III SA/Lu 449/23

III SA/Lu 449/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Iwona Tchórzewska /sprawozdawca/
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący/
Jerzy Drwal
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Pracownicy samorządowi
Inne
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 991
art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d;
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 32 ust. 2 pkt 5;
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1465
art. 70 § 1 i § 2; art. 1671;
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant: Starszy asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Zarządu Powiatu w Lubartowie z dnia [...] 2023 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] 2023 r. nr [...] Zarząd Powiatu odwołał M. M. ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. .
Zarząd Powiatu podjął przedmiotową uchwałę na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm., dalej "u.s.p.") oraz art. 70 § 1 i § 2 i art. 1671 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465, dalej "k.p.").
Mocą tej uchwały Zarząd Powiatu z dniem [...] 2023 r. odwołał M. M. ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. (§ 1). Zgodnie z § 2 uchwały odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy z upływem okresu wypowiedzenia, tj. z dniem 31 lipca 2023 r. Na podstawie art. 1671 k.p. udzielono skarżącemu urlopu wypoczynkowego w okresie od dnia 29 czerwca 2023r. do dnia 31 lipca 2023 r.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że M. M. od dnia [...] 2021 r. sprawował funkcję pełniącego obowiązki Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. , zaś od dnia 16 marca 2022 r. pełnił funkcję dyrektora tej jednostki.
Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały podniesiono, że efekty zarządzania przez M. M. Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w L. stały się odmienne od oczekiwanych przez Zarząd Powiatu, a tym samym uznano, że wyczerpała się formuła współpracy z obecnym Dyrektorem SP ZOZ w L. . Jak wynika ze sprawozdania finansowego SP ZOZ w L. za 2022 r., szpital osiągnął stratę za 2022 r. w kwocie [...]zł. Natomiast stan zobowiązań SP ZOZ w L. na dzień 31 maja 2023 r. wyniósł [...] zł, w tym zobowiązania wymagalne w kwocie [...]zł. Ponadto, za I kwartał 2023r. SP ZOZ w L. osiągnął stratę [...] zł. Tak znaczny wzrost straty SP ZOZ w L. w 2022 r. i 2023 r. mija się z oczekiwaniami Zarządu Powiatu, co do prowadzenia spraw szpitala i zagraża funkcjonowaniu szpitala oraz jakości świadczeń medycznych świadczonych na rzecz mieszkańców powiatu. Powyższe okoliczności doprowadziły do sytuacji, w której Zarząd Powiatu utracił zaufanie do M. M. i nie widzi możliwości dalszej współpracy z M. M. na stanowisku Dyrektora SP ZOZ w L. . W konsekwencji postanowiono odwołać M. M. ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. .
M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] 2023 r. nr [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, zarzucając naruszenie:
1) art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., poprzez podjęcie uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska w sposób dowolny, z przekroczeniem kompetencji ustawowych, polegającym na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału i uniemożliwienie mu wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy też uzupełnienia materiału dowodowego;
2) art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 991 z późn. zm.), polegające na jego niezastosowaniu i w konsekwencji zaniechaniu obowiązku wystąpienia do rady społecznej zakładu opieki zdrowotnej o zaopiniowanie projektu uchwały Zarządu Powiatu w przedmiocie wypowiedzenia stosunku pracy Dyrektorowi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. ;
3) art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez brak należytego uzasadnienia uchwały, a wskazanie w niej jedynie ogólników polegających na "utracie zaufania" do osoby skarżącego
- co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem uchwała o odwołaniu skarżącego została podjęta wadliwie, bez należytego uzasadnienia, bez wiedzy skarżącego, a przede wszystkim z pozbawieniem go prawa ustosunkowania się do zarzutów względem jego osoby;
5) art 7, art. 8 § 1, art. 10 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "k.p.a."), poprzez pozbawienie skarżącego możliwości brania udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do stawianych mu zarzutów, a tym samym naruszenie zasad dotyczących prawdy obiektywnej, bezstronności i równego traktowania stron postępowania oraz czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.
Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia [...] 2023 r. oraz protokołu z sesji Rady Powiatu w L. z dnia [...] 2023 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu została podjęta w dniu [...] 2023 r. w przerwie sesji Rady Powiatu w L. , na której Zarząd Powiatu miał m.in. uzyskać absolutorium z wykonania budżetu i wotum zaufania. Na wniosek Starosty do porządku obrad Rady dodano podjęcie uchwały w sprawie zatwierdzenia rocznego sprawozdania finansowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. za 2022 r., przedstawienie raportu o sytuacji finansowo-ekonomicznej SPZOZ w L. za 2022 r., podjęcie uchwały w sprawie oceny sytuacji ekonomicznej i finansowej SPZOZ w L. . Po dyskusji na temat sytuacji finansowej szpitala na wniosek Starosty zarządzono przerwę, w trakcie której odbyło się posiedzenie Zarządu Powiatu i podjęto zaskarżoną uchwałę. Skarżący podkreślił, że nie został zaproszony na obrady Rady Powiatu, a z informacji z systemu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że w tym dniu skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim.
Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Aktem tym odwołano bowiem skarżącego z zajmowanego stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. , chociaż nie było do tego podstaw i naruszony został tryb obowiązujący przy odwołaniu.
Skarżący podniósł, że obecnie przebywa na zwolnieniu lekarskim. Na zwolnieniu przebywał także w dniu podejmowania przedmiotowej uchwały. Z tego względu wskazane w uchwale terminy nie mogą rozpocząć biegu zgodnie z art. 72 § 1 k.p.
Skarżący podkreślił, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, że niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest wypowiedzenie się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. W ocenie skarżącego, uzasadnienie uchwały z dnia [...] 2023 r. jest lakoniczne i ogólne, co uniemożliwia skuteczną kontrolę prawidłowości jej podjęcia. Przedstawione w uzasadnieniu uchwały powody odwołania, sugerujące jakoby skarżący doprowadził do wzrostu zadłużenia szpitala, stanowią tylko medialną nagonkę na jego osobę i próbę zdyskredytowania skarżącego. Sytuacja finansowa szpitala od wielu lat ulegała pogorszeniu, co wynika jednoznacznie z dokumentów finansowych, w tym sprawozdań finansowych szpitala. Skarżący jako dyrektor szpitala regularnie przedstawiał Radzie i Komisjom aktualną sytuację finansów szpitala. Rada przyjęła wcześniej plan wykonania finansowego szpitala, Komisja Rewizyjna czy Komisja Zdrowia przy Radzie Powiatu nie miały uwag do sprawozdań finansowych szpitala. Obecne straty szpitala są wynikiem kilku czynników, przede wszystkim wielkiego wzrostu kosztów leczenia, zwiększenia liczby pacjentów, inflacji, rozpoczętych inwestycji, a także sposobu finansowania szpitala z NFZ. W kwietniu 2023 r. strata wynosiła już jedynie 1 mln zł, podczas gdy w marcu była na poziomie prawie 3 mln zł.
W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała została wprawdzie wydana w granicach kompetencji administracyjnej Zarządu Powiatu, wynikającej z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., jednakże sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje, że było ono dowolne i nastąpiło bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego jego wysłuchania w sprawie. Złamano zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę prawdy obiektywnej, a także zasady postępowania wyjaśniającego. Skarżący nie wiedział, że w tym dniu ważą się jego losy jako dyrektora, zaś sama decyzja o odwołaniu była dla niego ogromnym zaskoczeniem, o czym dowiedział się przebywając w domu na zwolnieniu. Zarząd Powiatu nie dał skarżącemu możliwości wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżący zauważył, że jego odwołanie miało charakter polityczny, było związane z udzieleniem Zarządowi Powiatu absolutorium i wotum zaufania
Skarżący podniósł również, że Zarząd Powiatu przed podjęciem uchwały o odwołaniu skarżącego nie zasięgnął opinii rady społecznej szpitala, wbrew obowiązkowi wyrażonemu w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności leczniczej. W ocenie skarżącego, pozbawienie rady społecznej możliwości wypowiadania się co do jej oceny sposobu zarządzania podmiotem medycznym, poprzez pozbawienie jej możliwości wyrażenia opinii co do rozwiązania stosunku pracy z kierownikiem podmiotu leczniczego, stanowi jawny przejaw ograniczania i marginalizowania aktywności i możliwości oddziaływania tego organu na decyzje podejmowane przez organ założycielski.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że M. M. był zatrudniony na stanowisku Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na podstawie powołania. Odwołanie skarżącego zaskarżoną uchwałą było równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy z upływem okresu wypowiedzenia, wynoszącym 1 miesiąc. W chwili odwołania skarżący był niezdolny do pracy z powodu choroby, zatem bieg wypowiedzenia rozpocznie się po upływie tego okresu.
Organ nie zgodził się z argumentacją skargi. Wyjaśnił, że skarżący miał zapewnioną możliwość wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym jego odwołania, przedstawienia swojego stanowiska i ewentualnie dokumentów w sprawie. W dniu [...] 2023 r. w godzinach przedpołudniowych Wicestarosta L. telefonicznie poinformował skarżącego, że w tym dniu Zarząd Powiatu ma zamiar odwołać skarżącego z zajmowanego stanowiska oraz zaprosił skarżącego na posiedzenie Zarządu Powiatu zaplanowane na godzinę 15.00. Wyjaśnił również skarżącemu powody odwołania. Skarżący oświadczył, że przyjedzie na posiedzenie Zarządu Powiatu i złoży rezygnację z zajmowanego stanowiska. Skarżący nie przybył jednak na posiedzenie. W ponownej rozmowie telefonicznej z Wicestarostą oświadczył, że nie przybędzie na posiedzeniu Zarządu i nie złoży rezygnacji z zajmowanego stanowiska Dyrektora SP ZOZ w L. . Posiedzenie Zarządu Powiatu w przedmiocie odwołania Dyrektora SP ZOZ w L. rozpoczęło się w dniu [...] 2023 r. o godz. 15.20. Na potwierdzenie powyższych okoliczności organ przedstawił notatkę służbową z dnia [...] 2023 r. podpisaną przez Wicestarostę L. J. P.
Zdaniem organu przywołane okoliczności potwierdzają, że skarżący miał pełną wiedzę o zamiarze jego odwołania ze stanowiska Dyrektora SP ZOZ w L. przez Zarząd Powiatu w dniu [...] 2023r., został zaproszony na posiedzenie Zarządu oraz umożliwiono mu zajęcie stanowiska przed Zarządem Powiatu w sprawie jego odwołania. Okoliczność, że M. M. - wbrew wcześniejszej deklaracji - odmówił rezygnacji z zajmowanego stanowiska i nie pojawił się na posiedzeniu Zarządu Powiatu należy uznać za okoliczność obciążający skarżącego. Skarżący z własnej woli nie skorzystał z możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu. Skarżącemu zapewniono możliwość czynnego udziału w czynnościach związanych z jego odwołaniem z zajmowanego stanowiska, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, jak również zabrania głosu podczas posiedzenia Zarządu Powiatu. Organ podniósł również, że skarżący miał bezpośredni dostęp do dokumentów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, gdyż jako Dyrektor SP ZOZ w L. posiadał pełny dostęp do dokumentacji finansowej kierowanej przez siebie jednostki leczniczej. Rachunek zysków i strat SP ZOZ w L. za 2021 r. oraz za 2022 r. były podpisane przez skarżącego.
W ocenie Zarządu Powiatu, w świetle przepisów kodeksu pracy dotyczących stosunku pracy na podstawie powołania fakt przebywania skarżącego w dniu podjęcia uchwały na zwolnieniu lekarskim nie ma wpływu na ważność zaskarżonej uchwały.
Organ nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W ocenie organu uzasadnienie uchwały jest rzeczowe i konkretne, wskazuje na obiektywne okoliczności przemawiające za utratą zaufania do skarżącego. Wynikało to z niezadowalających efektów zarządzania Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w L. przejawiającym się pogorszeniem sytuacji finansowej.
Odnosząc się do zarzutu zaniechania wystąpienia do Rady Społecznej SP ZOZ w L. o zaopiniowanie projektu zaskarżonej uchwały Zarząd Powiatu podniósł, że przepis art. 48 ust. 2 lit. 1 pkt d ustawy o działalności leczniczej określa jedynie kompetencje rady społecznej, ale nie tworzy obowiązków po stronie podmiotu tworzącego.
Do odpowiedzi na skargę organ dołączył kopie dokumentów dotyczących sytuacji finansowej SP ZOZ w L. na potwierdzenie okoliczności powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
W piśmie z dnia 3 stycznia 2024 r. organ wniósł o dopuszczenie dowodów z dołączonych do pisma dokumentów w postaci poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii:
1. dokumentów ZUS ZLA (zaświadczenie lekarskie) potwierdzających niezdolność skarżącego do pracy w okresie od [...] 2023 r. do 27 listopada 2023 r. – na okoliczność okresu niezdolności skarżącego do pełnienia stanowiska Dyrektora SP ZOZ w L. ;
2. koperty zawierającej ofertę skarżącego w konkursie na Dyrektora SP ZOZ w L. – na okoliczność przygotowania i osobistego złożenia przez skarżącego podczas niezdolności do pracy oferty w konkursie na Dyrektora SP ZOZ w L. ;
3. protokołu nr [...] posiedzenia komisji do przeprowadzenia konkursu na Dyrektora SP ZOZ w L. w dniu [...] 2023 r. – na okoliczność uczestnictwa skarżącego w konkursie.
Podtrzymując dotychczasowe stanowisko organ dodatkowo podniósł, że koincydencja czasowa początkowego terminu niezdolności skarżącego do pracy, datowanego na [...] 2023 r. z zaskarżoną uchwała z tego samego dnia podważa wiarygodność niezdolności skarżącego do pracy w tym dniu. Organ podniósł ponadto, że niezdolność do pracy w okresie od [...] 2023 r. do 27 listopada 2023 r. nie przeszkodziła skarżącemu w sporządzeniu i dostarczeniu oferty na kolejny konkurs na stanowisko Dyrektora SP ZOZ w L. . Zdaniem organu działanie skarżącego stanowi nadużycie prawa, gdyż oczekiwanie na powrót skarżącego do pracy celem jego odwołania naraziłoby SP ZOZ w L. na niepowetowane szkody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
W świetle treści art. 79 § 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie jest nieistotne. Z tego względu legalność działania organu stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.
Według art. 87 ust. 1 tej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżącemu, który zaskarżoną uchwałą został odwołany ze stanowiska Dyrektora SP ZOZ w L. , przysługuje legitymacja do zaskarżenia uchwały.
W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie zaistniały jednak podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu, gdyż uchwała ta nie została podjęta z naruszeniem prawa.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.
Działając w ramach kompetencji wyznaczonej powyższym przepisem Zarząd Powiatu zaskarżoną uchwałą odwołał M. M. ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. . Zgodnie z treścią uchwały odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy z upływem okresu wypowiedzenia.
Jednocześnie w sprawie pozostaje poza sporem, że M. M. od dnia [...] 2021 r. sprawował funkcję pełniącego obowiązki Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. , zaś od dnia 16 marca 2022 r. pełnił funkcję dyrektora tej jednostki. Skarżący był zatrudniony na stanowisku Dyrektora SP ZOZ w L. na podstawie powołania.
Wskazane również w ramach podstawy prawnej przepisy art. 70 § 1 i § 2 k.p. przewidują, że pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał, a odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę.
Natomiast w myśl § 3 art. 70 k.p. odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia, jeżeli nastąpiło z przyczyn, o których mowa w art. 52 lub 53.
Odwołanie powinno być dokonane na piśmie (art. 70 § 11 k.p.).
Na gruncie przywołanych przepisów wskazuje się, że stosunek pracy na podstawie powołania charakteryzuje mniejsza (w porównaniu do stosunku na podstawie umowy o pracę) ochrona stabilizacji zatrudnienia. Wynika to w szczególności z art. 69 k.p., zgodnie z którym do stosunku pracy na podstawie powołania – "jeżeli przepisy niniejszego działu nie stanowią inaczej" (art. 68-72 k.p.) - stosuje się przepisy dotyczące umowy o pracę na czas nie określony, z wyłączeniem przepisów regulujących: tryb postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę; rozpatrywanie sporów ze stosunku pracy w części dotyczącej orzekania: o bezskuteczności wypowiedzeń oraz o przywracaniu do pracy. Zgodnie z art. 70 § 1 i 2 k.p. odwołanie pracownika z zajmowanego stanowiska w sposób równoznaczny z wypowiedzeniem umowy o pracę może nastąpić w każdym czasie, a pracownik nie ma możliwości skutecznego kwestionowania odwołania z uwagi na brak uzasadnionej przyczyny. Co więcej - przyczyna ta nie musi być wskazana przez organ odwołujący (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2012 r., II PK 100/12 oraz powołane tam wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 2000 r., I PKN 170/2000, OSNAPiUS 2002/16 poz. 377 i uchwała z dnia 10 stycznia 2007 r., III PZP 6/2006, OSNP 2007/13-14 poz. 182). Zestawienie treści oraz funkcji przepisów art. 70 § 2 i § 3 k.p. wskazuje bowiem, że w przypadku odwołania pracownika za wypowiedzeniem, organ odwołujący nie ma obowiązku ujawnienia przyczyn odwołania (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2010 r., II PK 314/09). Jeżeli natomiast odwołanie w swych skutkach jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia, przyczyny odwołania muszą zostać ujawnione, gdyż tylko w takiej sytuacji możliwe jest zweryfikowanie czy są one adekwatne do podstaw przewidzianych w art. 52 i art. 53 k.p. Zgodnie z treścią uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie dokonane tą uchwałą odwołanie skarżącego ze stanowiska Dyrektora SP ZOZ w L. jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem.
Jak wskazano już wyżej, odwołanie z zajmowanego stanowiska pracownika zatrudnionego na podstawie powołania może nastąpić w każdym czasie, również w okresie usprawiedliwionej nieobecności w pracy. Przepis art. 72 § 1 k.p. przewiduje bowiem jedynie, że jeżeli odwołanie nastąpiło w okresie usprawiedliwionej nieobecności w pracy, bieg wypowiedzenia rozpoczyna się po upływie tego okresu. Jeżeli jednak usprawiedliwiona nieobecność trwa dłużej niż okres przewidziany w art. 53 § 1 i 2, organ, który pracownika powołał, może rozwiązać stosunek pracy bez wypowiedzenia.
Zaskarżona uchwała wywołuje zatem przewidziane w kodeksie pracy skutki w zakresie stosunku pracy skarżącego.
Jednocześnie zaś nie budzi wątpliwości, że uchwała ta jest aktem z zakresu administracji publicznej, podlegającym kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OSK 1084/13). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, przedmiotem badania sądu administracyjnego w takiej sprawie jest zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy odwołania.
Do naruszeń, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego (przez wadliwą ich wykładnię), przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Na tle stosowania art. 32 § 2 pkt 5 u.s.p. w orzecznictwie wskazuje się, że ustawodawca nie sformułował materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Oznacza to, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada, czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy jej zrealizowanie nie nastąpiło w sposób dowolny (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2018 r., II SA/Bd 866/17 i z dnia 12 sierpnia 2020 r., II SA/Bd 249/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2019 r., III SA/Lu 288/19).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wbrew zarzutom skargi, przy podjęciu zaskarżonej uchwały powyższe wymogi zostały zachowane.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, że wbrew zarzutowi skarżącego Zarząd Powiatu przy podjęciu zaskarżonej uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Dyrektora SP ZOZ w L. nie miał obowiązku zasięgnięcia opinii rady społecznej szpitala. Jak podkreśla się w doktrynie oraz orzecznictwie, przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności leczniczej, według którego do zadań rady społecznej należy przedstawianie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawach rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem, nie jest skierowany do podmiotu tworzącego, a jego adresatem jest jedynie rada społeczna. Określa on jedynie kompetencje rady społecznej, ale nie tworzy obowiązków po stronie podmiotu tworzącego (por. M. Dercz, komentarz do art. 48 u.d.l. [w:] Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, wyd III, 2019, LEX, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lutego 2017 r., IV SA/Po 673/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2021 r., III SA/Kr 999/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2019 r., III SA/Lu 288/19).
Niezasadny jest również zarzut przekroczenia przez Zarząd Powiatu kompetencji ustawowych, gdyż kompetencja tego organu do podjęcia zaskarżonej uchwały wynika jednoznacznie z treści art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. oraz art. 70 k.p.
W sprawie nie budzi także wątpliwości procedura podjęcia zaskarżonej uchwały. Z treści dołączonego do akt sprawy protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w dniu [...] 2023 r. wynika, że na posiedzeniu obecni byli wszyscy członkowie Zarządu Powiatu. Odwołanie skarżącego ze stanowiska nastąpiło w formie uchwały, która została podjęta większością głosów po wcześniejszym omówieniu wyników sprawozdania finansowego szpitala oraz przeprowadzonej dyskusji. Uchwała została też podpisana przez wszystkich członków Zarządu Powiatu. Zatem zostały zachowane wymogi przewidziane w § 42 Statutu Powiatu L. (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z dnia 19 października 2020 r., poz. 5046). Z treści protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu istotnie wynika, że na posiedzeniu obecny był również Przewodniczący Rady Powiatu. Obecność na posiedzeniu Zarządu innych osób nie jest jednak wyłączona, na co wskazuje także zestawienie treści § 43 ust. 2 i ust. 3 Statutu Powiatu L..
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego o niezapewnieniu mu czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym jego odwołania i pozbawieniem go prawa do ustosunkowania się do okoliczności przyjętych za jego podstawę.
Z treści dołączonej do akt sprawy notatki służbowej podpisanej przez Wicestarostę L. J. P. wynika bowiem, że w dniu [...] 2023 r. w godzinach przedpołudniowych Wicestarosta L. poinformował skarżącego telefonicznie, że w tym dniu Zarząd Powiatu ma zamiar odwołać skarżącego z zajmowanego stanowiska, a także zaprosił skarżącego na posiedzenie Zarządu Powiatu, które zostało zaplanowane na godzinę 15.00. Wicestarosta L. wyjaśnił również M. M. powody planowanego odwołania. Co istotne, jak wynika z notatki, skarżący zadeklarował przyjazd na posiedzenie Zarządu Powiatu i złożenie rezygnacji z zajmowanego stanowiska. Jednakże skarżący nie przybył na posiedzenie Zarządu Powiatu, a w ponownie przeprowadzonej rozmowie telefonicznej oświadczył, że nie przybędzie na posiedzenie i nie złoży rezygnacji. Posiedzenie Zarządu Powiatu w przedmiocie odwołania Dyrektora SP ZOZ w L. rozpoczęło się w dniu [...] 2023 r. o godz. 15.20.
Skarżący nie kwestionował okoliczności opisanych w treści powyższej notatki służbowej. Jednocześnie zaś jej treść znajduje odzwierciedlenie w protokole posiedzenia Zarządu Powiatu, w toku którego zostały przedstawione przez Wicestarostę okoliczności stwierdzone w notatce. W świetle zaś opisanych okoliczności nie ma podstaw do przyjęcia, iż zamiar odwołania skarżącego ze stanowiska i powody odwołania nie były skarżącemu znane. Z okoliczności tych wynika również, że skarżący miał możliwość uczestniczenia w posiedzeniu Zarządu Powiatu i przedstawienia w toku posiedzenia własnego stanowiska, jednakże z możliwości tej sam zrezygnował. Z przywołanej notatki służbowej, jak również treści protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu nie wynika przy tym, by skarżący, który początkowo deklarował przybycie na posiedzenie, zrezygnował z udziału w posiedzeniu powołując się na okoliczności, które by ten udział skarżącemu obiektywnie uniemożliwiały.
W odniesieniu do akcentowanej przez skarżącego okoliczności przebywania w dniu [...] 2023 r. na zwolnieniu lekarskim ponownie podkreślić należy, że w świetle art. 72 § 1 k.p. odwołanie pracownika zatrudnionego na podstawie powołania może nastąpić w okresie usprawiedliwionej nieobecności w pracy, w tym także w okresie zwolnienia lekarskiego, co powoduje jedynie późniejsze rozpoczęcie biegu wypowiedzenia. Jednocześnie trzeba zauważyć, że w wydruku zaświadczenia lekarskiego wystawionego w dniu [...] 2023 r. w SP ZOZ w L. o niezdolności skarżącego do pracy w okresie od [...] do [...] 2023 r., w rubryce dotyczącej wskazań lekarskich widnieje oznaczenie wskazujące, że chory może chodzić (k. 95 akt).
Biorąc pod uwagę wyżej omówione okoliczności, w ocenie Sądu nie ma podstaw do uznania, iż uprawnienie skarżącego do udziału w postępowaniu dotyczącym jego odwołania zostało naruszone. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że skarżący faktycznie nie brał udziału w posiedzeniu Zarządu Powiatu, skoro taką możliwość mu zapewniono, informując wcześniej o zamiarze odwołania oraz jego powodach i zapraszając do wzięcia udziału w posiedzeniu.
Przedstawionej oceny nie może podważyć argument o braku zaproszenia skarżącego na odbywającą się w tym samym dniu sesję Rady Powiatu, w trakcie której omawiana była sytuacja finansowa szpitala. Zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w żadnym razie nie podważa też okoliczność, że posiedzenie Zarządu Powiatu odbyło się w przerwie sesji Rady Powiatu.
Jednocześnie wskazać należy, że chybione jest powołanie się skarżącego w treści skargi na stanowisko orzecznictwa odnośnie postępowania w przypadku odwołania kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym. W okolicznościach sprawy nie ma bowiem miejsca tego rodzaju sytuacja, gdyż zgodnie z zaskarżoną uchwałą odwołanie skarżącego jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem.
Zarazem, jak wyjaśniono już wyżej, skarżącemu zapewniono możliwość udziału w postępowaniu. Nie ma zatem podstaw do uznania, iżby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP czy prawa każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień, o jakim mowa w art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r. Skarżący miał wiedzę o zamiarze podjęcia uchwały i miał możliwość ustosunkowania się.
Zgodzić się też należy ze stanowiskiem organu, że dokumenty dotyczące sytuacji finansowej szpitala, do których odwołuje się uzasadnienie zaskarżonej uchwały, były znane skarżącemu jako dyrektorowi placówki.
Chybione są zarzuty naruszenia przy wydaniu zaskarżonej uchwały przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 10 i art. 77 k.p.a. Zaskarżona uchwała nie stanowi decyzji administracyjnej, w związku z czym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdowały w tym przypadku zastosowania i nie mogły zostać naruszone.
Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji, to jest zasad demokratycznego państwa prawnego oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasady praworządności) wskutek wywodzonego przez skarżącego braku należytego uzasadnienia uchwały. Wprawdzie, jak wyjaśniono wcześniej, przepisy kodeksu pracy nie przewidują obowiązku podania przyczyn odwołania równoznacznego z wypowiedzeniem umowy o pracę, co miało miejsce w okolicznościach sprawy. Niemniej zaskarżona uchwała, będąca jednocześnie aktem administracji publicznej, prawidłowo zawiera uzasadnienie obejmujące podanie powodów odwołania.
Nie można zgodzić się ze skarżącym, że uzasadnienie uchwały ma charakter niezwykle ogólny i z tej przyczyny uchwała nie poddaje się kontroli.
Uzasadnienie uchwały zawiera wskazanie konkretnych wielkości dotyczących sytuacji finansowej szpitala. Mianowicie wskazano, z odwołaniem się do sprawozdania finansowego SP ZOZ w L. za 2022 r., że szpital za 2022 r. osiągnął stratę w kwocie [...]zł. Z kolei na dzień 31 maja 2023 r. stan zobowiązań szpitala wyniósł [...] zł, w tym zobowiązania wymagalne w kwocie [...]zł. Ponadto, za I kwartał 2023 r. szpital osiągnął stratę [...] zł.
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że tak znaczny wzrost straty SP ZOZ w L. w 2022 r. i 2023 r. mija się z oczekiwaniami Zarządu Powiatu i zagraża funkcjonowaniu szpitala oraz jakości świadczeń medycznych świadczonych na rzecz mieszkańców powiatu. Podkreślono, że efekty zarządzania przez skarżącego Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w L. stały się odmienne od oczekiwanych przez Zarząd Powiatu. W konsekwencji Zarząd Powiatu uznał, że wyczerpała się formuła współpracy ze skarżącym jako Dyrektorem SP ZOZ w L. . Zarząd Powiatu utracił zaufanie do M. M. i nie widzi możliwości dalszej współpracy ze skarżącym jako Dyrektorem SP ZOZ w L. .
Trzeba zauważyć, że skarżący nie kwestionował przytoczonych w uzasadnieniu uchwały danych liczbowych, które znajdują też odzwierciedlenie dokumentach w przedstawionych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę (k. 24-28 akt). Skarżący podnosił jedynie, że sytuacja finansowa szpitala od wielu lat ulegała pogorszeniu i zadłużenie istniało także w momencie objęcia przez skarżącego stanowiska dyrektora oraz, że straty szpitala są wynikiem różnych czynników.
Z uzasadnienia uchwały wynika jednak, że Zarząd Powiatu nie zarzucił skarżącemu naruszenia określonych przepisów czy procedur, co pozostaje w związku z treścią samej uchwały, zgodnie z którą odwołanie nastąpiło na podstawie § 2 art. 70 k.p. i jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem, a nie z przyczyn, o jakich mowa w § 3 art. 70 k.p., w szczególności wymienionych w art. 52 k.p. Zarząd Powiatu uznał jedynie, że wyniki finansowe szpitala są niezadowalające, mijają się z oczekiwaniami organu. Uznać należy, że Zarząd Powiatu jest uprawniony do własnej oceny co do tego czy opisana w uzasadnieniu uchwały negatywna zmiana sytuacji finansowej szpitala, związana z rosnącą stratą, odpowiadała oczekiwaniom podmiotu tworzącego. Negatywna ocena w tym zakresie uprawniała Zarząd do podjęcia uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Dyrektora SP ZOZ w L. .
Zarząd Powiatu w uzasadnieniu uchwały powołał zatem okoliczności faktyczne i motywy, którymi kierował się podejmując uchwałę. W szczególności Zarząd wskazał na związane z pogarszającą się sytuacją finansową szpitala zagrożenie dla jego funkcjonowania oraz jakości świadczeń medycznych. Przedstawione okoliczności z zakresu sytuacji finansowej szpitala i motywy podjęcia uchwały są jasne i zrozumiałe.
Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia dowolności i arbitralności zaskarżonej uchwały oraz jej podjęcia z przyczyn innych niż powołane w uzasadnieniu uchwały.
W tym zakresie trzeba też zauważyć, że jak wynika z protokołu posiedzenia Zarządu z dnia [...] 2023 r., podjęcie uchwały poprzedziła dyskusja, w ramach której rozważane były argumenty przemawiające za oraz przeciw podjęciu zaskarżonego aktu. Po rozważeniu tych okoliczności organ, działając w ramach swojej kompetencji, podjął zaskarżoną uchwałę.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, ze zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W związku z tym i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.