III SA/Lu 397/26

III SA/Lu 397/26 - Postanowienie WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2026-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Iwona Tchórzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Zarządu Powiatu w K. z dnia 16 kwietnia 2026 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej nr [...] i nr [...] w K. postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 maja 2026 r. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Zarządu Powiatu w K. z dnia 16 kwietnia 2026 r. nr [...] w sprawie odwołania M. S. ze stanowiska Dyrektora Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej Nr [...] i Nr [...] w K..
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 2 i art 7 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. oraz art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 3, art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2026 r. poz. 156, dalej "u.d.l."), poprzez niedochowanie standardów proceduralnych w procesie wydawania uchwały, tj. naruszenie mających zastosowanie na zasadzie analogii legis przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.;
- art. 47 ust. 3 u.d.l. w zw. z art. 30 § 1 pkt 3 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 277, dalej: "k.p."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące rozwiązaniem umowy o pracę bez zachowania okresu wypowiedzenia, w tzw. trybie dyscyplinarnym, gdy brak było podstaw do zastosowania tych przepisów, co oczywiście godzi w interes prawny skarżącej;
- zasady praworządności, poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz brak możliwości jej kontroli pod względem merytorycznym;
- antydatowanie zaskarżonej uchwały, która podjęta została w dniu 22 kwietnia 2026 r., a więc w dacie jej publikacji, a nie w dniu 16 kwietnia 2026 r.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
W myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Sądu tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.).
Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Zarządu Powiatu w K. w sprawie odwołania skarżącej, z dniem 16 kwietnia 2026 r., ze stanowiska Dyrektora Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej Nr [...] i Nr [...] w K. (§ 1 uchwały).
W myśl § 2 uchwały, odwołanie, o którym mowa w § 1, jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez zachowania okresu wypowiedzenia z winy pracownika z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych.
W § 3 uchwały wykonanie uchwały, w tym wręczenie oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę, powierzono Staroście [...]
W § 4 uchwały przewidziano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1684 z późn. zm., dalej "u.s.p.") w związku z art. 52 § 1 pkt 1 k.p.
Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.
Stosownie zaś do art. 52 § 1 pkt 1 k.p., pracodawca może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika w razie ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych.
W niniejszej sprawie zaskarżoną uchwałą na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. rozwiązano bez wypowiedzenia stosunek pracy ze skarżącą, będącą Dyrektorem Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej Nr [...] i Nr [...] w K.. Jako przyczynę odwołania wskazano ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, polegające, według uzasadnienia uchwały, na: rażącym niedbalstwie, braku poszanowania dla powierzonego mienia, długotrwałym przekraczaniu uprawnień oraz drastycznym naruszeniu przepisów prawa.
Działanie placówek opiekuńczo-wychowawczych normuje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49 z późn. zm., dalej "ustawa"). Zgodnie z jej art. 1 ustawa określa: 1) zasady i formy wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych; 2) zasady i formy sprawowania pieczy zastępczej oraz pomocy w usamodzielnianiu jej pełnoletnich wychowanków; 3) zadania administracji publicznej w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej; 4) zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej; 5) zadania w zakresie postępowania adopcyjnego.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, instytucjonalna piecza zastępcza jest sprawowana w formie: 1) placówki opiekuńczo-wychowawczej; 2) regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej; 3) interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego.
Placówkę opiekuńczo-wychowawczą prowadzi powiat lub podmiot, któremu powiat zlecił realizację tego zadania na podstawie art. 190 (art. 93 ust. 2 ustawy).
Placówką opiekuńczo-wychowawczą kieruje dyrektor (art. 97 ust. 1 ustawy).
