III SA/Lu 448/19

III SA/Lu 448/19 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2019-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 725
art. 2 pkt 8, pkt 12, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Dz.U. 2012 poz 1246
§ 3, § 4, § 5 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 § 1 lit. a i lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kuś po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz A. W. kwotę [...]zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania A. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany klasyfikacji użytków dla działek położonych w obrębie G. L. oznaczonych nr [...] stanowiących własność wnioskodawcy.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] kwietnia 2018 r. A. W. (dalej jako "skarżący") złożył wniosek do Starostwa Powiatowego w B. o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie klasyfikacji użytków dla działek położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina B. w następujący sposób:
- działka nr [...] o pow. 0,04 ha w klasyfikacji gruntów powinna być w całości oznaczona jako las, przy czym obecnie oznaczona jest jako LsV o pow. 0,02 ha oraz Lz-RVI o pow. 0,02 ha,
- działka nr [...] o pow. 0,32 ha w klasyfikacji gruntów powinna być oznaczona jako LsV o pow. 0,23 ha oraz pastwisko o pow. 0,09 ha, przy czym obecnie jest jako LsV o pow. 0,23 ha oraz Lz-RVI o pow. 0,09 ha,
- działka nr [...] o pow. 0,73 ha w klasyfikacji gruntów powinna być oznaczona jako RIVb o pow. 0,70 ha oraz RV o pow. 0,03 ha, przy czym obecnie jest jako RIVb o pow. 0,73 ha,
- działka nr [...] o pow. 0,43 ha w klasyfikacji gruntów powinna być oznaczona jako LsV o pow. 0,60 ha, LV o pow. 0,24 ha oraz jako RV o pow. 0,13 ha, przy czym obecnie jest oznaczona jako LsV o pow. 0,18 ha, LV o pow. 0,03 ha oraz RV o pow. 0,22 ha,
- działka nr [...] o pow. 0,57 ha w klasyfikacji gruntów powinna być oznaczona jako LsVI o pow. 0,45 ha oraz jako pastwisko o pow. 0,12, przy czym obecnie jest oznaczona jako LsVI o pow. 0,22 ha, Lz-PsV o pow. 0,12 oraz jako Lz-RYI o pow. 0,23 ha.
Skarżący wniósł o wprowadzenie zmian w celu doprowadzenia do zgodności danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym na gruncie. Do wniosku skarżący załączył m. in. kopię mapy ewidencyjnej działki nr [...], kopię mapy ewidencyjnej działek o numerach [...], wypis z rejestru gruntów dla jednostki rejestrowej [...]
W związku ze złożonym wnioskiem o zmianę użytków w ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...] Starosta B. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku polegających na dołączeniu dokumentacji przyjętej do Państwowego Zasoby Geodezyjnego i Kartograficznego pozwalającej na dokonanie wnioskowanych zmian.
Skarżący w odpowiedzi na powyższe wezwanie, podkreślił, że ze względu na jego sytuacje finansową nie może dostarczyć żądanej dokumentacji.
Starosta B. pismem z dnia [...] maja 2018 r. wyjaśnił skarżącemu, że postępowanie w stosunku do działek o numerach [...] i [...] zostało zakończone decyzją, ponieważ złożony przez skarżącego wniosek o zmianę użytków w wyżej wymienionych działkach zawierał dokumentację geodezyjną. Natomiast składając wniosek o zmianę użytków w działkach nr [...], takiej dokumentacji geodezyjnej skarżący nie złożył.
Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Starosta B. poinformował skarżącego, że postępowanie zakończone decyzją [...] TS z dnia [...] marca 2018 r. przeprowadzone było na wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. i dotyczyło działek nr [...] i [...] w oparciu o dokumentację wykonaną przez geodetę M. K.. Natomiast na pozostałe działki wykazane w aktualnym wniosku, skarżący takiej dokumentacji w wyznaczonym terminie nie przedłożył.
Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem i jednocześnie z prośbą do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o interwencje w jego sprawie.
Powyższe pismo Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazało L. Wojewódzkiemu Inspektorowi Geodezyjnemu i Kartograficznemu. Skarżący równocześnie złożył do tutejszej Inspekcji wniosek o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z zakresem jego żądań. Z uwagi na to, że L. Inspekcja Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie jest organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku, wniosek ten został pismem z dnia [...] października 2018 r. przekazany Staroście [...] jako organowi ewidencyjnemu i właściwemu w niniejszej kwestii.
W wyniku braku działań Starosty [...] związanych z realizacją wniosku, skarżący złożył skargę na Starostę [...] z powodu jego bezczynności i braku poprawności załatwienia jego sprawy.
Inne, pismem z dnia [...] marca 2019 r. zawiadomił skarżącego o uznaniu skargi za zasadną, oraz wskazał Staroście błędy jakie poczynił załatwiając sprawę.
Starosta B. zawiadomieniem z dnia [...] marca 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne na wniosek skarżącego w sprawie zmiany użytków w działkach nr [...] położonych w obrębie G. L. gm. B..
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Starosta B. (dalej jako "organ I instancji") odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie klasyfikacji użytków dla działek położonych w obrębie G. L. oznaczonych nr [...], stanowiących własność wnioskodawcy.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia strona nie przedłożyła żadnych materiałów dowodowych dokumentujących zasadność wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Inne (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku, zgłoszeń rozbiórki budynku, wpisów w innych rejestrach publicznych, oraz tak jak w niniejszym postępowaniu na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Każdorazowa konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana.
Odnosząc się do sprawy organ stwierdził, że skarżący domaga się aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie klasyfikacji gleboznawczej dla działek nr [...] położonych w obrębie G. L., gmina B.. Skarżący jednocześnie nie dołączył żadnej nowej dokumentacji, która by potwierdziła zasadność wnioskowanych zmian. Organ odwoławczy uznał, że z powodu braku przedstawienia przez wnioskodawcę dokumentacji w formie operatu geodezyjnego potwierdzającego żądania stawiane we wniosku, uzasadniona była odmowa wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany klasyfikacji użytków.
Organ odwoławczy podniósł, że aktualne wpisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące danych związanych z działkami o numerach [...], [...], [...], [...], [...] pochodzą z operatu technicznego wykonanego w ramach prac geodezyjnych polegających na modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzonej zgodnie z zarządzeniem Starosty [...] z 2014 r. Organ II instancji stwierdził, że skarżący podważa zmiany ewidencyjne jakie dokonały się względem jego nieruchomości w zakresie klasyfikacji gleboznawczej w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie gminy B.. Organ ustalił, że skarżący nie zgłaszał zarzutów ani odwołań co do wyłożonego do wglądu operatu opisowo - kartograficznego w siedzibie Urzędu Gminy B. w dniach od [...] stycznia 2014 r. do [...] stycznia 2014 r. oraz w momencie ogłoszenia projektu w Dzienniku Urzędowym Województwa L.. Organ podkreślił, że na etapie prowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy B., skarżący miał szanse w nieodpłatny sposób zgłaszać swoje uwagi i pytania dotyczące swoich nieruchomości. Natomiast w przypadku nie zgłoszenia w wyżej wymienionych terminach zarzutów ani odwołań w stosunku do danych w projekcie opisowo - kartograficznym, dane te stają się danymi ewidencyjnymi, czyli aktualnymi, przedstawiającymi prawny jak i faktyczny stan na gruncie. Aby ujawnić w ewidencji gruntów i budynków żądane zmiany względem oznaczeń klasyfikacyjnych użytków gruntowych nieruchomości skarżącego, należałoby przedstawić dokumentację techniczną sporządzoną w ramach prac geodezyjnych, która potwierdzałaby nieaktualność danych pochodzących z operatu technicznego sporządzonego w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2014 r. Do stwierdzenia takiej nieaktualności oraz potwierdzenia uwag skarżącego, organowi ewidencyjnemu potrzebny jest przede wszystkim operat geodezyjny przedstawiający faktyczny stan na gruncie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżący był wielokrotnie wzywany przez Starostę [...] do usunięcia braków formalnych polegających na dołączeniu dokumentacji przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pozwalającej na dokonanie wnioskowanych zmian. W przypadku braku takiej dokumentacji, Starosta nie może dokonać zmian aktualizacyjnych, ponieważ dokonanie takich zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe tylko i wyłącznie poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów.
Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie przedłożył jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na stan klasyfikacyjny jego nieruchomości. Organ I instancji prawidłowo uznał zatem, że aktualnie ujawniony stan klasyfikacyjny przedmiotowej nieruchomości jest oparty na wskazanych przez niego dokumentach i tym samym zgodny z tymi dokumentami, zaś brak przedłożonej dokumentacji technicznej stanowi podstawę do odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.
A. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżył decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- naruszenie art. 7 i art. 77 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.),, dalej jako "k.p.a.", poprzez zaniechanie przez organ I Instancji wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności dołączonych przez skarżącego dokumentów, jak również zaniechanie gromadzenia dowodów z urzędu i poszukiwania dalszych dowodów z urzędu bądź przeprowadzenia czynności administracyjnych, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem za organem I instancji, że:
a) skarżący nie dołączył do akt sprawy dokumentacji geodezyjnej potwierdzającej zasadność wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy wymagane do dokonania zmian w ewidencji zostały przedłożone przez skarżącego już na etapie początkowym;
b) twierdzenia przedstawione przez skarżącego są nieprawdziwe i nie zasługują na uwzględnienie;
c) wszelkie informacje zostały skarżącemu udzielone, a dokumenty przesłane, podczas gdy do pisma od Starostwa Powiatowego nie został dołączony pełny wykaz zmian gruntowych;
d) wszelkie przeliczenia zostały dokonane prawidłowo podczas, gdy w przeliczeniach z dnia [...] lutego 2017 r. przyjętych przez organ II instancji za prawidłowe brakuje przeliczenia działki objętej wnioskiem, tj. nr [...] i nr [...]; zostało dokonane przeliczenie działki nr [...] nie stanowiącej własności skarżącego, jak również można dopatrzyć się błędów przy klasyfikacji użytków gruntów, tj. np. działki nr [...] i nr [...];
e) wszelka dokumentacja przedłożona jest do akt sprawy, podczas gdy w dokumentacji brak było dokumentów potwierdzających twierdzenia skarżącego, w tym przedłożonych przez niego map ewidencyjnych, wypisu z rejestru gruntów, a znajdowały się wyłącznie pisma kierowane do starostwa powiatowego;
f) skarżący nie dokonał przeglądu dokumentacji w zakresie modernizacji ewidencji gruntów i budynków terminie, podczas gdy skarżący został wprowadzony w błąd i uzyskał informację, że dokumentacja została przekazana do Starostwa Powiatowego w B., gdy rzeczywiście znajdowała się ona dalej w Urzędzie Gminy B., zaś ostatecznie została ona przekazana do Starostwa Powiatowego w B. dopiero na przełomie październik -listopad 2016 r.;
g) prawidłowo została dokonana modernizacja gruntów i budynków w zakresie nieruchomości należących do skarżącego, co faktycznie nie miało miejsca. W zakresie: m.in.:
- działki nr [...] - działka ta została zakwalifikowana jako budowlana mimo że jest ona działką niezabudowaną;
- działki nr [...] dokonano przekształcenia na działkę oznaczoną PsVI, mimo że grunt ten faktycznie jest gruntem całkowicie zalesionym;
- działki nr [...] dokonano jej powiększenia o powierzchnię 5 a, podczas gdy brak było podstaw do dokonywania takowych zmian, zaś nie zostały w tym przedmiocie przeprowadzone oględziny na gruncie;
h) mapy ewidencyjne wydane skarżącemu są prawidłowe, podczas gdy mapy te przedstawiają stan nieruchomości i ich granice na stan z roku 1980 r., a więc przed scaleniem gruntów;
- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie argumentów skarżącego podniesionych w odwołaniu, czym została naruszona zasada prawdy obiektywnej, przekroczono zakres uznania administracyjnego oraz nie doszło do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy administracyjnej;
- art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i prowadzenie postępowania w sposób podważający zasadę budowania zaufania obywatela do organu, polegającego na braku wskazania konkretnych przyczyn uznania, że skarżący nie wykazał, że zaszły w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniające dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, bez uwzględnienia materiału dowodowego załączonego przez skarżącego do wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, tj. map ewidencyjnych, wypisu z rejestru gruntów, zdjęć działek ukazujących stan faktyczny, podczas gdy dokumenty te miały fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżący zarzucił również naruszenie:
- art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725) w związku z § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawi ewidencji gruntów i budynków, poprzez brak wprowadzenia żądanej zmiany w ewidencji w odniesieniu do działek o nr [...] mimo wykazania, że działki te zmieniły swoją powierzchnię i rodzaj użytków, a wedle stanowiska organu ich powierzchnia jest niezmienna, czemu przeczy ponad wszelką wątpliwość dokumentacja przedłożona przez skarżącego
- § 35, § 37, § 38, § 44 pkt. 2,6 i 8 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez błędne ich zastosowanie polegające na braku aktualizacji ewidencji geodezyjnej i bezpodstawną odmowę aktualizacji danych ewidencyjnych, mimo przedstawienia dowodów będących źródłami dla celów ewidencyjnych, tj. map ewidencyjnych i wypisów z rejestru gruntów czy też zdjęć ukazujących obecny stan działek.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przepisy art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a. ). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu. Zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.
Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Przy tym, w świetle zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Przeprowadzona kontrola legalności według wyżej wskazanych kryteriów wydanej w tej sprawie zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dlatego skarga podlega uwzględnieniu.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany klasyfikacji gruntów na działkach oznaczonych nr [...] położonych w miejscowości G. L. gm. B..
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 725, ze zm.; w skrócie "p.g.k. lub ustawa"). Przepisy tej ustawy wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (jedn. tekst Dz. U. z 2019 r. poz. 393, ze zm.; dalej jako "rozporządzenie w sprawie ewidencji") obejmują problematykę tworzenia, utrzymania i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Wynika z nich, że ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju i systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 8 p.g.k.). Powyższe informacje zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy zawarte są w tzw. operacie ewidencyjnym, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a w szczególności wymiany danych regulują przepisy powołanego rozporządzenia a zwłaszcza jego rozdziału 3 (§ 44 in). Przepisy te nie posługują się pojęciem prostowania błędów ewidencji, lecz instytucją aktualizacji operatu ewidencyjnego. Aktualizacja następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1) na wniosek lub z urzędu. Obowiązkiem starosty jako organu prowadzącego ewidencję jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Oznacza to, że w ramach aktualizacji ewidencji możliwe jest usuwanie błędnych czy mylnych informacji zawartych w ewidencji gruntów, jeżeli tzw. dokumenty źródłowe wykazują taki błąd, a zmiana ewidencji ma walor aktualizacyjny tj. odnosi się do obowiązującego stanu prawnego gruntu i nie jest z nim sprzeczna. W sprzeczności bowiem z zasadą aktualizacji, pozostawałoby usuwanie błędów i innych mylnych informacji w ewidencji, ale nie odnoszących do aktualnego stanu prawnego.
Definicję ustawową gleboznawczej klasyfikacji gruntów zawiera słowniczek zawarty w art. 2 u.p.g.i.k., zgodnie z którą jest to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb (art. 2 pkt 12 u.p.g.i.k.). Art. 20 ust. 3 u.p.g.i.k. stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów określony został w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246; dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z jego § 3, klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej "właścicielem".
W § 4 rozporządzenia wymieniono sytuacje, w których postępowanie tego rodzaju prowadzone są z urzędu. Ma to miejsce: 1) na gruntach, które nie zostały dotychczas sklasyfikowane; 2) na gruntach zmeliorowanych - po upływie 3 lat od wykonania urządzeń melioracji wodnych; 3) na gruntach objętych postępowaniem scaleniowym; 4) na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych - w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji; 5) po wystąpieniu klęski żywiołowej powodującej zmiany środowiska glebowego; 6) po zalesieniu gruntów na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone na wniosek strony postępowania. Ustawodawca nie określił, w jakich sytuacjach tego rodzaju postępowania mogą być prowadzone na wniosek, należy jednak wnioskować, że dotyczy to każdej sytuacji, innej niż wymieniona w przytoczonym przepisie. Wszczęcie postępowania obliguje zaś organ do jego prowadzenia zgodnie z zasadami wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności zaś organy mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób taki, aby został wyjaśniony wyczerpująco stan faktyczny sprawy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie; 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji; 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji; 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. W ust. 2 § 5 Rozporządzenia wskazano, że czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem". Klasyfikatorem, jest osoba upoważniona do przeprowadzenia czynności wynikających z rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, powinien dokonać oceny gruntów w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i jego załącznika nr [...] do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Załącznik ten, zatytułowany "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", wskazuje na cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych. Przeprowadzający czynności klasyfikacyjne gruntów klasyfikator dokonuje więc także, ustaleń będących następnie podstawą do określenia zasięgu rodzaju rolnego użytku gruntowego.
Z powyższego wynika, że przeprowadzenie postępowania w sprawie klasyfikacji wymaga, aby określone czynności zostały wykonane przez osobę wykwalifikowaną. Z przepisów rozporządzenia nie wynika, że ustawodawca uzależnił konieczność przeprowadzenia określonych czynności przez klasyfikatora od jakichkolwiek czynników. W szczególności brak jest podstaw do tego, aby bez przeprowadzenia dowodu z opinii klasyfikatora z góry przesądzić, że zmiana klasyfikacji jest niedopuszczalna.
Prawidłowo sporządzony operat techniczny (zawierający w szczególności protokół oraz projekt klasyfikacji gruntów), przyjęty następnie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wydania orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów, a to z kolei pozwala ujawnić zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów w ewidencji gruntów i budynków.
W realiach niniejszej sprawy wpisy dotyczące klasyfikacji gruntów działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...] znajdujące się aktualnie w ewidencji gruntów i budynków, pochodzą z operatu technicznego wykonanego w ramach prac geodezyjnych polegających na modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzonej zgodnie z Zarządzeniem Starosty [...] z 2014 r. Według Starosty [...], do wyłożonego do wglądu operatu opisowo - kartograficznego w siedzibie Urzędu Gminy B. w dniach od [...] stycznia 2014 r. do [...] stycznia 2014 r., żadnych uwag A. W. nie zgłaszał. Nie wnosił również, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa L. zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. Nie zgłoszenie w wyżej wymienionych terminach uwag i zarzutów do danych ujawnionych w projekcie opisowo - kartograficznym, skutkowało zdaniem organu drugiej instancji tym, że dane te stają się aktualnymi danymi ewidencyjnymi, przedstawiającymi prawny jak i faktyczny stan na gruncie. Nadto według L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego brak przedłożenia przez skarżącego dokumentu wskazującego na stan klasyfikacyjny jego nieruchomości skutkuje tym, że aktualnie ujawniony stan klasyfikacji gruntu dla przedmiotowych nieruchomości jest oparty na dokumentach powstałych w 2014 r., w trakcie prac geodezyjnych polegających na modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] i tym samym zgodny z tymi dokumentami. Brak zaś przedłożenia nowej dokumentacji technicznej stanowi podstawę do odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Stanowisko organu jest błędne następujących powodów.
Zgodnie z art. 24a ust. 12 ustawy, zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W tym zaś ostatnim przypadku, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 237/18, nanoszone na wniosek zmiany w ewidencji muszą być udokumentowane i nowopowstałe w stosunku do obecnych danych ewidencyjnych. W niniejszej sprawie skarżącemu chodzi jednakże nie o wprowadzenie jakichś nowych zmian na podstawie przedkładanych przez niego nowych dokumentów, tylko nie zgadza się on z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków ujawnionymi w operacie opisowo-kartograficznym. Uważa on że operat ten po modernizacji dokonanej w 2014 r. zawiera błędne dane nieodpowiadające aktualnej kwalifikacji gruntu.
Przedmiot postępowania został jasno i precyzyjnie wyrażony we wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżący zarówno we wniosku jak i wielokrotnie w toku postępowania deklarował, że żąda przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a zmiana i weryfikacja dotychczasowych wpisów w ewidencji gruntów i budynków ma być następstwem ustaleń poczynionych w toku tego postępowania. Zdaniem skarżącego niewłaściwie dokonano kwalifikacji gruntów w zakresie klasy bonitacyjnej działek wymienionych we wniosku. Ponadto przedstawiając jako dowód materiał fotograficzny, uważał za niewłaściwe zakwalifikowanie działki oznaczonej nr [...] w całości jako las gdy faktycznie w części działki jest pastwisko. Wskazywał, że działka oznaczona nr [...] w całości jest zalesiona a w ewidencji została oznaczona jako PsVI.
Obowiązkiem organu I instancji było zbadanie, czy wniosek spełnia wymogi formalne, a następnie przeprowadzenie postępowania, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu. Zdaniem Sądu kwestie sugerujące błąd występujący w ewidencji gruntów w zakresie ich kwalifikacji został całkowicie pominięty przez organy obu instancji, pomimo tego, że stanowią istotne okoliczności dla rozpatrzenia sprawy. Nie zostały zgromadzone jakiekolwiek dowody, zarówno z dokumentacji źródłowej, jak i dokumentacji modernizacji gruntów, które umożliwiałyby potwierdzenie tezy prezentowanej przez organy.
Zgodnie z przytoczonym powyżej § 5 rozporządzenia czynności klasyfikacji przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem". Postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów ma sformalizowany charakter. Niezależnie od tego, czy wszczęcie postępowania następuje na wniosek strony, czy też z urzędu – właścicielowi nieruchomości każdorazowo przysługują szerokie gwarancje procesowe wynikające zarówno z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w szczególności związane z koniecznością zapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w postępowaniu. W rozstrzyganej sprawie organ I instancji samodzielnie ocenił kwalifikację i stan gleby (brak dokumentów), co stanowiło naruszenie powołanego przepisu. Odnośnie zaś kosztów postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów organ powinien procedować zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 262 i nast. k.p.a.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 art. k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organom zabrakło wnikliwości przy analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności poprzez skoncentrowanie się tylko na przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowaniu geodezyjnym z przeprowadzonej modernizacji. Niestety w aktach administracyjnych brakuje dokumentów, które potwierdzałyby te ustalenia, a w szczególności opinii klasyfikatora na podstawie której dokonano zmiany w działkach skarżącego. Organy uzupełnią więc materiał dowodowy sprawy także w tym zakresie gdyż zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu. Z uwagi na zakres stwierdzonych naruszeń oraz specyfikę sprawy, tj. fakt dokonywania wpisów przez organ prowadzący daną ewidencje gruntów i budynków, Sąd uznał za niezbędne zastosowanie w sprawie przepisu art. 135 p.p.s.a. i uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ewentualne wady przyszłego rozstrzygnięcia organu I instancji będą tez w ten sposób mogły zostać skorygowane w toku instancyjnym (w postępowaniu odwoławczym), zgodnie z powołaną przez skarżącego zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy uwzględnią wyżej przedstawione rozważania, a także zwrócą uwagę na okoliczność, iż w następstwie modernizacji ewidencji gruntów i budynków organ ustala i modyfikuje w drodze czynności materialno-technicznej (ujawniając dane w ewidencji gruntów i budynków) również dane odnoszące się do zmiany rodzaju gruntowego użytku rolnego oraz zmiany powierzchni gruntów ornych i nieużytków, które zgodnie z odrębnymi przepisami (m.in. art. 20 ust. 1 i 3 p.g.k., § 66 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji i § 4 pkt 4 i § 11 ust. 1 rozporządzenia powinny być ujawnione (zmodyfikowane, zmienione) w odrębnym postępowaniu, na podstawie decyzji o ustaleniu klasyfikacji.
Sąd nie rozważał zasadności podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, ponieważ kwestia właściwego zastosowania tego rodzaju regulacji, względnie ich prawidłowej wykładni jest przedwczesna i zaktualizuje się dopiero po prawidłowym zgromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, a co za tym idzie prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość kosztów sądowych poniesionych w sprawie przez stronę skarżącą.