III SA/LU 432/22

III SA/Lu 432/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /sprawozdawca/
Jerzy Marcinowski /przewodniczący/
Robert Hałabis
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 739/23 - Wyrok NSA z 2024-01-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7; art. 76 § 1; art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 162
art. 49 ust. 1, 10; art. 50 ust. 3, 5; art. 51 ust. 1; art. 59 ust. 1, 2, 4, 5, 7 pkt 2, ust. 9, 16
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kontynuacji czynności kontrolnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 lipca 2022 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: LPWIS, organ II instancji, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia A. F., utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej: PPIS, organ I instancji) z dnia 20 czerwca 2022 r. w przedmiocie kontynuacji czynności kontrolnych.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt sprawy wynika, następujący stan sprawy:
W dniu 7 kwietnia 2022 r., na podstawie upoważnienia, przedstawiciele PPIS, przeprowadzili kontrolę sanitarną w bloku żywienia w Niepublicznym Żłobku "K. F." przy ul. [...] w L., należącym do A. F. (dalej skarżąca, właścicielka żłobka), w zakresie oceny warunków wyżywienia zbiorowego dzieci uczęszczających do żłobka. W trakcie kontroli stwierdzono następujące niezgodności z prawem żywnościowym, które zostały odnotowane w protokole:
- nie okazano dokumentu potwierdzającego, iż odpady powstałe w zakładzie, zagospodarowane są zgodnie z obowiązującym prawem,
- żywność w urządzeniu chłodniczym przechowywana w temperaturze wyższej (+ 10 0C) od zalecanej przez producenta (+ 2 0C do + 6 0C),
- nie okazano do wglądu dokumentacji do celów sanitarno-epidemiologicznych osób zatrudnionych w żłobku,
- nie okazano do wglądu zakładowej dokumentacji systemowej z zakresu procedur i instrukcji GHP/GMP oraz systemu bezpieczeństwa żywności opartego na zasadach HACCP.
- nie okazano zapisów potwierdzających utrzymanie kontroli wewnętrznej w zakładzie,
Ponadto w urządzeniu chłodniczym stwierdzono żywność (ser żółty) bez etykiety producenta. Stwierdzono także przechowywanie środków spożywczych dla dzieci po upływie daty minimalnej trwałości (które w trakcie kontroli zostały usunięte) i jaja używane do produkcji posiłków bez informacji na opakowaniu, iż były zakupione po uprzedniej dezynfekcji.
Za stwierdzone podczas kontroli sanitarnej niezgodności osobę odpowiedzialną ukarano grzywną w postaci mandatu karnego w kwocie [...]zł. Skarżąca, zgodnie z ustaleniami telefonicznymi, upoważniła K. W. (opiekunkę w żłobku) do okazania pomieszczeń zakładu i uczestnictwa w kontroli. Skarżąca poinformowała także kontrolujących, że osobiście odbierze protokół kontroli w dniu 8 kwietnia 2022 r. w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. i przyjmie mandat. Skarżąca poinformował także organ (drogą mailową), że w dniu 8 kwietnia 2022 r. zostaną okazane książeczki do celów sanitarno-epidemiologicznych zatrudnionych pracowników. W dniu 8 kwietnia 2022 r., skarżąca wyjaśniła również, że żywność nie posiadająca etykiet zostanie zutylizowana, a jaja usunięte z pomieszczeń żłobka. Dodatkowo podała, że pozostałe nieprawidłowości zostaną usunięte do dnia 11 kwietnia 2022 r. oraz zwróciła się z prośbą o przeprowadzenie kontroli w dniu 13 kwietnia 2022 r. (pisma skarżącej z dnia 8 kwietnia 2022 r.).
Podczas kontroli sprawdzającej przeprowadzonej w dniu 11 kwietnia 2022 r., stwierdzono, iż wszystkie nieprawidłowości, poza okazaniem do wglądu zakładowej dokumentacji systemowej z zakresu procedur i instrukcji GHP/GMP oraz systemu bezpieczeństwa żywności opartego na zasadach HACCP, zostały usunięte. Nie okazano również zapisów potwierdzających utrzymanie kontroli wewnętrznej w zakładzie.
Po wcześniejszym skierowaniu do strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych, PPIS w dniu 13 maja 2022 r. wydał decyzję nr [...] nakazującą udokumentowanie funkcjonowania zakładowej dokumentacji systemowej zakładu opracowanej w obszarze procedur i instrukcji GHP/GMP oraz systemu HACCP, w terminie do dnia następnego po dniu w którym decyzja stanie się ostateczna.
W dniu 10 czerwca 2022 r. na podstawie upoważnienia została przeprowadzona kontrola sprawdzająca, wykonanie nakazu określonego w decyzji z dnia 13 maja 2022 r. W dniu kontroli w żłobku była obecna A. D. - pracownik opiekujący się dwójką dzieci przebywających w pomieszczeniach zakładu. Ustalono, że pozostałe dzieci wraz z opiekunami wyjechały na piknik rodzinny do innego przedszkola. Z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z właścicielką żłobka uzyskano informację, że dokumentację HACCP posiada ona ze sobą, poza obiektem kontrolowanym, a zapisy z kontroli wewnętrznej przechowywane są w zamkniętym pomieszczeniu, do którego osoba obecna podczas kontroli nie miała dostępu. A. D. poinformowała, że nie jest upoważniona do podpisania i odebrania protokołu kontroli. Podczas rozmowy telefonicznej skarżąca zobowiązała się do podpisania i odebrania protokołu kontroli w dniu 13 czerwca.2022 r., w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L.. W toku kontroli nie dokonano oględzin pomieszczeń należących do żłobka, a jedynie poproszono o przedstawienie dokumentacji systemowej opracowanej w obszarze procedur i instrukcji GHP/GMP oraz systemu HACCP. Protokół kontroli został sporządzony na miejscu w zakładzie, lecz nie został podpisany przez osobę obecną podczas czynności kontrolnych.
W dniu 13 czerwca 2022 r. do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. zgłosiła się skarżąca, która po zapoznaniu się z treścią protokołu z dnia 10 czerwca 2022 r., odmówiła podpisania i odebrania sporządzonego protokołu, co zostało odnotowane.
Następnie w dniu 15 czerwca 2022 r. do organu wpłynął sprzeciw skarżącej na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 10 czerwca 2022 r. Sprzeciw zarzucał, że:
- kontrolę przeprowadzono poza godzinami pracy,
- czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez pracowników organu kontroli bez
doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.
Po rozpatrzeniu sprzeciwu PPIS w dniu 20 czerwca 2022 r. działając m.in. na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 i ust. 16 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.) wydał postanowienie w sprawie kontynuacji czynności kontrolnych w Bloku Żywieniowym w Niepublicznym Żłobku "K. F." przy ul. [...] w L.. Organ I instancji wskazał, że wbrew argumentacji sprzeciwu kontrola sprawdzająca została przeprowadzona w godzinach pracy placówki jak i urzędu. Wskazał ponadto, że decyzja administracyjna z dnia 13 maja 2022 r. stała się ostateczna w dniu 7 czerwca 2022 r., a kontrola sprawdzająca została podjęta w dniu 10 czerwca 2022 r. Organ I instancji odwołując się również do regulacji art. 49 ust. 10, art. 50 ust. 3, ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców uzasadniał, że ustawodawca dopuszcza możliwość przeprowadzania czynności kontrolnych pod nieobecność osoby kierującej zakładem.
Skarżąca złożyła zażalenia na podstawienie organu I instancji, w którym podtrzymała argumentację sprzeciwu.
Po rozpoznaniu zażalenia LPWIS zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności podtrzymał stanowisko organu I instancji, iż brak jakiejkolwiek i gdziekolwiek informacji, że żłobek "K. F.", w dniu 10 czerwca 2022 r., był nieczynny. Organ II instancji wskazał również, że A. D. po otwarciu drzwi do żłobka została poinformowana o fakcie przeprowadzenia kontroli sanitarnej przez przedstawicieli PPIS, przedstawiono legitymacje i upoważnienie do dokonania kontroli.
A. D. poinformowała, iż nie jest osobą upoważnioną do podpisania protokołu jak również do jego odebrania. Kilkukrotnie przedstawiciele PPIS telefonicznie rozmawiali z właścicielką zakładu, która zobowiązała się do odebrania i podpisania dokumentacji z kontroli. Poinformowała również, że dokumentację HACCP posiada ze sobą, poza obiektem kontrolowanym, a zapisy z kontroli wewnętrznej przechowywane są w zamkniętym pomieszczeniu. Telefonicznie uzgodniono termin zapoznania się z treścią protokołu na dzień 13 czerwca 2022 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że na potwierdzenie, iż kontrola została przeprowadzona zgodnie z prawem (w godzinach pracy), świadczy przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców.
Organ odwołał się również do regulacji art. 49 ust. 10 i art. 50 ust. 5 przedmiotowej ustawy i wyjaśnił, że w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi przedsiębiorcy lub osobie zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 5 tej ustawy w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez przedsiębiorcę obowiązku o którym mowa w ust. 3, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika przedsiębiorcy lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 Kodeksu cywilnego lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.
Odnosząc powyższe do stanu sprawy organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy, przedstawiciele PPIS zrezygnowali z wezwania do uczestnictwa w kontroli, przedstawiciela Policji. Uzgodniono telefonicznie, że właścicielka żłobka zgłosi się w dniu 13 czerwca 2022 r. w budynku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. w celu odebrania upoważnienia, zapoznania się z protokołem. Dodatkowo organ wskazał, że protokół kontroli z dnia 10 czerwca 2022 r. z uwagi na jego nieodebranie w dniu 13 czerwca 2022 r. wraz z upoważnieniem z dnia 10 czerwca 2022 r. został skarżącej przesłany drogą pocztową. Dodał, że przedmiotowe upoważnienie zostało okazane osobie obecnej podczas kontroli.
Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie organu II instancji.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), dalej: k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności, mianowicie faktu, że zakład żywieniowożywnościowy w żłobku "K. F." w L., w dniu 10 czerwca 2022 r., był nieczynny (pomimo ustalenia, że w trakcie kontroli w żłobku była obecna jedynie A. D., przedszkolanka opiekująca się dwójką dzieci przebywających w pomieszczeniach zakładu, a pozostałe dzieci wraz z opiekunami wyjechały na piknik rodzinny do innego przedszkola), oraz przez błędne ustalenie, że przed przystąpieniem
do przeprowadzenia kontroli przedstawiono upoważnienie do dokonania kontroli osobie przez niego upoważnionej, oraz, że przedstawiono upoważnienie w terminie 3 dni po zakończeniu kontroli przedsiębiorcy;
2) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców przez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie, mimo istnienia przesłanek do uwzględnienia zażalenia z uwagi na naruszenia prawa materialnego (art. 49 ust. 1, art. 49 ust. 10, art. 51 ust. 1 Prawa przedsiębiorców);
3) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśniania czy informacja o zamknięciu zakładu w dniu 10 czerwca 2022 r. została przekazana opiekunom dzieci uczęszczających do żłobka, czy zakład żywieniowo-żywnościowy w tej dacie faktycznie wykonywał działalność gospodarczą, czy dwoje dzieci obecnych w placówce przebywało w niej wyłącznie w oczekiwaniu na obiór ich przez opiekunów;
4) art. 49 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu legitymacji służbowej jakiemukolwiek pracownikowi przedsiębiorcy;
5) art. 49 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli przed doręczeniem upoważnienia do przeprowadzenia kontroli;
6) art. 49 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że uzgodnienie telefoniczne z przedsiębiorcom, co do zgłoszenia się w budynku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. w celu odebrania upoważnienia, zapoznania się z protokołem, zwalnia kontrolujących z wezwania do uczestnictwa w kontroli "przedstawiciela Policji" pomimo tego, że w kontroli nie uczestniczył przedsiębiorca, ani osoba przez niego upoważniona;
7) art. 51 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że określenie "w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę" dotyczy godzin podanych w "jakiejkolwiek i gdziekolwiek informacji", a nie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie objętym kontrolą.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły zasadniczo przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców (dalej też jako ustawa).
Zgodnie z art. 59 ust. 1 przedmiotowej ustawy przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia.
W sprzeciwie skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 i art. 51 ust. 1 tej ustawy. Zarzut naruszenia tych przepisów skarżąca podtrzymała zarówno w złożonym zażaleniu jak i w skardze.
Zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie:
1) czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy - z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu;
2) biegu czasu trwania kontroli - od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem.
Złożony sprzeciw był dopuszczalny w świetle regulacji art. 59 ust. 2 wskazanej ustawy. Także terminy do jego złożenia sprzeciwu jak i jego rozpatrzenia, jak również co do złożenia zażalenia i jego rozpatrzenia (art. 59 ust. 4, ust. 7 i ust. 9) zostały zachowane i nie było to kwestią sporną.
Organ I instancji rozpoznając sprzeciw, działając na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 ustawy orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
LPWIS utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji podtrzymał w pełni stanowisko PPIS o braku podstaw do przypisania organowi kontroli naruszenia przepisów prawa w trakcie przeprowadzenia kontroli sprawdzającej w dniu 10 czerwca 2022 r.
Sąd stanowisko organów podziela. Przed przystąpieniem do odniesienia się co do zarzutów skargi przypomnieć należy, że przeprowadzona w dniu 10 czerwca 2022 r. w godz. 12.50-13.50. kontrola miała na celu weryfikację wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną z dnia 13 maja 2022 r. Na mocy przedmiotowej decyzji skarżąca została zobowiązana do udokumentowania funkcjonowania zakładowej dokumentacji systemowej zakładu opracowanej w obszarze procedur i instrukcji GHP/GMP oraz systemu HACCP, w terminie do dnia następnego po dniu w którym decyzja stanie się ostateczna.
Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącej w dniu 23 maja 2022 r. i nie została zaskarżona. Na dzień kontroli sprawdzającej przedmiotowa decyzja była decyzją ostateczną co nie było przez skarżącą kwestionowane.
Odnosząc się zatem do zarzutów skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, postawiony w skardze zarzut naruszenia przez organ kontroli art. 51 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców jest chybiony.
Zgodnie z tym przepisem kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Uzasadniając ten zarzut pełnomocnik argumentował, że w dniu kontroli, tj. w dniu 10 czerwca 2022 r. godziny pracy żłobka "K. F." były skrócone do godziny 12.30, gdyż w placówce przy ul. [...] w L. organizowany był piknik rodzinny i wszystkie dzieci z pozostałych lokalizacji były przewożone do przedszkola przy ul. [...], skąd odbierali je rodzice. Z uwagi na to, że 2 z 18 dzieci z kontrolowanej placówki nie mogło uczestniczyć w pikniku, rodzice zadeklarowali, że odbiorą dzieci w placówce przy. ul. [...]. Argumentował, że dwójka dzieci przebywała wyłącznie z tego powodu, że ich opiekunowie nie dotarli na czas po odbiór dzieci i okoliczność ta nie świadczy o tym, że przedsiębiorca faktycznie wykonywał działalność. Pełnomocnik skarżącej podnosił, że w okresie oczekiwania na dzieci opiekunów nie były prowadzone żadne zajęci, ani tym bardziej nie była prowadzona żadna działalność żywieniowo-żywnościowa, a zakres kontroli dotyczył działalności żywieniowożywnościowej, a nie działalności żłobka, jako placówki wychowawczej.
W kontekście powyższego zgodzić się należy z organem, że sam fakt, iż w kontrolowanym żłobku w dniu kontroli nie było wszystkich dzieci nie znaczy, że zakład
nie prowadził działalności. Organy ustaliły, że placówka czynna jest w godzinach 6:30 do 17. 30, oraz że brak było gdziekolwiek i jakichkolwiek informacji na temat innych, niż standardowe godzin pracy żłobka w dniu kontroli. Skarżąca tych ustaleń w istocie nie podważyła, wskazując, jedynie ogólnikowo, że o skróconych godzinach pracy zostały odpowiednio zawiadomione zainteresowane osoby, w szczególności opiekunowie i personel. Skarżąca nie wykazała by jakiekolwiek informacje o innych niż standardowe godzinach pracy żłobka w dniu 10 czerwca 2022 r. były ogólnodostępne. Jak wynika dodatkowo z notatki urzędowej sporządzonej przez kontrolującą w dniu 15 czerwca 2022 r. na okoliczność przeprowadzonej kontroli - "Nigdzie wokół lokalu nie zawarto informacji, że w dniu 10.06.2022 r. żłobek jest nieczynny. W zadaszonym miejscu, przed wejściem na klatkę schodową budynku, w którym mieści się żłobek ustawiony był wózek dziecięcy typu spacerówka. Z informacji zawartych na stronie internetowej (...) wynika, że placówka (...) czynna jest w godzinach 6:30-17:30". Skarżąca podnosiła jedynie, że obowiązek poinformowania organu kontroli o takich okolicznościach nie wynika z przepisów prawa. W kontekście powyższego wskazać tylko należy, że nawet, gdy przepis prawa nie nakłada wprost na kontrolowanego takiego obowiązku, to przedsiębiorąca należycie dbający o swoje interesy i mający świadomość nałożonego na niego obowiązku, którego termin wykonania upłynął, powinien te okoliczności, jeżeli rzeczywiści miałyby miejsce co najmniej rozważyć. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie podważyła jednak skutecznie ustaleń organów i ich oceny co do przeprowadzenia kontroli w godzinach pracy żłobka.
Nie sposób bowiem też podzielić stanowiska skargi, że odbycie pikniku, który nie był organizowany przez kontrowany zakład nie sposób uznać za wykonywanie działalności, w sytuacji, gdy po pierwsze jak trafnie zauważył organ I instancji wyjścia dzieci poza teren żłobka, takie jak wyjścia na spacery czy wycieczki, czy też piknik rodzinny stanowią element czynnie prowadzonej działalności żłobka i wynikają z ustalonego harmonogramu dnia. Po drugie oczywistym jest, że dzieci z kontrolowanej placówki uczestniczące w pikniku były pod opieką pracowników kontrolownego żłobka. Potwierdzają to ustalenia organów, z których wynika, że w kontrolowanej placówce pozostała tylko jedna opiekunka sprawująca opiekę nad dwójką dzieci. Obecna podczas kontroli opiekunka A. D. potwierdziła, że jest pracownikiem żłobka i że zajmuje się dwójką dzieci których rodzice nie wyrazili zgody na udział w zorganizowanej w tym dniu wycieczce. Wskazała, że pozostałe dzieci około 12.40 zostały zabrane z pozostałymi opiekunkami do innej placówki (zob. protokół kontroli z dnia 10 czerwca 2022 r. i notatka urzędowa z dnia 15 czerwca 2022 r.). Te okoliczności wprost świadczą o tym, iż żłobek w dniu 10 czerwca 2022 r. nie był zamknięty, a udział w pikniku stanowił formę zorganizowanych zajęć. Poza tym twierdzenia skargi, iż w okresie oczekiwania na dzieci opiekunów nie była prowadzona żadna działalność żywieniowo-żywnościowa, pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami kontroli odnotowanymi w protokole kontroli. Z protokołu kontroli wprost bowiem wynika, że "W trakcie trwania kontroli pracownik żłobka pobrał posiłki z kuchni w naczyniach stołowych oraz desery w opakowaniu producenta i na tacy przeniósł je do sali pobytu dzieci". Protokół z kontroli, jako dokument urzędowy, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.
W ocenie sądu materiał dowodowy był zupełny do poczynienia przez organu ustaleń w przedmiocie funkcjonowania żłobka w dniu 10 czerwca 2022 r., co skutkowało zasadnością stanowiska organów, że kontrola została przeprowadzona w godzinach pracy placówki, tak jak wymaga tego art. 51 ust. 1 ustawy. Skarżąca, która nie jest pozbawiona przecież inicjatywny dowodowej żadnych przeciwdowodów na przedmiotową okoliczność nie złożyła, ani nie składała żadnych wniosków dowodowych. Tym samym zarzuty skargi co do naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśniania czy informacja o zamknięciu zakładu w dniu 10 czerwca 2022 r. została przekazana opiekunom dzieci uczęszczających do żłobka, czy zakład żywieniowo-żywnościowy w tej dacie faktycznie wykonywał działalność gospodarczą, czy dwoje dzieci obecnych w placówce przebywało w niej wyłącznie w oczekiwaniu na obiór ich przez opiekunów także uznać należy za chybione.
W ocenie sądu brak również podstaw do podzielenia zarzutów skargi co do naruszenia art. 49 ust. 1 i art. 49 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z pierwszym przepisem czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli.
Zgodnie z kolei z art. 49 ust. 10 ustawy w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi przedsiębiorcy lub osobie zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.
Jak wynika z powyższych regulacji zasadą jest, że kontrola może być prowadzona w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Znajduje to potwierdzenie również w treści art. 50 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej.
Uczestniczenie w kontroli działalności gospodarczej jest prawem przedsiębiorcy, nie jest to jednak obligatoryjne. Obecność przedsiębiorcy podczas wykonywania czynności kontrolnych leży w interesie zarówno przedsiębiorcy, jak i organu kontroli. Oczywistym też jest, że z uwagi na organizację przedsiębiorstwa przedsiębiorca nie musi, a często nawet nie może uczestniczyć osobiście w kontroli, ale wówczas ustawodawca nakazuje mu wskazanie osoby upoważnionej do reprezentacji. Zgodnie bowiem z regulacją art. 50 ust. 3 ustawy przedsiębiorca wskazuje na piśmie osobę upoważnioną, o której mowa w ust. 1, w szczególności w czasie swojej nieobecności.
W art. 49 ust. 10 ustawodawca unormował tryb postępowania pracowników organu kontroli w sytuacjach, w których przedsiębiorca jest nieobecny lub gdy osoba upoważniona jest nieobecna. Przepis ma usprawnić przeprowadzenie czynności kontrolnych, a niekiedy w ogóle umożliwić jej przeprowadzenie. Przepis art. 50 ust. 5 stanowi z kolei, że w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez przedsiębiorcę obowiązku, o którym mowa w ust. 3 (czyli nie wskazania osoby upoważnionej), czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika przedsiębiorcy lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.
Przedmiotowe regulacje mają na celu eliminowanie sytuacji utrudniających lub uniemożliwiających prowadzenie kontroli z powodu braku takich osób, zwłaszcza w sytuacji niewywiązywania się przedsiębiorcy z nałożonego prawem obowiązku wskazania osoby upoważnionej, w szczególności w czasie swojej nieobecności.
Jak wynika z akt pracownik żłobka A. D., nie została upoważniona do podpisania i odebrania protokołu kontroli z dania 10 czerwca 2022 r. Dla takich sytuacji właśnie ustawodawca zastosował domniemanie osoby umocowanej w imieniu przedsiębiorcy, w obecności której może być prowadzona kontrola. W rozumieniu art. 97 Kodeksu cywilnego za osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa przeznaczonym do obsługiwania publiczności poczytuje się w razie wątpliwości za umocowaną do dokonywania czynności prawnych, które zazwyczaj bywają dokonywane z osobami korzystającymi z usług tego przedsiębiorstwa. W odniesieniu do czynności kontrolnych pojęcie to zostało doprecyzowane w orzecznictwie. Na gruncie komentowanego przepisu osoba ta powinna być pracownikiem kontrolowanego, wykonującym czynności bezpośrednio związane z prowadzeniem działalności przedsiębiorstwa w danym lokalu (por. np. wyroki w sprawie: sygn. akt II OSK 2127/15, III SA/Łd 374/19, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że taka osoba nie musi być związana z przedsiębiorcą stosunkiem pracy, a niezbędne jest wyłącznie istnienie określonego powiązania organizacyjno-prawnego między daną osobą a przedsiębiorcą.
Nie znajduje zatem normatywnego nieuzasadnienia stanowisko skargi, że pracownik przedszkola - opiekunka nie może być uznana za osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa przeznaczonym do obsługi publiczności, z uwagi na to, że nie była ona pracownikiem odpowiedzialnym za zakład żywieniowo – żywnościowy i jej zakres obowiązków był związany z placówką wychowawczą a nie stołówką. Istotne jest, że pracownik ten wykonywał czynności bezpośrednio związane z profilem prowadzonej działalności przedsiębiorcy w danym lokalu, co stwarzało domniemanie, że jest to osoba czynna w lokalu przedsiębiorstwa w rozumieniu 97 Kodeksu cywilnego. Brak więc podstaw do twierdzenia, że czynności kontrolne, które zostały przeprowadzone w obecności pracownika skarżącej zostały przeprowadzone z naruszeniem wskazanego przepisu prawa. W ocenie sądu, przyjęcie odmiennej oceny prowadziłoby do sytuacji, w której absencja osoby uprawnionej do reprezentacji kontrolowanego podmiotu powodowałaby niemożliwość przeprowadzenia jakichkolwiek czynności kontrolnych przez uprawnione do tego organy.
Poza tym zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnego przypadku. Skarżąca nie może pomijać, że przedmiotem kontroli sprawdzającej było ustalenie wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 13 maja 2022 r., czyli przedłożenie do wglądu zakładowej dokumentacji systemowej opracowanej w obszarze procedur i instrukcji GHP/GMP oraz sytemu HACCP. Skarżąca, z którą podczas kontroli skontaktowano się telefonicznie poinformowała, że dokumentację HACCP posiada ze sobą, poza obiektem kontrolowanym, a zapisy z kontroli wewnętrznej przechowywane są w zamkniętym pomieszczeniu, do którego osoba obecna podczas kontroli nie ma dostępu. W takich okolicznościach, w sytuacji, gdy chodziło o okazanie kontrolującym tylko stosownej dokumentacji, której obowiązku sporządzenia skarżąca przecież nie podważyła, tym bardziej skarżąca powinna zadbać o to aby, w sytuacji jej nieobecności w placówce, zapewnić do niej dostęp kontrolującym. Skarżąca miała przecież świadomość upływu terminu na wykonanie nałożonego obowiązku, a co za tym idzie i kontroli sprawdzającej w tym zakresie. W toku kontroli nie dokonano oględzin pomieszczeń należących do żłobka, a jedynie poproszono o przedstawienie dokumentacji systemowej opracowanej w obszarze procedur i instrukcji GHP/GMP oraz systemu HACCP. Tym bardziej więc stawiane zarzuty skargi co do naruszenia wyżej wskazanych przepisów uznać należy za niezasadne.
Skarżąca nie kwestionowała przy tym, iż przed rozpoczęciem kontroli okazano pracownikowi żłobka legitymacje służbowe i stosowne upoważnienie. Wymóg okazania legitymacji służbowej, o którym mowa w art. 49 ust. 10 ustawy przed wszczęciem czynności kontrolnych został zachowany. Upoważnienie do przeprowadzonej kontroli z dnia 10 czerwca 2022 r., nr [...], do którego odwołuje się protokół z kontroli z tej samej daty znajduje się w aktach sprawy.
Pamiętać również należy, że w świetle powyższych regulacji prowadzenie czynności kontrolnych w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, który nie może być pracownikiem organu kontroli, np. funkcjonariusz Policji, może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i może być konieczne szczególnie wówczas, gdy przedsiębiorca uporczywie utrudnia przeprowadzenie kontroli, np. utrudnia wstęp do obiektów czy miejsca kontroli. Okoliczności rozpatrywanej sprawy tego nie uzasadniały. W tej sprawie kontrolujący chcieli jedynie sprawdzić czy wskazana w decyzji nakazowej dokumentacja funkcjonuje w danym zakładzie. Żadne czynności faktyczne związane z dokonywaniem oględzin pomieszczeń nie były wykonywane i nie było to objęte zakresem upoważniania.
Ponadto skarżąca zobowiązała się do osobistego stawienia się w siedzibie organu celem odbioru dokumentacji pokontrolnej. Przy czym, wbrew stanowisku skargi, w świetle regulacji powyższych przepisów nie można przyjąć, że była to okoliczność przesądzając o odstąpieniu od wezwania do uczestnictwa w kontroli funkcjonariusza publicznego. Istotne jest to, że w świetle regulacji art. 49 ust. 10 jak i art. 50 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, z uwagi na niewywiązanie się przez skarżącą z jej ustawowego obowiązku wskazania osoby upoważnionej, kontrola była możliwa przy udziale obecnego na miejscu pracownika placówki.
Skoro zatem przeprowadzona w dniu 10 czerwca 2022 r. kontrola była zgodna z prawem, to za co najmniej niezrozumiałe należy uznać stanowisko skargi, iż po stawiennictwie w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L., kontrolująca przedłożyła skarżącej do podpisu upoważnienie datowane wstecz na dzień 10 czerwca 2022 r., oraz że protokół z kontroli do podpisu został również przedłożony z datą 10 czerwca 2022 r. a nie z datą aktualną, tj. 13 czerwca 2022 r. Oczywistym przecież jest, że ani data upoważnienia ani data protokołu nie mogła być inna jak 10 czerwca 2022 r., gdyż w tym dniu kontrola faktycznie się odbyła, co znalazło potwierdzenie w protokole kontroli. Sama odmowa podpisania i odbioru przez skarżącą w dniu 13 czerwca 2022 r. protokołu kontroli jak i upoważnienia nie niweczy skutecznego dokonania czynności kontrolnych, w świetle regulacji art. 49 ust. 10 i art. 50 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, jak i nie stanowi o naruszeniu art. 49 ust. 1 tej ustawy.
Podsumowując wbrew stanowisku skarżącej organ odwoławczy nie naruszy wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. Materiał dowodowy był zupełny do podjęcia rozstrzygnięcia. Organ rozpatrzył go w całości i wyprowadził z jego oceny trafne wnioski, które przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Mając na uwadze powyższe sąd oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu – sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.