III SA/Lu 418/23

III SA/Lu 418/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska /sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska
Robert Hałabis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2 w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a., art. 136 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 479
art. 18
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Asesor sądowy Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi E. L. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2023 r., Nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz E. L. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Sygn. III SA/Lu 418/23
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi E. L. jest postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2023 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do postępowania egzekucyjnego.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Parczewie (dalej jako "wierzyciel" lub "organ I instancji") został poinformowany przez lekarza Poradni Podstawowej Opieki Zdrowotnej w P., że E. L. (dalej jako "skarżąca" lub "strona") uchyla się od obowiązku wykonania szczepień ochronnych swojej małoletniej córki H. L..
W związku z tym organ I instancji dwukrotnie informował pisemnie skarżącą
o konieczności wykonania stosownych szczepień. Z uwagi jednak na nieskuteczność kierowanych do niej pism, organ I instancji skierował do strony upomnienie, w którym wezwał do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. poddania dziecka, obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (Polimyelitis), odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince), różyczce i inwazyjnemu zakażeniu Streptocaccus pneumoniae. Upomnienie zostało doręczone skarżącej w dniu [...] 2022 r. Także i te działania nie przyniosły pożądanego rezultatu. Dlatego też, organ I instancji pismem z dnia [...] 2023 r. wystąpił do Wojewody Lubelskiego, będącego organem egzekucyjnym o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w przedmiocie uchylania się skarżącej od obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka.
Skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, wskazując na określenie obowiązku w tytule wykonawczym niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa,
tj. art. 17 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1284 ze zm.) poprzez pominiecie przez wierzyciela obowiązku wykluczenia przeciwskazań do szczenienia i wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym. Wskazała także, że nie doręczono jej upomnienia. Podkreśliła, że obowiązek określony w tytule wykonawczym wygasł w związku z jego wykonaniem,
a ponadto brak jest wymagalności obowiązku z uwagi na odroczenie obowiązkowych szczepień ochronnych. Wobec tak postawionych zarzutów wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości.
Do zarzutów skarżąca załączyła zaświadczenie lekarskie z dnia [...] 2023 r., w którym rozpoznano w małoletniej H. L. zapalenie gardła
i migdałków. Ponadto lekarz w zaświadczeniu wpisała "szczepienie odroczone". Skarżąca załączyła także kserokopie tabeli obowiązkowego szczepienia ochronnego oraz kartę uodpornienia.
Postanowieniem z dnia [...] 2023 r. organ I instancji zajął stanowisko
w sprawie zarzutów uznając w części zarzut wygaśnięcia obowiązku w zakresie poddania H. L. szczepieniu ochronnemu przeciwko krztuścowi oraz oddalając zarzuty w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że
z informacji dla lekarza kierującego/POZ wystawionej dnia [...] 2022 r.
w Poradni Pediatrycznej Szczepień dla Dzieci Wysokiego Ryzyka wynika, że
w indywidualnym kalendarzu szczepień proponowana jest kontynuacja szczepień preparatami dT (jedna dawka), IPV (jedna dawka), MMR (druga dawka). Ponadto podniesiono, że lekarz POZ pismem z dnia [...] 2023 r. poinformował, że
w stosunku do małoletniej H. L. powinny być kontynuowane szczepienia przeciwko błonicy, tężcowi – dT, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince), odrze, różyczce – MMR, poliomyelilis. W związku z tym w przypadku tych szczepień obowiązek ich wykonania jest wymagalny i powinien zostać zrealizowany. Natomiast wobec wskazań lekarskich do wykonania szczepienia preparatami szczepionkowymi niezawierającymi szczepienia przeciwko krztuścowi – w ocenie organu I instancji – obowiązek wygasł.
Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła zażalenie do Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej jako "organ II instancji") zarzucając naruszenie:
1. art. 104 § 2 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") poprzez brak merytorycznego odniesienia się organu do zarzutów, a ograniczenie rozpoznania jedynie do wskazania
w uzasadnieniu postanowienia przepisów dotyczących obowiązkowych szczepień ochronnych;
2. art. 33 § 2 u.p.e.a. poprzez oddalenie zarzutów, co nie znajduje merytorycznego uzasadnienia w treści postanowienia;
3. art. 124 § 2 w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia do szerokiego wskazania podstawy prawnej obowiązku z pominięciem przez organ okoliczności podnoszonych w zarzutach, w szczególności co do braku wymagalności obowiązku, braku doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a.
Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 33 § 2 u.p.e.a. w zakresie braku ustalenia przez organ I instancji daty wymagalności obowiązku. W obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, w stosunku do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialność za wypełnienie tych obowiązków ponoszą rodzice. Szczegółowe unormowania w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych nadto określają przepisy art. 17-21 wskazanej ustawy oraz Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2172 ze zm.). Uzupełnieniem powyższych regulacji jest Program Szczepień Ochronnych, wydawany na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który stanowi, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczególnymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Jest to akt administracyjny wydawany przez właściwy i kompetentny organ administracji publicznej, realizujący określone zadania publiczne w zakresie zapobiegania chorobom zakaźnym, zawierający informacje oraz wytyczne dotyczące sposobu realizacji obowiązku szczepień ochronnych, w tym wskazujący wiek, w którym dane szczepienie powinno być przeprowadzone, zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Komunikat jest aktem wiążącym dla obywateli, bowiem obowiązek jego stosowania wynika z zapisów Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r.
w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, a zgodnie z § 5 tego rozporządzenia obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie
z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu.
Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, obowiązek rodziców poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem prawnym. Zwolnić z tego obowiązku mogą jedynie przeciwwskazania zdrowotne do szczepienia dziecka, stwierdzone przez lekarza.
Organ II instancji wskazał również, że zgodnie z punktem II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. SK 81/19, przepisy w nim wymienione tracą moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku
w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym na dzień prowadzenia niniejszego postępowania są nadal obowiązujące.
Analizując sprawę, organ II instancji zauważył, że skarżąca przesłała wierzycielowi zaświadczenie lekarskie z dnia [...] 2023 r., w którym lekarz POZ, użył sformułowania: "szczepienia odroczone". Organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu, odnosząc się do ww. zaświadczenia, powołał się na notatkę służbową z rozmowy z pielęgniarką punktu szczepień. W ocenie organu II instancji,
w świetle wskazanych przez skarżącą okoliczności, konieczna jest ponowna weryfikacja wymagalności obowiązku szczepień przez lekarza. Niewystarczający jest fakt powoływania się wierzyciela na notatkę służbową z rozmowy przeprowadzonej
z pielęgniarką punktu szczepień przy ustalaniu wymagalności obowiązku. Zdaniem organu II instancji jedynie lekarz jest w stanie ustalić moment wymagalności obowiązku kierując się indywidualną sytuacją pacjenta. Nie ulega wątpliwości fakt, że lekarz z podmiotu leczniczego, do którego zapisane było dziecko, poinformował wierzyciela o niewykonaniu obowiązkowych szczepień ochronnych, przy jednoczesnym upływie terminu do ich wykonania i braku przeciwwskazań zdrowotnych. Jednakże ustalając wymagalność obowiązku w zaskarżonym postanowieniu wierzyciel powołał się na notatkę służbową z rozmowy przeprowadzonej z pielęgniarką punktu szczepień. Wierzyciel co prawda zwracał się pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. do podmiotu leczniczego, do którego zapisane było dziecko, o udzielenie informacji na temat brakujących szczepień ochronnych
u H. L., jednak odpowiedź lekarza (pismo z dnia [...] 2023 r.) w żaden sposób nie odnosi się do przedłożonego przez zobowiązaną zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] 2023 r.
W związku z tym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że wierzyciel powinien przede wszystkim odnieść się do zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] 2023 r., w którym lekarz "odroczył szczepienia" bez podania okresu, na jaki to odroczenie miało nastąpić. Informacje te powinny zostać pozyskane od lekarza, do którego zapisane jest dziecko.
Jednocześnie pozostałe zarzuty stawiane przez skarżącą, w ocenie organu
II instancji nie zasługiwały na uwzględnienie.
Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Lublinie na postanowienie organu II instancji zarzucając:
1. naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ
II instancji istoty sprawy i przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy zebrany w toku postępowania materiał dowodowy uznać należy za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy,
2. naruszenie art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wymagalność obowiązku nie została określona przed wszczęciem postępowania, a zatem postępowanie winno być umorzone.
3. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, pominięcie istotnej kwestii tj. braku możliwości określenia wymagalności obowiązku.
Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez umorzenie postępowania w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że brak jest w przedmiotowym postępowaniu podstaw do stwierdzenia wymagalności obowiązku, jednakże wbrew temu organ
II instancji zamiast umorzyć postępowanie, stwierdził zasadność jego uchylenia
i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ
II instancji nie dostrzegł, że przyczyna braku wymagalności obowiązku powstała przed wszczęciem postępowania. Zgodnie bowiem z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. tytuł wykonawczy powinien zawierać treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny,
a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości
i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności
w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. A zatem określenie wymagalności obowiązku jest niezbędną przesłanką wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia postępowania. W ocenie skarżącej wymagalność obowiązku nie została właściwie przez wierzyciela określona i zbadana.
Skarżąca zwróciła uwagę, że w dniu [...] 2023 r. małoletnie dziecko zostało poddane lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, w wyniku którego lekarz stwierdził konieczność odroczenia od obowiązkowych szczepień ochronnych. Tymczasem wierzyciel powołał się na notatkę z dnia 12 stycznia 2023 r, która to notatka powstała przed wszczęciem postępowania, a której moc dowodowa została zakwestionowana przez organ II instancji. Organ ten stwierdził słusznie, że notatka pielęgniarki nie może być podstawą do określenia wymagalności obowiązku. A zatem postępowanie winno być umorzone. Zgodnie bowiem z art. 34 § 4 pkt 3 lit. b u.p.e.a. organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia o uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej - umarza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części. A zatem organ II instancji winien już na tym etapie postępowanie umorzyć.
Dodatkowo skarżąca wskazała, że w dniu [...] 2023 r. ponownie stawiła się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne. Również w trakcie tego badania dziecko nie zostało zakwalifikowane do obowiązkowych szczepień ochronnych.
Zdaniem skarżącej jej córka nie może zostać poddana obowiązkowym szczepieniom ochronnym, z uwagi na doznany niepożądany odczyn poszczepienny, który po wizycie w dniu [...] 2015 r. został zgłoszony przez lekarza do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.
Do skargi załączone zostały kserokopie częściowej dokumentacji medycznej
z wizyt w POZ w P. oraz w D..
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i potrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu.
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Należy zwrócić uwagę, że prawo wojewódzkich sądów administracyjnych zdefiniowane w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 p.p.s.a., polega na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności
z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym miejscu należy poczynić uwagę, że inne naruszenie przepisów postępowania, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym prowadzeniu postępowania treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama (zob. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2019).
Ponadto stosowanie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W konsekwencji orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta czynność i odbywa się z uwzględnieniem obowiązujących wówczas przepisów prawa. Z istoty takiej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej.
Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji, na podstawie art. 138 § 2
w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. uchylił postanowienie organu
I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia – zdaniem organu II instancji – była konieczność ustosunkowania się organu I instancji do zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] 2023 r., w którym lekarz "odroczył szczepienia" bez podania okresu, na jaki to odroczenie miało nastąpić. Informacje te powinny zostać pozyskane od lekarza, do którego zapisane jest dziecko. W ocenie organu II instancji, w świetle wskazanych przez skarżącą okoliczności, konieczna jest ponowna weryfikacja wymagalności obowiązku szczepień przez lekarza.
Stosownie do treści art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wyraża zasadę pomocniczego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego
i nakazuje ich stosowanie nie wprost, ale odpowiednio. Podyktowane jest to koniecznością "dopasowania" norm zawartych w tym akcie prawnym do odrębności postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego, np. faktu posługiwania się
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym formą postanowienia, a nie decyzji, odmiennym określeniem uczestników tych postępowań, ich uprawnień procesowych itp.
Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o odwołaniach zrealizowano przez podwójne odpowiednie odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a. i w art. 144 k.p.a. Odesłanie to odnosi się zatem do spraw nieuregulowanych w rozdziale 11 o zażaleniach. Odpowiednie zastosowanie znajduje większość przepisów dotyczących odwołania, a mianowicie: art. 127, art. 128, art. 129 § 1, art. 131-134, 136-140 k.p.a. (P. Pietrasz [w:] Ustawa
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red.
D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 18).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organowi I instancji, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zastosowanie tego przepisu jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ i to istotny na jej rozstrzygnięcie. Zatem tylko niewyjaśnienie istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych daje podstawy do uznania, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej.
W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., mieści się też ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (tak wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSAiWSA 2020/2/95).
Zasadą jest, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną
(np. reformatoryjną), zaś tylko na zasadzie wyjątku może wydać decyzję kasatoryjną, ponieważ braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, czego w okolicznościach tej sprawy nie wykazano (wyrok NSA z 14 lipca 2022 r., II OSK 1378/22, LEX nr 3392459.).
Organ II instancji uznał, że konieczna jest ponowna weryfikacja wymagalności obowiązku szczepień przez lekarza, z uwagi na przedłożone przez skarżącą zaświadczenie lekarskie z dnia z [...] 2023 r., w którym wskazano na odroczenie szczepienia. W konsekwencji organ I instancji został zobowiązany do pozyskania od lekarza, do którego zapisane jest dziecko informacji na jaki okres to odroczenie nastąpiło.
Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że przepis ten znajduje zastosowanie wprost do zażaleń (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 18, Warszawa 2022).
Faza rozpoznawcza postępowania przed organem odwoławczym obejmuje czynności podejmowane w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W wyniku wniesienia odwołania (zażalenia) organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania całej sprawy. "Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie" – tu zażalenie (wyrok WSA we Wrocławiu z 20 października 2011 r., II SA/Wr 488/11, LEX nr 1070576). Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny, a nie tylko kontrolny, jest więc działaniem równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś,
J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23.09.1986 r., III AZP 11/86, s. 147).
Organ odwoławczy, podejmując czynności w fazie rozpoznawczej, nie jest związany ani zakresem odwołania (zażalenia), ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu (zażaleniu), lecz – ponownie rozpoznając sprawę – powinien przeanalizować wszystkie przepisy prawa materialnego i prawa procesowego, które mają zastosowanie w rozstrzyganej przez niego sprawie.
W wyroku z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2123/11, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rola organu odwoławczego nie może ograniczać się jedynie do formalnej weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powinien, jak każdy organ, "dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie – w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego – ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji (postanowienia) co do istoty sprawy. Wydanie decyzji (postanowienia) merytorycznej kończącej postępowanie nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej". Jeżeli więc zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to
w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 marca 2013 r., II SA/Lu 44/13, LEX
nr 1340337). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, LEX nr 47269; zob. też wyroki NSA z 29 grudnia 2011 r., II OSK 1725/10, oraz z 27 lutego 2014 r.,
II OSK 2323/12, LEX nr 1495262).
W wyroku z 24 kwietnia 2008 r., II SA/Lu 124/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów, np. przesłuchania świadka czy analizy dokumentu, mieści się w kompetencji organu odwoławczego i organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę.
W ocenie Sądu nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi II instancji. Organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję (postanowienie) kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji (postanowienia) nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2014 r.,
III SA/Łd 239/14, wyrok WSA w Opolu z 5 czerwca 2014 r., II SA/Op 128/14).
Z taką sytuacja nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Należy zwrócić uwagę, że pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. organ I instancji zwrócił się do lekarza POZ o informację czy u małoletniej będzie realizowany obowiązek szczepień z wykluczeniem szczepienia przeciwko krztuścowi. Poproszono również
o uzupełnienie tabeli (przesłanej razem z pismem) dotyczącej brakujących szczepień u dziecka, które w opinii lekarza powinny zostać uzupełnione. W odpowiedzi, lekarz POZ na dzień [...] 2023 r. podał informacje o brakujących szczepieniach – które powinny zostać uzupełnione.
Dodatkowo z dokumentacji medycznej załączonej do skargi, której co oczywiste organ II instancji nie mógł znać wynika, że w lipcu 2023 r. podczas wizyty zakwalifikowano małoletnią H. L. do szczepienia, a jedynie skarżąca nie zgodziła się na szczepienie swojej córki w dniu wizyty, z uwagi na obawę przed wystąpieniem niepożądanego odczynu poszczepiennego.
W ocenie Sądu, ustalenia na które wskazuje organ II instancji, czyli pozyskanie informacji od lekarza POZ, mogły zostać uzupełnione na podstawie
art. 136 § 1 k.p.a. Nie zachodziła więc podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, zdaniem Sądu, na tym etapie postępowania ich ocena jest przedwczesna.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżone postanowienie należało uchylić.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego podjęte zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.