III SA/Lu 461/08

III SA/Lu 461/08 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2009-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jadwiga Pastusiak /sprawozdawca/
Jerzy Marcinowski /przewodniczący/
Maria Wieczorek
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 105 par. 1, art. 154
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prorektora Uniwersytetu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej o skreśleniu z listy studentów stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prorektora ds. Dydaktyki i Wychowania Uniwersytetu z dnia [...] października 2008 r. znak [...]
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], Prorektor ds. Dydaktyki i Wychowania [Uniwersytetu] w L., po rozpatrzeniu wniosku M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku M. G. o uchylenie decyzji ostatecznej w przedmiocie skreślenia z listy studentów.
Jak wynika z przedstawionych przez organ akt administracyjnych, stan faktyczny sprawy był następujący:
Pismem z dnia 27 sierpnia 2008 r. M. G. wystąpił do Prorektora ds. Dydaktyki i Wychowania [Uniwersytetu] z wnioskiem o uchylenie lub zmianę, w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji ostatecznej tegoż organu z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy studentów. Uzasadniając swój wniosek skarżący podniósł, że decyzję o skreśleniu go z listy studentów należy uznać "przynajmniej za przedwczesną", gdyż została wydana mimo złożenia przezeń wniosku o wyznaczenie terminu ustnego zaliczenia komisyjnego z jednego z przedmiotów. Ponadto jest to decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a zatem możliwa jest jej weryfikacja w trybie art. 154 k.p.a., przy czym organ powinien wydać w tym trybie decyzję zgodną z interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny.
Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prorektor ds. Dydaktyki i Wychowania [Uniwersytetu] umorzył postępowanie w sprawie, uzasadniając to faktem iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Organ powołał się na fakt, iż decyzja, mocą której skarżącego skreślono z listy studentów, została utrzymana w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt III SA/Lu 597/06).
Po rozpoznaniu wniosku M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prorektor [Uniwersytetu] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja o skreśleniu skarżącego z listy studentów była już przedmiotem postępowania zarówno w trybie art. 154 § 1 k.p.a., jak i dalszego postępowania przed WSA w Lublinie, co powoduje, że niemożliwe jest ponowne prowadzenie sprawy już rozstrzygniętej, a w konsekwencji prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania i do jego umorzenia.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. G. wniósł o jej uchylenie, podnosząc przede wszystkim, iż jego sprawa w przedmiocie skreślenia z listy studentów nigdy nie była przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argument, iż w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, gdyż zarówno strony, jak i żądanie są identyczne jak w poprzednio toczącej się sprawie, zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej mając za jej kryterium legalność, czyli zgodność z prawem (art. 184 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r., Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm., art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Istotne jest przy tym, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, w świetle art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z przepisu tego wynika m.in., że w sytuacji, kiedy sąd rozpatrując skargę na decyzję organu II instancji stwierdzi, że naruszeń prawa dopuścił się również organ orzekający w I instancji, władny jest podjąć stosowne rozstrzygnięcia również w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnych.
Taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie – Sąd badając sprawę, niezależnie od wniosków i argumentów podnoszonych przez skarżącego dopatrzył się w zaskarżonej decyzji na tyle istotnych naruszeń prawa, że musiały one skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, a ponieważ naruszenia te dotyczą również decyzji z dnia [...] października 2008 r., poprzedzającej zaskarżoną decyzję, orzeczenie sądu musiało objąć obydwa wadliwe akty.
W badanej sprawie nie ulega żadnych wątpliwości, że skarżący domagał się weryfikacji decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie skreślenia go z listy studentów, w trybie art. 154 k.p.a. Przytoczony przepis statuuje tzw. nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa, pozwalający na uchylenie lub zmianę takiej decyzji, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Określone w Kodeksie postępowania administracyjnego tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji administracyjnych nie są kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym i kończącego się do co zasady decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty (względnie umarzającą postępowanie, jeżeli merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie jest możliwe). Ich celem jest – na zasadzie wyjątku od zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a.) – otworzenie możliwości weryfikacji ostatecznej decyzji wydanej w trybie zwykłym ze względu bądź to na szczególnie istotne wady prawne tej decyzji, bądź inne okoliczności, które uzasadniają ingerencję w treść ostatecznie ukształtowanego stosunku administracyjnego. W dalszej kolejności trzeba wskazać, że określony w art. 154 k.p.a. tryb weryfikacji nie opiera się na kryteriach związanych z niezgodnością z prawem ostatecznej decyzji, lecz związanych z ocenami pozaprawnymi – interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Kluczowym argumentem, który przesądził o takiej, a nie innej treści zaskarżonej decyzji było stwierdzenie organu, że sprawa skreślenia z listy studentów była już przedmiotem postępowania zarówno administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Organ wskazał, że ostateczna decyzja o skreśleniu z listy studentów z dnia [...] listopada 2006 r. została utrzymana w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2007 r. W ocenie organu ustalenia te prowadzą do wniosku, że postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 27 sierpnia 2008 r., zmierzające do weryfikacji decyzji o skreśleniu z listy studentów jest bezprzedmiotowe.
Oceniając powyższe argumenty Sąd po pierwsze stwierdza, że nie znajdują one potwierdzenia ani w aktach administracyjnych przedłożonych przez organ, ani w dokumentacji wcześniejszych spraw toczących się przed Sądem – o sygnaturach: III SA/Lu 597/06 oraz III SA./Lu 357/06 – których akta Sąd dopuścił z urzędu jako dowód w niniejszym postępowaniu. Przede wszystkim w materiale tym nie znajduje potwierdzenia wyraźnie podniesiony dopiero w odpowiedzi na skargę argument, jakoby kwestia weryfikacji decyzji o skreśleniu skarżącego z listy studentów w trybie art. 154 k.p.a. była już przedmiotem postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W sprawie o sygnaturze akt III SA/Lu 597/06 przedmiotem badania sądu była sama decyzja o skreśleniu z listy studentów, wydana w trybie zwykłym. Z kolei w sprawie o sygnaturze III SA/Lu 357/06 przedmiotem skargi była odmowa wyznaczenia skarżącemu terminu zaliczenia komisyjnego z jednego z przedmiotów. Sądowi z urzędu wiadomo, że w kwestii tej toczy się równolegle postępowanie przed tutejszym Sądem w sprawie o sygnaturze akt III SA/Lu 462/08. Kwestia ta jest jednak bez znaczenia dla przedmiotu niniejszej sprawy. W aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek wzmianki na temat tego, aby toczyło się postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. mające za przedmiot weryfikację decyzji o skreśleniu z listy studentów. W tym stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom organu, należy przyjąć, że kwestia uchylenia lub zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji o skreśleniu skarżącego z listy studentów nie była przedmiotem postępowania administracyjnego.
W tej sytuacji całkowicie błędny jest wniosek organu, iż postępowanie w badanej przez Sąd sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone (art. 105 § 1 k.p.a.).
Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lub – według nieco innego ujęcia – gdy brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiających sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONS 1996, nr 2, poz. 80 oraz J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, s. 478). Jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania może być stan powagi rzeczy osądzonej, który zachodzi w sytuacji, gdy ta sama sprawa była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia (nie uchylonego), przy czym musi zachodzi tożsamość spraw – tzn. ten sam jest przedmiot sprawy i występują te same podmioty.
Odnosząc te uwagi do analizowanej decyzji Sąd stwierdza, że w żadnym wypadku nie można przyjąć, aby w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Ponad wszelką wątpliwość ustalono, że decyzja ostateczna w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy studentów nie była dotychczas weryfikowana w trybie art. 154 k.p.a. Sprawa skreślenia skarżącego z listy studentów była przedmiotem postępowania prowadzonego wyłącznie w trybie zwykłym, które zakończyło się ostateczną decyzją o skreśleniu z listy studentów z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymaną w mocy wspomnianym wyżej wyrokiem WSA w Lublinie z 22 lutego 2007 r. (podtrzymanym wyrokiem NSA z 6 września 2007 r., I OSK 877/07).
Wbrew twierdzeniom organu nie można mówić o tożsamości spraw prowadzonych w trybie zwykłym oraz w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 154 k.p.a. Jak wywiedziono wyżej, zupełnie inny jest przedmiot tych postępowań. O ile celem pierwszego jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez ukształtowanie treści stosunku administracyjno-prawnego, o tyle drugie zmierza do weryfikacji tej decyzji, a więc i do ingerencji w treść tego stosunku, z uwagi na nadzwyczajne okoliczności podyktowane względami interesu publicznego lub słusznego interesu strony.
Oceny tej nie zmienia w żaden sposób fakt, iż ostateczna decyzja o skreśleniu skarżącego z listy studentów była przedmiotem oceny również sądu administracyjnego. Jak wywiedziono na wstępie – kryterium kontroli sądu administracyjnego jest legalność zaskarżonego aktu, tymczasem kwestia zgodności z prawem ostatecznej decyzji jest irrelewantna z punktu widzenia zastosowania trybu określonego w art. 154 k.p.a., gdyż inne są przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie (interes społeczny lub słuszny interes strony). W konsekwencji fakt, iż prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.), w kontekście prawomocnego wyroku oddalającego skargę, oznacza tylko tyle, że wiążąca dla organu administracji publicznej jest tylko dokonana przez sąd ocena decyzji administracyjnej jako legalnej. Nie stoi to na przeszkodzie uchyleniu lub zmianie decyzji w postępowaniu administracyjnym (nadzwyczajnym) w oparciu o kryteria oceny inne niż legalność. Taki pogląd jest od dawna wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 15 sierpnia 1985 r., III SA 80/85, ONSA 1985/2/16) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go aprobuje.
W konkluzji: prawomocne orzeczenie sądu oddalające skargę na decyzję ostateczną o skreśleniu skarżącego z listy studentów wiązało organ orzekający w niniejszej sprawie tylko w zakresie oceny tej decyzji jako zgodnej z prawem i nie stanowiło przeszkody w uruchomieniu trybu weryfikacji decyzji określonego w art. 154 k.p.a. Nie zachodziła zatem bezprzedmiotowość postępowania i nie było podstaw do jego umorzenia.
Uchybienie, jakiego dopuścił się organ jest nie tylko oczywistym naruszeniem art. 105 i art. 154 k.p.a., ale prowadzi także do nieuzasadnionego uchylenia się przez organ od merytorycznego ustosunkowania się do wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego. Takie zachowanie organu nie może być zaakceptowane w państwie prawnym i musi być uznane za postać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dającego podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
W tej sytuacji treść orzeczenia sądu wskazuje art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Ponieważ – jak wspomniano wyżej – wskazana wada dotyczy nie tylko decyzji bezpośrednio zaskarżonej do Sądu, ale również poprzedzającej ją decyzji Prorektora ds. Dydaktyki i Wychowania [Uniwersytetu] z [...] października 2008 r., należało wyeliminować z obrotu prawnego obydwie te decyzje (art. 135 p.p.s.a.).
Stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2008 r. powoduje, że nierozpoznany jest wniosek skarżącego z dnia 27 sierpnia 2008 r. o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji o skreśleniu z listy studentów, w trybie art. 154 k.p.a. Prorektor [Uniwersytetu] będzie miał zatem obowiązek ocenić wniosek pod kątem tego, czy spełnione są przesłanki określone w tym przepisie i stosownie do tych ustaleń rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, uchylając (zmieniając) decyzję ostateczną lub odmawiając weryfikacji z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w przytoczonym przepisie.
Sąd pomimo uwzględnienia skargi nie określił, stosownie do art. 152 p.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, gdyż było to bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest decyzja dotycząca umorzenia postępowania, a więc nie podlegająca wykonaniu.
Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o zwrot kosztów postępowania, gdyż skarżącemu zostało przyznane prawo pomocy w zakresie częściowym przez zwolnienie od kosztów sądowych w całości, a skarżący nie wykazał poniesienia jakichkolwiek innych kosztów postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.