III SA/LU 451/25

III SA/Lu 451/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Iwona Tchórzewska /sprawozdawca/
Jerzy Drwal /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 93 ust. 1; art. 94; art. 91 ust. 1; art. 40;
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13;
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą nr LXXXI/351/2024 z dnia 28 marca 2024 r. Rada Gminy Borki dokonała zmiany w uchwale nr XII/51/03 z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2004 r. Nr 35 poz.765) w sprawie nadania Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w Borkach.
W § 4 uchwały z dnia 28 marca 2024 r. postanowiono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia.
W skardze z dnia 28 lipca 2025 r. Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej także jako "u.s.g.") zaskarżył uchwałę nr LXXXI/351/2024 Rady Gminy Borki z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie zmiany Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w Borkach, w części obejmującej § 4 uchwały w brzmieniu: "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego i" oraz wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem tej uchwały we wskazanym zakresie.
Wojewoda zarzucił, że § 4 uchwały, w zakresie słów "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego i" nie znajduje uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa i istotnie narusza art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).
Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru podniósł, że uchwała w sprawie nadania statutu gminnemu zakładowi komunalnemu (zmiany statutu) nie należy do żadnej z kategorii aktów prawnych, które zgodnie z powołanym przepisem ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi aktu prawa miejscowego. Uchwała nr LXXXI/351/2024 nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego, nie stanowi źródła praw i obowiązków członków wspólnoty samorządowej. Wobec tego nie zawiera ona norm powszechnie obowiązujących i nie może być uznana za akt prawa miejscowego. Uchwała ta jest natomiast aktem prawnym skierowanym do wewnętrznej struktury organizacyjnej gminy, jej treść dotyczy organizacji zakładu budżetowego gminy - Zakładu Gospodarki Komunalnej w Borkach, a zatem jako akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie w ramach struktury wewnętrznej gminy.
Wojewoda zaznaczył, że publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym tego rodzaju uchwały nie nakazuje żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do ogłoszenia przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W odpowiedzi Rada Gminy Borki, reprezentowana przez Wójta Gminy Borki, wniosła o oddalenie skargi.
Rady Gminy podniosła, że przedmiotem skargi jest jedynie przepis uchwały nowelizującej Statut Zakładu Gospodarki Komunalnej w Borkach. Natomiast nie została zaskarżona uchwała Rady Gminy Borki z dnia 28 listopada 2003 r. nr XII/51/03, którą nadano Statut Zakładu Gospodarki Komunalnej w Borkach.
Organ podkreślił, że uchwała Rady Gminy Borki z dnia 28 listopada 2003 r. nr XII/51/03 w sprawie nadania Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w Borkach zgodnie ze swoją treścią została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co kwalifikuje ją jako akt prawa miejscowego w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Wojewoda Lubelski w skardze nie kwestionował charakteru prawnego wymienionej uchwały w trybie jej zaskarżenia, zatem należy przyjąć, iż uchwała ta dalej obowiązuje jako akt prawa miejscowego. Jeżeli zaś pierwotna uchwała Rady Gminy z dnia 28 listopada 2003 r. nr XII/51/03 została podjęta jako akt prawa miejscowego, to w konsekwencji ocena charakteru prawnego zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia 28 marca 2024 r. nr LXXXI/351/2024 powinna być dokonana również w kontekście charakteru prawnego aktu, którego postanowienia zostały nią zmodyfikowane. Skoro pierwotna uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to również akt ją zmieniający powinien być kwalifikowany jako akt prawa miejscowego.
Rada Gminy zwróciła również uwagę na treść § 19 Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w Borkach, stanowiącego załącznik do uchwały nr XII/51/03, wedle którego zmiana niniejszego Statutu może być dokonana przez Radę Gminy w trybie właściwym dla jego nadania.
Ponadto Rada Gminy podniosła, że zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w praktyce organów nadzorczych, niedopuszczalne jest dokonywanie zmian uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego przy wykorzystaniu uchwały niemającej takiego charakteru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (§ 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.
Stosownie do art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednocześnie ust. 4 art. 91 u.s.g. przewiduje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem w świetle powołanych przepisów stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.
Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały uważa się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95; z 26 lipca 2012 r., sygn. I OSK 679/12 i I OSK 997/12; z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 2884/16; z 6 listopada 2023 r., sygn. II OSK 1733/23; z 2 lipca 2024 r., sygn. II GSK 111/24 i powołane tam M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).
Pojęcie "nieistotnego naruszenia prawa" obejmuje zaś naruszenia, które są mniej doniosłe niż inne przypadki wadliwości. Do kategorii uchybień wykazujących cechy nieistotnego naruszenia prawa zalicza się, między innymi, nieodpowiednie oznaczenie uchwały, a także powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały - przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 6510/21; z 15 marca 2019 r., sygn. I GSK 993/18, a także P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, LexisNexis 2005, s. 554-555 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
W rozpatrywanej sprawie sporne jest zagadnienie czy zaskarżona uchwała nr LXXXI/351/2024 Rady Gminy Borki z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie zmiany Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w Borkach, którą wprowadzono zmiany w uchwale nr XII/51/03 z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie nadania Statutu Zakładu Komunalnego w Borkach, stanowi akt prawa miejscowego i w związku z tym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Ostatnio powołany przepis przewiduje, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Przepis ten pozostaje w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, według którego warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Ponadto ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w art. 2 ust. 1 stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.
W skardze wniesionej na uchwałę nr LXXXI/351/2024 Rady Gminy Borki z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie zmiany Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w Borkach organ nadzoru kwestionuje podstawę do opublikowania zaskarżonej uchwały, jako niebędącej aktem prawa miejscowego.
Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę podjęcia obu uchwał stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Art. 40 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog tam wymieniony ma charakter jedynie przykładowy. W myśl art. 40 ust. 2 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stosownie zaś do art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (ust. 1).
W piśmiennictwie podkreśla się, że jeżeli ustawodawca tego wyraźnie nie przesądza, dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm prawnych i przez to zdolność do władczego kształtowania sytuacji prawnej adresatów zewnętrznych. Najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego to: normatywność, powszechność, abstrakcyjność i generalność norm oraz istnienie upoważnienia ustawowego zawierającego kompetencję prawodawczą. Dopiero stwierdzenie występowania tych wszystkich elementów pozwala zaliczyć daną uchwałę do kategorii prawa miejscowego. (D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 40.).
W literaturze przedmiotu wskazuje się również, że akty prawne stanowione na szczeblu lokalnym jako akty normatywne powszechnie obowiązujące nie mogą odnosić się do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji. Muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie go z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych i organizacji społecznych. W rezultacie cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, iż akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, zaś akt normatywny generalny ustala normę prawną mającą regulować stosunek społeczny pewnej kategorii, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką.(B. Dolnicki [w:] M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2021, art. 40, art. 41.).
Podsumowując, charakter aktu prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2678/17 oraz z 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2322/16).
Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przy tym przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest aktem prawa miejscowego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 września 2012 r., sygn. II OSK 1848/12; z 19 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2048/17; z 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2353/16).
Odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy podkreślić, że uchwała Rady Gminy Borki z dnia 28 listopada 2003 r. nr XII/51/03 w sprawie nadania Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w Borkach została podjęta jako akt prawa miejscowego. Świadczy o tym w szczególności jej § 3, zgodnie z którym uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Wskazana uchwała, zgodnie z treścią jej § 3, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z 2004 r., Nr 35, poz. 765.
Jednocześnie w § 19 Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w Borkach, stanowiącego załącznik do wymienionej uchwały, przewidziano że zmiana Statutu może być dokonana przez Radę Gminy w trybie właściwym dla jego nadania.
Jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, pierwotna uchwała Rady Gminy z dnia 28 listopada 2003 r. nr XII/51/03 w sprawie nadania Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w Borkach nie została zaskarżona przez Wojewodę Lubelskiego. Sądowi z urzędu wiadomo również, że uchwała ta była kilkakrotnie zmieniana, m.in. uchwałą nr XXX/181/2013 z dnia 22 listopada 2013 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z 2013 r., poz. 5251. Uchwała ta również nie została zakwestionowana przez organ nadzoru.
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Rady Gminy wyrażone w odpowiedzi na skargę, że w sytuacji, gdy pierwotna uchwała Rady Gminy z dnia 28 listopada 2003 r. o nr XII/51/03 została podjęta jako akt prawa miejscowego, to w konsekwencji ocena charakteru prawnego zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia 28 marca 2024 r., nr LXXXI/351/2024 powinna być dokonana w kontekście charakteru prawnego aktu, którego postanowienia zostały nią zmodyfikowane. Innymi słowy, zmiana aktu prawa miejscowego musi nastąpić w tym samym trybie, w jakim uchwała została przyjęta – czyli poprzez podjęcie nowej uchwały przez właściwy organ, zgodnie z procedurą przewidzianą ustawą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 59/10).
Podkreślenia wymaga, że zmiany aktu prawa miejscowego mają charakter niesamodzielny. Wobec powyższego, jedynym legalnym sposobem zmiany uchwały, której przypisano walor aktu prawa miejscowego, jest wydanie takiego aktu. Nie może być bowiem tak, by pierwotny akt był opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a już zmiana tego aktu została dokonana z dniem podjęcia aktu zmieniającego i w tym dzienniku promulgacyjnym nie została publikowana. Rozwiązanie takie powodowałoby nieczytelność i stan niepewności prawnej w zakresie obowiązywania uchwał ogłoszonych w tym publikatorze. Dlatego nawet jeśli uchwała zmieniająca nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, to w sytuacji gdy jest ona aktem zmieniającym akt prawa miejscowego, sama również staje się prawem miejscowym. Zmiana aktu prawa miejscowego następuje w stosownej procedurze, przewidzianej dla uchwalenia zmienianego aktu prawa miejscowego (zob. Dorota Dąbek, w: Ustawa o samorządzie gminnym, pod red. Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2022, uwagi do art. 41). Zauważyć należy, że stanowisko takie wyraził m.in. Wojewoda Lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 20 stycznia 2023 r., nr PN-II.4131.12.2023 (System Informacji Prawnej LEX).
W orzecznictwie podnosi się, że nawet w sytuacji, gdyby uchwała zmieniająca w swoich postanowieniach nie zawierała norm generalnych i abstrakcyjnych, to i tak należałoby przyjąć, że jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zmieniając będącą aktem prawa miejscowego uchwałę, sama stała się również aktem prawa miejscowego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 59/10).
Powyższe stanowisko wynika z zasady, zgodnie z którą przepisy danego aktu mogą być zmienione przez przepisy zawarte w innym akcie o co najmniej równorzędnej mocy prawnej (J. Stelina [w:] T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. K. Warylewski, G. Wierczyński, J. Stelina, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2003, Załącznik § 83).
Zgodnie z § 83 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) przepisy ustawy zmienia się odrębną ustawą zmieniającą albo przepisem zmieniającym zamieszczonym w innej ustawie. Przepis ten na mocy § 143 stosuje się odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego.
Kontroli Sądu poddana została uchwała zmieniająca w części wcześniejszy akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podlegający publikacji jako akt prawa miejscowego. Stosowne postanowienie pierwotnej uchwały nie zostało zakwestionowane poprzez jej zaskarżenie. Jak wyjaśniono już wyżej, niezależnie od charakteru postanowień uchwały zmieniającej akt prawa miejscowego, uchwała zmieniająca także staje się prawem miejscowym.
W konsekwencji zaniechanie obowiązku publikacji zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, stanowiłoby istotne naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z przywołanym już wcześniej art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Obowiązek ogłoszenia aktu prawa miejscowego organu gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym wynika zaś z art. 13 pkt 2 tej ustawy.
Z omówionych względów, wbrew zarzutom skargi zamieszczenie w zaskarżonej uchwale normy odnoszącej się do jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym było prawidłowe z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała zmieniająca akt prawa miejscowego, sama stanowi taki akt.
Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę, że postanowienia uchwały Rady Gminy Borki z dnia 28 listopada 2003 r. nr XII/51/03 w sprawie nadania Statutu Zakładu Komunalnego w Borkach nie wskazują, aby akt ten miał charakter wyłącznie wewnętrzny. Chociażby w § 6 ust. 1 pkt 6 uchwały przewidziano, że do podstawowego zakresu działalności Zakładu należy prowadzenie spraw związanych z najmem lokali komunalnych. Nie jest to zatem postanowienie skierowane wyłącznie do podmiotów wewnętrznych, usytuowanych w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również do określonej społeczności lokalnej, co czyni z tego aktu akt o charakterze prawa miejscowego a nie akt wewnętrzny. Jak wyjaśnił też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika stąd, iż ta ustawa ustrojowa wskazuje (wiąże się z jej oczywistym, niebudzącym żadnych wątpliwości brzmieniem), które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają rangę prawa miejscowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawa szczególna wyłącza możliwość stosowania tej regulacji w odniesieniu do jakiejkolwiek instytucji gminnej (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2021 r., sygn. III OSK 4216/21 oraz z 18 września 2012 r., sygn. II OSK 1848/12).
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zakwestionowana w skardze część postanowienia § 4 uchwały Rady Gminy Borki nr LXXXI/351/2024 z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie zmiany Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w Borkach, w brzmieniu "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego i" nie narusza prawa, w związku z czym nie ma też podstaw do uwzględnienia skargi.
W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.