III SA/Lu 443/21

III SA/Lu 443/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Iwona Tchórzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 269/22 - Wyrok NSA z 2022-12-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 920
art. 12 pkt 2; art. 27 ust. 3; art. 79 ust. 1 i 3; art. 31c ust. 1; art. 27 ust. 1 i ust. 3; art. 26 ust. 2; art. 85 ust. 1; art. 32 ust. 1 i ust. 2;
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3; art. 6; art. 9, art. 11;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Kuna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi P. H. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu w H. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu w H. i Nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji członka Zarządu Powiatu w H. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz P. H. kwotę [...]zł ([...]) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] 2021 r. Wojewoda na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 poz. 920 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.s.p.") stwierdził nieważność uchwał Rady Powiatu w H.:
– nr [...] z dnia [...] 2021 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu w H.;
- nr [...] z dnia [...] 2021 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji członka Zarządu Powiatu w H..
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że w dniu [...] 2021 r. Rada Powiatu w H., działając na podstawie art. 12 pkt 2 i art. 27 ust. 3 u.s.p. podjęła uchwałę nr [...], w której stwierdziła wybór J. C. na członka Zarządu Powiatu w H.. Następnie w dniu [...] 2021 r. Rada Powiatu w H. w oparciu o art. 12 pkt 2 i art. 31c ust. 1 u.s.p. podjęła uchwałę nr [...], na mocy której przyjęła rezygnację z członkostwa w Zarządzie Powiatu w H. złożoną przez członka Zarządu J. C..
W ocenie organu nadzoru uchwała nr [...] z dnia [...] 2021 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu w H. została podjęta z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. oraz art. 26 ust. 2 u.s.p. w zw. z § 61 ust. 2 i ust. 3 Statutu P. H..
Wojewoda podkreślił, że z powołanych przepisów wynika wyłączna kompetencja rady powiatu do wyboru członków zarządu powiatu. Jest przy tym oczywiste, że organ stanowiący powiatu może dokonać wyboru członka zarządu powiatu tylko w sytuacji, gdy stanowisko to pozostaje nieobsadzone.
Natomiast w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały nie istniał wakat na stanowisku członka Zarządu Powiatu w H.. W tej dacie Zarząd Powiatu w H. funkcjonował bowiem w pełnym składzie - liczył [...] członków, których wybór stwierdzono uchwałami Rady Powiatu w H. z dnia [...] 2020 r.: nr [...] w sprawie wyboru Starosty [...], nr [...] w sprawie wyboru Wicestarosty [...] i nr [...] w sprawie wyboru członków Zarządu Powiatu w H.. Jednocześnie od dnia podjęcia wymienionych uchwał z dnia [...] 2020 r. do dnia podjęcia w dniu [...] 2021 r. uchwały nr [...] Rada Powiatu nie podjęła żadnej uchwały w sprawie odwołania członka Zarządu Powiatu w H.. W tej sytuacji Rada Powiatu w H. nie miała kompetencji do podjęcia uchwały o wyborze nowego członka Zarządu Powiatu w H. na podstawie art. 27 ust. 3 u.s.p. Rada nie mogła zatem wybrać J. C. do pełnienia powyższej funkcji.
Wojewoda wskazał, że radny Rady Powiatu w H. i członek Zarządu Powiatu w H. T. O. w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. złożył oświadczenie następującej treści "Niniejszym informuję, iż z dniem [...] lutego 2021 r., bądź z dniem najbliższej sesji Rady Powiatu w H., składam rezygnację z członkostwa w Zarządzie P. H.. Data złożenia rezygnacji uwarunkowana jest tym, aby organ jakim jest Zarząd Powiatu mógł działać normalnie (w pełnym składzie) do czasu, kiedy zostanie uzupełniony jego skład - to zaś może nastąpić wyłącznie podczas sesji Rady. W związku z czym pozostanę członkiem Zarządu do dnia najbliższej sesji Rady Powiatu".
Wojewoda zauważył, że T. O. w przytoczonym oświadczeniu wskazał późniejszą datę ustąpienia z funkcji członka Zarządu w stosunku do daty złożenia oświadczenia. Z treści oświadczenia wynika, że wskazywaną przez T. O. datą rezygnacji (ustąpienia ze stanowiska) z funkcji członka Zarządu jest "dzień najbliższej sesji Rady Powiatu w H.". T. O. wskazał bowiem jednoznacznie, że pozostanie członkiem Zarządu Powiatu "do dnia najbliższej sesji Rady Powiatu". Nadto T. O. podniósł, że "data złożenia rezygnacji uwarunkowana jest tym, aby organ jakim jest Zarząd Powiatu mógł działać normalnie (w pełnym składzie) do czasu, kiedy zostanie uzupełniony jego skład - to zaś może nastąpić wyłącznie podczas sesji Rady". Organ nadzoru zaznaczył, że żaden podmiot nie jest uprawniony, by domagać się ustąpienia członka zarządu powiatu w innym terminie, niż określony w oświadczeniu woli o rezygnacji, czy też dokonywania interpretacji tego oświadczenia woli wbrew jego literalnej treści.
W ocenie Wojewody stanowisko, zgodnie z którym datą złożenia rezygnacji przez T. O. jest inna data niż "dzień najbliższej sesji Rady Powiatu w H." jest pozbawione podstaw. Za taką datę nie można uznać ani [...] lutego 2021 r. ani [...] lutego 2021 r. Zdaniem Wojewody nie ulega zatem wątpliwości, że oświadczenie T. O. mogło wywrzeć skutki prawne dopiero z "datą najbliższej sesji Rady Powiatu w H.". Dopiero od tej daty mogłyby znaleźć zastosowanie przepisy art. 31c ustawy o samorządzie powiatowym dotyczące rezygnacji członka zarządu powiatu, przyjęcia tej rezygnacji i uzupełnienia składu zarządu.
Wojewoda podkreślił jednocześnie, że przed nadejściem terminu rezygnacji T. O. i przed jej rozpatrzeniem przez Radę Powiatu, została ona skutecznie cofnięta pismem z dnia [...] marca 2021 r. T. O. mógł skutecznie cofnąć swoją rezygnację, bowiem nie wywołała ona jeszcze żadnego skutku prawnego. Zdaniem organu nadzoru do oceny dopuszczalności odwołania oświadczenia woli o rezygnacji z pełnienia funkcji członka zarządu powiatu nie może być w drodze analogii stosowane stanowisko, według którego cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego może nastąpić jedynie wyjątkowo, w szczególnych okolicznościach. Organ nadzoru zauważył, że ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera regulacji prawnych dotyczących tej materii. Nie ma też takich regulacji odnoszących się generalnie do wszystkich stosunków publicznoprawnych. O ile bez wątpienia waga aktów wyborczych sprawia, że ewentualne cofnięcie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu radnego nie może być swobodne, może mieć miejsce tylko w sytuacjach szczególnych - z uwagi na poważną wadę oświadczenia woli - i tylko przed podjęciem postanowienia stwierdzającego wygaśniecie mandatu, o tyle interpretacja taka w stosunku do możliwości cofnięcia oświadczenia woli przez członka zarządu powiatu, który w istocie nie traci mandatu radnego rady powiatu, jest w ocenie organu nadzoru zbyt restrykcyjna. Natomiast zdaniem organu nadzoru zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym dopuszczalne jest cofnięcie oświadczenia woli o rezygnacji z funkcji członka zarządu powiatu także wówczas, gdy wymienione oświadczenie nie jest dotknięte wadą oświadczenia pod warunkiem, że wycofanie to nastąpi najpóźniej przed aktem głosowania w tej sprawie. W takiej sytuacji ocena, czy wystąpiły szczególne okoliczności, uzasadniające dopuszczalność jego cofnięcia - w tym również ewentualnie w oparciu o art. 61 k.c. oraz art. 82 - 88 k.c. - należy do organu stanowiącego.
Kierując się powyższymi względami Wojewoda uznał, że mając na uwadze treść oświadczenia woli T. O. o złożeniu rezygnacji, wyrażonego w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. oraz oświadczenia woli o odwołaniu rezygnacji, wyrażonego w piśmie z dnia 1 marca 2021r., T. O. w dniu [...] 2021 r. pozostawał członkiem Zarządu Powiatu w H.. Zatem we wskazanym dniu Zarząd Powiatu liczył [...] członków, wobec czego uchwała nr [...] Rady Powiatu w H. z dnia [...] 2021 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu w H. została podjęta z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. oraz art. 26 ust. 2 u.s.p. w związku z § 61 ust. 2 i ust. 3 Statutu P. H..
Konsekwencją prawną wadliwości uchwały nr [...] z dnia [...] 2021 r. jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również uchwały nr [...] z dnia [...] 2021 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji członka Zarządu Powiatu w H.. Skoro bowiem podjęcie uchwały w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu w H. zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, z uwagi na brak wakatu na stanowisku członka Zarządu Powiatu w H., to z tożsamych przyczyn unieważnieniu podlega również uchwała w sprawie przyjęcia rezygnacji powołanego wadliwie członka Zarządu Powiatu w H. - jako podjęta z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. oraz art. 26 ust. 2 u.s.p.w związku z § 61 ust. 2 i ust. 3 Statutu P. H..
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniósł P. H., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 79 ust. 1, art. 27 ust.1 i ust. 3, art. 26 ust. 2 oraz art. 31 c ust. 2 u.s.p.w związku z § 61 ust. 1, 2 i 3 Statutu P. H. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Powiatu w H. z dnia 18 września 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2019 r. poz. 5385; z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenie prawa, które miało polegać na podjęciu przedmiotowych uchwał przez Radę Powiatu w sytuacji, gdy Zarząd Powiatu liczył już [...] osób i nie było podstaw do wyboru członka Zarządu Powiatu w H. w dniu [...] 2021 r. podczas, gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że mandat członka Zarządu Powiatu w H. T. O. wygasł z mocy prawa w dniu 31 marca 2021 r. i tym samym Rada Powiatu mogła dokonać wyboru nowego członka Zarządu Powiatu w H. w dniu [...] 2021 r. oraz przyjąć jego rezygnację w dniu [...] 2021 r., co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności przedmiotowych uchwał przez organ nadzorczy;
2. art. 85 ust. 1 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskazujące, iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenie prawa, polegającego na prowadzeniu postępowania nadzorczego i wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] 2021 r., skierowanego do Starosty [...] i Przewodniczącego Rady Powiatu, a nie wobec P. H. reprezentowanego przez uprawniony organ – Zarząd Powiatu; dodatkowo doręczanie pism i rozstrzygnięcia nadzorczego Staroście [...] i Przewodniczącemu Rady skutkuje nieistnieniem wobec Powiatu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] 2021 r.;
3. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, zebranie materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, jednostronny i tendencyjny, w szczególności niezapoznanie się przez organ ze stanowiskiem i argumentacją skarżącego z dnia 31 maja 2021 r., przez dokonanie jednostronnej analizy oświadczenia woli T. O. z dnia [...] lutego 2021 r., co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności przedmiotowych uchwał i wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego;
4. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do argumentów powołanych przez skarżącego w piśmie z dnia 31 maja 2021 r., brak w uzasadnieniu prawidłowego przywołania dowodów, na których się oparł, a także ograniczenie się do gołosłownych i nie popartych stanowiskiem doktryny i orzecznictwa twierdzeń, iż cofnięcie oświadczenia woli o rezygnacji z funkcji członka zarządu powiatu może praktycznie nastąpić w każdym czasie bez ważnych powodów, co skutkowało błędnym ustaleniem przez organ składu Zarządu Powiatu na dzień [...] 2021 r. i bezzasadnym stwierdzeniem nieważności przedmiotowych uchwał;
5. art. 80 k.p.a. polegający na dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego dokonanej w sposób jednostronny, skutkujący ostatecznie błędem w ustaleniach stanu faktycznego mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegającym na uznaniu:
- że T. O. mógł złożyć rezygnację z członkostwa Zarządu Powiatu na przyszłość;
- że T. O. złożył rezygnację z członkostwa Zarządu Powiatu z dniem najbliżej sesji Rady Powiatu, gdy faktycznie T. O. złożył rezygnację z członkostwa w Zarządzie Powiatu "z dniem [...] lutego 2021 r., bądź z dniem najbliższej sesji" i właściwa ocena powyższego oświadczenia woli jednoznacznie wskazuje, że rezygnacja zrealizowała się z nadejściem pierwszego z tych zdarzeń, z którym skutek taki wiązał składający oświadczenie woli tj. do końca dnia [...] lutego 2021 r.;
- że mandat T. O. jako członka Zarządu Powiatu w H. nie wygasł z mocy prawa w dniu 31 marca 2021 r.;
- że w dacie [...] 2021 r. radny T. O. nadal pełnił funkcję członka zarządu Powiatu w H.;
co skutkowało niezasadnym przyjęciem przez organ, iż Zarząd Powiatu w H. w dniu [...] 2021 r. miał właściwy [...] osobowy skład.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi skargi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności aktu nadzoru sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa. Stosownie do art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 766 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2810/18).
Po dokonaniu na podstawie powołanych przepisów kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] 2021 r., nr [...] Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte na podstawie art. 79 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 poz. 920 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 77 tej ustawy nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zasada wyrażona w powyższym przepisie ustawowym znajduje swoją podstawę w art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1), a także przewiduje, iż organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2). Kryterium legalności (zgodności z prawem) precyzuje art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który w zdaniu pierwszym stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 79 ust. 1 zdanie drugie u.s.p.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 79 ust. 3 u.s.p.). Analiza całości przepisu art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28). Stosując ten środek organ ma wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/2000, ONSA 2001/3/117). Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).
W niniejszej sprawie Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, na podstawie powołanych wyżej przepisów art. 79 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność uchwał Rady Powiatu w H. nr [...] z dnia [...] 2021 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu w H. oraz nr [...] z dnia [...] 2021 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji członka Zarządu Powiatu w H..
W ocenie Sądu stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie jest jednak prawidłowe. Nie można podzielić stanowiska organu nadzoru o wystąpieniu zarzucanej sprzeczności uchwał Rady Powiatu w H. nr [...] z dnia [...] 2021 r. oraz nr [...] z dnia [...] 2021 r. z przepisami prawa – art. 27 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 26 ust. 2 tej ustawy w związku z § 61 ust. 2 i ust. 3 Statutu P. H..
Stosownie do art. 26 ust. 1 u.s.p. zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. Przepis art. 26 ust. 2 u.s.p. przewiduje, że w skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie.
W świetle art. 27 ust. 1 u.s.p. rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu. Rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (art. 27 ust. 3 u.s.p.).
W ust. 2 § 61 Statutu P. H. określono, że zarząd liczy 5 osób. W skład zarządu wchodzą: 1) starosta, który jest jednocześnie przewodniczącym zarządu, 2) wicestarosta, 3) trzech członków zarządu (§ 61 ust. 3 Statutu).
Podstawę stwierdzenia zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nieważności uchwał Rady Powiatu w H. w sprawie wyboru J. C. na członka Zarządu Powiatu w H. (uchwała z dnia [...] 2021 r.) oraz następnie w sprawie przyjęcia rezygnacji tego członka Zarządu Powiatu w H. (uchwała z dnia [...] 2021 r.) było uznanie przez organ nadzoru, że w dniu [...] 2021 r., kiedy podjęto pierwszą z wymienionych uchwał, w Zarządzie Powiatu w H. nie występował wakat, gdyż Zarząd Powiatu liczył [...] członków, zgodnie z § 61 ust. 2 Statutu P. H.. Zdaniem Wojewody w dniu [...] 2021 r. członkiem Zarządu Powiatu pozostawał radny T. O..
Powyższe stanowisko organu nadzoru nie jest jednak w ocenie Sądu uprawnione w okolicznościach sprawy.
W sprawie pozostaje poza sporem, że w dniu [...] lutego 2021 r. T. O. skierował do Przewodniczącej Zarządu Powiatu w H. oświadczenie następującej treści: "Niniejszym informuję, iż z dniem [...] lutego 2021 r., bądź też z dniem najbliższej, począwszy od dzisiaj sesji Rady Powiatu w H., składam rezygnację z członkostwa w Zarządzie P. H.. Data złożenia rezygnacji uwarunkowana jest tym, aby organ jakim jest Zarząd Powiatu mógł działać normalnie (w pełnym składzie) do czasu, kiedy zostanie uzupełniony jego skład - to zaś może nastąpić wyłącznie podczas sesji Rady. W związku z czym pozostanę członkiem Zarządu do dnia najbliższej sesji Rady Powiatu – tak by mógł on normalnie funkcjonować". Jednocześnie T. O. oświadczył, że jego decyzja podyktowana jest względami rodzinnymi.
Zdaniem Sądu, jak to zostało też przyjęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie można wykluczyć dopuszczalności złożenia rezygnacji przez członka zarządu powiatu z datą przyszłą. Jednak w okolicznościach sprawy nieuzasadnione jest uznanie przez organ nadzoru, że w świetle oświadczenia T. O. za datę rezygnacji z funkcji członka Zarządu Powiatu w H. należałoby przyjąć dzień najbliższej sesji Rady Powiatu w H.. Analiza oświadczenia wskazuje bowiem, że wynikającą z tego oświadczenia graniczną datą, z jaką należało wiązać skuteczność złożenia rezygnacji, jest dzień [...] lutego 2021 r.
Przede wszystkim zauważyć należy, że wskazanie w treści oświadczenia daty [...] lutego 2021 r. byłoby zbędne, gdyby składający oświadczenie w istocie wiązał złożenie rezygnacji wyłącznie i dopiero z datą najbliższej sesji Rady Powiatu.
Jednocześnie, zdaniem Sądu, określenie terminu złożenia rezygnacji przez odwołanie się do nieokreślonej daty najbliższej sesji Rady Powiatu nie daje się pogodzić z treścią art. 31c ustawy o samorządzie powiatowym.
Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku złożenia rezygnacji z członkostwa w zarządzie przez członka niebędącego jego przewodniczącym, rada powiatu podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu z pełnienia obowiązków członka zarządu zwykłą większością głosów nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji (ust. 1). Niepodjęcie przez radę powiatu uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała (ust. 2). W przypadku złożenia rezygnacji przez członka zarządu niebędącego jego przewodniczącym, starosta obowiązany jest, najpóźniej w ciągu 1 miesiąca od dnia przyjęcia rezygnacji lub upływu okresu, o którym mowa w ust. 2, przedstawić radzie powiatu nową kandydaturę na członka zarządu (ust. 3).
Przepis art. 31c u.s.p. w ustępach 1 i 2 wyznacza zatem ściśle określone terminy, w których: po pierwsze – rada powiatu podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu z pełnienia obowiązków członka zarządu – nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji oraz po drugie – następuje ex lege skutek równoznaczny z przyjęciem rezygnacji, w sytuacji niepodjęcia przez radę powiatu uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 1 – wskazany skutek ex lege następuje z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała.
Realizacja bezwzględnie obowiązujących norm prawnych wyrażonych w art. 31c ust. 1 i ust. 2 u.s.p. wymaga zatem liczenia powyższych terminów w powiązaniu z konkretną datą złożenia rezygnacji. Data ta nie może być natomiast niedookreślona i w szczególności wiązać się ze zdarzeniem przyszłym, którego data nie jest pewna lub może ulec zmianie. Niewątpliwie celem przepisu art. 31c u.s.p. jest dążenie do stabilizacji składu osobowego zarządu powiatu. Wskazuje na to również treść ust. 3 powołanego artykułu.
Dlatego też w okolicznościach sprawy nie można uznać za dopuszczalne złożenia rezygnacji z datą najbliższej sesji Rady Powiatu w H., gdyż w sytuacji, gdyby sesja nie odbyła się, a co faktycznie miało miejsce w związku z trwającą epidemią, w istocie nie byłoby możliwości określenia terminu, w którym rada powiatu obowiązana byłaby do podjęcia uchwały zgodnie z art. 31c ust. 1 u.s.p., a zwłaszcza terminu przewidzianego w ust. 3 tego artykułu.
Z omówionych względów w okolicznościach sprawy za datę złożenia rezygnacji przez T. O. należało przyjąć dzień [...] lutego 2021 r. Pozostaje poza sporem, że w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji Rada Powiatu w H. nie podjęła uchwały o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu T. O. z pełnienia obowiązków członka zarządu. W takiej sytuacji aktualizowała się norma przewidziana w ust. 2 art. 31c u.s.p. Z literalnego brzmienia wskazanego przepisu wynika, że niepodjęcie przez radę powiatu uchwały o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu z pełnienia obowiązków członka zarządu w terminie, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała. Ostatni fragment przytoczonego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku braku podjęcia uchwały rezygnacja zostaje przyjęta z upływem ostatniego dnia miesiąca kalendarzowego, w którym miała zapaść uchwała. Wymaga zwrócenia uwagi, że ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem odwołującym się do upływu "terminu, w którym powinna być podjęta uchwała", ale sformułowaniem "w ostatnim dniu miesiąca", co jednoznacznie wskazuje, że chodzi w tym przypadku nie o koniec terminu miesięcznego, ale o koniec miesiąca kalendarzowego, w którym – zgodnie z art. 31c ust. 1 u.s.p. – miała zapaść uchwała (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2553/18 i sygn. akt II OSK 2554/18 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 253/18 i sygn. akt II SA/Ke 254/18 na tle analogicznego sformułowania w art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak również na tym tle A. Szewc [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. IV, LEX, t. 8 do art. 19).
Przyjmując jako datę złożenia rezygnacji dzień [...] lutego 2021 r., Rada Powiatu w H. powinna była podjąć uchwałę w sprawie przyjęcia rezygnacji T. O. do dnia [...] marca 2021 r. Skoro zaś bezsprzecznie do podjęcia takiej uchwały we wskazanym terminie nie doszło, w świetle art. 31c ust. 2 u.s.p. należało uznać, iż na mocy tego przepisu skutek przyjęcia rezygnacji nastąpił z dniem 31 marca 2021 r.
Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska organu o skutecznym cofnięciu rezygnacji przez T. O..
W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie przewidują cofnięcia rezygnacji złożonej przez członka zarządu powiatu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że oświadczenie woli o rezygnacji jest oświadczeniem woli złożonym przez osobę fizyczną.
Na tle zagadnienia zrzeczenia się mandatu radnego w orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji braku w ustawach samorządowych oraz w kodeksie wyborczym regulacji prawnych dotyczących takich oświadczeń, posiłkowo należy odwołać się do stosownych przepisów kodeksu cywilnego. Zwraca się uwagę, że odmawianie radnym możliwości cofnięcia oświadczenia woli, dotkniętego poważnymi wadami, z braku odpowiedniej publicznoprawnej regulacji, byłoby rozwiązaniem stawiającym radnych w sytuacji gorszej niż sytuacja osób składających cywilnoprawne oświadczenia woli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/12, z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 880/13 oraz z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1835/20).
Zagadnienia dotyczące składania oświadczeń woli, ich odwołania oraz uchylania się od złożonego oświadczenia normują przepisy art. 61 oraz art. 82-88 kodeksu cywilnego.
Przepis art. 61 k.c. przewiduje, że oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Regulując kwestię składania oświadczeń woli, polski ustawodawca przyjął zatem tzw. kwalifikowaną teorię doręczenia, zgodnie z którą oświadczenie uznaje się za złożone z chwilą, gdy dotarło do adresata w taki sposób, że mógł zapoznać się z jego treścią. W przypadku gdy oświadczenie woli składane jest innej osobie, możliwość odwołania tego oświadczenia została wyraźnie przez ustawodawcę ograniczona do sytuacji wskazanej w zdaniu drugim § 1 art. 61 kodeksu cywilnego.
W okolicznościach sprawy odwołanie przez T. O. oświadczenia woli o rezygnacji z członkostwa w Zarządzie Powiatu w H. zostało złożone już po dojściu do adresata oświadczenia o rezygnacji, a także po dniu [...] lutego 2021 r., z którym rezygnacja zgodnie z tym oświadczeniem została złożona. Tym samym nie budzi wątpliwości, że nie zaistniały okoliczności, z którymi przepis art. 61 § 1 kodeksu cywilnego wiąże skuteczność odwołania oświadczenia woli złożonego innej osobie.
Dalszym zagadnieniem jest problematyka wad oświadczenia woli uregulowana w przepisach art.82-88 kodeksu cywilnego. Złożone oświadczenie woli może być dotknięte takimi wadami jak: złożenie oświadczenia przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli (art. 82 k.c.), oświadczenie złożone drugiej stronie za jej zgodą dla pozoru (art. 83 k.c.), oświadczenie złożone pod wpływem błędu (art. 84 k.c. i następne), oświadczenie złożone pod wpływem bezprawnej groźby (art. 87 k.c.).
Wady oświadczenia woli, o których mowa w art. 82 i 83 k.c., skutkują nieważnością oświadczenia. Stosownie zaś do art. 88 § 1 kodeksu cywilnego uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. W świetle przepisów kodeksu cywilnego uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które składane jest innej osobie, nie ma charakteru swobodnego, dowolnego, a wręcz przeciwnie możliwe jest wówczas, gdy oświadczenie to zostało obarczone określoną wadą.
Jak wskazano już wcześniej, w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość uchylenia się przez radnego od skutków prawnych oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu, jednakże tylko w przypadku, gdy oświadczenie jest dotknięte poważnymi wadami, które uzasadniają uchylenie się od skutków oświadczenia woli w świetle przepisów kodeksu cywilnego oraz tylko przed podjęciem postanowienia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego (por. przytoczone już wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach: II OSK 401/12, II OSK 880/13 oraz II OSK 1835/20).
Natomiast w rozpoznawanej sprawie oświadczenie woli T. O. o rezygnacji z członkostwa w Zarządzie Powiatu w H. nie było obarczone żadną z wymienionych wyżej wad oświadczenia woli. W związku z tym brak jest podstawy prawnej do uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli.
W piśmie z dnia [...] marca 2021 r., skierowanym do Przewodniczącej Zarządu Powiatu w H., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w H. w dniu [...] marca 2021 r., T. O. poinformował, że odwołuje swoją rezygnację z członkostwa w Zarządzie P. H.. W treści pisma T. O. wskazał, że decyzja o rezygnacji podyktowana była względami osobistymi, które potencjalnie mogły mu utrudniać pracę w Zarządzie Powiatu. Jednakże sytuacja ta uległa zmianie, w związku z czym może powrócić do wykonywania pracy w Zarządzie. Zatem odwołując złożone wcześniej oświadczenie, T. O. nie powoływał się na jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby wskazywać na poważne wady oświadczenia woli o rezygnacji i tym samym uzasadniać uchylenie się od skutków złożonego oświadczenia woli.
Sąd nie podziela zaprezentowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowiska, kwestionującego możliwość oceny dopuszczalności odwołania oświadczenia woli o rezygnacji z pełnienia funkcji członka zarządu powiatu z powołaniem się na przytoczone wyżej poglądy wyrażane w orzecznictwie na tle zagadnienia zrzeczenia się mandatu radnego. W ocenie Sądu nie jest przekonujący argument, iż o ile waga aktów wyborczych sprawia, że ewentualne cofnięcie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu radnego nie może być swobodne, o tyle w odniesieniu do oświadczenia woli członka zarządu powiatu interpretacja taka jest zbyt restrykcyjna.
Przede wszystkim jeszcze raz wymaga podkreślenia, że sama ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera regulacji przewidujących możliwość odwołania oświadczenia woli o rezygnacji z funkcji członka zarządu powiatu. Już ta okoliczność przemawia za uznaniem, iż dopuszczenie uchylenia się od skutków takiego oświadczenia musi mieć charakter wyjątkowy.
Ponadto zarząd powiatu jest jednym z organów wchodzących w skład władz powiatu, pełniącym istotne funkcje. Stosownie do art. 8 ust. 2 u.s.p. organami powiatu są: 1) rada powiatu; 2) zarząd powiatu. Jak stanowi ust. 1 art. 8 u.s.p., mieszkańcy powiatu podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym - poprzez wybory i referendum powiatowe - lub za pośrednictwem organów powiatu.
Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.). Zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa (art. 32 ust. 1 u.s.p.). Stosownie do art. 32 ust. 2 u.s.p. do zadań zarządu powiatu należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady; 2) wykonywanie uchwał rady; 2a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 3) gospodarowanie mieniem powiatu; 4) wykonywanie budżetu powiatu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu; 6) uchwalanie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego.
Wynikające z tak określonej pozycji i funkcji istotne znaczenie zarządu powiatu w strukturze tej jednostki samorządu terytorialnego uzasadnia w ocenie Sądu przyjęcie, iż także w przypadku oświadczenia członka zarządu powiatu o rezygnacji z członkostwa w tym organie, uchylenie się od skutków tego oświadczenia nie może być swobodne, ale winno być dopuszczalne tylko wyjątkowo, w sytuacji wystąpienia poważnych wad odpowiadających okolicznościom, z którymi kodeks cywilny wiąże dopuszczalność uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli.
Za taką oceną przemawia również treść art. 31c u.s.p., który w ust. 1 i 2 określa ścisłe terminy podjęcia uchwały rady powiatu w sprawie przyjęcia rezygnacji oraz, na wypadek niepodjęcia uchwały w oznaczonym terminie, przewiduje skutek równoznaczny z przyjęciem rezygnacji. Z art. 31c, w tym także z treści jego ustępu 3 wynika bowiem dążenie ustawodawcy do niezwłocznego i jednoznacznego rozstrzygnięcia w zakresie osobowego składu zarządu powiatu.
Z omówionych względów Sąd uznał za błędną ocenę organu nadzoru, iż w dniu [...] 2021 r. T. O. pozostawał członkiem Zarządu Powiatu w H., w związku z czym, zdaniem Wojewody, nie był możliwy w tym dniu wybór nowego członka Zarządu.
Bez wpływu na powyższe pozostaje okoliczność podjęcia przez Radę Powiatu w H. w dniu [...] 2021 r. uchwały nr [...] w sprawie odwołania T. O. z funkcji członka Zarządu Powiatu w H.. Jak bowiem wyjaśniono już wcześniej, skutek przyjęcia rezygnacji T. O. nastąpił z mocy prawa już z dniem 31 marca 2021 r.
W konsekwencji stwierdzenie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nieważności uchwały Rady Powiatu w H. nr [...] z dnia [...] 2021 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu w H., jak i uchwały nr [...] z dnia [...] 2021 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji członka Zarządu Powiatu w H., należało ocenić jako wadliwe.
Wobec wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem przepisów prawa, zaskarżone rozstrzygnięcie podlegało uchyleniu na mocy art. 148 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu nie były istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podniesione przez skarżącą argumenty dotyczące sposobu doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, gdy bezsprzecznie rozstrzygnięcie to zostało w ustawowym terminie zaskarżone przez P. H..
Z tych wszystkich przyczyn i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).