W związku z opisanym przedmiotem sprawy w pierwszym rzędzie wymaga podkreślenia, że z przytoczonych wyżej przepisów, a w szczególności z treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wynika, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków niepodejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z art. 177 Konstytucji RP wynika, że we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, wymiar sprawiedliwości sprawują sądy powszechne. W świetle więc art. 177 Konstytucji, sprawy niemieszczące się w pojęciu sprawy "z zakresu administracji publicznej" podlegają właściwości sądów powszechnych.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, w sprawach "z zakresu administracji publicznej" co najmniej dominującą rolę musi odgrywać element władztwa publicznego (imperium). Uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego będą podlegały kontroli sądów administracyjnych w sytuacji, gdy będzie można powiedzieć, że sprawy nimi uregulowane należą do spraw "z zakresu administracji publicznej". Uchwałami takimi nie będą więc uchwały dotyczące dziedziny stosunków cywilnoprawnych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 175/25 i powołane tam uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00 oraz z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).
Niniejsza sprawa dotyczy dyscyplinarnego zwolnienia skarżącej ze stanowiska Dyrektora Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej nr [...] i nr [...] w K.. W ocenie Sądu uchwała ta nie stanowi aktu "z zakresu administracji publicznej" w znaczeniu, jakie pozwalałoby i wymagałoby kontroli sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała dotyczy stosunku pracowniczego skarżącej. W konsekwencji uchwała ta, zdaniem Sądu, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż właściwy do oceny jej legalności, w dominującej sferze skutków pracowniczych jakie wywołuje, jest sąd powszechny - sąd pracy.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 175/25. Wskazanym postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 267/24 i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę strony skarżącej na uchwałę zarządu powiatu w sprawie rozwiązania umowy o pracę z dyrektorem samodzielnego publicznego zespołu opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jeżeli dany akt/czynność wywołuje wyłącznie i bezpośrednio skutki cywilnoprawne, a jej związek ze sferą imperium wynika jedynie z faktu podjęcia jej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, na podstawie m.in. kompetencyjnego przepisu prawa (art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p.), to nie można zaakceptować takiego stanu, w którym o tym akcie i jego skutkach orzekać będą sąd administracyjny i cywilny - sąd pracy. Organy samorządowe działają w sferze imperium i dominium. Uzewnętrznienie działania tego rodzaju organu w formie uchwały nie przesądza per se o jej charakterze prawnym jako aktu "z zakresu administracji publicznej", zwłaszcza jeżeli uchwała taka nie wywołuje ani bezpośrednio, ani pośrednio innych skutków niż cywilnoprawne.
W ocenie Sądu, podobnie jak w sprawie, w której zapadło powołane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skutki zaskarżonej uchwały w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej i tym samym rozwiązania ze skarżącą stosunku pracy, mają charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny. Zaskarżona uchwała stanowi oświadczenie woli uprawnionego pracodawcy względem pracownika. Natomiast stosownie do art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, sprawy ze stosunków z zakresu prawa pracy są sprawami cywilnymi.
Wprawdzie zaskarżony akt ma formę uchwały, ale wynika to z kolegialnego charakteru organu. Jednocześnie przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przepis ten, podobnie jak art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały, która jest uchwałą w sprawie cywilnej – sprawie z zakresu prawa pracy.
Zaskarżona uchwała stanowi wyraz jednostronnego oświadczenia organu jednostki samorządu terytorialnego stopnia powiatowego o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu z uwagi na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. W ocenie Sądu nie ma podstaw do przyjęcia, iżby w sprawie, której dotyczy zaskarżona uchwała, dominującą rolę odgrywał element władztwa publicznego (imperium). Przeciwnie, uchwała ta wywołuje bezpośrednio i wyłącznie skutki cywilnoprawne w postaci rozwiązania ze skarżącą stosunku pracy. W konsekwencji nie stanowi aktu ani czynności organu administracji publicznej podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego.
Można przy tym zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle podejmowanych w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. uchwał dotyczących zwolnienia kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, wyrażane jest również odmienne stanowisko (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3116/19). Niemniej jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił aktualne stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 175/25.
Należy również wskazać, że odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie zamyka możliwości oceny prawidłowości rozwiązania ze skarżącą stosunku pracy w postępowaniu przed sądem powszechnym – sądem pracy.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę.