja niekompletna, nie wyjaśniając podstaw takiego stanowiska. Natomiast w okolicznościach analizowanej sprawy, co jeszcze raz wymaga podkreślenia, skarżąca pozostała bierna na wszystkich etapach postępowania, nie złożyła jakiejkolwiek dokumentacji ani w odpowiedzi na wystosowane wezwanie, ani też na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji trudno zarzucić organowi, że nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie tych dowodów, co do których istnienia wiedzę ma tylko i wyłącznie skarżąca. Dlatego też zarzut strony jest niezasadny.
Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy organ ocenił zebrany materiał dowodowy zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Ocenie tej nie można zarzucić dowolności. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego rozumieć należy bowiem uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Jednocześnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, obejmujący między innymi mapy obrazujące szczegółowo planowany przebieg projektowanej inwestycji oraz usytuowanie jej elementów, w tym słupów i linii kablowej, był wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W pierwszym rzędzie obraz uwidoczniony na mapach potwierdza zasadność stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, że wbrew treści wniosku planowana przez skarżącą inwestycja nie obejmuje samych przyłączy telekomunikacyjnych, ale kablową linię światłowodową wraz z przyłączami na 44 słupach. Wnioskom organu w tym zakresie skarżąca nie zaprzecza.
W ocenie Sądu trafne jest też wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowej drogi infrastruktury telekomunikacyjnej w postaci napowietrznej kablowej linii światłowodowej na słupach wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, a zatem z wystąpieniem negatywnej przesłanki wydania zezwolenia. Słusznie zauważa organ, że planowana inwestycja przebiegać będzie w niewielkiej odległości od jezdni, co skutkować będzie ograniczeniem widoczności podczas wyjazdu z posesji, utrudnieniami w ruchu poboczem, a także będzie ograniczać możliwość odśnieżania jezdni podczas zimy z uwagi na brak miejsca na zepchnięcie zalegającego śniegu, co także nie pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu. Ponadto z uwagi na bliską odległość zaprojektowanych słupów od krawędzi jezdni eksploatacja linii kablowych, obejmująca także usuwanie możliwych awarii, nie będzie mogła być realizowana w sposób niepowodujący ograniczeń w ruchu drogowym i wpłynie na obniżenie bezpieczeństwa tego ruchu.
Powyższej oceny organu nie podważa skutecznie zarzut, iż w zaskarżonej decyzji nie podano konkretnej miary odległości od jezdni do planowanych miejsc posadowienia słupów. Znaki kartograficzne na załączonych kopiach mapy zasadniczej w skali 1:1000, w tym w zakresie przebiegu krawędzi jezdni (linia przerywana - znak [...] – rozdział 4 załącznika 7 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej Dz.U. z 2015 r., poz. 2028), wskazują bowiem, że w niektórych przypadkach miejsca posadowienia słupów znajdują się w bezpośredniej bliskości od krawędzi jezdni lub linia światłowodowa ma przebiegać w poprzek drogi (mapa k. [...] akt administracyjnych).
Tym samym sformułowane przez organ wnioski nie mogą być uznane za dowolne. Nie można też odmówić trafności stanowisku organu, iż inwestycja, której planowane usytuowanie przedstawiają dołączone do wniosku mapy, ograniczy działania modernizacyjne i eksploatacyjne zarządcy drogi. Umieszczenie słupów w pasie drogowym ograniczy możliwości przebudowy (np. poszerzenia) albo remontu drogi, czy zagospodarowanie pobocza, chociażby w zakresie budowy nieurządzonych dotychczas chodników, to jest części drogi przeznaczonej do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych), a co ma bezpośredni wpływ na poziom bezpieczeństwa ruchu.
Powyższej oceny nie podważa argumentacja skarżącej, iż Spółka nie wyklucza, że podczas budowy słupów można byłoby uwzględnić powstanie przy jezdni chodników. Przedmiotem oceny organu był bowiem konkretny przebieg planowanej inwestycji i jednoznacznie oznaczone na dołączonych do wniosku mapach miejsca posadowienia słupów. Argumentacja skarżącej w istocie zaś potwierdza stanowisko organu w omawianej kwestii.
Ponadto trafnie organy zwróciły uwagę na unormowania rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z § 140 ust. 1 tego rozporządzenia umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z drogą, nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym. Z kolei ust. 6 tego artykułu stanowi, że budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Powyższych warunków odnoszących się do bezpieczeństwa ruchu, a także możliwości przebudowy albo remontu drogi nie spełnia inwestycja planowana przez skarżącą.
W konsekwencji stwierdzić należy, że organy prawidłowo zastosowały art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
Trzeba przy tym zauważyć, że kwestionując zgodność z przepisami prawa materialnego decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia skarżąca ani w odwołaniu, ani też w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie powołała się na konkretne okoliczności, w tym w zakresie odległości od krawędzi jezdni planowanych do ustawienia 44 słupów, które mogłyby podważyć ocenę dokonaną przez organy administracji.
Niezasadny jest też zarzut skarżącej naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.), gdyż organy nie stosowały tych przepisów i nie stawiały wymogu usytuowania objętej wnioskiem infrastruktury telekomunikacyjnej w kanalizacji kablowej. Wprost wyjaśnił to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, że organ pierwszej instancji nie sprzeciwia się doziemnej lokalizacji linii światłowodowej, natomiast nie musi to być lokalizacja w kanale technologicznym. Dodać należy, że dopuszczalność budowy linii kablowych podziemnych przewiduje § 5 ust. 1 ostatnio powołanego rozporządzenia. W związku z treścią zarzutu można także zauważyć, że art. 2 ustawy Prawo budowlane nie zawiera punktu 2.
Podsumowując, w ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie administracyjne bez naruszenia zasad przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dokonanie zaś jego oceny w sposób odbiegający od stanowiska wnioskodawcy nie świadczy o wadliwości postępowania i prowadzeniu go w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.