III SA/Lu 440/25

III SA/Lu 440/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Iwona Tchórzewska /przewodniczący/
Jerzy Drwal /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 184 ust. 1; art. 207 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Agnieszka Kosowska, Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 16 czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r., nr BOPR-II.431.2.7.2024.GOLJ Zarząd Województwa Lubelskiego, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (dalej także jako "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "IŻ"), utrzymał decyzję Dyrektora Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia 29 maja 2024 r, nr OO.ŁB.40220.7.2023 w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Po ogłoszeniu naboru wniosków o dofinansowanie projektów nr [...] w ramach Działania 4.2 Produkcja energii z OZE w przedsiębiorstwach, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 Województwo Lubelskie – reprezentowane przez LAWP - zawarło w dniu 8 listopada 2021 r. z T. K. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą I. P. K. T. (dalej także jako: "beneficjent", "skarżący" lub "strona") umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. [...] Na podstawie tej umowy skarżący realizował wskazany projekt. Zakończenie rzeczowe realizacji projektu miało nastąpić do dnia 31 maja 2022 r., a zakończenie finansowe realizacji projektu do dnia 30 czerwca 2022 r. Umowa o dofinansowanie była dwukrotnie aneksowana. Aneksem z dnia 4 lipca 2022 r. rzeczowe oraz finansowe zakończenie realizacji projektu zostało przesunięte na dzień 31 grudnia 2022 r. Natomiast w wyniku aneksowania umowy w dniu 23 stycznia 2023 r. rzeczowe oraz finansowe zakończenie realizacji projektu zostało określone na dzień 31 marca 2023 r.
W dniu 17 czerwca 2022 r. skarżący złożył wniosek sprawozdawczy za okres od 1 kwietnia 2022 r. do 15 czerwca 2022 r. W postępie rzeczowym realizacji projektu strona opisując stan wykonania działań projektowych poinformowała o opóźnieniu w budowie instalacji fotowoltaicznej "ze względu niezakończoną wymianę pokrycia dachowego (zmiana eternitu na blachę).". Organ I instancji na tej podstawie uznał, iż na etapie aplikowania o dofinansowanie dachy na jakich miały być położone instalacje fotowoltaiczne były pokryte azbestem, a w okresie między złożeniem ostatecznej wersji Biznes Planu (29 października 2021 r.), a dniem 17 czerwca 2022 r., kiedy złożono pierwszy wniosek o płatność Skarżący zataił fakt, że pokryciem dachowym budynków, na których miały być umieszczone instalacje był azbest. Informacja z omawianego wniosku o płatność przeczyła oświadczeniu złożonemu w tabeli D.6.1. części opisowej Biznes Planu, zgodnie z którym "Pokrycie dachowe budynku, na którym zostanie zamontowana instalacja fotowoltaiczna jest wykonane z blachy".
W dniu 15 sierpnia 2022 r. skarżący przedłożył wniosek o płatność za okres od 15 czerwca 2022 r. do 15 sierpnia 2022 r., będący wnioskiem o zaliczkę. W wyniku weryfikacji wniosku o płatność LAWP, pismem z dnia 18 sierpnia 2022 r. poinformowała skarżącego, że we wniosku stwierdzono uchybienia i wymaga on poprawy. Wyznaczono stronie 10-dniowy termin na dokonanie zmian. W związku z niezłożeniem wymaganej poprawy, pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r. LAWP poinformowała skarżącego, że wniosek o płatność nie został złożony zgodnie z wyznaczonym terminem.
W odpowiedzi na upomnienie skarżący pismem z dnia 8 września 2022 r. poinformował, że w okresie od 15 czerwca 2022 r. do 15 sierpnia 2022 r. realizacja projektu przebiegała zgodnie z planem oraz w tym czasie podpisano umowę na remont dachu, przygotowano specyfikację zapytania ofertowego do ogłoszenia w bazie konkurencyjności oraz ogłoszono postępowanie ofertowe. Wraz z pismem w dniu 8 września 2022 r. strona przedłożyła poprawiony wniosek o płatność za okres od 15 czerwca 2022 r. do 15 sierpnia 2022 r. Organ I instancji ustalił, iż w części sprawozdawczej wniosku skarżącego kolejny raz poinformowała LAWP, iż prowadzone były prace polegające na wymianie eternitu na blachę falistą. W konsekwencji dokonanej weryfikacji wniosku o płatność, pismem z dnia 8 września 2022 r. LAWP poinformowała, że wniosek o płatność został pozytywnie zweryfikowany pod względem formalnym i merytorycznym.
W dniu 5 września 2022 r. skarżący złożył do LAWP wniosek o płatność (wniosek o zaliczkę) za okres od 16 sierpnia 2022 r. do 5 września 2022 r. Następnie w dniu 8 września 2022 r. strona złożyła pismo informujące, że wniosek przesłany w dniu 5 września 2022 r. został "omyłkowo błędnie złożony". Pismem z dnia 8 września 2022 r. skarżący poinformował również, że w okresie objętym wnioskiem o płatność opracowano dokumentację niezbędną do przygotowania zapytania ofertowego, przygotowano zgłoszenie w bazie konkurencyjności oraz rozstrzygnięto postępowanie i podpisano umowę na wykonanie instalacji fotowoltaicznej. Pismem z dnia 8 września 2022 r. LAWP poinformowała skarżącego, że wniosek o płatność za okres od 16 sierpnia 2022 r. do 5 września 2022 r. pełniący funkcję sprawozdawczą został rozpatrzony pozytywnie.
W dniu 7 września 2022 r. wpłynął do LAWP wniosek o płatność za okres od 6 września 2022 r. do 7 września 2022 r. Po dokonaniu weryfikacji wniosku LAWP poinformowała skarżącego, że wniosek o płatność został pozytywnie zweryfikowany oraz, że zatwierdzono kwotę środków do wypłaty w wysokości 144 665, 35. Kwota została przekazana przelewem na rachunek bankowy skarżącego w dniu 20 września 2022 r.
W dniu 8 listopada 2022 r. skarżący złożył wniosek o płatność za okres od 8 września 2022 r. do 31 października 2022 r. Wraz z wnioskiem o płatność skarżący przedłożył fakturę VAT zaliczkową cząstkową [...] na wykonanie i uruchomienie dwóch instalacji do 90 kWp. W wyniku weryfikacji przedmiotowego wniosku, LAWP pismem z dnia 15 listopada 2022 r. poinformowała skarżącego, iż wniosek o płatność wymaga poprawy. W przedmiotowym piśmie organ I instancji poinformował skarżącego, że wniosek o płatność nie został złożony zgodnie z terminem określonym w piśmie do złożenia poprawy. W konsekwencji, w dniu 9 grudnia 2022 r. beneficjent złożył poprawiony wniosek o płatność za okres od 8 września 2022 r. do 31 października 2022 r. W ramach złożonej poprawy skarżący nie złożył jednak wyjaśnień dotyczących remontu poszycia dachowego.
Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. LAWP poinformowała skarżącego, że wniosek o płatność w dalszym ciągu wymaga uzupełnienia/poprawy oraz ponowiła uwagę, zobowiązującą do wyjaśnień rozbieżności pomiędzy zapytaniem ofertowym, obejmującym remont poszycia dachowego a wnioskiem o dofinansowanie i umową nr [...], które to dokumenty nie obejmowały remontu poszycia dachowego.
W dniu 27 grudnia 2022 r. skarżący złożył wniosek o zmianę terminu zakończenia realizacji projektu na 31 marca 2023 r. Organ I instancji wyraził zgodę na przesuniecie terminów realizacji projektu na dzień 31 marca 2023 r.
Pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. skarżący złożył wyjaśnienia wraz z poprawionym wnioskiem o płatność za okres od 8 września 2022 r. do 31 października 2022 r. oraz pakietem dokumentów. W zakresie remontu poszycia dachowego strona wyjaśniła, że: "[...]" zakłada instalację paneli fotowoltaicznych na dachach dwóch budynków. Dachy budynków były pokryte eternitem, co uniemożliwiało instalację paneli fotowoltaicznych. Wymiana poszycia dachowego była więc konieczna przed rozpoczęciem instalacji farmy fotowoltaicznej. Ponadto istotne było odpowiednie przygotowanie pokrycia, aby można było na nim montować panele fotowoltaiczne. Z tego powodu połączyłem wybór ofert w jedno zapytanie, aby mieć jeden podmiot odpowiedzialny i tym samym uniknąć problemów technicznych i kolizji terminów w realizacji całej inwestycji. Wymiana dachu była realizowana na podstawie odrębnej umowy (z tym samym wykonawcą), zgodnie ze złożoną ofertą - koszt niekwalifikowany projektu. Załączono umowę na dach.". Dołączył umowę o wykonanie prac dekarskich z dnia 29 sierpnia 2022 r.
Pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że wniosek o płatność za okres od 8 września 2022 r. do 31 października 2022 r. w dalszym ciągu wymaga uzupełnienia/poprawy. W odpowiedzi w dniu 24 stycznia 2023 r. skarżący złożył poprawiony wniosek o płatność za okres od 8 września 2022 r. do 31 października 2022 r. wraz z pismem, w którym wyjaśnił, że "Realizacja projektu zakładała instalację paneli na dachu pokrytym blachą (technicznie niebyło innej możliwości). Pierwotne założenia zakładały wymianę poszycia we wcześniejszym terminie - jesień 2021 roku. Jednak ze względu na problemy z wykonawcą, wymiana poszycia nastąpiła dopiero w 2022 roku i tym samym zbiegła się w czasie z montażem paneli fotowoltaicznych. Jednak nie zmienia to kluczowej kwestii, że zgodnie z złożonym wnioskiem Beneficjent zakładał i zrealizował montaż paneli na dachu pokrytym blachą. Jednocześnie pragnę przypomnieć, że remont dachu nie jest częścią projektu, nie jest finansowany ze środków publicznych. Mamy tu jedynie powiązanie natury technicznej - najpierw należało wymienić poszczycie a następnie rozpocząć montaż paneli. W wyjaśnieniach złożonych przez Beneficjenta opisane są przyczyny, dlaczego złożono zapytanie na całość inwestycji (wymiana poszycia oraz budowa firmy fotowoltaicznej". Skarżący dołączył kosztorys ofertowy z dnia 23 sierpnia 2022 r., w którym pod pozycją "Pokrycie dachowe" widnieje zadanie "8.d.2 Pokrycie dachów papą termozgrzewalną jednowarstwowe". We wcześniejszej pozycji "Prace rozbiórkowe" znajduje się zadanie "1.d.1. Rozebranie pokrycia z płyt i gąsiorów azbestowo-cementowych nie nadających się do użytku".
Pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. organ I instancji poinformował skarżącego o rozwiązaniu umowy w trybie natychmiastowym. Jednocześnie LAWP poinformowała o konieczności zwrotu dotychczas otrzymanych środków w wysokości 144 665,35 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 20 września 2022 r. do dnia dokonania zwrotu. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że z dokumentów złożonych przez skarżącego i załączonych do wniosku o płatność za okres od 8 września 2022 r. do dnia 31 października 2022 r. wynikało, że zakres złożonej oferty wykonawcy obejmował remont pokrycia dachowego opisany w Załączniku nr 3 do zapytania ofertowego. Wskazano także, że zgodnie z Załącznikiem nr 3 do zapytania ofertowego, przedmiotem zapytania ofertowego był również remont pokrycia dachowego, który nie został uwzględniony we wniosku o dofinansowanie, jak również w umowie zawartej z wykonawcą E. R. W. z dnia 29 sierpnia 2022 r. W konsekwencji, w toku realizowania przedmiotowego projektu ustalono, że wbrew oświadczeniu złożonemu przez skarżącego w części opisowej Biznes Planu, dach na którym zostały zamontowane instalacje fotowoltaiczne na dzień aplikowania o środki był pokryty wyrobami zawierającymi azbest. LAWP w piśmie zwróciła uwagę, że w tab. D.6.1 części opisowej Biznes Planu, Beneficjent odpowiedział twierdząco na pytanie "Czy w przypadku budowy instalacji wykorzystującej energię słoneczną na dachu budynku, dach nie jest pokryty wyrobami zawierającymi azbest?" oświadczając, że: "Pokrycie dachowe budynku, na którym zostanie zamontowana instalacja fotowoltaiczna jest wykonane z blachy.". Na podstawie tej deklaracji pozytywnie oceniono zgodność projektu z kryteriami wyboru projektów, od których zależało otrzymanie dofinansowania. LAWP podniosła, że w przypadku gdyby skarżący na etapie aplikowania oświadczył zgodnie ze stanem rzeczywistym, że dach jest pokryty wyrobami zawierającymi azbest, to nie spełniłby kryterium merytorycznego technicznego "Wykonalność techniczna i organizacyjna wybranego wariantu realizacji projektu" w zakresie pytania cząstkowego "Czy wybrany wariant realizacji projektu jest wykonalny organizacyjnie, technicznie i pod względem posiadanych zasobów osobowych, tzn. czy, wnioskodawca posiada odpowiednie zasoby techniczne/organizacyjne/kadrowe umożliwiające realizację projektu zgodnie z proponowanym harmonogramem?", a tym samym nie uzyskałby dofinansowania.
W związku z brakiem zwrotu środków finansowych i niewykonaniem wezwania z dnia 6 kwietnia 2023 r. organ I instancji pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, z późn. zm. – dalej jako: "u.f.p.").
Decyzją z dnia 29 maja 2024 r. organ I instancji orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, w kwocie 144 665,35 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 20 września 2022 r. do dnia zapłaty.
W przedmiotowej decyzji LAWP stwierdził, że skarżący uzyskał dofinansowanie w sposób nienależny, gdyż złożył nieprawdziwe oświadczenia, które miały istotny wpływ na przyznanie przez LAWP dofinansowania, co wypełniło przesłankę ujętą w art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. Ponadto, działania strony zarówno na etapie aplikowania jak i rozliczania projektu, dążyły do sztucznego stworzenia warunków dla uzyskania oraz utrzymania korzyści, wynikających ze wsparcia ze środków publicznych. Strona dopuściła się również wielokrotnego naruszenia zasad, do których odwołuje umowa o dofinansowanie, czym wypełniła przesłanki wskazane w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.
Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu I instancji i złożyła odwołanie.
Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję wydaną I instancji przez Dyrektora LAWP.
W uzasadnieniu organ wskazał, że celem prowadzonego postępowania było zweryfikowanie istnienia podstaw zwrotu dofinansowania wypłaconego stronie na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 8 listopada 2021 r. nr [...] o dofinansowanie projektu pn. [...]
Instytucja Zarządzającą ustaliła, że w Podrozdziale 4.4 (Limity i ograniczenia realizacji projektów), pkt 25 Regulamin konkursu przewidywał, iż; "Nie będzie możliwy montaż kolektorów słonecznych także ogniw fotowoltaicznych na dachach, które są pokryte wyrobami zawierającymi azbest. W ramach inwestycji, nie będzie możliwości uzyskania wsparcia na zmianę konstrukcji dachu oraz wymianę pokrycia dachowego". Powyższego zastrzeżenia dotyczyła sekcja D.6 (Energia słoneczna) formularza części opisowej Biznes Planu. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy zrzutów ekranu, w omawianej sekcji znajdowały się pola: Czy w przypadku budowy instalacji wykorzystującej energię słoneczną na dachu budynku, dach nie jest pokryty wyrobami zawierającymi azbest?" oraz Uzasadnienie. W przypadku pierwszego z wymienionych pól formularz pozwalał na dokonanie wyboru odpowiedzi TAK lub NIE. Drugie pole miało charakter pola opisowego. Objaśnienie (dostępne pod znakiem z literą "i") miało następującą treść "Instrukcja wypełniania dla kolumny: Czy w przypadku budowy instalacji wykorzystującej energię słoneczną na dachu budynku, dach nie jest pokryty wyrobami zawierającymi azbest? - W przypadku budowy instalacji OZE wykorzystującej energię słoneczną (kolektory słoneczne, ogniwa fotowoltaiczne) na dachu budynku należy opisać czym pokryty jest dach. W przypadku jeżeli dach pokryty jest wyrobami zawierającymi azbest brak jest możliwości uzyskania wsparcia na instalację OZE.". Wyjaśnienie to znajduje się na wydruku formularza części opisowej Biznes Planu, w sekcji "Tabela z instrukcjami do formularza", pod poz. 80
W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że strona udzieliła odpowiedzi twierdzącej (TAK) na pytanie z sekcji D.6.1 części opisowej Biznes Planu. Z kolei w polu "Uzasadnienie" oświadczyła, że "Pokrycie dachowe budynku, na którym zostanie zamontowana instalacja fotowoltaiczna jest wykonane z blachy". Z treści użytych sformułowań bezsprzecznie wynika więc, iż w dacie składania tego oświadczenia dach miał już być pokryty blachą. Strona nie twierdziła bowiem, iż pokrycie dachowe dopiero ma zostać pokryte blachą. Tak w analizowanym polu, jak i w innych częściach dokumentacji aplikacyjnej brak jest jakiejkolwiek informacji, z której mogłoby chociaż pośrednio wynikać, że dachy budynków pokryte są wyrobami zawierającymi azbest. Z materiału dowodowego wynika, że w dacie składania oświadczenia dachy budynków częściowo były pokryte eternitem. Potwierdził to sam skarżący w pismach składanych do LAWP. W piśmie z dnia 4 stycznia 2023 r. Strona oświadczyła wprost, iż "Dachy budynków były pokryte eternitem, co uniemożliwiało instalację paneli fotowoltaicznych.". Wymiana pokryć dachowych była też przedmiotem umowy z dnia 29 sierpnia 2022 r. zawartej przez stronę z wykonawcą instalacji fotowoltaicznej. Instytucja Zarządzająca za prawidłowe uznała ustalenia organu I instancji, z których wynika, że w sekcji D.6.1 części opisowej Biznes Planu strona podała nieprawdziwe informacje dotyczące pokrycia dachu blachą jako że nie ulega wątpliwości, że w dacie składania tego dokumentu dach (a przynajmniej jego część) był pokryty eternitem, tj. wyrobem zawierającym azbest.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią dokumentacji konkursowej niemożliwe było uzyskanie wsparcia dla projektów przewidujących montaż instalacji fotowoltaicznej, na dachach budynków, które w dacie składania wniosków o dofinansowanie były pokryte wyrobami zawierającymi azbest. Tym samym, brak ujawnienia informacji w tym zakresie miał istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości oceny projektu. Znajduje to potwierdzenie w treści pisma Kierownika Oddziału Oceny Projektów LAWP z dnia 17 lutego 2023 r., z którego wynika, że ujawnienie na etapie oceny okoliczności dotyczących pokrycia dachu eternitem skutkowałoby negatywną oceną projektu. Strona przystępując do konkursu zobowiązana była podać informacje dotyczące projektu, które były zgodne ze stanem faktycznym. Strona była przy tym pouczona o możliwych konsekwencjach złożenia nieprawdziwych oświadczeń (por. oświadczenia Wnioskodawcy z sekcji H pkt 1-2 wniosku o dofinansowanie - por. k. 21 akt sprawy). Także i w prawie wspólnotowym podanie nieprawdziwych informacji traktowane jest jako kwalifikowana postać nieprawidłowości, tj. jako nadużycie finansowe. Zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 1 lit. a) tiret pierwszy Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z 26 lipca 1995 r. (Dz.U. z 2009 r., nr 208, poz. 1603) za takie nadużycie uważa się umyślne działanie lub zaniechanie wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu. Instytucja Zarządzająca podkreśla przy tym, iż umyślność działania lub zaniechania nie jest warunkiem uznania go za nieprawidłowość (której wystąpienie jest niezależne od zawinienia), lecz jest jedynie kryterium kwalifikacji danej nieprawidłowości jako nadużycia finansowego.
Organ odwoławczy podniósł, że argumentacja skarżącego sprowadza się do twierdzenia, iż zakaz montowania instalacji fotowoltaicznych na dachach pokrytych eternitem dotyczy stanu docelowego, a nie istniejącego w dacie składania wniosku o dofinansowanie. Zdaniem Strony - o ile w trakcie realizacji projektu dojdzie do wymiany pokrycia dachowego (z własnych środków) tak, że panele fotowoltaiczne nie byłyby montowane na dachu zawierającym azbest - to stan taki jest zgodny z wymaganiami konkursu. Strona uznaje, że składane przez nią oświadczenia dotyczyły stanu docelowego, a nie istniejącego w dacie składania wniosku o dofinansowanie. Takie podejście Instytucja Zarządzająca uznaje jednak za nieuprawnione.
Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że z instrukcji wypełnienia części opisowej Biznes Planu bezsprzecznie wynikało, że skarżący w sekcji D.6.1 miał opisać "czym pokryty jest dach". Obowiązek wskazania rodzaju pokrycia dachowego wynika w zasadzie wyłącznie z objaśnienia sposobu wypełnienia tej sekcji. Należy zatem wywieść, że strona zapoznała się z tymże objaśnieniem, skoro w analizowanym polu zawarła informację (jakkolwiek nieprawdziwą) dotyczącą pokrycia dachu. W tym kontekście - wobec jednoznacznej treści dokumentacji aplikacyjnej - nie można zasadnie twierdzić, iż w polu "Uzasadnienie" można było przedstawić opis stanu przyszłego, tj. stanu po zrealizowaniu projektu. Nawet zaś jeśli, jak to twierdzi strona, część dachu budynków była pokryta blachą (a pozostała część eternitem) to i tak oświadczenie zawarte w polu "Uzasadnienie" musiało zostać uznane za nieprawdziwe. Z informacji przekazanych przez skarżącego wynika, że dach był pokryty wyłącznie blachą. Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że nie mogą zostać uznane za wiarygodne twierdzenia strony, z których wynika, że składając wniosek o dofinansowanie strona nie wiedziała, gdzie dokładnie zostaną zamontowane panele. Niezależnie od faktu, iż w każdym wypadku powinien on taką wiedzą dysponować (bo jest to konieczne do złożenia zgodnych z prawdą oświadczeń), Instytucja Zarządzająca wskazała, że skarżący popada w sprzeczność z wcześniej składnymi oświadczeniami oraz treścią dokumentacji projektowej aplikacyjnej. Z dołączonego do wniosku o dofinansowanie projektu instalacji fotowoltaicznej jasno wynika, które budynki mają zostać objęte projektem, a także plan rozmieszczenia paneli wraz z ich liczbą. W ocenie organu odwoławczego skarżący już na tym etapie z pewnością wiedział, gdzie będą montowane panele. Instytucja Zarządzająca zważyła, że w piśmie z dnia 4 stycznia 2023 r. strona oświadczyła, iż "Dachy budynków były pokryte eternitem, co uniemożliwiało instalację paneli fotowoltaicznych", a wymiana poszycia dachowego była konieczna "przed rozpoczęciem instalacji". Mając na uwadze powyższe organ II instancji uznał, że bez wymiany pokrycia dachowego realizacja projektu nie byłaby możliwa. Stąd też nie można przyjmować, że potrzeba ta powstała w trakcie realizacji projektu. W każdym zaś przypadku w dalszym ciągu nieprawdziwe było twierdzenie Strony, iż dachy budynków są pokryte blachą.
Instytucja Zarządzająca uznała, że organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny dowodu z dokumentu stanowiącego ekspertyzę prof. ucz. dr hab. K. K.. Dla ustalenia treści wymagań Regulaminu konkursu nie jest konieczna wiedza specjalistyczna ani dokonywanie ocen poszczególnych postanowień pod kątem restrykcyjnie pojmowanej poprawności językowej. Autorka ekspertyzy przeprowadza zaś taką właśnie ocenę. Co jednak szczególnie istotne w analizowanej ekspertyzie całkowicie pominięto treść cytowanych wyżej objaśnień dotyczących sposobu uzupełnienia sekcji D.6.1 części opisowej Biznes Planu. Z nich zaś wynika bezsprzecznie, iż skarżący miał obowiązek "opisać czym pokryty jest dach". Jest to zdanie zrozumiałe i czytelne. Ekspertyza pomija treść tych wyjaśnień, przez co oczywistym jest, że nie mogła być ona podstawą do dokonywania jakichkolwiek ustaleń faktycznych w sprawie, a w szczególności nie mogła stanowić dowodu wskazującego na istnienie błędu w dokumentacji konkursowej.
Zdaniem Instytucji Zarządzającej organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości opisanych w zaskarżonej decyzji. Składając wniosek o dofinansowanie skarżący zataił fakt, że dach na którym ma być zamontowana instalacja fotowoltaiczna był pokryty eternitem. Strona nie przekazała rzetelnych i rzeczywistych informacji o materiale pokrycia dachowego, co zostało udowodnione i szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji, a to wypełniało przesłankę wskazaną w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184.
W ocenie organu niezasadne okazały się argumenty skarżącego podnoszone w odwołaniu, które w rzeczywistości potwierdziły słuszność żądania zwrotu środków jako dofinansowania uzyskanego nienależnie oraz z naruszeniem postanowień umowy.
Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że w obowiązującym krajowym porządku prawnym zasady zwrotu środków pochodzących z funduszy strukturalnych określają przepisy u.f.p. Zgodnie z treścią przywoływanego już art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.,
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji na rachunek bankowy.
Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. lub zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi.
Zgodnie z treścią art. 2 pkt 36 rozporządzenia Paramentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r. Nr 347, str. 320, ze zm. – dalej jako "rozporządzenie ogólne"), nieprawidłowością jest każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Z tej samej definicji zawartej w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego wynika, iż dla powstania nieprawidłowości wystarczającym jest aby dane działanie lub zaniechanie prowadziło do możliwości powstania szkody. Wynika stąd, że faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego nie jest przesłanką konieczną dla zakwalifikowania danego zachowania jako nieprawidłowości. Przesłankę naruszenia prawa, o której mowa powyżej, należy uznać za spełnioną, wobec ustalenia, iż na etapie aplikowania o środki Strona podała nieprawdziwe informacje. Skarżący poprzez złożenie nieprawdziwego oświadczenia na etapie aplikowania o środki, naruszył procedury o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.f.p.
Instytucja Zarządzająca wskazała również, że zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 54 § 1 pkt 3 o.p., odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3 o.p., do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 o.p. Organ odwoławczy otrzymał odwołanie wraz z aktami sprawy 1 lipca 2024 r., co oznacza, że dwumiesięczny okres na wydanie decyzji został przekroczony. Wobec powyższego, nie należy naliczać odsetek za okres od dnia 2 września 2024 r. do dnia doręczenia decyzji.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący T. K. zaskarżył decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 16 czerwca 2025 r. w całości.
Zarzucił organowi naruszenie:
1) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie dotyczącym wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz przesłanek zwrotu tego dofinansowania;
2) art. 80 § 1 k.p.a. związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę ekspertyzy prof. ucz. dr hab. K. K. z dnia 25 września 2023 r. i w konsekwencji uznanie, że nie stanowi ona dowodu istotnego w niniejszej sprawie;
3) art. 81a k.p.a. w związku z art. 7a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego powstałych wątpliwości (tj. co do chwili w jakiej dach powinien posiadać poszycie nie zawierające wyrobów z azbestu, tj. czy w chwili montażu paneli fotowoltaicznych czy już w chwili składania wniosku), pomimo wymogu rozstrzygania wszystkich niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony;
4) a w konsekwencji naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2) i 3) u.f.p. poprzez przyjęcie, że skarżący wykorzystał środki przekazane mu na podstawie umowy z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz że środki te zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości i zachodzi konieczność ich zwrotu;
5) art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2) i 3) u.f.p. poprzez przyjęcie, że doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013 skutkującej możliwością żądania od skarżącego zwrotu przyznanego dofinansowania.
W kontekście tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od Zarządu Województwa Lubelskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Lubelskiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu w całości.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie żadna z powyższych podstaw wzruszenia zaskarżonej decyzji nie wystąpiła. Nie było też jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądu była decyzja Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 16 czerwca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora LAWP z dnia 29 maja 2024 r. w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta T. K. środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. u.f.p. Korekta finansowa dotyczyła należności w kwocie 144 665,35 zł wraz z odsetkami.
Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy skarżący był zobowiązany do zwrotu środków przekazanych jej na realizację projektu jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze tak określoną istotę sporu, omówienia w niezbędnym zakresie wymagają regulacje prawne zamieszczone zarówno w przepisach wspólnotowych (UE), jak i krajowych mające zastosowanie w tej sprawie.
Wyjaśnić należy, że podstawy prawne realizacji programów operacyjnych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego wynikają zarówno z przepisów prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego państw członkowskich. Ogólne zasady dotyczące funduszy strukturalnych zostały określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE seria L z dnia 20 grudnia 2013 r. nr 347, str. 320, ze zm. – dalej jako "rozporządzenie nr 1303/2013"). Zgodnie z art. 143 ust. 1 tego rozporządzenia, odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć. Pojęcie "nieprawidłowości" zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W konsekwencji wykrycie naruszenia, czy to prawa unijnego czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, zawsze rodzi bezwzględny obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych w sposób nieprawidłowy, albo w całości, albo też w części.
Na gruncie krajowego porządku prawnego aktem prawnym, który określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej lat 2014-2020, które to przepisy miały w niniejszej sprawie zastosowanie, jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, ze zm. – dalej jako "ustawa wdrożeniowa"). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa. Z art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy wdrożeniowej wynika zaś, że do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych. Nie budziło wątpliwości, że Zarząd Województwa Lubelskiego jako Instytucja Zarządzająca wykonująca zadania związane z realizacją Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 była i jest odpowiedzialna nie tylko za realizację tego programu, ale również za odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości oraz w związku z koniecznością nałożenia korekt finansowych. Według art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy wdrożeniowej Zarząd Województwa Lubelskiego był uprawniony do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Dyrektora LAWP.
Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, jeżeli są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem;
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184;
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Stosownie do art. 207 ust. 8 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków (pkt 1) lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności (pkt 2), w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (ust. 9).
Według art. 184 ust. 1 u.f.p., pod pojęciem procedur, których naruszenie, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2, stanowi podstawę zwrotu dofinansowania, należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Naruszenie procedur, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie należy rozumieć szeroko, poprzez naruszenie zarówno przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz obowiązujących bezpośrednio przepisów prawa Unii Europejskiej (w tym rozporządzenia nr 1303/2013), postanowień Regulaminu konkursu, postanowień umowy o dofinansowanie i Wytycznych, będących dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Za równoznaczne z naruszeniem tych innych procedur uznać z kolei trzeba przede wszystkim naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, procedury – jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. – mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p.
Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Termin "procedura" oznacza normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia określonej sprawy. Wobec tego "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p., oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Zauważyć należy, że w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami niemającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty realizowane są przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta dofinasowania. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma zatem możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. Umowa o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem, reguluje również procedurę realizacji projektu. Procedura ta mieści się w pojęciu określonym w art. 184 u.f.p., gdyż nadanie mu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. byłoby wyłączone w przypadku naruszenia procedury realizacji projektu, w tym braku jego zrealizowania zgodnie z warunkami umowy. Taka zaś sytuacja byłaby sprzeczna z podstawowymi zasadami udzielenia dofinasowania ze środków publicznych.
Analiza materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że prawidłowe są ustalenia i stanowisko organów, iż została spełniona przesłanka zwrotu w tej sprawie przez skarżącego środków europejskich, określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.), ponieważ skarżący ubiegając się o dofinansowanie podał nieprawdziwe informacje co do pokrycia poszycia dachowego wyrobami zawierającymi azbest. Strona nie informowała również organu o tym, że elementem realizowanej inwestycji jest wymiana poszycia i zastąpienie eternitu pokryciem wykonanym z blachy. Z uwagi na podanie nieprawdziwych informacji skarżący mógł uzyskać dofinansowanie w konkursie. Natomiast ze stanowiska Oddziału Oceny Projektów LAWP wynika, że podanie informacji zgodnych z prawdą skutkowałoby negatywną oceną projektu. Oczywistym jest zatem, że skarżący uzyskał dofinansowanie w sposób nieuprawniony. Pobrane przez niego wsparcie zostało więc pobrane nienależnie. Zachowanie skarżącego niewątpliwie wypełniało przesłanki pozwalające na kwalifikowanie go jako nieprawidłowość. W szczególności prowadziło ono do wyrządzenia szkody, jako że na podstawie nieprawdziwych oświadczeń skarżącego doszło do wypłaty dofinansowania, którego skarżący nie powinien w ogóle otrzymać.
W sekcji D.6.1 części opisowej Biznes Planu skarżący miał udzielić odpowiedzi na pytanie: Czy w przypadku budowy instalacji wykorzystującej energię słoneczną na dachu budynku, dach nie jest pokryty wyrobami zawierającymi azbest?’’. Elektroniczny formularz pozwalał do dokonanie wyboru dwóch możliwych odpowiedzi tj. TAK lub NIE. Uzasadnienie udzielonej odpowiedzi miało znaleźć się w osobnym polu opisowym. Kluczowe znaczenie ma przy tym fakt, iż formularz części opisowej Biznes Planu zawierał dodatkowe objaśnienie dotyczące sposobu uzupełnienia pola opisowego, które miało następującą treść: "Czy w przypadku budowy instalacji wykorzystującej energię słoneczną na dachu budynku, dach nie jest pokryty wyrobami zawierającymi azbest?- W przypadku budowy instalacji OZE wykorzystującej energię słoneczną (kolektory słoneczne, ogniwa fotowoltaiczne) na dachu budynku należy opisać czym pokryty jest dach. W przypadku, jeżeli dach pokryty jest wyrobami zawierającymi azbest brak jest możliwości uzyskania wsparcia na instalację OZE.".
Podkreślić należy, że sekcja D.6.1 tworzyła całość, a cytowane wyżej pytanie nie może być interpretowane w oderwaniu od wymagań dotyczących uzasadnienia udzielonej odpowiedzi. Z treści tej sekcji (a zwłaszcza cytowanego objaśnienia) w żaden sposób nie wynika, że podawane przez wnioskodawcę informację miały dotyczyć stanu przyszłego tj. materiału, którym dach budynku będzie pokryty w wyniku realizacji projektu. W objaśnieniu (tak jak i w samym pytaniu) użyto czasu teraźniejszego wymagając wyraźnie wskazania "czym pokryty jest dach" (a nie czy pokryty będzie dach). W objaśnieniu w sposób jednoznaczny wskazano przy tym, że jeżeli dach jest pokryty (a nie np. "będzie pokryty" lub "zostanie pokryty") wyrobami zawierającymi azbest, dofinansowanie nie będzie mogło zostać przyznane.
Wnioskodawca przy takiej treści pytania i objaśnienia w analizowanej sekcji udzielił następującej odpowiedzi: "Pokrycie dachowe budynku, na którym zostanie zamontowana instalacja fotowoltaiczna jest wykonane z blachy". Ta informacja była jednak (co nie może budzić żadnych wątpliwości) obiektywnie nieprawdziwa, ponieważ w dacie składanie tego oświadczenia dachy budynków, na których montowano instalację fotowoltaiczną, były pokryte eternitem.
Na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji skarżący podnosił treść pytania zawartego w sekcji D.6.1 twierdząc, że zostało ono pod względem językowym wadliwie skonstruowane. Na tę okoliczność skarżący przedłożył ekspertyzę sporządzoną przez prof. ucz. dr hab. K. K.. Przedmiotowa ekspertyza z dnia 25 września 2023 r. (k.561-563 akt adm.) wskazuje m.in., że zdanie 1. jest elementem D.6.1. załącznika do wniosku konkursu [...] i zostało ono sformułowane całkowicie wadliwie, nielogicznie i wewnętrznie sprzeczne i niejednoznacznie. Powołując się na ekspertyzę językoznawcy skarżący pominął w istocie treść cytowanego wyżej objaśnienia, które ma wpływ na interpretację stawianego pytania. Nawet jeśli skarżący miałaby wątpliwości w tym zakresie, to po zapoznaniu się z objaśnieniem zostałyby one usunięte. Z tego powodu zarzut skargi o niewłaściwej ocenie ekspertyzy i tym samym o naruszeniu art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. okazał się nietrafny.
Podnieść należy, że w polu opisowym skarżący oświadczył, pokrycie dachowe budynku, na którym zostanie zamontowana instalacja fotowoltaiczna jest wykonane z blachy. Widocznym jest, iż w stosunku do montażu samej instalacji strona użyła czasu przyszłego (wskazując na stan docelowy), a w odniesieniu do pokrycia dachowego - czasu teraźniejszego. Oznacza to, że skarżący odnosił się do stanu istniejącego w dacie składania oświadczenia. W konsekwencji oznaczało to o zamiarze dostosowania udzielonej odpowiedzi do treści pytania oraz towarzyszącego mu objaśnienia. Zakładając, że skarżący chciał odnieść się do stanu docelowego (tj. do pokrycia dachowego z chwili zakończenia projektu) to użyłby czasu przyszłego (np. pokrycie dachowe będzie lub zostanie wykonane z blachy). Natomiast skarżący oświadczył, że dach jest pokryty blachą, co niewątpliwie nie było zgodne ze stanem faktycznym i może świadczyć o istnieniu zamiaru uniknięcia ryzyka odrzucenia projektu.
Zaprezentowana przez skarżącego interpretacja postanowień dokumentacji konkursowej jest spójna i logiczna. Skarżący podnosi w skardze, że z uwagi na możliwość dokonywania "różnych interpretacji" wnioskodawcy mogli zostać wprowadzeni w błąd.
W ocenie Sądu, podnoszona przez skarżącego "niejednoznaczność" w istocie nie występowała, o czym świadczy także treść oświadczenia strony znajdującego się w polu opisowym. W związku z powyższym zarzut podania nieprawdziwych informacji jest w pełni zasadny. Nie dotyczy to jedynie odpowiedzi na postawione pytanie (wybór odpowiedzi "NIE"), ale także o oświadczenie znajdujące w polu opisowym. Twierdzenia skarżącego w zakresie rozumienia treści objaśnienia zostały podniesione dopiero w treści skargi. Wcześniej skarżący pomijał ten element dokumentacji konkursowej skupiając się na kwestionowaniu samego pytania. Niewątpliwie podważa to wiarygodność tych twierdzeń. Jeśli bowiem strona w dacie składania oświadczenia z sekcji D.6.1 Biznes Planu, intepretowała objaśnienie w opisywany przez siebie sposób, to interpretacja ta powinna być przez nią prezentowana w całym toku postępowania, a nie dopiero w reakcji na ustalenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji. Oświadczenie strony zawarte w polu opisowym ewidentnie nawiązuje do treści objaśnienia i jest z nim spójne. Zarówno w objaśnieniu, jak i w oświadczeniu użyto czasu teraźniejszego tj. na pytanie czym pokryty jest dach. Skarżący wskazał, że dach jest pokryty blachą. Zakładając, że podnoszone przez skarżącego "wątpliwości" realnie istniały (bądź przyjmując, że skarżący rozumiał objaśnienie w sposób podawany w skardze), oczekiwać należałoby, że znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w treści składanego oświadczenia. Oświadczenie skarżącego jest dostosowane do treści objaśnienia. Z tego powodu twierdzenia strony o istnieniu rzekomych wątpliwości nie mogą zostać uznane za wiarygodne.
Trzeba zauważyć, że regulamin konkursu (zał. Nr 2 do uchwały Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 17 listopada 2020 r. – k. 648 akt adm.) w punkcie 4.25 zakładał, że nie będzie możliwy montaż kolektorów słonecznych, a także ogniw fotowoltaicznych na dachach, które są pokryte wyrobami zawierającymi azbest i w ramach inwestycji nie będzie możliwe uzyskanie wsparcia na zmianę konstrukcji dachu oraz wymianę pokrycia dachowego. Istotne jest także kryterium oceny formalnej "Wnioskodawca jest uprawniony do aplikowania w ramach danego naboru wniosków" zawarte w zał. Nr 6 do regulaminu konkursu (k. 625 akt adm.). Spełnienie tego obligatoryjnego kryterium było niezbędne do przyznania dofinansowania. Skarżący nie spełniał tych kryteriów, co wynikało z akt sprawy, w tym z oświadczenia (k. 382 akt adm.), że kosztorys ofertowy dotyczący remontu dachu zawiera prace rozbiórkowe polegające m.in. na rozebraniu pokrycia z płyt i gąsiorów azbestowo - cementowych nienadających się do użytku 1020 m 2 oraz deklaracji skarżącego z dnia 4 stycznia 2023 r. (k. 235 akt adm.), że projekt [...] zakłada instalacje paneli fotowoltaicznych na dachach dwóch budynków. Dachy budynków były pokryte eternitem, co uniemożliwiało instalację paneli (...). Bez znaczenia była więc okoliczność, że – jak dalej wyjaśnił skarżący – połączył wybór ofert w jedno zapytanie, aby mieć jeden podmiot odpowiedzialny oraz że wymiana dachu była realizowana na podstawie odrębnej umowy i z tym samym wykonawcą, że był to koszt niekwalifikowany projektu. Ww. deklaracja była odpowiedzią skarżącego na wystąpienie LAWP z dnia 21 grudnia 2022 r. (k. 230 akt adm.) dotyczące m. in. zagadnienia opisanego w punkcie 13. dotyczącym zał. Nr 3 do zapytania ofertowego Parametry techniczne instalacji fotowoltaicznej w sytuacji, kiedy przedmiotem zapytania był również remont pokrycia dachowego, który nie został uwzględniony we wniosku o dofinansowanie.
Powyższe oznacza, że skarżący złożył na etapie aplikowania nieprawdziwe oświadczenie w tabeli D.6.1 części opisowej biznes planu.
Podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 81a §1 k.p.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a. uznać należy za nietrafne. W ocenie Sądu, wątpliwości skarżącego z zakresu ustaleń faktycznych dotyczą treści wymagań zawartych w dokumentacji aplikacyjnej. Nie dotyczą one natomiast wątpliwości w zakresie wykładni przepisów prawa (art. 7a §1 k.p.a.). Wątpliwości odnoszące się do stanu faktycznego rozstrzygane są zgodnie z zasadami określonymi wart. 81a § 1 k.p.a. Celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Natomiast celem tego przepisu nie jest uchylanie się strony od odpowiedzialności. W rozpoznawanej sprawie nie ma uzasadnionych wątpliwości co do treści spornych wymagań dokumentacji konkursowej, które są jednoznaczne i logiczne. Nawet przyjmując interpretację skarżącego jak wątpliwości dotyczące treści wymagań to nie można ich traktować jako "równie prawdopodobną". W rozpoznawanej sprawie nie były kwestionowane wysokość i sposób wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi. Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że korzystanie z pomocy publicznej odbywa się na podstawie ścisłych reguł. Jest to pomoc ograniczona, ukierunkowana na określony cel, a umowa o dofinasowanie projektu ze środków publicznych (europejskich lub krajowych) stanowi jeden z typów umowy rezultatu. Z tego powodu należy mieć na uwadze, że szczególny charakter umowy dotyczącej pomocy finansowej ze środków funduszy europejskich powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków, opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy. Natomiast nie ma znaczenia, czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z powodu zaistniałych zdarzeń, jaki i to czy przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były zależne od beneficjenta. W przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p., organ nie bada winy ani zamiaru beneficjenta, jak również jego dobrej bądź złej wiary. W ustawie o finansach publicznych nie przewidziano żadnych okoliczności – wystąpienia winy lub jej rodzaju, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich (kooperantów przy realizacji umowy) w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc, ale tylko pod warunkiem zrealizowania określonych w niej celów (rezultatów). W sytuacji natomiast, gdy rezultat projektu nie zostanie osiągnięty, nie można przyznać beneficjentowi całości środków tylko dlatego, że podejmował działania zmierzające do zrealizowania założonego celu. W takim przypadku środki wypłacone na jego realizację uznać należy za nieuzasadniony wydatek z budżetu UE, to jest wydatek, który nie doprowadził do uzyskania założonego celu dofinasowania określonego w zawartej umowie.
Prowadząc postępowanie organ nie dopuścił się podnoszonych w skardze naruszeń przepisów postępowania, w tym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zarzuty te nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zupełnie nieprzydatny byłby dowód z operatu szacunkowego z dnia 6 czerwca 2023 r. dotyczącego wartości nieruchomości położonej w M. P. przy ul. [...] oraz dowód z oględzin tejże nieruchomości – na okoliczność, że w dach na budynkach nie zawiera azbestu. Wniosek dowodowy w tej materii odmownie załatwiono postanowieniem LAWP z dnia 31 sierpnia 2023 r. wyjaśniającym m. in., że operat dotyczy aktualnego stanu nieruchomości i istotne znaczenie miał fakt odnoszący się do sposobu pokrycia dachu w dacie składania wniosku o dofinansowanie. Organ wydający zaskarżoną decyzję działał zatem na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy prawidłowo, w sposób wystarczający i należyty do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione przez niego ustalenia są pełne i prawidłowe, mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Sądu, dokonanej ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie, poprawne i merytorycznie uzasadnione. Ponadto zaskarżona decyzja ma pełne i szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, wyczerpująco wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Sąd nie stwierdził z urzędu żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innego rodzaju naruszenia reguł proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Dlatego zarzuty skargi okazały się w całości nieuzasadnione i skutkowały uznaniem skargi za bezzasadną.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był skargę jako całkowicie bezzasadną oddalić, o czym – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł w sentencji wyroku.