II GSK 5397/16

II GSK 5397/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Małgorzata Rysz
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 1752/15 - Wyrok WSA w Lublinie z 2016-06-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 361
§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4, § 38, § 39
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2013 poz 173
art. 1 pkt 2, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
art. 29 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1752/15 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
II GSK 5397/16
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1752/15 oddalił skargę J. H. (dalej-skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej - Dyrektor ARiMR) z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z Programu Rolnośrodowiskowego.
Sąd orzekł w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej - Kierownik ARiMR) przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wysokości 9066,60 zł, w ramach następujących pakietów:
- Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), Wariant 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności);
- Pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, Wariant 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach.
W latach 2009-2012 skarżący składał wnioski kontynuacyjne.
Płatność na kolejne lata została skarżącemu przyznana decyzjami z dnia [...] lutego 2010 r. (na rok 2009), z dnia [...] grudnia 2010 r. (na rok 2010), z dnia [...] grudnia 2011 r. (na rok 2011).
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Kierownik ARiMR przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w ramach wyżej wymienionych pakietów w pomniejszonej wysokości.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kierownik ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Kierownik ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 13967,80 zł.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] września 2015 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wypłacone skarżącemu środki publiczne za rok 2011 z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków z EFRROW oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014 r. poz. 1438 z późn. zm.).
Dyrektor ARiMR wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE L z 2011 r. Nr 25, str. 8) zobowiązany był do ustalenia, czy skarżący pobrał nienależne lub nadmierne płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za rok 2011.
Organ drugiej instancji powołał również treści § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.), według którego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.
Dyrektor ARiMR wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dniu 1 marca 2008 r. W kolejnych latach skarżący składał wnioski kontynuacyjne. W 2012 r. w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego na działkach rolnych [...] o łącznej powierzchni 9,07 ha stwierdzono nieprawidłowości, polegające na zachwaszczeniu upraw. Zastosowano kod nieprawidłowości E6 - prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochrony gleby. Skarżący nie dochował zatem wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono nieprawidłowości w przestrzeganiu wymogów. Rozpoczynając realizację pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego w 2008 r. skarżący zobowiązał się do wykonywania zadań w ramach tego programu oraz świadomy był przyjmowanych obowiązków, w tym zasady, że obowiązuje go realizacja programu w całym okresie trwania podjętego zobowiązania.
Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie zastosowanie ma art. 18 ust.1 akapit drugi rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Powyższe oznacza, że w razie stwierdzenia po raz pierwszy nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczące działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie, zastosowanie będzie miał zwrot płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku gdy dane zmniejszenie stanowi procent wartości, o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności.
Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych to 13967,80 zł. Na tę kwotę składają się płatności za rok 2011.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył skarżący w której zaskarżył wyżej podaną decyzję Dyrektora ARMiR i wniósł o uchylenie w decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, który nie może być zastosowany do zobowiązań podjętych przed datą wejścia w życie tego rozporządzenia;
- naruszenie prawa procesowego – art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 77, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 dalej - k.p.a.), poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu obywatela, pogwałcenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, niewskazanie prawidłowej podstaw materialnoprawnej rozstrzygnięcia i brak wyjaśnienia zasadności decyzji;
- naruszenie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 z późn. zm.), poprzez uznanie za płatności nienależne środków pieniężnych wypłaconych za rok 2011, w którym skarżący wypełnił prawidłowo wszystkie zobowiązania;
- naruszenie § 38 ust. 1 i ust. 2, § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., poprzez błędne zastosowanie do roku 2011, w którym nieprawidłowości nie występowały.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej - p.p.s.a.).
W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących regulacji prawnych.
Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny. Skarżący od 2008 r. realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Kontrola administracyjna przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego w dniu 20 czerwca 2012 r. wykazała zachwaszczenie plantacji malin. Stwierdzone uchybienie stało się podstawą zmniejszenia w 2012 r. płatności z tytułu Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). Wysokość zmniejszenia określona została na 100%. Ostateczna decyzja organu II instancji w tej sprawie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. (III SA/Lu 853/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę skarżącego na tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.), skarżący zobowiązany był do prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby (załącznik nr 3 "Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów", część II. Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, ust. 1 pkt. 3). Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżący wymogów tych nie spełnił, ponieważ kontrola wykazała zachwaszczenie w rzędach malin na powierzchni 9,07 ha, co zgodnie z § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia uzasadniało zastosowanie sankcji, określonej w załączniku nr 7 do rozporządzenia, przewidującej 100 % zmniejszenie płatności.
Powyższy wyrok nie został zaskarżony i jest prawomocny. Kwestia prawidłowości zmniejszenia płatności na rok 2012 jest zatem przesądzona. W rozpoznawanej sprawie nie mogą być w konsekwencji kwestionowane ustalenia i wyniki kontroli przeprowadzonej w 2012 r.
Sąd wskazał, że zasady zwrotu płatności regulują przepisy Unii Europejskiej oraz przepisy krajowe.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE L z 2011 r. Nr 25, str. 8), dalej: rozporządzenie nr 65/2011, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych.
Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a) ppkt iv) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.
Przepis ten stanowi zatem wyraźnie, że w przypadku zobowiązania rolnośrodowiskowego, które jest zobowiązaniem wieloletnim, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.
Zasadę zwrotu nienależnie pobranych płatności przewidują także przepisy krajowe. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), na podstawie której płatność rolnośrodowiskowa została skarżącemu przyznana, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, z wyjątkami określonymi w przepisach Unii Europejskiej lub przepisach ustawy.
Stosownie natomiast do art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy, pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc:
1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem;
2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji;
4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.
Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.
Przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.) stanowi z kolei, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" na lata 2007-2013 określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.), dalej w skrócie: rozporządzenie lub rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które zastąpiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 z późn. zm.).
Rozporządzenie rolnośrodowiskowe reguluje zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik realizujący takie zobowiązanie, określa także sankcje, stosowane w przypadku powstania nieprawidłowości w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu pobranych płatności.
Zasady zmniejszania płatności rolnośrodowiskowej w danym roku określa przepis § 38 rozporządzenia, natomiast obowiązek zwrotu płatności reguluje przepis § 39 rozporządzenia, który stosownie do postanowień § 46 ma zastosowanie także do płatności zrealizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenie z 26 lutego 2009 r., a więc także do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, obejmującej zwrot nienależnie pobranych płatności za rok 2011.
Przepis art. 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi bowiem, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy starego rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis ten obejmuje swoim zakresem przedmiotowym dwie kategorie spraw, a więc sprawy dotyczące przyznania płatności (zarówno w pełnej, jak i w pomniejszonej wysokości) oraz sprawy dotyczące zwrotu należności. Ustanawia pewną regułę stosowania prawa, wskazując na konieczność stosowania przepisów nowych, przy czym każde postępowanie o przyznanie płatności za dany rok (w jakiejkolwiek wysokości), czy też postępowanie dotyczące zwrotu płatności jest odrębną sprawą. Postępowanie o zwrot płatności jest odrębną sprawą od sprawy o przyznanie takiej płatności w latach ubiegłych, czy też od postępowania, w którym przyznano płatność w pomniejszonej wysokości.
Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1).
Przytoczone przepisy art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazują jednoznacznie na obowiązek żądania przez państwa członkowskie zwrotu kwot wypłaconych beneficjentowi z tytułu realizacji zobowiązania wieloletniego nie tylko za rok, w którym stwierdzono uchybienia, ale także za lata wcześniejsze. Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Zawarte w § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego regulacje uwzględniają unormowanie art. 18 ust. 2, przewidują bowiem zmniejszenia i zwrot płatności w różnych wysokościach, w zależności od wagi naruszeń.
Sąd podkreślił, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim, co oznacza obowiązek dochowania wymogów i warunków, przewidzianych dla danego pakietu, w całym pięcioletnim okresie.
Przywołał orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a to tezy z wyroków zapadłych w sprawach o sygn. C-241/07, C-454/11, C-273/15, C-273/15, C-188/11, C-171/03 i C-45/05. W jego ocenie z tych orzeczeń TS UE, uregulowania krajowe, przewidujące zwrot całości wsparcia wypłaconego rolnikowi, który podjął się pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego nie mogą być uznane za sprzeczne z prawem Unii i nieproporcjonalne, jeżeli rolnik nie realizuje całości zobowiązania, choćby naruszenie obowiązku realizacji zobowiązania dotyczyło tylko jednego roku.
Zdaniem Sądu, stwierdzenie zachwaszczenia plantacji malin w 2012 r. oznacza, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Oznacza to również, że skarżący nie dotrzymał wymogu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały pięcioletni okres zobowiązania. Wywiązanie się z obowiązku stosowania określonych praktyk agrotechnicznych w kolejnym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą roku, w którym stwierdzono uchybienie. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (vide wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 5710/14).
Zachwaszczenie plantacji malin stwierdzone w 2012 r. spowodowało - zgodnie z załącznikiem nr 7 do wyżej wymienionego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. - 100% zmniejszenie płatności w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne z powodu prowadzenia produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowania należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, czyli praktycznie wykluczenie z tej płatności. W świetle przedstawionych wyżej unormowań taka sama sankcja musi być zastosowania także do płatności wcześniej pobranych. Organ uznał, że sankcja zwrotu płatności stosowana być może od 2011 r., tj. od wejścia w życie rozporządzenia nr 65/2011 i stanowisko to jest podzielane w orzecznictwie (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2015 r., I SA/Sz 1371/14 oraz w Opolu z dnia 10 marca 2016 r., II SA/Op 83/16) z uwagi na brak wcześniejszych uregulowań dotyczących zwrotu płatności w przypadku zobowiązań wieloletnich.
Z przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organu, że przesłanki określone w tym przepisie, stanowiące o braku obowiązku zwrotu w sprawie niniejszej nie zachodzą. Płatność nie została bowiem dokonana na skutek pomyłki organu. Uznanie płatności za nienależną nastąpiło na skutek stwierdzenia naruszenia przez skarżącego obowiązków wynikających z wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Nie jest trafny zarzut skarżącego, że organ nie uwzględnił art. 17 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym. Umieszczenie skarżącego w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym nie oznacza, że skarżący spełnił wszystkie warunki zobowiązania rolnośrodowiskowego. Późniejsze usunięcie chwastów z plantacji malin pozwoliło na umieszczenie skarżącego w wykazie. Nie zmienia to jednak faktu, że w dacie kontroli plantacja była zachwaszczona, co oznacza, że skarżący nie dochował warunków podjętego zobowiązania.
Sąd uznał, że wysokość zmniejszenia i odsetek nie jest kwestionowana, zbędne są więc szczegółowe rozważanie w tym zakresie. Organ bardzo szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia.
J. H. złożył skargę kasacyjną, opierając ją na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając naruszenie:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji Unii Europejski nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25 z 28.01.2011 r. z późn. zm., dalej - rozporządzenie 65/2001) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku wystąpienia sankcji obniżających płatności w danym roku sankcja ta może być stosowana automatycznie do lat poprzednich i płatności podlegających zwrotowi mimo niewystąpienia nieprawidłowości, a co za tym idzie błędne uznanie, że wypłacone skarżącemu środki za 2011 rok są płatnościami nienależnymi i podlegają odzyskaniu, podczas gdy środki te zostały wypłacone zgodnie z prawem i po wypełnieniu wszystkich zobowiązań przez skarżącego w roku 2011;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173) oraz § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm., dalej - rozporządzenie rolnośrodowiskowe) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że płatności nienależnymi podlegającymi zwrotowi są płatności wypłaca rolnikowi po wypełnieniu przez rolnika wszystkich zobowiązań warunkujących płatność w danym roku, to jest płatności wypłaconych skarżącemu za 2011 r., a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w niniejszej sprawie, podczas konkretnego roku, to jest do roku 2011 oraz uznaniu przez sąd, że decyzja organu odpowiada prawu pomimo, że została wydana na podstawie § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, podczas gdy ten przepis odnosi się wyłącznie do płatności w zmniejszonej wysokości w roku, w którym wystąpiły uchybienia;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego polegające na przyjęciu, że nie wypełnienie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego następuje w sytuacji nieprawidłowości tylko w jednym roku trwania pięcioletniego programu, podczas gdy w takiej sytuacji należałoby przyjąć, że jest to niewykonanie zobowiązania jedynie w części;
4. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 17 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym ( Dz.U. nr 116 poz. 975) poprzez przyjęcie, że umieszczenie skarżącego w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym nie oznacza, że skarżący spełnił wszystkie warunki zobowiązania rolnośrodowiskowego, podczas gdy w poprawionym wykazie umieszczani są producenci, u których kontrola zakończyła się pozytywnie i który to wykaz świadczy o spełnieniu warunków do otrzymania płatności.
5. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację okoliczności, o tym że skarżący znalazł się w wykazie producentów za 2012 roku, która to okoliczność w świetle zarzutów o niewykonaniu całego zobowiązania rolnośrodowiskowego świadczy o wykonanie zobowiązania przez skarżącego, a zatem ma istotny wpływ na wynik sprawy oraz błędną ocenę tej okoliczności przez organ, nie zanegowaną przez sąd, a polegającą na uznaniu, że poprawiony wykaz nie dotyczy roku 2012, podczas gdy w kontekście wykonania całego zobowiązania, wykaz należy traktować jako okoliczność potwierdzających wypełnienie przez skarżącego warunków programu.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący:
1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia sądu w całości oraz poprzedzającego go decyzji Dyrektor ARiMR z dnia [...] września 2015 r. nr [...] i Kierownika ARiMR z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie na podstawie art. 185 § 2 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy sądowi do ponownego rozpoznania;
2. na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych;
3. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Wymaga podkreślenia, że zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu, czy jego niewłaściwe zastosowanie. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12).
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Po pierwsze należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja ostateczna Dyrektor ARiMR z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011.
W ocenie NSA zarzuty podniesione w tej skardze nie mają merytorycznego uzasadnienia. Stwierdzenie to dotyczy w szczególności zarzutów naruszenia prawa procesowego, które nie dotyczą postępowania będącego przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Odnoszą się, bowiem do postępowania o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta została poddana kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn.. akt III SA/Lu 853/13 WSA w Lublinie skargę oddalił.
Ustalenie, czy przyznane uprzednio płatności były przyznane nienależnie w danej sprawie może wynikać z ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu mającym za przedmiot przyznanie płatności na dany rok objęty Programem Rolnośrodowiskowym na podstawie wniosków kontynuacyjnych. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego zostało ustalone ostateczną decyzją dotyczącą płatności przyznanej w pomniejszonej wysokości, a skarżący miał możliwość jej zaskarżenia, z czego też bezskutecznie korzystał.
Należy wskazać, że skarżący zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stwierdzenie nieprawidłowości realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, wykazane w postępowaniu dotyczącym wniosku kontynuacyjnego na 2012 r., oznacza, że skarżący nie wywiązał się w pełni z tego zobowiązania.
Zarzuty dotyczący niewłaściwej interpretacji okoliczności, że skarżący znalazł się w poprawionym wykazie producentów za 2012 r., jako okoliczność mającą istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być skutecznie podnoszony w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Okoliczność ta powinna być podnoszona w toku postępowania dotyczącego przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2012 i w tamtym postępowaniu winna podlegać ocenie. Należy podkreślić, że postępowanie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych jest odrębnym postępowaniem, dlatego jako prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż w niniejszym postepowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych należności nie mogą być kwestionowane ustalenia i wyniki kontroli prowadzonej w 2012 r., a także skutki umieszczenia skarżącego w poprawionym wykazie producentów za 2012 r.
Z tych samych względów za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego to jest art. 17 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym. Jak wyżej wskazano zarzut ten dotyczy postępowania w sprawie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za 2012 rok. Dlatego też Sąd I instancji nie mógł dokonywać oceny zarzutu dotyczących innego postępowania, które zostało zakończone decyzją ostateczną a nawet poddane kontroli sądowej.
Oceniając pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej należy stwierdził, że żaden z nich nie był skuteczny.
Istota zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, określonych w skardze kasacyjnej, sprowadza się w zasadzie do prawidłowego określenia podstawy zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącemu za rok 2011 i w związku z tym wykładni i zastosowania art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011, § 38 ust. 1 i 2 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a także art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Funduszu Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173). Wobec tak skonstruowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego zasadnym jest ich łączne rozpoznanie.
Zaznaczyć należy, iż postępowanie w sprawie dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011. Zostało ono wszczęte przez Kierownika ARiMR na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2012, w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego na działkach rolnych [...] o łącznej powierzchni 9,07 ha stwierdzono nieprawidłowości, polegające na zachwaszczenie upraw. Zastosowano kod nieprawidłowości E6- prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.
Postępowanie powadzone było w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji. I Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2008 nr 98 poz. 634 ze zm.).
Postępowanie, określone w art. 29 ust. 1 w/w ustawy, jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.
Nienależne pobranie środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, ma miejsce wówczas, m.in. w sytuacji pomoc zostaje przyznana i wypłacona, a beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.
W sprawie jak wskazał zasadnie Sąd I instancji, miały zastosowanie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis § 46 tego rozporządzenia przewiduje zastosowanie przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia jedynie do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia oraz zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Natomiast w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] kwietnia 2015 r., czyli po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obok wymogów określonych w pkt 1 i 2, jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L z 2005 r. nr 277, s. 1, z późn. zm.). Powyższe "zobowiązanie rolnośrodowiskowe", obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu.
W trakcie kontroli wniosku o przyznanie pomocy na rok 2012 stwierdzono nieprawidłowości, polegające na zachwaszczenie upraw. Zastosowano kod nieprawidłowości E6- prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.
Podkreślić należy natomiast, że wywiązanie się przez skarżącego obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.
Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.
Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:
a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub
b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.
W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.
Art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi natomiast, że Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art.18 ust. 3 ww. rozporządzenia).
Powyższe regulacje mają charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych.
Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W art. 1 pkt 2 w.w. ustawy wyraźnie stanowi się, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które w § 39 określa sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi.
Zarówno przepisy powyższej ustawy, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe, przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.
Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni:
1) trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach tego pakietu, lub
2) gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu.
Powołany przepis stanowi podstawę zmniejszenia płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, ale jedynie w roku, w którym uchybienie to stwierdzono.
Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który to przepis, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji jako podstawę prawną do zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2011.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Rolnik, który podejmuje się - w zamian za płatności - realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu.
Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Z treści rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14).
Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, konsekwencją stwierdzenia zachwaszczenia plantacji malin w 2012 r. jest uznanie, że skarżący nie wywiązywał się z obowiązku prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleb. Oznacza to również, że skarżący nie dotrzymał wymogu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały pięcioletni okres zobowiązanie.
Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości za 2012 r. jest faktem bezspornym, który wymusza przeprowadzenie postępowania o zwrot płatności za lata poprzednie na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a więc wydania decyzji kontrolowanych przez ten Sąd i objętych obecnie skargą kasacyjną.
Konieczność takiego orzekania jest konsekwencją wieloletniego charakteru programu rolnośrodowiskowego. Dla oceny prawidłowości skarżonego wyroku i decyzji organów ARiMR istotne jest ustalenie, czy należność za 2011 r. pobrana przez skarżącego z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego jest nienależnie pobranymią płatnością. Płatność nienależnea to taka, którea została wypłacona rolnikowi, a organy stwierdziły, że pomimo jej pobrania rolnik dopuścił się nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, zatem przyjętego zobowiązania. Stwierdzenie w tym zakresie nieprawidłowości, a więc nierealizowanie programu zgodnie z wymogami prawa, aktualizuje obowiązek zwrotu pobranych płatności także za lata wcześniejsze, bez wykazywania, że w tamtych okresie nieprawidłowość istniała. Jest tak dlatego, że celem programu rolnośrodowiskowego jest realizacja pewnych założeń w określonym okresie, a to oznacza, że beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji. Konsekwencją takiego ukształtowania zobowiązań beneficjenta jest nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, jeżeli stwierdzono uchybienia w realizacji programu ale także obowiązek zwrotu płatności wcześniej pobranych, na co już wyżej wskazano. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II GSK 2115/16, a także z dniu 24 listopada 2016 r., II GSK 3683/16).
W świetle wyżej przedstawionych rozważań wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne i dlatego brak było możliwości jej uwzględnienia.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.