III SA/Lu 474/04

III SA/Lu 474/04 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-11-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja /przewodniczący/
Jadwiga Pastusiak
Marek Zalewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Marek Zalewski /spr./, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2004r. sprawy ze skargi H. P. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późniejszymi zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania H. D. P. i J. P., od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu 24-R., arkusz 10, w L., dla działki ewidencyjnej nr [...], której są współwłaścicielami, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wcześniejszą decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu 24-R. arkusz 10 w L., dla działki nr 678/1, ujawnionej w jednostce rejestrowej Nr [...], jak wynika z załączonego do decyzji wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Organ podał, że wykonanie przedmiotowych prac podyktowane było potrzebą ujednolicenia danych ewidencyjnych oraz dostosowania ich do obowiązujących przepisów. Operat modernizacji ewidencji gruntów i budynków ww. obrębu opracowany został w 2003 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne.
Od decyzji tej odwołanie złożyli współwłaściciele działki nr 678/1 Państwo H. D. P. i J. P. stwierdzając, że nie akceptują zatwierdzonego decyzją operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków, z uwagi na zastrzeżenia do ww. decyzji zawarte w uzasadnieniu odwołania z dnia [...] grudnia 2003 r. skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, oraz w piśmie z dnia [...] grudnia 2003 r. skierowanym do Prezydenta Miasta. Odnosząc się do złożonego odwołania, organ II instancji zgodził się z zawartymi w nim zarzutami i uchylił zaskarżona decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Prezydent Miasta wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., mocą której zatwierdził projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków indywidualnie dla działki nr 678/1 obręb 24-R., arkusz 10, opracowany w 2003 r.
Od tej decyzji strony w dniu [...] maja 2004 r. złożyły odwołanie zaskarżając ją w całości.
Zdaniem organu odwoławczego Strona w złożonym odwołaniu nie wniosła do sprawy nowych okoliczności które uzasadniłyby potrzebę kolejnego uchylenia wydanej decyzji. Podniesiony przez stronę fakt nie załączenia wypisu do wydanej decyzji nie jest także przesłanką do jej uchylenia z uwagi na uzupełnienie jej przedmiotowym wypisem, dodatkowo wysłanym przez organ I instancji przy piśmie z dnia [...] maja 2004 r. Uwagi i zastrzeżenia do prawidłowości wykonanych prac w zakresie zgodności danych ewidencyjnych z danymi ujawnionymi w księdze wieczystej nr KW [...] i KW [...] nie znalazły potwierdzenia, co wykonawca udokumentował w opinii z dnia [...] października 2003 r. oraz rozliczeniu dla działki nr 1 z planu części dóbr J. sporządzonego w 1917 r.
Zgodnie z § 61 i 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61 i określa się w hektarach z zapisem do 0,0001. Powierzchnia przedmiotowej działki obliczona wg danych z pomiaru kontrolnego zgodnie z powyższą zasadą różni się o 25 m2 od dotychczas wykazanej w operacie ewidencji gruntów i ujawnionej w KW 132542 a wykazanej z zapisem do 0,01 ha. Zatem właściciel nieruchomości powinien wystąpić na podstawie prawomocnej decyzji z wnioskiem o dokonanie zmiany w księdze wieczystej. Organ powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego sygn. III CZP 13/89 z dnia 28 lutego 1989 r., i uznał, że powierzchnia nieruchomości jest opisem cech fizycznych tej nieruchomości, które wprawdzie nie są pozbawione znaczenia prawnego, ale które same przez się nie tworzą stanu prawnego rzeczy i w związku z tym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie dotyczy oznaczenia powierzchni nieruchomości wykazanej w księdze wieczystej. Powierzchnia nieruchomości jest cechą fizyczną, wynikającą z określenia granic tej nieruchomości, zaś do określenia powierzchni nieruchomości służy instytucja ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia nieruchomości wpisana w księdze wieczystej może ulec zmianie na skutek różnych zdarzeń.
Pozostałe zarzuty wniesione przez stronę w odwołaniu, a w szczególności dotyczące kwestii ulicy T. oraz granic obrębów przyległych do przedmiotowej działki nie mogły być uwzględnione z uwagi iż wykraczają poza zakres prac przewidzianych w procesie modernizacji ewidencji gruntów.
Organ administracji prowadzący operat ewidencji gruntów rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie może on natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny.
Na decyzję strony wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającym ją decyzjom organu pierwszej instancji skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego oraz materialnego, w tym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), praworządności (art. 7 Konstytucji RP), ochrony własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP) oraz zaufania obywateli do Państwa i jego organów. Strony wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżanej decyzji administracyjnej i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów.
Skarżący podnieśli, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego w tej sprawie administracyjnej miała charakter formalny, gdyż organ drugiej instancji w żadnym z dwóch postępowań w drugiej instancji nie odnosił się merytorycznie do zarzutów. Skarżący zarzucił także, że organ drugiej instancji stał się organem jedynie kasacyjnym gdyż zlekceważył odwoławczy charakter postępowania odwoławczego.
