III SA/Lu 393/25

III SA/Lu 393/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Anna Strzelec /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska
Symbol z opisem
6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 10a, art. 10b ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 737
art. 110 ust. 2, art. 122
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
[pic]
Uzasadnienie
Rada Miejska w Bychawie w dniu 5 lutego 2025 r., na podstawie art. 9 ust. 1, art. 10a, art. 10b ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) oraz art. 11, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.) podjęła uchwałę nr IX/100/2025 w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej Centrum Usług Wspólnych w Bychawie oraz nadania jej statutu.
Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały z dniem 1 kwietnia 2025 roku tworzy się jednostkę organizacyjną Centrum Usług Wspólnych w Bychawie, która jest jednostką obsługującą, prowadzącą wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną dla jednostek budżetowych Gminy Bychawa zwaną dalej CUW.
CUW będzie prowadziło gospodarkę finansową w formie jednostki budżetowej (ust. 2).
Zgodnie z § 2 przedmiotowej uchwały jednostkami obsługiwanymi przez CUW są:
1) Szkoła Podstawowa im. Polski Niepodległej w Bychawie;
2) Szkoła Podstawowa im. Kajetana Koźmiana w Bychawce;
3) Szkoła Podstawowa im. Franciszka Lebiedy w Starej Wsi;
4) Szkoła Podstawowa im. Zofii Przewłockiej w Woli Gałęzowskiej;
5) Samorządowe Przedszkole nr 1 w Bychawie;
6) Ośrodek Pomocy Społecznej w Bychawie;
7) Gminny Żłobek Mały Miś w Bychawie.
Zakres obowiązków powierzonych jednostce obsługującej określa statut CUW w Bychawie w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały (§ 3 uchwały).
Skargę na przedmiotową uchwałę złożył Wojewoda Lubelski (dalej "Wojewoda", "organ nadzoru"). Wojewoda zaskarżył uchwałę w części obejmującej § 5 pkt 26, pkt 34 i pkt 39 Statutu, stanowiącego załącznik do uchwały i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda odwołał się do regulacji art. 10a i 10b ustawy o samorządzie gminnym, które stanowiły podstawę prawną przedmiotowej uchwały. Następnie Wojewoda wskazał, że w § 5 Statutu Centrum Usług Wspólnych w Bychawie (dalej "Statut CUW" lub "Statut"), stanowiącym załącznik do uchwały, określone zostały zadania Centrum Usług Wspólnych jako jednostki obsługującej, w tym m. in.:
— opracowanie projektów uchwał Rady Miejskiej w Bychawie oraz Zarządzeń Burmistrza Bychawy w zakresie spraw oświatowych oraz organizacyjnych jednostek
obsługiwanych (§ 5 pkt 26 Statutu),
— prowadzenie spraw związanych z dofinansowaniem pracodawcom kosztów nauki
młodocianych pracowników (§ 5 pkt 34 Statutu),
— weryfikacja arkuszy organizacyjnych przedszkola i szkół podstawowych oraz przygotowanie ich do zatwierdzenia przez Burmistrza Bychawy (§ 5 pkt 39 Statutu).
Zdaniem organu nadzoru, zadania wymienione w § 5 pkt 26, pkt 34 i pkt 39 Statutu CUW nie mogą zostać powierzone przez Radę Miejską jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi, gdyż nie stanowią zadań wykonywanych przez jednostki obsługiwane, wskazane w § 2 uchwały.
Kwestię opracowywania projektów uchwał rady gminy regulują przepisy ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi przygotowywanie projektów uchwał rady gminy należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej także jako "u.s.g."), który wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ust. 1 u.s.g.).
Z kolei sprawy związane z przyznawaniem dofinansowania pracodawcom kosztów kształcenia młodocianych pracowników oraz opracowania i zatwierdzenia arkuszy organizacyjnych placówek oświatowych uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737, ze zm.). W świetle regulacji art. 122 ust. 10 dofinansowanie przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu miejsce zamieszkania młodocianego pracownika, w drodze decyzji, po stwierdzeniu spełnienia warunków określonych w ust. 8. Zasady sporządzania i zatwierdzania arkuszy organizacji szkół i przedszkoli
określa art. 110 tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2023r. poz. 2736). W myśl art. 110 ust. 2 i ust. 3 przedmiotowej ustawy arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola, uwzględniając przepisy wydane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3, a w przypadku szkoły artystycznej - podstawie art. 47 ust. 1a, a następnie przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej ustawy, zrzeszających nauczycieli Arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych (ust. 4). W świetle art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez gminy zadanie i kompetencje organu prowadzącego określone m. in. w art. 110 ust. 3 tej ustawy wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).
