III SA/Lu 397/22

III SA/Lu 397/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom
Iwona Tchórzewska
Jerzy Drwal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 553/23 - Wyrok NSA z 2024-08-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art.12 ust. 1 pkt 3, ust. 3, art. 40a ust.1, ust. 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2070
art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako: "organ pierwszej instancji") z dnia 11 kwietnia 2022 r., nr [...] ustalającą opłatę za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wysokości [...] zł, w ramach dokonanego przez W. L. (dalej jako: "strona skarżąca" lub "W.") zgłoszenia prac geodezyjnych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W. L. dokonało w dniu 3 marca 2022 r., za pośrednictwem portalu Geodety WebEWID, zgłoszenia pracy geodezyjnej polegającej na sporządzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów. Jednocześnie za pośrednictwem komunikatora Portal Geodety, W. zaznaczyło, że zachodzi podstawa do zwolnienia z opłaty za udostępnienie danych na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1990, dalej jako: "Pgik"). Zgodnie z tym przepisem nie pobiera się opłat za udostępnienie danych na podstawie art. 15 ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2070, dalej jako: "ustawa o informatyzacji").
Zgłoszenie prac zostało odrzucone w dniu 4 marca 2022 r. ze względu na brak jednoznacznego określenia przez wykonawcę, czy materiały niezbędne do prowadzenia prac mają mu zostać udostępnione z prowadzonej przez Starostę [...] części pzgik w związku ze zgłoszeniem prac, czy też pozyska potrzebne dane w odmiennym trybie. W. zostało poinformowane o potrzebie uzupełnienia braków w tym względzie.
W dniu 14 marca 2022 r. W. dokonało ponownego zgłoszenia pracy geodezyjnej, polegającej na sporządzeniu projektu scalenia gruntów w obrębie ewidencyjnym Terenin, gmina W., powiat [...], woj. lubelskie na obszarze 386,4158 ha. W tym samym dniu Starosta C. zaakceptował powyższe zgłoszenie i wystawił Dokument Obliczenia Opłaty ustalający opłatę za zgłoszone prace geodezyjne na kwotę [...]zł.
W punkcie 16 zgłoszenia pracy geodezyjnej wskazano, że załączono do niego pismo z dnia 14 marca 2022 r., w którym W. w L., w którym wyraziło pogląd o prawie do nieodpłatnego przekazania materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego dla celów wykonywanych prac scaleniowych w ramach dokonanego zgłoszenia. W treści pisma W. wskazało na dwie podstawy zwolnienia:
- z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art. 15 ustawy o informatyzacji,
- z art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik.
Decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r. Starosta C. ustalił opłatę za udostępnienie danych z zasobu pzgk, wykorzystanych do wykonywania pracy scaleniowej w obrębie T., gm. W. na kwotę [...]zł. Starosta powołał się na art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. j Pgik nakładający na wykonawców prac geodezyjnych obowiązek zgłoszenia ich przed rozpoczęciem właściwym starostom. Podkreślił też, że zgodnie z art. 40a ust. 1 Pgik organy prowadzące pzgik co do zasady udostępniają materiały zasobu odpłatnie. W ocenie Starosty wykluczone jest stosowanie w sprawie przepisu art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik, ponieważ odnosi się on do zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, których katalog został określony art. 7d Pgik – nie obejmuje on prowadzenia postępowania scaleniowego, ani zagospodarowania poscaleniowego. Zadania te reguluje w art. 3 ust. 1 ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2021 r., poz. 1912 ze zm., dalej jako: ustawa o scalaniu i wymianie gruntów"), które starosta przeprowadza i wykonuje jako zadania z zakresu administracji rządowej. Nadto w sprawach z tego zakresu organem wyższego stopnia (w rozumieniu k.p.a.), nie jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, a wojewoda.
Z kolei udostępnianie danych na podstawie 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art. 15 ustawy o informatyzacji reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 29, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie udostępniania danych"). W ocenie Starosty [...] przepisy Pgik należy uznać za lex specialis w stosunku do art. 15 ust. 1 i przyznać im prymat stosowania. Należy więc stosować przepisy art. 40d ust. 1 i 1a w zw. z art. 40a ust. 1 Pgik dotyczące odpłatnego udostępniania materiałów pzgik. Starosta nawiązał do argumentacji zawartej w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt: I SA/Bk 232/11. Starosta wskazał, że do dnia wydania decyzji W. nie wystąpiło z odrębnym wnioskiem o udostępnienie danych z rejestru publicznego, tj. nie dochowało trybu wnioskowania przewidzianego ustawą o informatyzacji. W. nie wystąpiło również o założenie konta na portalu o nazwie "Portal podmiotu realizującego zadania publiczne", umożliwiającym zdalne wnioskowanie o dane zgromadzone w rejestrze publicznym, ani o zawarcie ze starostą porozumienia, w ramach którego za pośrednictwem aplikacji WebEWID mógłby zostać zapewniony nieodpłatny dostęp do danych zawartych w bazach danych prowadzonych przez starostę w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych.
Od powyższej decyzji W. w L. wniosło odwołanie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ustawy o informatyzacji poprzez ich niezastosowanie i naliczenie opłaty.
Odnosząc się do kolizji norm W. wskazało, że wnioskowanie starosty dotyczyło stanu prawnego sprzed nowelizacji Pgik. Przepisy Pgik kolidowały niegdyś z art. 15 ustawy o informatyzacji, jednak problem ten został rozwiązany przez ustawę z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897). Wówczas to ustawodawca dodał do Pgik art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b, w którym zawarł zwolnienie z opłat na gruncie art. 15 ustawy o informatyzacji. W. wskazało również, że art. 40d Pgik dotyczy tylko sposobu naliczania opłaty za materiały pzgik.
Decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 11 kwietnia 2022 r.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy odniósł się najpierw do przesłanki z art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik. Wskazał, że oprócz innych wymogów powołanych w tym przepisie, istnieje wymóg podpisania umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, obejmującego stosowne prace geodezyjne lub kartograficzne. Natomiast zlecenie przez Starostę [...] sporządzenia projektu scalenia gruntów W. w L. nie może być traktowane jako udzielenie zamówienia publicznego, na gruncie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z2021 r., poz. 1129 ze zm., dalej jako: "Prawo zamówień publicznych").
Odnosząc się do przesłanki z 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art. 15 ustawy o informatyzacji organ drugiej instancji wskazał, że fakt realizowania przez W. zadań publicznych jest okolicznością bezsporną. Zdaniem organu chybiona jest argumentacja organu pierwszej instancji mająca na celu dowiedzenie, że wykonywane przez W. prace geodezyjne nie są zadaniami publicznymi. Organ drugiej instancji powołał się na treść rozporządzenia w sprawie udostępniania danych, o którym mowa w art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, dane zgromadzone w rejestrze udostępnia się podmiotom, o których mowa w § 1, na ich wniosek złożony w formie pisemnej lub elektronicznej – tryb wnioskowy.
Z kolei § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 820, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie organizacji i trybu prowadzenia pzgik") określa dwa osobne zdarzenia będące podstawą udostępnienia danych z pzgik: 1) złożenie wniosku albo 2) zgłoszenie prac geodezyjnych. Zdaniem organu odwoławczego art. 40a ust. 2 pkt 4 lit.b Pgik w zw. z art. 15 ustawy o informatyzacji może być stosowany wyłącznie w kontekście udostępnienia materiałów pzgik na wniosek. W stanie faktycznym sprawy mamy zaś do czynienia z drugim przypadkiem tj. zgłoszenia pracy geodezyjnej.
Organ drugiej instancji uważa, że W. w L. jako jednostka organizacyjna spełnia przesłanki definicji wykonawcy prac geodezyjnych, zawartych w art. 11 ust. 1 Pgik, zaś wskazany cel pracy geodezyjnej został wymieniony w art. 12 ust. 1 pkt 3 Pgik jako obligujący wykonawcę do dokonania zgłoszenia. Oznacza to, że W. w L. obowiązuje również tryb udostępniania danych stosowany w związku ze zgłoszonymi pracami, w tym również tryb naliczania należnych opłat.
Co do kolizji norm, organ odwoławczy podniósł, że w obecnym stanie prawnym taka kolizja nie ma miejsca, z uwagi na ujęcie art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w treści Pgik, jednakże uznał ten błąd organu pierwszej instancji za nieistotny.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyło W. L.. W złożonej skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ustawy o informatyzacji poprzez ich niezastosowanie i naliczenie opłaty, w sytuacji gdy W. w L. jest na mocy ustawy zwolnione z uiszczenia tej opłaty;
W uzasadnieniu skargi W. wskazało, że jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, działa w formie jednostki budżetowej i jest finansowane z budżetu Województwa L.. Zgodnie z § 5 Statutu W., wykonuje i koordynuje prace scaleniowo-wymienne na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wykonuje też prace związane z przygotowaniem dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i geodezyjno-prawnej niezbędnej do przekazania Województwu mienia Skarbu Państwa służącego realizacji zadań [...] Województwa, w tym inwestycji drogowych, inwestycji melioracji wodnych, podziału nieruchomości, ustalania granic, itp. Prace scaleniowe wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa (art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu). Natomiast prace scaleniowo-wymienne wykonuje samorząd województwa przy pomocy jednostek organizacyjnych przekazanych mu na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., poz. 872 ze zm.).
Zdaniem W., art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. g Pgik nie niweczy zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Skoro art. 12 ust. 1 Pgik zobowiązuje każdego wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych do ich zgłoszenia przed ich rozpoczęciem, to nielogiczny byłby dodatkowy wniosek tego samego wykonawcy tych samych prac geodezyjnych skierowany do tego samego organu o nieodpłatne przekazanie materiałów w trybie art. 15 ustawy o informatyzacji. Tym bardziej, że w treści zgłoszenia, jak również w późniejszych pismach W. wskazywało tą podstawę prawną zwolnienia.
WBG podniosło, że wniosek o udostępnienie danych na podstawie art. 15 ustawy o informatyzacji został określony na podstawie delegacji ustawowej w § 2 rozporządzenia w sprawie udostępniania danych. Natomiast formularz zgłoszenia pracy geodezyjnej został określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 27 lipca 2020 r. w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych, zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac oraz protokołu weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1316, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych").
W. podkreśliło również, że formularz zgłoszenia pracy geodezyjnej zawiera znacznie więcej danych niż wniosek, o którym mowa w ustawie o informatyzacji, jednak organ dokonał bezpodstawnego rozróżnienia tych formularzy i danych w nim zawartych.
Wskazując na powyższe zarzuty W. wniosło uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W dniu 16 listopada 2022 r. do sądu wpłynęło pismo procesowe strony skarżącej, uzupełniające wniesioną skargę o dodatkową argumentację. W piśmie strona podnosi, że ustawą z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r., poz. 2185, dalej jako: "ustawa zmieniająca") uległ zmianie art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik. W nowym brzmieniu stanowi on, że nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych materiałów zasobu w przypadku prac wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace, a w przypadku prac scaleniowych lub wymiennych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2022 r., poz.1223) po podpisaniu porozumienia na wykonanie takich prac. Strona skarżąca podkreśliła, że w zakresie zmiany art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że proponowana zmiana doprecyzowuje dotychczasowe przepisy i ogranicza wątpliwości interpretacyjne co do niepobierania opłat za udostępnienie wykonawcy materiałów zasobu w przypadku prac wykonywanych w celu realizacji zadań starosty określonych nie tylko w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale i w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości oraz dokonują kontroli legalności działalności organów administracji publicznej.
Z treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a") wynika, że uwzględnienie skargi następuje między innymi w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę przytoczone kryteria oceny działań organów administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli jest decyzja L. Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 11 kwietnia 2022 r. orzekającą o ustaleniu opłaty w wysokości [...] zł.
Ustawa Pgik reguluje sprawy wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych (art. 1 pkt 3).
Według art. 2 pkt 1 Pgik ilekroć w ustawie jest mowa o pracach geodezyjnych - rozumie się przez to:
a) projektowanie i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych, w związku z:
– realizacją zadań określonych w ustawie,
– opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych,
– wykonywaniem opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa,
b) projektowanie i wykonywanie zobrazowań lotniczych oraz zobrazowań satelitarnych w związku z realizacją zadań określonych w ustawie lub na potrzeby pomiarów i opracowań, o których mowa w lit. a,
c) obliczanie lub przetwarzanie wyników pomiarów, opracowań i zobrazowań, o których mowa w lit. a i b,
d) tworzenie określonych w ustawie zbiorów danych, ortofotomapy oraz dokumentacji geodezyjnej na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych oraz czynności cywilnoprawnych związanych z nieruchomościami, a także wykonywanie opracowań geodezyjno-kartograficznych na potrzeby budownictwa.
Jeśli jest mowa o państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - rozumie się przez to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne (art. 2 pkt 10 Pgik).
Wykonawcą prac geodezyjnych lub prac kartograficznych może być przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego lub mierniczego górniczego (art. 11 ust. 1 Pgik).
W świetle art. 12 ust.1 pkt 3 Pgik wykonawca prac geodezyjnych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem tych prac jest: wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych (lit. b/); c) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych, f) sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości, g) sporządzenie projektu scalenia i podziału nieruchomości, h)sporządzenie innej niż wymienione w lit. f oraz g mapy do celów prawnych, i) sporządzenie mapy do celów projektowych, j) sporządzenie projektu scalenia lub wymiany gruntów, k) sporządzenie dokumentacji geodezyjnej na potrzeby rozgraniczenia nieruchomości, l) wykonanie innych niż wymienione w lit. b, c oraz f-k czynności lub dokumentacji geodezyjnej w postaci map, rejestrów lub wykazów, których wykonanie może skutkować zmianą w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 10 lub 12, z wyjątkiem prac wykonywanych na zamówienie organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej.
Według art. 12 ust. 2 Pgik zgłoszenie prac zawiera: 1) dane identyfikujące: a) wykonawcę zgłaszanych prac geodezyjnych, b) kierownika zgłaszanych prac geodezyjnych, w tym numer jego uprawnień zawodowych; 2) cel zgłaszanych prac geodezyjnych; 3) dane określające obszar objęty zgłaszanymi pracami geodezyjnymi;
3a)termin rozpoczęcia zgłaszanych prac geodezyjnych; 4) przewidywany termin przekazania do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1, nie dłuższy niż rok od dnia rozpoczęcia zgłaszanych prac geodezyjnych.
Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, który otrzymał zgłoszenie prac, udostępnia kopie zbiorów danych lub innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanych dalej "materiałami zasobu", dotyczących danego zgłoszenia prac niezwłocznie, nie później niż w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania opłaty, o której mowa w art. 40a ust. 1 (art. 12 ust. 3 Pgik).
Stosownie do art. 12a. ust. 1 Pgik wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci: 1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12; 2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii.
W art. 12a. ust. 1 pkt 1-3 Pgik określono rodzaje prac geodezyjnych, które wykonawca prac geodezyjnych przekazuje właściwemu organowi Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Dotyczy to wyników wykonanych na zamówienie podmiotów publicznych, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 670, 952, 1005 i 1641), lub wykonanych na zamówienie podmiotu, któremu podmiot publiczny powierzył lub zlecił realizację zadania publicznego, i sfinansowanych ze środków publicznych.
Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli (art. 40 ust. 1 Pgik).
Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (dalej pzgk), składa się z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych oraz powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Powyższe wynika z art. 40 ust. 2 Pgik..
Przekazywanie i wymiana danych oraz materiałów geodezyjnych i kartograficznych między organami Służby Geodezyjnej i Kartograficznej odbywa się nieodpłatnie w zakresie niezbędnym do realizacji zadań tych organów określonych w ustawie (art. 40 ust. 2 Pgik).
Organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie (art. 40a ust. 1 Pgik).
Według art. 40a ust. 2 Pgik, nie pobiera się opłaty za:
1) udostępnianie zbiorów danych:
a) państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju,
b) państwowego rejestru nazw geograficznych,
c) zawartych w bazie danych obiektów ogólnogeograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:250 000 i mniejszych,
d) numerycznego modelu terenu,
e) ortofotomapy,
f) państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych,
g) szczegółowych osnów geodezyjnych,
h) obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:10 000-1:100 000,
i) dotyczących działek ewidencyjnych w zakresie ich identyfikatorów i geometrii,
j) dotyczących budynków w zakresie ich identyfikatorów, geometrii i rodzaju według Klasyfikacji Środków Trwałych;
2) udostępnianie w postaci elektronicznej zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego:
a) w celu edukacyjnym:
- jednostkom organizacyjnym wchodzącym w skład systemu oświaty, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082),
- uczelniom w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2021 r. poz. 478, 619 i 1630),
- podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 oraz z 2021 r. poz. 1038, 1243 i 1535),
b) w celu prowadzenia badań naukowych oraz prac rozwojowych:
- podmiotom, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4-7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, oraz innym podmiotom posiadającym siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będącym organizacjami prowadzącymi badania i upowszechniającymi wiedzę w rozumieniu art. 2 pkt 83 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.),
- podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,
c) w celu realizacji ustawowych zadań w zakresie ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego - służbom specjalnym w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2020 r. poz. 27 i 2320),
d) w celu realizacji zadań w zakresie obronności państwa - Ministrowi Obrony Narodowej;
Według art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik, udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace.
Stosownie do art. 40a ust. 2 pkt 4 Pgik, nie pobiera się opłaty za udostępnianie danych na podstawie: a) art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej b) art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne;
Przepis art. 40a ust. 2 pkt 5-8 Pgik wymienia dodatkowo sytuacje, w których nie pobiera się opłaty za udostępnianie danych z pzgk.
Ustawodawca przewiduje opłaty za poszczególne czynności (art. 40 b ust. 1 pkt 1-6 Pgik) oraz zwolnienie z obowiązku ich ponoszenia (art. 40 b ust. 1a pkt 1-3 Pgik).
Według art. 40b ust. 2 Pgik, nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie:1) prokuratury; 2) sądów rozpoznających sprawy, w których stroną jest Skarb Państwa; 3) organów kontroli państwowej w związku z wykonywaniem przez te organy ich ustawowych zadań; 4) organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu: a) ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, b) przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, c) przeniesienie praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa; 5) Krajowego Zasobu Nieruchomości w związku z jego działaniami mającymi na celu regulację stanu prawnego nieruchomości wchodzących w skład Zasobu, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. z 2020 r. poz. 1100 i 2127 oraz z 2021 r. poz. 11, 223 i 1551), oraz zbycie lub udostępnienie nieruchomości wchodzących w skład tego zasobu.
Wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e. ust. 1 Pgik).
W przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną (art. 40f. ust. 1 Pgik).
Wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji (art. 40f. ust. 2 Pgik).
W przypadku gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona, nadpłata podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi(art. 40f. ust. 3 Pgik).
Na podstawie delegacji zawartej w ustawie Pgik (w art. 12d ust. 1) wydane zostało rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 27 lipca 2020 r. w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych, zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac oraz protokołu weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.
Rozporządzenie to w Załączniku nr 1 do ustala wzór dokumentu o nazwie "Zgłoszenie prac geodezyjnych". Wzór zgłoszenia prac geodezyjnych w sposób precyzyjny określa, jakie dane powinny zostać zamieszczone w tym dokumencie.
Przepis art. 40 ust. 8 Pgik zawiera delegację ustawową dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego organizację i tryb prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym min. sposób i tryb udostępniania materiałów i zbiorów danych. Zgodnie z tą delegacją, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydał rozporządzenie z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia, udostępnienie materiałów zasobu odbywa się na podstawie wniosku albo zgłoszenia prac geodezyjnych lub jego uzupełnienia.
Z powyższych uregulowań wynika, że procedura zgłoszenia prac geodezyjnych podlega ścisłym regułom, określonym w Pgik oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Dzieje się tak dlatego, że zgłoszenie prac geodezyjnych jest czynnością niezbędną do realizacji prac geodezyjnych (stanowi warunek umożliwiający wykonanie takich prac) i gwarantującą, że zgłaszający otrzyma dane z zasobu pzkg, których prawidłowość została wcześniej zweryfikowana, czy też zaktualizowana przez właściwy organ prowadzący ten zasób.
Z powołanych wyżej unormowań wynika również, że udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie zgłoszenia prac geodezyjnych jest trybem odrębnym od trybu wnioskowego. Powołane przepisy wskazują na generalny obowiązek organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierania opłat za udostępnienie materiałów zasobu.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że W. w L. dokonało zgłoszenia w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pracy geodezyjnej polegającej na sporządzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów na obiektach [...], gmina W..
Jak wyżej wykazano sporządzenie projektu scalenia lub wymiany gruntów, jest objęte obowiązkiem zgłoszenia (art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. j/ Pgik.). W myśl tego przepisu, wykonawca prac geodezyjnych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem tych prac jest sporządzenie projektu scalenia lub wymiany gruntów.
W skardze W. podnosi, że art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. g/ Pgik nie wyklucza zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Wymaga w tej sytuacji przypomnienia, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. g/ Pgik dotyczy sporządzenia projektu scalenia i podziału nieruchomości, a nie sporządzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów. Poza tym skarżące W. w L. nie zgłosiło właściwemu Staroście dokonania zamiar prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. g/ Pgik.
Nie ulega wątpliwości, że W. L. dokonało przedmiotowego zgłoszenia jako wykonawcę zaplanowanych prac geodezyjnych. W niniejszej sprawie była to pierwsza czynność, o której nie sposób powiedzieć, że należy ją traktować równocześnie jako wniosek o nieodpłatne udostępnienie materiałów z pzgk.
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy stronie skarżącej, która zgłosiła prace geodezyjne polegające na sporządzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów przysługuje nieodpłatne udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Strona skarżąca powoływała się w takcie przeprowadzonego postępowania na dwie podstawy zwolnienia od opłat za udostępnienie materiałów zasobu. Po pierwsze, skarżąca upatruje takie prawo w przepisach art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ustawy o informatyzacji. Taką podstawę zwolnienia skarżąca wskazała w dokonanym w dniu 3 marca 2022 r. zgłoszeniu prac geodezyjnych. Naruszenie tych właśnie przepisów skarżąca wskazała w zarzutach skargi. Po drugie, prawo do zwolnienia od opłat za udostępnienie materiałów zasobu, skarżąca upatrywała w unormowaniu art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik. Tej podstawy strona nie wskazała w zgłoszeniu pracy geodezyjnej, ale w dodatkowym piśmie z dnia 14 marca 2022 r. złożonym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a także w piśmie z dnia 15 listopada 2022 r. złożonym w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych podstaw do zwolnienia strony skarżącej od opłat za udostępnienie materiałów zasobu. Do takiej konstatacji prowadzi analiza przepisów Pgik oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Jak wcześniej wykazano zasadą jest pobieranie opłat za udostępnienie materiałów zasobu w przypadku zgłaszania prac geodezyjnych, czy też w przypadku innych czynności wymienionych w art. 40 b ust. 1 pkt 1-6 Pgik. Takim czynnościami są m.in.: umożliwienie korzystania z usług teleinformatycznego systemu ASG- EUPOS, sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencyjnego, wysyłanie materiałów zasobu pod wskazany adres.
Wyjątki od zasady odpłatnego udostępniania materiałów zasobu ustawodawca określił w sposób enumeratywny w Pgik. Należy do nich m.in. przypadek zwolnienia od opłaty na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 lit. b/ Pgik. Zgodnie z tym przepisem nie pobiera się opłaty za udostępnianie danych na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Zakres podmiotowy ustawy o informatyzacji określa jej art. 2 ust. 1 – 4. Przewiduje on w ust. 1, że z zastrzeżeniem ust. 2-4, przepisy ustawy stosuje się do realizujących zadania publiczne określone przez ustawy: 1) organów administracji rządowej, organów kontroli państwowej i ochrony prawa, sądów, jednostek organizacyjnych prokuratury, a także jednostek samorządu terytorialnego i ich organów, 2) jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych. Podmioty te oraz te wymienione w pkt 3-1 ust. 1 art. 2 ustawy o informatyzacji ustawodawca nazywa podmiotami publicznymi.
Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o informatyzacji oznacza, że jej przepisy stosuje się do jednostek budżetowych, jeżeli realizują one zadania publiczne określone przez ustawy. Interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadza dwa kryteria. Pierwszym jest realizacja zadań publicznych. Drugim kryterium jest, aby te zadania były określone przez ustawy. Zakres podmiotowy tej ustawy odnosi się zatem do podmiotów spełniających łącznie oba te kryteria.
Zgodnie z unormowaniem ust. 1 art. 15 ustawy o informatyzacji, podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań.
Dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane tylko wyłącznie do realizacji zadań publicznych (art. 15 ust. 2).
W art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji zawarto delegację ustawową dla Rady Ministrów do wydania w drodze rozporządzenia, sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze potrzebę usprawnienia realizacji zadań publicznych, zapewnienia szybkiego bezpiecznego dostępu do danych oraz zabezpieczenia wykorzystania danych do celów realizacji zadań publicznych.
Z kolei ust. 4 art. 15 ustawy o informatyzacji nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż odnosi się do przekazania danych z rejestru publicznego do ich ponownego wykorzystania w celu innym niż realizacja zadania publicznego.
Treść przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji określającego, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań, oznacza w istocie rozszerzenie zakresu podmiotowego, o którym mowa w art. 2 tejże ustawy.
Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca jest jednostką budżetową i realizuje zadania publiczne, co znajduje potwierdzenie w postanowieniach § 1 ust. 2 i § 5 ust. 1-8 Statutu W. L. (Załącznika do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia 28 września 2020 r.).
Okoliczności te nie są jednak decydujące dla uznania, że w tej konkretnej sprawie zostały spełniona przesłanki do zwolnienia od opłat za udostępnienie materiałów zasobu, przewidziane w art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b/ Pgik.
Zdaniem Sądu, dla stwierdzenia, że zachodzi podstawa zwolnienia, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik nie wystarczy spełnienie warunków, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Ustawa o informatyzacji przewiduje tryb wnioskowy udostępniania danych z rejestrów publicznych dla podmiotów, o których mowa w art. 15 ust. 1 i w tym zakresie odsyła do art. 15 ust. 3 tej ustawy. Na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Przepis § 2 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi wyraźnie, że dane zgromadzone w rejestrze publicznym udostępnia się na wniosek złożony w formie pisemnej lub elektronicznej. Z kolei w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia określono dokładnie co powinien zawierać wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze. Należy do nich wskazanie informacji dotyczących: danych podmiotu ubiegającego się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, adresu siedziby wnioskodawcy, nazwy podmiotu, do którego kierowany jest wniosek, wskazanie zadania publicznego i podstawy prawnej jego realizacji przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, którego wykonanie wymaga udostępnienia tych danych, określenie rejestru, w którym są zgromadzone dane, które mają być udostępnione, zakres żądanych danych i wskazanie sposobu ich udostępnienia, wskazanie okresu udostępnienia danych, oświadczenie podmiotu, że udostępnione dane wykorzysta wyłącznie do realizacji wskazanego zadania publicznego, warunki zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych niezbędnych do uzyskania dostępu do danych, daty, pieczęci i podpisu osoby reprezentującej podmiot. Rozporządzenie w sprawie udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym zawiera również wzór wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze.
Z powyższych przepisów wynika, że ustawa o informatyzacji łączy bezpłatne udostępnienie danych z rejestru publicznego z koniecznością wystąpienia z wnioskiem złożonym w trybie art. 15 ust. 3 tej ustawy. Podkreślić należy, że przepisy wydanego na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji rozporządzenia w sprawie udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, przewidują we wniosku podmiotu ubiegającego się o udostępnienie informacji i oświadczeń podania informacji związanych z bezpieczeństwem przetwarzania uzyskanych danych, jak choćby oświadczenie podmiotu, że udostępnione dane wykorzysta wyłącznie do realizacji wskazanego zadania publicznego, czy też określenie warunków zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych niezbędnych do uzyskania dostępu do danych. Uzyskane dane mogą zaś być wykorzystane wyłącznie do tego konkretnego zadania, co ustawodawca podkreśla w art. 15 ust. 2 ustawy o informatyzacji.
W orzecznictwie sygnalizuje się, że wniosek złożony na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji powinien dotyczyć realizacji konkretnego, zindywidualizowanego i określonego w czasie zadania publicznego. Wniosek nie może się odwoływać tylko w sposób ogólny do rodzaju zadań publicznych, jakie może realizować wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r. I OSK 1338/19).
Należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że zgłoszenie pracy geodezyjnej w dniu 2 marca 2022 r. przez W. L. zostało dokonane w wyniku realizacji obowiązku ustawowego wynikającego z art. 12 ust. 1 pkt 3 Pgik. Jest to tryb odmienny od trybu wnioskowego uregulowanego w art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Tryb zgłoszenia prac geodezyjnych wiąże się bowiem ze złożeniem dokumentu zgodnego ze wzorem, o którym mowa w art. 12d ust. 1 pkt 1 Pgik i wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego wzorem zgłoszenia prac geodezyjnych określonym w rozporządzeniu w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych. Ze zgłoszeniem dokonanym stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 3 Pgik wiąże się więc obowiązek uiszczenia opłaty za udostępnienie materiałów zasobu, która ma szczególny zryczałtowany charakter, o czym stanowi art. 40d ust. 1a Pgik. Stosownie do tego przepisu, za udostępnianie materiałów zasobu w związku ze zgłoszeniem prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3, lub jego uzupełnieniem, pobiera się opłatę zryczałtowaną, której wysokość jest uzależniona od wielkości obszaru wskazanego w tym zgłoszeniu lub jego uzupełnieniu.
Przytoczony przez stronę na poparcie swego stanowiska wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. III SA/Lu 292/21, który został wydany w odmiennym stanie faktycznym, gdzie podmiotem ubiegającym się o zwolnienie od opłat za udostępnienie materiałów zasobu, była spółka prawa handlowego, która złożyła wniosek o udostępnienie materiałów zasobu i jednocześnie załączyła wniosek zgodny z rozporządzeniem Rady Ministrów z 27 września 2005 r. w sprawie sposobu , zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Spór pomiędzy organem a stroną dotyczył zaś ustalenia, czy spółka jako podmiot niepubliczny realizuje zdania publiczne.
Natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odmienną sytuacją, w której podmiot realizujący zadania publiczne polegające na wykonaniu pracy geodezyjnej (sporządzenie projektu scalenia i wymiany gruntów) dokonał zgłoszenia tej pracy w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w trybie przepisów Pgik, natomiast nie wystąpił z wnioskiem o jakim mowa w art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji w zw. z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie złożyła formalnego wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w trybie art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o informatyzacji w zw. z treścią rozporządzenia w sprawie udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Takiego wniosku nie może zastąpić powołanie się w dokumencie zgłoszenia prac geodezyjnych na przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art 15 ustawy o informatyzacji, umożliwiający odstąpienie od opłat za udostępnienie materiałów zasobu. Nie jest to bowiem wniosek złożony w trybie art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji i nie zawiera elementów wymaganych rozporządzeniem w sprawie udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Podobnie ma się rzecz z pismem strony z 14 marca 2022 r., tzn. nie można go potraktować jako wniosku złożonego w trybie art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o informatyzacji.
Powyższe nie oznacza oczywiście, że samo złożenie wniosku w trybie określonym w art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o informatyzacji, przesądza z góry o obowiązku bezpłatnego udostępnienia danych z rejestru publicznego (tu – zasobu geodezyjno-kartograficznego) prowadzonego przez starostę. Poza tym brak jest normatywnych podstaw do przyjęcia, że organ powinien był z urzędu zasygnalizować stronie kwestię ewentualnego złożenia wniosku w trybie ustawy o informatyzacji.
Prawnie obojętną jest okoliczność podniesiona, w trakcie rozprawy sądowej, że dwa Starostwa (w P. i [...]) udostępniły stronie bezpłatnie materiały z zasobu na podstawie zgłoszenia prac geodezyjnych dokonanego w oparciu o art. 12 Pgik.
Organ odwoławczy przyznaje fakt realizowania przez W. w L. (jako jednostkę organizacyjną podlegającą samorządowi województwa) zadań publicznych . Do takiego wniosku organ II instancji dochodzi po analizie przepisów Pgik oraz ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Organ stwierdził, że W. w L. ma udział w wykonywaniu prac scaleniowych. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że podmiotowi wykonującemu zadania publiczne przysługuje w świetle art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w zakresie niezbędnym do realizacji ustawowych zadań. W tym przypadku Starosta C. prowadzący rejestr nie jest podmiotem publicznym zobowiązanym do nieodpłatnego udostępnienia danych. Organ odwoławczy nie wykluczył możliwości nieodpłatnego udostepnienia materiałów. Zauważył jednak, że zainteresowany podmiot powinien złożyć odrębny wniosek.
Stanowisko to należało zaakceptować z poniższych względów.
Ustawodawca definiując pojęcie prac geodezyjnych odróżnia projektowanie i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych, w związku z realizacją zadań określonych w ustawie (art. 2 pkt 1 lit a/ akapit pierwszy Pgik) od opracowania dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych (art. 2 pkt 1 lit a/ akapit drugi). Z akt sprawy wynika, że zgłoszenie z dnia 14 marca 2022 r. dotyczy ogólnie rzecz ujmując sporządzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów i realizacja tak określonych prac geodezyjnych wynika z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W. w L. nie sprecyzowało bliżej zakresu zamierzonych do wykonania prac geodezyjnych. Dlatego warto zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, przez prace scaleniowe - rozumie się przez to prace i czynności niezbędne do: a) wszczęcia postępowania scaleniowego, b) prowadzenia postępowania scaleniowego, c) ujawnienia w księgach wieczystych decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia.
Według art. 1 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy, zagospodarowanie poscaleniowe definiuje się jako określone w decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów prace umożliwiające objęcie w posiadanie przez uczestników scalenia wydzielonych im w ramach postępowania scaleniowego gruntów, polegające na:
a) budowie lub przebudowie dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych oraz dojazdów do zabudowań poszczególnych uczestników scalenia,
b) korekcie przebiegu oraz poprawie parametrów technicznych urządzeń melioracji wodnych lub innych urządzeń wodnych,
c)likwidacji zbędnych miedz i dróg oraz wykonywaniu zabiegów rekultywacyjnych umożliwiających uprawę mechaniczną gruntów;
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy, postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3.
Prace scaleniowo-wymienne koordynuje i wykonuje samorząd województwa przy pomocy jednostek organizacyjnych przekazanych mu na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. poz. 872, z późn. zm.) lub jednostek utworzonych przez ten samorząd do realizacji tych zadań (art. 3 ust. 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Przywołany art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, należy odczytywać w powiazaniu z treścią poniższych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów określających, że wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty (art. 7 ust. 1), że sąd właściwy do prowadzenia ksiąg wieczystych, na wniosek starosty, uczyni w księdze wieczystej wzmiankę o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego (art. 21 ust. 1) oraz że projekt scalenia lub wymiany gruntów zatwierdza, w drodze decyzji, starosta (art. 27 ust.3).
W wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. II SAB/Kr 174/12 wyjaśniono, że oprócz starosty, jako "głównego" organu, prowadzącego postępowanie oraz ogółu uczestników scalenia, w załatwieniu sprawy uczestniczy również komisja, pełniąca funkcje doradcze. Ponadto, w postępowaniu uczestniczy upoważniony przez starostę geodeta, który dokonuje oszacowania gruntów objętych scalaniem, a następnie dokonuje opracowania projektu scalenia. Chociaż sama ustawa czynnościom geodety nie poświęca zbyt wiele miejsca, jednakże praca przez niego wykonywana jest jednym z najbardziej czasochłonnych elementów całego procesu. Geodeta winien ustalić oczekiwania wszystkich uczestników scalenia, a przygotowana przez niego dokumentacja ma nie tylko stanowić podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego w operacie ewidencji gruntów i budynków, jak również w księgach wieczystych.
Powyższe oznacza, że udział W. w L. w pracach scaleniowych ogranicza się przede wszystkim do wykonania, wymagających specjalistycznej wiedzy z zakresu geodezji i kartografii prac technicznych, niezbędnych m.in. do wszczęcia i prowadzenia postępowania scaleniowego. Zatem sporządzony projekt scalenia lub wymiany gruntów należy traktować jako pracę geodezyjną, której wyniki podlegają włączeniu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie art. 12a. ust. 1 Pgik. Przepis ten określa, że wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych. Wyniki tych prac geodezyjnych, podlegają obowiązkowej weryfikacji przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art. 12b ust. 1 Pgik).
Uwzględniając treść powołanych wyżej uregulowań należy uznać, że W. L. uczestniczy w realizacji zadań publicznych, należących z mocy ustawy do kompetencji starosty i samorządu województwa. Takie stanowisko zajął również organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo należy wyjaśnić, że W. w L. nie posiada osobowości prawnej. W związku z tym nie może samodzielnie realizować zadań publicznych polegających w szczególności na wykonywaniu i koordynowaniu prac scaleniowo-wymiennych na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zadania publiczne polegające na wykonywaniu i koordynowaniu prac scaleniowo-wymiennych są zadaniami ustawowo bezpośrednio przypisanymi dla samorządu województwa.
Z jakiego powodu W. w L. nie złożyło oficjalnego wniosku w trybie ustawy o informatyzacji, tego dokładnie nie wiadomo, poza tym, że dokonane zgłoszenie zawierało wszystkie wymagane informacje świadczące o prawie do nieodpłatnego uzyskania materiałów z pzgk.
Mając na uwadze powyższe rozważania, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ustawy o informatyzacji, okazały się bezpodstawne.
W ocenie Sądu, należało również rozważyć, czy nie zachodzi podstawa do zwolnienia od opłaty za udostępnienie materiałów zasobu, o której mowa w art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik. Strona skarżąca nie sformułowała wprawdzie w skardze zarzutów odnośnie naruszenia powyższego przepisu, jednakże należy mieć na względzie, że sąd administracyjny, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Zgodnie z art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie pobiera się opłat za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu – w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace.
Strona skarżąca uzasadniając swoje stanowisko w tej kwestii powołała się na art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, na podstawie którego postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. W ocenie strony prowadzenie postępowania scaleniowego oraz zagospodarowania poscaleniowego jest zadaniem starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Ponadto strona powołała się na treść art. 3 ust. 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z jego treścią prace scaleniowo-wymienne koordynuje i wykonuje samorząd województwa przy pomocy jednostek organizacyjnych przekazanych mu na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, lub jednostek utworzonych przez ten samorząd do realizacji tych zadań. Takimi jednostkami są właściwe miejscowo biura geodezji. Strona podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie realizuje prace geodezyjne i kartograficzne na podstawie porozumienia regulującego zasady współpracy i wysokość wynagrodzenia za ich zrealizowanie. Dlatego też zdaniem skarżącej, czynności te są objęte dyspozycją art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik.
Należy zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego w kwestii niespełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik. Przepis ten wymaga również - oprócz realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej - podpisania umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1394/16). Częściowe wypełnienie warunków zwolnienia od opłaty na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik nie jest wystarczające do zastosowania tego przepisu. Warunkiem dopełniającym, koniecznym do przyjęcia, że istnieje podstawa zwolnienia wymieniona w tym przepisie, jest aby zgłoszenie prac geodezyjnych i kartograficznych polegających na scaleniu i wymianie gruntów było poprzedzone podpisaniem przez wykonawcę umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych.
W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała spełnienia powyższego warunku.
W ocenie Sądu, samo zlecenie przez starostę sporządzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów W. L., jak również zawarcie porozumienia w tej sprawie regulującego zasady współpracy i wysokość wynagrodzenia, nie może być traktowane jako udzielenie zamówienia publicznego w rozumieniu ustawy Prawo zamówień publicznych.
Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w piśmie strony z dnia 15 listopada 2022 r. stwierdzić należy, że podniesiona tam argumentacja nie podważa oceny o legalności zaskarżonej decyzji. Strona powołuje się na zmianą treść art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik, wprowadzoną na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców. W nowym brzmieniu art. 40a ust. 2 pkt 3 stanowi, że nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych materiałów zasobu w przypadku prac wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace, a w przypadku prac scaleniowych lub wymiennych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2022 r., poz.1223) po podpisaniu porozumienia na wykonanie takich prac.
Nowe brzmienie tego przepisu akcentuje wyraźnie, że zwolnienie od opłaty za udostępnienie materiałów zasobu obejmuje prace scaleniowe lub wymienne realizowane na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jak również to, że prace muszą być poprzedzone podpisaniem porozumienia na wykonanie takich prac.
Zatem w odróżnieniu od dotychczas obowiązującej treści przepisu art. 40a ust. 2 pkt 3 nie można mieć już wątpliwości, że prace scaleniowe lub wymienne realizowane na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w tym również te które są wykonywane przez Wojewódzkie Biura Geodezji na podstawie zlecenia ich przez starostę, korzystają ze zwolnienia ustawowego od opłat za udostępnienie materiałów zasobu. Na takie rozumienie przepisu wskazuje również sam ustawodawca w uzasadnieniu do projektu ustawy podnosząc, że proponowana zmiana doprecyzowuje dotychczasowe przepisy i ogranicza wątpliwości interpretacyjne co do niepobierania opłat za udostępnienie wykonawcy materiałów zasobu w przypadku prac wykonywanych w celu realizacji zadań starosty określonych nie tylko w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale i w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów. Złagodzony został również dotychczasowy warunek art. 40a ust. 2 Pgik odnoszący się do konieczności podpisania umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego wykonanie takich prac na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych. Obecnie bowiem wystarczy podpisanie porozumienia na wykonanie takich prac.
Jak wskazują przepisy przejściowe, tj. art. 81 ustawy zmieniającej, ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, za wyjątkiem przepisów wymienionych w pkt 1-5. Zatem przepis art. 7 ustawy zmieniającej, wprowadzający nowe brzmienie art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik wszedł w życie od dnia 10 listopada 2022 r. Nowa regulacja, której celem było usunięcie pojawiających się wątpliwości na tle zasadności pobierania opłat z tytułu udostępniania materiałów pzgk, nie ma zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.
W świetle powyższych wywodów, należy przyznać rację organowi odwoławczemu, który nie znalazł podstaw do zastosowania zwolnienia od opłat za udostępnienie materiałów zasobu na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik ze względu na niespełnienie warunku dotyczącego podpisania umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego.
Rozstrzygając stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. w granicach danej sprawy, Sąd nie znalazł również podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy innych przepisów prawa materialnego regulujących przesłanki zwolnienia od opłat za udostępnienia materiałów zasobu.
W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stroną a organem nie było sporu, ani co do zakresu udostępnianych materiałów zasobu, ani co do wysokości należnej opłaty (2 236,60 zł).
Z tych powodów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi.