III SA/Lu 416/08

III SA/Lu 416/08 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2009-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jadwiga Pastusiak
Jerzy Drwal /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Wieczorek
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
art. 71,
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
Dz.U. 1983 nr 38 poz 173
art. 51 a- d,
Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi "A." A. P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2008 r. orzeczono zakaz wykonywania przez "A." Archiwum Prywatne spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w S. działalności objętej wpisem do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W toku kontroli instancyjnej decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji zakazał przedsiębiorcy wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych z uwagi na złożone i nieodpowiadające stanowi faktycznemu oświadczenie tegoż przedsiębiorcy o spełnianiu warunków do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej.
Kolegium wyjaśniło, że mimo kontroli i zaleceń pokontrolnych przedsiębiorca nie usunął wskazanych uchybień, których charakter uzasadniał – zdaniem organu I instancji - stwierdzenie, iż stanowiły one rażące naruszenie warunków prowadzenia działalności w tym zakresie. Przedsiębiorca nie posiadał odpowiedniej bazy organizacyjno - technicznej, zapewniającej właściwe warunki przechowywania i udostępniania dokumentacji. Poza tym przechowywanie dokumentacji w warunkach niezgodnych z obowiązującymi przepisami naraża ją na możliwość częściowego lub całkowitego zniszczenia na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub kradzieży, a okoliczności te negatywnie wpływają na możliwość realizacji wniosków osób uprawnionych do uzyskania stosownych informacji i dokumentów niezbędnych do ustalenia wymiaru emerytury lub renty.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, że decyzja organu I instancji narusza:
- art. 51 a ust. 3, art. 51 b, art. 51 c ust. 1 pkt 1 - 6 i pkt 7 w związku z art. 51c ust. 2 pkt 1 - 2 i ust. 3 pkt 1 - 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, gdyż w chwili składania oświadczenia, o którym mowa w art. 51 c ust. 2 w/w ustawy, Spółka spełniała ustawowe wymogi, co do zakresu, formy i treści ciążące na niej, a regulowane rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 10 lutego 2005r. w sprawie określenia maksymalnej wysokości opłat za sporządzenie odpisów lub kopii dokumentacji o czasowym okresie przechowywania (Dz. U. Nr 28, poz. 240) oraz rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 15 lutego 2005r. w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców (Dz. U. Nr 32, poz. 284);
- art. 57 ust. l, 2 i 3 w związku z art. 58 ust. 2 pkt l i 2 oraz art. 59 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem Spółka wykonuje wszelkie czynności zmierzające do prawidłowej obsługi obywateli, zapewniając prawidłowe, terminowe i rzetelne załatwienie spraw i terminowe przedkładanie akt osobowo - płacowych sądom, ZUS i KRUS oraz zabezpieczyła na podstawie umowy użyczenia posiadany zasób archiwalny, a w czasie wypowiedzenia umowy dzierżawy lokalu przez Burmistrza , czyniła starania o pozyskanie innego lokalu (składnicy akt) i czyni je nadal, wykonała wszelkie zalecenia kontrolne, przy czym tymczasowe lokum składnicy akt zapewnia zasobowi archiwalnemu właściwe warunki przechowywania oraz bieżącą obsługę interesantów
Kolegium stwierdziło, że skarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem.
Wyjaśniło, iż zgodnie z art. 71 ust. l ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy:
1/ przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodne ze stanem faktycznym;
2/ przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie;
3/ stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę.
W myśl art. 71 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, decyzja o której mowa w ust. l, podlega natychmiastowemu wykonaniu. A stosownie do art. 71 ust. 3 tej ustawy, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej.
W świetle art. 51a ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, działalność gospodarcza w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania, zwanej dalej "dokumentacją", jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę, i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych, zwanego dalej "rejestrem".
Jak stanowi art. 51 b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, organem prowadzącym rejestr jest marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce wykonywania działalności objętej wpisem, rejestr może być prowadzony w systemie informatycznym.
W myśl art. 51 c ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca składa oświadczenie następującej treści:
"Oświadczam, że: 1/ dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych są kompletne i zgodne z prawdą; 2/ znane mi są i spełniam warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania, określone w rozdziale 4a ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.".
Zgodnie z art. 51d ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, warunkami wykonywania działalności, o której mowa w art. 51a ust.1, są:
- posiadanie przez przedsiębiorcę odpowiedniej do rozmiarów planowanej działalności bazy organizacyjno-technicznej, zapewniającej właściwe warunki przechowywania i udostępniania dokumentacji;
- posiadanie przez przedsiębiorcę regulaminu usług, które będą świadczone w ramach działalności objętej wpisem;
- zatrudnianie przez przedsiębiorcę do wykonywania czynności związanych z obsługą dokumentacji osoby posiadającej specjalistyczne wykształcenie i praktykę zawodową.
W skład zarządu przedsiębiorcy nie mogą wchodzić osoby, które były karane za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów lub mieniu (art. 51 d ust. 2 w/w ustawy).
Zgodnie z art. 51h cyt. ustawy, marszałek województwa wykreśla z urzędu, w drodze decyzji, wpis w rejestrze w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej.
W myśl art. 51j ust. 1 i ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, kontrolę działalności gospodarczej w zakresie objętym wpisem do rejestru przeprowadza marszałek województwa, a pierwszą kontrolę przedsiębiorcy wpisanego do rejestru przeprowadza się nie później niż przed upływem roku od dnia dokonania wpisu.
Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wykazał, iż odwołująca Spółka nie dopełniła już w momencie składania wniosku o wpis do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych, warunków do prowadzenia tego rodzaju działalności gospodarczej, co wykazała kontrola przeprowadzona w dniu [...] lutego 2007r.
W wyniku tej kontroli stwierdzono, iż pomieszczenie do przechowywania dokumentacji nie zostało wyposażone w drzwi ognioodporne, których wymóg przewiduje § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców. Wilgotność oraz temperatura nie były kontrolowane. Codziennej kontroli i rejestracji tych parametrów oraz przechowywania wyników tych pomiarów wymaga § 6 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, a ponadto w załączniku do rozporządzenia określono, w jakich granicach w pomieszczeniu w którym ma być przechowywana dokumentacja na nośniku papierowym ma być utrzymywana temperatura i wilgotność. Kontrolujący stwierdził, iż w pomieszczeniu magazynowania dokumentów brak jest termometru, ponadto stwierdził, brak kaloryferów (ogrzewania), co uniemożliwia regulację temperatury w pomieszczeniu, która jest zależna od warunków panujących na zewnątrz.
Ponadto stwierdzono, iż w pomieszczeniu magazynowym jest 9 okien i nie zastosowano w nich zasłon, żaluzji, szyb lub folii chroniących przed promieniowaniem UV, tak jak tego wymaga § 7 ust. 2 rozporządzenia. Protokół został przez stronę odwołującą podpisany bez zastrzeżeń. Ponadto w zaleceniach pokontrolnych wskazano m. in., iż w pomieszczeniu, w którym przechowywana jest dokumentacja, należy używać świetlówek o obniżonej emisji promieniowania UV tak, aby natężenie światła nie przekraczało 200 luksów, zalecono badanie techniczne natężenia światła (w dacie kontroli wynikiem takiego badania Spółka nie dysponowała), zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia.
Ponadto zalecono skierowanie pracownika Spółki, tj. A. W. na kurs kancelaryjno - archiwalny, tak jak tego wymaga art. 51 d ust. 1 pkt 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Do zaleceń pokontrolnych odwołująca Spółka w zakreślonym terminie nie wniosła zastrzeżeń. Ponadto w zaleceniach pouczono odwołującą Spółkę, iż nie wykonanie zaleceń może spowodować wydanie decyzji o zakazie działalności. Zalecenia pokontrolne zostały doręczone w dniu [...] marca 2007r.
Spółka zaleceń pokontrolnych nie wykonała. Pismem z dnia [...] maja 2007r. odwołująca wniosła o przesuniecie terminu kontroli wyznaczonej na dzień [...] maja 2007r. o trzy miesiące w związku z niezrealizowaniem zaleceń pokontrolnych z pkt 3. Jako powód niezrealizowaniem zaleceń pokontrolnych Spółka podała sytuację finansową.
Organ pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku odwołującej i w dniu [...] maja 2007r. przeprowadził kontrolę sprawdzającą w zakresie realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia [...] marca 2007r.
Przedsiębiorca nie przedstawił i nadal nie posiadał zaświadczeń na dzień [...] lutego 2007r., iż nie posiada zaległości podatkowych, wobec ZUS, nie figuruje w rejestrze dłużników niewypłacalnych KRS i nie był karany za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów lub mieniu. Przedsiębiorca poinformował, iż nie wystąpił do organów do wystawienia w/w zaświadczeń. Następnie stwierdzono, iż pomieszczenie do przechowywania dokumentów nie zostało wyposażone w drzwi ognioodporne, a okna nie zostały osłonięte zasłonami, żaluzjami, szybami lub foliami chroniących przed promieniowaniem UV, nie zostały wykonane badania natężenia światła.
W okresie do [...] lutego 2007r. do [...] maja 2007r. temperatura i wilgotność powietrza znajdowały się poniżej norm określonych w/w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 15 lutego 2005r. W pomieszczeniu stwierdzono brak kaloryferów lub innych urządzeń grzewczych pozwalających regulować w nim temperaturę, nie podjęto w tym kierunku żadnych kroków. Na stronie internetowej stwierdzono brak wykazu pracodawców, których akta osobowo płacowe zostały przejęte. Ponadto przedsiębiorca oświadczył, iż występował do Archiwum Państwowego Dokumentacji Osobowej i Placowej w celu nadania uprawnień umożliwiających samodzielne uzupełnianie bazy danych przechowawców akt osobowych i płacowych. Odmówiono Spółce ze względu na małą ilość przechowywanych dokumentów. Natomiast Spółka poinformowała, iż od momentu uzyskania wpisu do rejestru przechowawców do dnia kontroli sprawdzającej nie wysłała wykazu pracodawców, których dokumentacje przejęła. Spółka tym samym naruszyła art. 5lg ust. 6 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, który stanowi, iż przedsiębiorca przekazuje do centrali Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Naczelnemu Dyrektorowi Archiwów Państwowych wykaz pracodawców, których dokumentację przedsiębiorca przejął w danym miesiącu kalendarzowym, oraz okres, z jakiego ta dokumentacja pochodzi, w terminie do końca następnego miesiąca kalendarzowego.
Organ pierwszej instancji wystąpił z zapytaniami do właściwych organów w kwestii zaległości podatkowych, zaległości wobec ZUS, oraz czy przedsiębiorca nie figuruje w rejestrze dłużników niewypłacalnych KRS i czy nie był karany za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów lub mieniu wg stanu na dzień [...] lutego 2006r. Wszystkie w/w organy udzieliły odpowiedzi, które potwierdziły oświadczenia przedsiębiorcy, iż w tym zakresie spełniał on wymagania ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. ZUS Oddział Zamość stwierdził dodatkowo, iż przedsiębiorca zalega z opłatą składek na dzień [...].06.2007r.
Wystąpienie pokontrolne z dnia [...] czerwca 2007r., po kontroli w dniu [...] maja 2007r., doręczono przedsiębiorcy w dniu [...] czerwca 2007r. Wyznaczając termin realizacji zaleceń na dzień [...] sierpnia 2007r. Pismem z dnia [...] lipca 2007r. (wpływ [...].07.2007r.) przedsiębiorca poinformował, iż z dniem [...] sierpnia zostanie zwolniona pracownica Archiwum, która nie posiadała kwalifikacji w zakresie archiwistyki. Ponadto w dniu [...] czerwca 2007r. wysłano informację o przechowywanych aktach. Spółka poprosiła o dwumiesięczne przesuniecie terminu realizacji pozostałych zaleceń pokontrolnych do [...] października 2007r. Organ w piśmie z dnia [...] lipca 2007r. wyraził zgodę na takie przesunięcie realizacji zaleceń pokontrolnych i zażądał w tym terminie przysłania sprawozdania z ich realizacji. Pismem z dnia [...] października 2007r. Spółka przesłała sprawozdanie z realizacji zaleceń, stwierdzające, iż wszystkie pozostałe zalecenia pokontrolne zostały wykonane. W dniu [...] listopada 2007r. organ przeprowadził kontrolę zaleceń pokontrolnych z dnia [...] czerwca 2007r.
W wyniku tej kontroli stwierdzono, iż drzwi do pomieszczenia, w którym przechowywana jest dokumentacji zostały obite z obu stron blachą, ponadto w pomieszczeniu znajduje się jeszcze jedne drzwi, które od wewnętrznej strony zostały zabudowane płytą kartonowo - gipsową, które do zewnętrznej strony nie zostały zabezpieczone.
W dziewięciu oknach zostały zawieszone drewniane ramy obite zwykłym szarym papierem. W sześciu oknach zostały wstawione ramy o szerokości 115 cm (okna te mają szerokość 143,5 cm) co powoduje, iż przez szczeliny przedostają się promienie słoneczne.
Do oświetlenia pomieszczenia magazynowego użyto oświetlenia świetlówkowego (2 x 2 świetlówki) oraz dwie lampy halogenowe. W trakcie poszukiwania dokumentów stosowano przenośne oświetlenie świetlówkowe o mocy 8 W.
Przedsiębiorca nie posiadał dokumentów stwierdzających, iż w pomieszczeniu, w którym przechowywana jest dokumentacja, jako źródła światła sztucznego, są używane świetlówki o obniżonej emisji UV.
Po dniu [...] września 2007r., tj. po wymianie higrometru dopuszczalne granice wilgotności zostały przekroczone w następujących okresach: od 24.09 - 12 .10 - 64%, od 15.10- 17.10 i 8.10 - 63 %, od 02.11 - 05.11 i 07.11 - 62 %, dopuszczalna wilgotność to 45 - 60 %, dopuszczalne wahania wilgotności w ciągu 24 godzin to ± 5 %.
W dniu kontroli tj. w dniu [...].11.2007r. wilgotność wynosiła 63 % wahania wynosiły ± 3 %., natomiast temperatura wynosiła 8oC (norma to 14 - 20°C), tj. 6°C poniżej normy, zanotowano spadek o 8oC dopuszczalne wahania w ciągu 24 godzin to ± 2°C. Stwierdzono, iż w pomieszczeniu zamontowano dwa elektryczne konwektory w celu ogrzewania pomieszczenia, a z oświadczenia przedsiębiorcy wynika, iż ogrzewanie pomieszczenia rozpoczęto w październiku, a na noc większy konwektor jest wyłączany.
`Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2007r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie. W zawiadomieniu stwierdził, iż w wyniku kontroli w dniu [...] lutego 2007r. ustalono, iż oświadczenie z dnia [...] stycznia 2006r. złożone przez Spółkę w trybie art. 51 c ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach jest niezgodne ze stanem faktycznym. Pismem dnia [...] marca 2007r. wezwano Spółkę do usunięcia naruszeń.
W dniach [...] maja 2007r. i [...] listopada 2007r. przeprowadzono kontrole sprawdzające w zakresie realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia [...] marca 2007r. oraz [...] czerwca 2007r. Stwierdzono, iż Spółka nie usunęła wszystkich naruszeń wymaganych do prowadzenia działalności regulowanej.
Pismem dnia [...] lutego 2008r. strona odwołująca wniosła o zwieszenia wszczętego postępowania bądź jego umorzenie. Podniosła, iż od [...] kwietnia 2008r. nastąpi zmiana lokalu archiwum.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie do [...] marca 2008r. W postanowieniu pouczył stronę, że zgodnie z art. 66 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca jest obowiązany zgłosić zmianę danych wpisanych do rejestru w terminie 14 dni od dnia zajścia zdarzenia, które spowodowało zmianę tych danych.
Umowa dzierżawy została odwołującej Spółce wypowiedziana pismem z dnia [...] lutego 2008r., zobowiązując Spółkę do opuszczenia pomieszczeń do dnia [...] kwietnia 2008r.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2008r. strona odwołująca wniosła o umorzenie postępowania ze względu na to, iż "z dniem [...] maja 2008r. nastąpiła zmiana siedziby firmy". Odwołująca stwierdziła, iż cyt. "zabezpieczyła tymczasowo przechowywane przez nią dokumenty w użyczonym lokalu celem znalezienia siedziby odpowiadającej wymogom zgodnym z oświadczeniem Spółki, ustawą o narodowym zasobie archiwalnym oraz rozporządzeniem Ministra Kultury w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców" ponadto stwierdziła, iż "w chwili obecnej podjęła działania, aby znaleźć siedzibę dla spółki a Urząd Marszałkowski zostanie niezwłocznie powiadomiony o miejscu wykonywania działalności ... ".
Z umowy użyczenia wynika, iż aktualny miejscem tymczasowego zabezpieczenia i przechowywania dokumentacji osobowo - płacowej są budynki i pomieszczenia magazynowe w S. – B. M. 2b, [...] S. (§ 1 umowy użyczenia z dnia [...] czerwca 2008r.).
W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, iż odwołująca Spółka składając wniosek o wpis do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych, nie spełniała warunków do prowadzenia takiej działalności, a Prezes Zarządu Spółki i jednocześnie jedyny wspólnik Spółki złożyła niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenia, że takie warunki spełnia, co wykazano wyżej. Ponadto jak wykazały kontrole przeprowadzone przez organ pierwszej instancji odwołująca Spółka nie wypełniała wszystkich warunków do prowadzenia działalności przewidzianych rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia [...] lutego 2005r. w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców.
W aktualnym stanie faktycznym odwołująca Spółka nie dysponuje lokalem do prowadzenia takiej działalności, gdyż miejsce tymczasowego zabezpieczenia i przechowywania dokumentacji osobowo płacowej w budynkach i pomieszczeniach magazynowych w S. – B.M. 2b, [...]S., takim lokalem nie jest, tj. nie spełnia warunku z art. 51 d ust. 1 pkt 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, który stanowi, iż warunkiem wykonywania działalności, o której mowa w art. 5la ust. 1, jest posiadanie przez przedsiębiorcę odpowiedniej do rozmiarów planowanej działalności bazy organizacyjno-technicznej, zapewniającej właściwe warunki przechowywania i udostępniania dokumentacji.
Kolegium wyjaśniło, że rygor natychmiastowej wykonalności decyzji przewiduje cytowany wyżej art. 71 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Stwierdziło, iż Spółka niezasadnie zarzuca naruszenie przez organ I instancji art. 51 a ust. 3 w związku z art. 51 b i w związku z art. 51 c ust. 1 pkt 1 - 6 i pkt 7 w związku z art. 51 c ust. 2 pkt 1 - 2 i ust. 3 pkt 1 - 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
Art. 51 a ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach stanowi, iż przedsiębiorca może wykonywać działalność, o której mowa w ust. 1, wyłącznie w formie spółki kapitałowej, której kapitał zakładowy jest nie niższy od określonego w art. 154 § 1 lub art. 308 § 1 Kodeksu spółek handlowych.
Organ pierwszej instancji w żadnym momencie postępowania nie kwestionował, iż działalność prowadzona przez stronę odwołującą jest prowadzona we właściwej formie prawnej, tj. w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.
Art. 51b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, stanowi, iż organem prowadzącym rejestr jest marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce wykonywania działalności objętej wpisem, rejestr może być prowadzony w systemie informatycznym. Ten przepis także nie został w żaden sposób naruszony. Skoro miejscem prowadzenia działalności był S. w Województwie L., to właściwym organem do prowadzenia rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych jest Marszałek Województwa L..
W myśl art. 51 c pkt 1 - 7 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, wpisu do rejestru dokonuje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy zawierającego następujące dane:
1/ firmę przedsiębiorcy oraz jej siedzibę i adres;
2/ numer w rejestrze przedsiębiorców;
3/ numer identyfikacji podatkowej (NIP), o ile przedsiębiorca taki numer posiada;
4/ imiona i nazwiska osób uprawnionych do reprezentowania przedsiębiorcy;
5/ określenie zakresu działalności, która ma być objęta wpisem;
6/ określenie miejsca lub miejsc, w których będzie wykonywana działalność objęta wpisem i daty jej rozpoczęcia;
7/ oświadczenie, że przedsiębiorca w dniu złożenia wniosku:
a/ nie ma zaległości podatkowych,
b/ nie ma zaległości w zakresie zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
c/ nie figuruje w rejestrze dłużników niewypłacalnych Krajowego Rejestru Sądowego.
Kolegium wskazało, że nie znajduje podstaw do twierdzenia, iż ten przepis został naruszony przez organ I instancji.
Zgodnie z art. 51c ust. 2 pkt 1-2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. l, przedsiębiorca składa oświadczenie następującej treści:
"Oświadczam, że: 1/ dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych są kompletne i zgodne z prawdą; 2/ znane mi są i spełniam warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania, określone w rozdziale 4a ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.".
Tego przepisu także organ pierwszej instancji nie naruszył.
Natomiast naruszyła art. 51 c ust. 2 pkt 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach odwołująca Spółka, składając niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie.
Kolegium nie znalazło także podstaw do twierdzenia, iż organ I instancji naruszył art. 51c ust. 3 pkt 1 - 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, który stanowi, iż oświadczenie powinno również zawierać: 1/ firmę przedsiębiorcy oraz jej siedzibę i adres; 2/ oznaczenie miejsca i datę złożenia oświadczenia; 3/ podpis osoby uprawnionej do reprezentowania przedsiębiorcy, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji.
Twierdzenie odwołującej, iż w chwili kontroli w dniu [...] lutego 2007r . spełniała warunki, co do głównych i podstawowych zasad wynikających z cytowanych ustaw i rozporządzeń jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym, gdyż odwołująca winna spełniać wszystkie warunki, a nie tylko, jak stwierdziła, główne i podstawowe wynikające z ustaw i rozporządzeń. Brak stałego ogrzewania w pomieszczeniu, w którym była przechowywana dokumentacja jest jednym z powodów wydania zaskarżonej decyzji.
Odwołująca nie może się tłumaczyć tym, iż dzierżawca nie wyraził na to zgody. Gdy w końcu po dwóch kontrolach odwołująca takie ogrzewanie elektryczne zainstalowała, okazało się, iż jest ono niewystarczające dla utrzymania właściwej temperatury i wilgotności.
Fakt poszukiwania przez odwołującą właściwych pomieszczeń do powadzenia działalności nie ma wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie. Aby prowadzić działalność regulowaną na podstawie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców odwołująca Spółka winna dysponować właściwym pomieszczeniem.
Jak wynika z akt sprawy odwołująca Spółka takim pomieszczeniem nie dysponuje, co nie daje gwarancji właściwego prowadzenia takiej działalności, tj. właściwego zabezpieczenie i udostępniania przechowywanej dokumentacji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia osób i instytucji, które z tej dokumentacji chciałyby skorzystać.
Kolegium nie znalazło podstaw do twierdzenia, iż naruszony został art. 57 ust. 1,2 i 3 w związku z art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i w związku z art. 59 tej ustawy.
Art. 57 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, iż organ koncesyjny jest uprawniony do kontroli działalności gospodarczej w zakresie: 1/ zgodności wykonywanej działalności z udzieloną koncesją; 2/ przestrzegania warunków wykonywania działalności gospodarczej; 3/ obronności lub bezpieczeństwa państwa, ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli.
Osoby upoważnione przez organ koncesyjny do dokonywania kontroli – w myśl art. 57 ust. 2 - są uprawnione w szczególności do: 1/ wstępu na teren nieruchomości, obiektu, lokalu lub ich części, gdzie jest wykonywana działalność gospodarcza objęta koncesją, w dniach i w godzinach, w których ta działalność jest wykonywana lub powinna być wykonywana; 2/ żądania ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienia danych mających związek z przedmiotem kontroli.
Organ koncesyjny może wezwać przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie (art. 57 ust. 3 ustawy).
Art. 58 ust. 2 pkt l - 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, iż organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca:
1/ rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa;
2/ w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją.
Zgodnie z art. 59 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać organowi koncesyjnemu wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 49, w terminie 14 dni od dnia ich powstania.
Organ pierwszej instancji zasadnie nie umorzył postępowania w niniejszej sprawie i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie, gdyż istniały ku temu, jak wskazano wyżej przesłanki.
Całkowicie chybiony jest zarzut niezastosowania art. 60 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który dotyczy wydania promesy, gdyż niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z promesą, ale z wpisem do rejestru i prowadzeniem działalności.
Kolegium nie znalazło również podstaw do twierdzenia, aby organ I instancji popełnił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę do wydania decyzji, ani do twierdzenia, iż oparł decyzję na jednostronnej ocenie materiału dowodowego, na który składały się z wyniki kontroli z pominięciem dowodów przedstawionych przez odwołującą.
Organ dokonał zgodnej z prawem wykładni obowiązujących przepisów, stosując prawidłowo wykładnię gramatyczną i chybiony jest zarzut, iż miałaby w niniejszej sprawie stosowana wykładnia celowościowa (odwołująca nie wskazała, w stosunku do których przepisów miałyby być stosowana wykładnia celowościowa).
Fakt, iż aktualnie odwołująca nie posiada lokalu do prowadzenia działalności w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców, daje kolejną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.
Odwołująca nie spełniając warunków do prowadzenia przedmiotowej działalności regulowanej nie może powoływać się na to, iż jest to jedyne źródło utrzymania jej rodziny. Nawet, gdy tak jest, nie powoduje to, że odwołującą zwalnia to z wymogu spełnienia warunków do prowadzenia przedmiotowej działalności
Podobnie brak środków finansowych, co jak tłumaczy odwołująca uniemożliwiło jej spełnienie wszystkich warunków do wykonywania działalności, nie może być argumentem przemawiającym za uchyleniem decyzji. Odwołująca podejmując działalność gospodarczą regulowaną w/w zakresie ponosi ryzyko takiej działalności. Oznacza to, iż może ona się okazać niedochodowa i w związku z tym, należy ją zakończyć.
Kolegium nie znajduje podstaw do twierdzenia, iż organ przeprowadzał kontrole w sposób tendencyjny.
Błędne pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji nie wywołało dla odwołującej negatywnych skutków prawnych. Nie znajduje żadnego uzasadnienia twierdzenie odwołującej, iż treść odwołania byłaby inna ze względu na wskazany organ odwoławczy. Odwołanie odwołująca złożyła w terminie - nadała je listem poleconym w dniu [...] sierpnia 2008r. Błędne pouczenie, co do organu odwoławczego nie może być prostowane w formie postanowienia nie dają temu podstaw ani art. 112 k.p.a. ani art. 113 k.p.a. Podstawa prawną stanowiącą, iż organem odwoławczym w niniejszej sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze jest art. 17 pkt 1 k.p.a., który stanowi, iż organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Marszałek Województwa jest organem samorządu województwa, a ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie zawiera przepisu szczególnego, który ustanawiałby inny organ odwoławczy. Ponadto właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w stosunku do Marszałka Województwa określa art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856, z późno zm.), który przewiduje, iż organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa.
W skardze sądowej Spółka "A." zarzuciła, że podstawą decyzji Kolegium nie jest całokształt materiału dowodowego, a jedynie oświadczenie złożone - w trybie art. 65 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - w dacie składania wniosku o wpis do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych. Podniosła przy tym, że zebrane dowody oceniono na niekorzyść Spółki, która wykonała zalecenia pokontrolne i założyła stałe ogrzewanie. Poza tym przeprowadzona kontrola naraziła ją na straty, gdyż Spółka zaangażowała się w tok postępowania bez możliwości prowadzenia koncesjonowanej działalności, a tym samym pozyskiwania środków do jej dalszego prowadzenia, co spowodowało wypowiedzenie umowy dzierżawy i przeniesienie zasobu archiwalnego do tymczasowego lokum.
Zdaniem Spółki, organ niesłusznie dokonał sztywnej interpretacji i wykładni przepisów regulujących działalność przechowawców akt osobowych i płacowych. Poza tym decyzji bezpodstawnie nadano rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem w trakcie prowadzonego postępowania organ był na bieżąco informowany o poszukiwaniu nowego lokalu, o zabezpieczeniu w sposób tymczasowy archiwalnego zasobu, jak również zawarciu w tym celu umowy użyczenia (do czasu znalezienia nowego lokalu).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Określona w tym przepisie zasada jest określana jako zasada praworządności lub legalności. Koresponduje ona z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą, że organy administracji działają na podstawie i granicach prawa.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji jest przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Przewiduje on, że organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy:
1/ przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodne ze stanem faktycznym;
2/ przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie;
3/ stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę.
W świetle art. 51a ust. 1ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 673 ze zm.), działalność gospodarcza w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania, zwanej dalej "dokumentacją", jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę, i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych, zwanego dalej "rejestrem".
Stosownie do art. 51 b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, organem prowadzącym rejestr jest marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce wykonywania działalności objętej wpisem. Wpisu do rejestru dokonuje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 51 c ust. 1 ustawy).
W myśl art. 51 c ust. 2 cyt. ustawy, wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca składa oświadczenie następującej treści:
"Oświadczam, że: 1/ dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych są kompletne i zgodne z prawdą; 2/ znane mi są i spełniam warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania, określone w rozdziale 4a ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.".
Zgodnie z art. 51d ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, warunkami wykonywania tego rodzaju działalności są :
1/posiadanie przez przedsiębiorcę odpowiedniej do rozmiarów planowanej działalności bazy organizacyjno-technicznej, zapewniającej właściwe warunki przechowywania i udostępniania dokumentacji;
2/ posiadanie przez przedsiębiorcę regulaminu usług, które będą świadczone w ramach działalności objętej wpisem;
3/ zatrudnianie przez przedsiębiorcę do wykonywania czynności związanych z obsługą dokumentacji osoby posiadającej specjalistyczne wykształcenie i praktykę zawodową.
Z akt sprawy wynika, że Spółka "A." złożyła oświadczenie z dnia [...] stycznia 2006 r., że spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej(k.1 akt adm.). Została też wpisana na wniosek do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych, czego dowodzi zaświadczenie Marszałka Województwa z dnia [...] lutego 2006 r. ( k. 7 akt adm.).
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Spółka składając powyższy wniosek nie spełniała warunków do prowadzenia działalności w zakresie przechowywania akt osobowych i płacowych. Świadczą o tym wyniki trzech kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji w dniach [...] lutego, [...] maja oraz [...] listopada 2007 r.
Już pierwsza kontrola wykazała, że pomieszczenie do przechowywania dokumentacji (lokal w S.przy ul. Z. 166) nie spełnia wymagań wynikających z obowiązujących przepisów prawa. I tak pomieszczenie to nie zostało wyposażone w drzwi ognioodporne.
Taki wymóg przewiduje § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców (Dz. U. z 2005 r. Nr 32, poz. 284).
Spółka była zobowiązana do utrzymywania określonych warunków wilgotności i temperatury (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) oraz do codziennej kontroli i rejestracji warunków wilgotności oraz temperatury ( § 6 ust. 2 rozporządzenia).
W toku kontroli ustalono, że w pomieszczeniu do magazynowania dokumentów brak jest termometru oraz kaloryferów do ogrzewania.
Organ ustalił, iż w pomieszczeniu magazynowym jest 9 okien i nie mają one zasłon, żaluzji, szyb lub folii chroniących przed promieniowaniem UV.
Zgodnie z § 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia, w pomieszczeniach, w których przechowywana jest dokumentacja należy eliminować światło słoneczne, stosując zasłony, żaluzje, szyby lub folie chroniące przed takim promieniowaniem.
Ustaleń tych Spółka nie kwestionowała. Protokół z kontroli został przez nią podpisany bez zastrzeżeń.
Spółka nie zrealizowała wszystkich zaleceń pokontrolnych. W toku kontroli sprawdzającej w dniu [...] listopada 2007 r. ustalono między innymi, że drugie drzwi w pomieszczeniu nie zostały zabezpieczone przed ogniem, a poza tym przekroczone zostały dopuszczalne – określone w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia [...] lutego 2005 r. - granice wilgotności oraz temperatury powietrza, co wykazały dokonane pomiary.
Ponadto jak wynika z akt sprawy Spółka dysponowała wyżej wymienionym lokalem początkowo na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] stycznia 2006 r. z likwidatorem Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w S.,a następnie na podstawie umowy z dnia [...] września 2006 r. zawartej z Burmistrzem S.. Ta ostatnia została rozwiązana przez Burmistrza S. bez zachowania okresu wypowiedzenia z uwagi na występujące zaległości w opłacaniu przez Spółkę czynszu i w dniu [...] maja 2008 r. zgodnie z figurującym w aktach sprawy (k. 101 akt adm.) protokołem zdawczo – odbiorczym Spółka wydała przedmiotowy lokal przedstawicielowi Urzędu Miejskiego w S..
Dokumentacja osobowa i płacowa została zabezpieczona tymczasowo w budynkach i pomieszczeniach tymczasowych położonych w S. (B. M. 2B). W tym celu Spółka zawarła w dniu [...] czerwca 2008 r. umowę użyczenia z firmą "P. – M." (k.100 akt adm.).
Jak wyżej wyjaśniono, zgodnie z art. 51d ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, przedsiębiorca powinien posiadać odpowiednią do rozmiarów planowanej działalności bazę organizacyjno-technicznej, zapewniającą właściwe warunki przechowywania i udostępniania dokumentacji.
Takiej bazy Spółka nie posiada. Rzeczą Spółki było dołożenie wszelkich starań i utrzymanie w swoim posiadaniu lokalu przeznaczonego na archiwum ( w tym regulowanie należnego czynszu). Spółka nie może obwiniać organu, że to czynności kontrolne były przyczyną jej kłopotów finansowych i strat. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby, że organ pozbawiony by został prawa do przeprowadzania kontroli funkcjonujących archiwów, a tego nie da się pogodzić z treścią art. 51j ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidującego, że kontrolę działalności gospodarczej w zakresie objętym wpisem do rejestru przeprowadza marszałek województwa.
Dodatkowo należy stwierdzić, że organ uwzględnił wniosek Spółki i zgodził się na przesunięcie terminu realizacji zaleceń pokontrolnych (pismo organu z dnia [...] lipca 2007 r. – k.58 akt adm.).
W tych okolicznościach Kolegium zasadnie argumentuje, że Spółka nie spełniała warunków niezbędnych do prowadzenia działalności w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej.
Zasadnie też wyjaśnia, że decyzja o zakazie wykonywania tego rodzaju działalności podlega natychmiastowemu wykonaniu. Rozwiązanie takie bowiem wynika wprost z przepisu art. 71 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W tym stanie rzeczy pozbawiona usprawiedliwionych podstaw skarga podlegała oddaleniu przez Sąd na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa).
Ubocznie należy zaznaczyć, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] marca 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 416/08 wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji utraciło moc. W myśl art. 61 § 6 ppsa, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.