W zakresie postępowania dowodowego skarżący wnieśli o zbadanie przez Sąd treści wszystkich dokumentów w sprawie, zażądanie od organów administracji rzetelnych map oraz zdjęć lotniczych terenu, na którym znajduje się nieruchomość przy ul. T. L. na okoliczność ustalenia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie przylegania nieruchomości skarżących do drogi publicznej - dzisiejszej ulicy T. w L.
W uzasadnieniu skarżący podtrzymali wszystkie zarzuty, jakie stawiali organowi pierwszej instancji. Skarżący wskazali, że organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów merytorycznych, zawartych w odwołaniu od uchylonej decyzji organu I instancji, gdyż kontrolując uprzednią decyzję stwierdził naruszenie prawa procesowego uzasadniające uchylenie decyzji, zaś rozpatrując odwołanie od nowej decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej na skutek uchylenia poprzedniej, organ drugiej instancji w ogóle nie badał zarzutów merytorycznych, dotyczących aktualizowania ewidencji gruntów i budynków, ponieważ zarzuty te były przedstawiane wcześniej.
Skarżący stwierdza, że organ drugiej instancji toleruje stan niezgodności ewidencji gruntów z odpowiednimi księgami wieczystymi - w tym co do ilości działek sąsiadujących z należącą do skarżących, oraz z wyrokiem Sądu Powiatowego z roku 1972 (wyrok z dnia [...] lipca 1972 r. sygn. akt [...] dotyczący przywrócenia posiadania). Skarżący podnoszą, że zgodne z księgami wieczystymi ewidencjonowanie nieruchomości oznacza także precyzyjne wskazanie wszystkich nieruchomości sąsiednich, w tym dróg publicznych. Położenie nieruchomości przy drodze publicznej jest okolicznością prawnie doniosłą. Granice obrębów ewidencyjnych nie zwalniają od stosowania prawnych wymogów, stawianych ewidencji gruntów i budynków.
Ponadto skarżący nie akceptują części kartograficznej operatu ewidencji gruntów po modernizacji, domagając się ujawnienia w jej treści ulicy T., mającej zdaniem strony mającej charakter drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ wyjaśnił również, że wykonanie przedmiotowych prac podyktowane było potrzebą ujednolicenia danych ewidencyjnych oraz dostosowania ich do obowiązujących przepisów. Między innymi takim elementem jest zapis powierzchni działki. Spełniając zasady określania powierzchni działek obowiązujące w dacie założenia ewidencji gruntów dla obszarów wiejskich, powierzchnie działek w gminie W. były wykazane z zapisem do 0,01 ha. Stąd strona podaje wielkość przedmiotowej działki - 0,72 ha. Po przyłączeniu gruntów do miasta L. na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w sprawie zmiany granic miasta z grudnia 1988 r. zaszła konieczność dostosowania operatu ewidencyjnego do wymogów stawianych dla obszarów miast - powierzchnia działek ma być wykazana z dokładnością do 1 m2 . Skarżący kwestionują ujawnioną w wypisie z rejestru ewidencji gruntów po modernizacji, nową powierzchnię działki nr 678/1 w wielkości 0,7175 ha, która ich zdaniem powinna mieć dotychczasową wielkość 0,72 ha zgodną z zapisem w operacie ewidencji gruntów przed modernizacją oraz w księdze wieczystej KW 132542.
Organ wskazał, że granica działki nr 678/1 od strony południowo-wschodniej oraz na odcinku z gruntami Polskich Kolei Państwowych nie była ustalana z uwagi na fakt iż jest ona jednocześnie granicą obrębu nr 62 – J. i była przedmiotem opracowania związanego z odnowieniem operatu ewidencji gruntów tego obrębu wykonanym w 2000 r. Do ustalenia odcinka granicy działki nr 678/1 z działką nr 678/3 nie doszło z uwagi na fakt nie dopuszczenia geodety do wykonania ustalenia, przez współwłaścicieli działki nr 678/3. W czynnościach ustalenia przebiegu tego odcinka granicy brał udział J. P. O zaistniałej sytuacji informuje sporządzony przez wykonawcę prac, protokół ustalenia granic w kolumnie nr 5 którego zawarta jest informacja o istniejącym sporze granicznym dotyczącym przedmiotowego odcinka granicy, który ma zostać rozstrzygnięty przez sąd.
W związku z powyższym zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym § 39 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przebieg tego odcinka granicy wykazano na podstawie danych udostępnionych przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.
Wobec złożonych zastrzeżeń do opisanych wyżej czynności przez skarżących z dnia [...] września 2003 r., wykonawca prac na polecenie organu prowadzącego postępowanie modernizacyjne dokonał w dniu [...] października 2003 r. pomiaru kontrolnego przedmiotowego odcinka granicy uzyskując wynik zgodny ze stanem dotychczasowym. Na podstawie wyników bezpośredniego pomiaru na gruncie obliczono nową powierzchnię działki określając jej wielkość z dokładnością zapisu do 1m2 w wielkości 0,7175 ha.
Organ wskazał, że ulica T. nie istnieje, natomiast wyjeżdżona droga gruntowa wzdłuż terenów kolejowych nazwana zwyczajowo jako ulica T. wymaga odrębnego postępowania w celu prawnego jej usankcjonowania o czym świadczy także pismo Polskich Kolei Państwowych z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, a zatem podlega oddaleniu.
Przedmiotem postępowania administracyjnego była kompleksowa modernizacja ewidencji obejmującej działkę ewidencyjną nr 678/1 obrębu 24 R. arkusz 10.
Zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oznacza to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych w celu:
1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia,
2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu,
3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych.
Modernizację taką, zgodnie z § 56 cyt. rozporządzenia wykonuje się na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2 (zakładanie ewidencji), z zastrzeżeniem § 82.
Zgodnie z § 60 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej jest (m. in.) pole powierzchni działki ewidencyjnej. Stosownie do § 62 cyt. rozporządzenia pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61, i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wpisanego do ewidencji w Składnicy Geodezyjnej w dniu 26 lipca 1977 r., powierzchnia działki nr 678/1 została ujęta z dokładnością do 0,01 ha. Zatem niezbędne było dokonanie pomiaru dla celów sprecyzowania powierzchni działki znajdującej się w ewidencji. Pomiar wykonany przez geodetę wykazał, iż powierzchnia działki nr 678/1 wynosi 0,7175 ha, a zatem odbiega od powierzchni ujawnionej w ewidencji (0,72 ha).
Skarżący kwestionuje rzetelność pomiaru w oparciu o błędnie ustalone granice (w szczególności z terenem należącym do PKP). Jak wyżej wskazano, dla niniejszego postępowania rzeczywisty przebieg spornej (dla skarżących) granicy jest bez znaczenia, gdyż ustalenie ich w razie sporu następuje w ramach postępowania rozgraniczeniowego, a nie w ramach modernizacji ewidencji. Granice na potrzeby pomiaru zostały częściowo (odcinek południowo – wschodni oraz graniczący z gruntami PKP) przyjęte jako granica obrębu z operatu odnowienia ewidencji gruntów obrębu J. z 2001 r. gdyż zgodnie z § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia działki położone w granicach jednego obrębu, wchodzące w skład jednej nieruchomości, tworzą jednostkę rejestrową gruntów. Oznacza to, że granica działki ewidencyjnej w ramach obrębu nie może wykraczać poza granice obrębu, gdyż wtedy dana część gruntu staje się odrębną działką w innym obrębie. Natomiast granice wewnątrz obrębu geodeta w ramach pomiaru kontrolnego przyjął ze wskazań stron, utrwalonego w terenie i utrwalonego na szkicu polowym z dnia [...] października 2003 r.
Co do zasady pominąć należy twierdzenia skarżących sprowadzające się do podważania wyników pomiarów na tej podstawie, że inne, wcześniejsze pomiary wskazywały inne wyniki, lub że inne dane zawarte są w księdze wieczystej. Kwestionowane postępowanie miało na celu stwierdzenie powierzchni działki ewidencyjnej niezależnie od wcześniejszych ustaleń, taki bowiem jest sens modernizacji danych. Natomiast, jak słusznie zauważyły organy administracji, dane dotyczące parametrów nieruchomości wskazane w księdze wieczystej są pochodna danych zawartych w ewidencji gruntów, a nie odwrotnie (§ 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów (Dz. U. Nr 102 poz. 1122 z późn. zm.).
Decyzje dotyczą wyłącznie zatwierdzenia projektu operatu opisowo – kartograficznego ewidencji gruntów i budynków dla działki nr 678/1. Nie jest więc zasadny zarzut pominięcia modernizacji danych dotyczących innej działki ewidencyjnej obejmującej drogę (ul. T.) sąsiadującą z działką której dane poddano modernizacji, jako w ogóle nie objętej postępowaniem. Dane dotyczące działki ewidencyjnej nie obejmują informacji o działkach sąsiadujących, a zatem są w przedmiotowej sprawie bez znaczenia. Weryfikacja tych danych może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony, która wykaże swój interes prawny w odrębnym postępowaniu. Jako niezrozumiałe i niepotrzebne uznano wywody skarżących insynuujące organom administracji niechęć lub wręcz obawę weryfikacji tych danych.
Przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20-26) od problematyki rozgraniczania nieruchomości (art. 29-39). W pierwszym wypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych (w rozumieniu ustawy) danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenia odpowiednich dokumentów.
Mając zatem na względzie charakter porządkowy ewidencji, otwartą dla zainteresowanych drogę sądową (przed sądem powszechnym) dla ustalenia rzeczywistego przebiegu granic jako pochodnej ich prawa własności rozciągającego się na określonej nieruchomości, oraz zgodność trybu postępowania z normami zawartymi w cytowanych przepisach wykonawczych z zakresu prawa geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Ewentualne ustalenie w odrębnych postępowaniach odmiennego niż wynikający z operatu stanu będzie stanowić podstawę zmiany danych wpisanych do ewidencji stosownie do § 12 cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r.
Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.