I OSK 1365/23

I OSK 1365/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Lu 445/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-01-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 267
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 445/22 w sprawie ze skargi G. M. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od kosztów postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 445/22 oddalił skargę G. M. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia od kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:
1) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów przez organ II instancji, a w rezultacie błędnym ustaleniu przez orany obu instancji, że skarżąca jest w stanie ponieść koszty postępowania administracyjnego oraz miała możliwości zaoszczędzenia środków na ten cel;
2) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 267 K.p.a. poprzez odmowę zwolnienia z kosztów postępowania administracyjnego skarżącej, podczas gdy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające organowi dokonanie przedmiotowego zwolnienia;
3) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji pomimo że organ II instancji nie przeprowadził ponownego w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego co do stanu faktycznego sprawy, co w istocie pozbawiło skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to jest art. 267 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że tylko wyjątkowo nadzwyczajne sytuacje mogą uzasadniać zastosowanie ulg w oparciu o ww. przepis, podczas gdy z treści przepisu nie wynikają tego typu przesłanki.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie ww. wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie w przypadku uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonej części wyroku, w całości rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji.
Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty są niezasadne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawą postanowienia o odmowie zwolnienia G. M. z kosztów postępowania w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowił art. 267 K.p.a., zgodnie z którym w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach.
Powołany przepis pozwala wobec tego organowi administracji na zwolnienie strony w części lub całości z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów postępowania, w razie "niewątpliwej niemożności" ich poniesienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że niewątpliwa niemożność poniesienia kosztów, to tyle co oczywisty, niezbity, ewidentny brak możliwości ich poniesienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1781/20). Ciężar dowiedzenia tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy. Należy przy tym wskazać, na co zasadnie zwrócił również uwagę Sąd I instancji, że postanowienie w tym przedmiocie podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza że organ posiada swobodę wyboru rozstrzygnięcia, istotna jest natomiast argumentacja przyjęta dla uzasadnienia stanowiska zawartego w decyzji. Argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie wydane w oparciu o uznanie administracyjne powinny zaś mieć oparcie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym.
W rozpoznawanej sprawie wyjaśniono, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i uzyskuje dochód miesięczny (emerytura) w kwocie 1.468,83 zł. Na wydatki składają się m.in. następujące opłaty: prąd, gaz, telefon, żywność, odzież, środki czystości i higieny osobistej, wyroby medyczne. Wnioskodawczyni ponosi również koszty zakupu opału w sezonie grzewczym. Skarżąca mieszka w lokalu o powierzchni 34,28m2 należącym do P. S.A., jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...] (w udziale 1/4), składającej się z działek oznaczonych numerami [...] o powierzchni [...]ha i [...] o powierzchni [...]ha. Według oświadczenia wnioskodawczyni, nieruchomości te nie przynoszą dochodu.
Powyższych ustaleń dokonano na podstawie oświadczenia strony o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania, rachunku za energię elektryczną wraz z potwierdzeniem uiszczenia należności za styczeń i lipiec 2021 r., potwierdzenia wypłaty przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia emerytalnego oraz faktury zakupu wyrobów medycznych. Dodatkowo pismami z dnia 22 grudnia 2021 r., 20 stycznia 2022 r. oraz 8 lutego 2022 r. Starosta Lubartowski wezwał stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień poprzez m.in.: 1) sprecyzowanie ile osób mieszka w lokalu pod adresem ul. [...], [...] oraz wskazania czy skarżąca mieszka sama czy z innymi osobami; 2) wyjaśnienie czy wydatki na opał w deklarowanej kwocie 200 zł miesięcznie są ponoszone w każdym miesiącu w roku czy tylko w sezonie grzewczym; 3) wyjaśnienie czy deklarowany wydatek na gaz dotyczy opłaty za gaz ziemny dostarczany z sieci, gaz płynny składowany w zbiorniku czy zakupu butli gazowych; 4) wyjaśnienie czy wydatek w kwocie 100 zł za energię obejmuje okres 1 miesiąca; 5) udzielenie informacji czy korzysta lub zamierza skorzystać z dodatku osłonowego ustanowionego ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1); 6) udzielenie informacji czy korzysta z dodatku mieszkaniowego przewidzianego w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2021). Wnioskodawczyni na ww. wezwania udzieliła odpowiedzi w pismach z dnia 30 grudnia 2021 r., 14 lutego 2022 r. oraz 1 marca 2022 r. wyjaśniając, że w zajmowanym przez nią lokalu zamieszkuje sama. Wskazała, że wydatki na opał ponosi w okresie grzewczym od września do maja każdego roku. Korzysta z gazu w butlach, który głównie służy do przygotowania posiłków, jednak w okresie grzewczym czasem używa gazu do ogrzania mieszkania za pomocą piecyka grzewczego. Podane przez skarżącą wydatki za energię stanowią kwotę uśrednioną. Ponadto przedłożyła zawiadomienie o zmianie opłat z tytułu czynszu za mieszkanie z kwoty 441 zł (wskazanej we wniosku z dnia 29 października 2021 r.) do kwoty 318,73 zł.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony przez organy i zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stan faktyczny został oparty o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy, wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Zapewniono także skarżącej możliwość czynnego udziału w sprawie jak również prawidłowo Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organy zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 K.p.a.
W sprawie nie doszło także do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wyjaśniona została sytuacja skarżącej oraz wskazane zostały wyraźnie powody zajętego stanowiska i wydanego rozstrzygnięcia. Nie negowano przy tym trudnej sytuacji materialnej skarżącej, jednakże okoliczność ta nie była wystarczająca do uwzględnienia żądania. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wydawanego w oparciu o art. 267 K.p.a. oznacza, że o uwzględnieniu wniosku, poprzez dokonanie określonej oceny danego stanu faktycznego pod kątem występowania "niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania", decyduje wyłącznie organ. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach ww. pojęcie jest niedookreślone, a stosowanie powyższego przepisu ma charakter ocenny. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że orzekanie w ramach uznania administracyjnego powinno być poprzedzone szczególnie starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, to jednak co do zasady organ ocenia kwestię zwolnienia z opłaty w oparciu o dostarczone przez stronę dowody potwierdzające jej sytuację finansową. Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie. Organy opierając się na oświadczeniu strony i załączonych przez nią dowodach ustaliły wysokość dochodów i wydatków skarżącej. W tej sytuacji nie można uznać aby organ II instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie.
Odnosząc się do podnoszonych twierdzeń związanych z wzrostem kosztów utrzymania należy wyjaśnić, że istotnie koszty utrzymania, w tym wyżywienia ulegają systematycznemu wzrostowi, a inflacja umniejsza siłę nabywczą kwoty pieniężnej, na którą składał się w dacie wydania zaskarżonego postanowienia dochód strony, jednakże wydane rozstrzygnięcia nie narusza granic uznania administracyjnego, gdyż w zaistniałych okolicznościach nie można stwierdzić aby sytuacja G. M. była na tyle zła, aby można było ją kwalifikować jako spełnienie przesłanki niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów postępowania administracyjnego.
Nie można przy tym pominąć, że skarżąca kasacyjnie zainicjowała postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 27 maja 2021 r. o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działce nr [...] o pow. [...]ha położonej w obrębie [...] Gminie [...], będącej własnością G. M., D. R., J. R. i M. R. Mając zatem na uwadze, że koszty niniejszego postępowania wynikały bezpośrednio z podejmowanych przez stronę działań, a także biorąc pod uwagę, że skarżąca nie wykazała w sposób bezsprzeczny spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 267 K.p.a. prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że subiektywne przekonanie skarżącej o konieczności zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie jest wystarczające do uzyskania takiego zwolnienia i nie oznacza, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania.
Również ustalenia dokonane w postępowaniu w przedmiocie prawa pomocy nie mogły mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Przesłankami przyznania stronie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym są bowiem koszty przyszłe a nie już ustalone w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, ustawodawca posługując się w art. 267 K.p.a. sformułowaniem "niewątpliwej niemożności" poniesienia kosztów ograniczył możliwość udzielenia zwolnienia do niekwestionowanych sytuacji nadzwyczajnych, a nie związanych wyłącznie z trudną sytuacją materialną strony. Z tych względów dla rozstrzygnięcia nie miała znaczenie okoliczność zwolnienia G. M. od kosztów sądowych i ustanowienie na jej rzecz profesjonalnego pełnomocnika na podstawie postanowienia starszego referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt III SPP/Lu 88/22.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.