W ocenie Wojewody z powyższych regulacji ustawowych wynika, iż wykonywanie zadań wymienionych w § 5 pkt 26, pkt 34 i pkt 39 Statutu CUW należy do kompetencji organu wykonawczego gminy a nie do jednostek obsługiwanych, wymienionych w § 2 przedmiotowej uchwały (szkoły podstawowe, przedszkole, ośrodek pomocy społecznej, żłobek). W konsekwencji brak podstaw prawnych do powierzenia tych zadań przez Radę Miejską w ramach wspólnej obsługi.
Jednostka obsługująca w ramach wspólnej obsługi nie może bowiem wykonywać zadań, które nie należą do kompetencji jednostki obsługiwanej.
Skoro zatem jednostki obsługiwane nie mają umocowania do przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej w Bychawie, zarządzeń Burmistrza, prowadzenia spraw związanych z dofinansowaniem pracowników oraz weryfikacji przed zatwierdzeniem arkuszy organizacji przedszkoli i szkół w przepisach powszechnie obowiązujących, to tym samym Rada Miejska nie jest władna przypisać zadań w tym zakresie jednostce obsługującej.
Wojewoda podnosił, że zadania uregulowane w § 5 pkt 26, pkt 34 i pkt 39 Statutu CUW, nie mają charakteru wspierającego w stosunku do zadań podstawowych jednostek obsługiwanych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bychawie reprezentowana przez Burmistrza (dalej organ) wniosła o oddalenie skargi. Organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że z założenia ustawodawcy centra usług wspólnych to szansa na usprawnienie procesów wewnętrznych w jednostce samorządu terytorialnego, przede wszystkim, jeżeli chodzi o wydatkowanie środków finansów publicznych, ale też i ogólniej rzecz biorąc usprawnienie wykonywania zadań publicznych ciążących na poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego. Organ zwrócił uwagę, że konstrukcja regulacji zawartej w art. 10a ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie zakłada, iż to w gestii gminy jest określenie zadań (jej organów), które ma wykonywać centrum usług wspólnych, zaś przewidziany w tym przepisie katalog funkcji centrum obsługi wspólnej jest otwarty, przykładowy. W każdym przypadku zadania centrum usług wspólnych będą pochodną potrzeb określonej gminy.
W ocenie organu to gmina w każdym przypadku określa zadania centrum usług wspólnych, a ich zakres wcale nie jest sumą dotychczasowych zadań jednostek obsługiwanych, gdyż mogą to być inne zadania, dotychczas nie będące w gestii jednostek obsługiwanych, byleby te zadania były w pewnym związku z istotą, dla której określone centrum usług wspólnych zostało powołane. Organy Gminy Bychawa decydując się na powołanie Centrum Usług Wspólnych w Bychawie chciały, aby ta jednostka kompleksowo zajmowała się m. in. zadaniami oświatowymi Gminy Bychawa, stąd dążenie do scedowania na rzecz CUW tak dużej ilości zadań z zakresu oświaty. Zamierzeniem Gminy Bychawa było scentralizowanie zarządzania oświatą w jednym miejscu, w jednym ośrodku, gdyż w jej ocenie, wtedy sprawność, ale też i sprawczość kierowania, zarządzania oświatą mogłaby dać poprawę funkcjonowania oświaty na terenie Gminy Bychawa. W tym przedsięwzięciu chodziło nie tylko o oszczędne, celowe, gospodarne wydatkowanie środków publicznych, ale o całościowe wręcz holistyczne ujęcie wszystkich zadań z zakresu oświaty, od kwestii pracowniczych, finansowych, poprzez rekrutację do placówek oświatowych, a skończywszy na opracowaniu, przygotowaniu kwestii formalnych, jakich są np. dokumenty związane z funkcjonowaniem poszczególnych placówek oświatowych.
W kontekście zarzutów skargi organ podkreślił, że jest rzeczą oczywistą, logiczną, iż kwestionowany zapis § 5 pkt 26 Statutu CUW odnosi się wyłącznie do przygotowania projektów uchwał z zakresu działalności jednostek obsługiwanych, nie zaś wszystkich spraw związanych z Gminą Bychawa. Organ zauważył też, że nie wszystkie projekty uchwał opracowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), gdyż np. statut danej gminy może przewidywać inicjatywę uchwałodawczą dla radnych, czy też grupy radnych, nie mówiąc już o inicjatywie obywatelskiej (art. 41 a ustawy o samorządzie gminnym). Często też uchwały rady gminy dotykają skomplikowanych materii, gdzie wymagana jest szczególna wiedza, której mogą nie mieć pracownicy urzędu gminy, stąd następuje posiłkowanie się różnymi rodzaju zewnętrznymi ekspertami, doradcami, którym zleca się opracowanie różnych projektów uchwał. Powyższe nie oznacza, iż wójt gminy jest zwolniony z obowiązku przygotowania, często za pośrednictwem innych podmiotów, projektów uchwał, które następnie są przedmiotem obrad rady gminy, gdyż to wójt co do zasady ma inicjatywę uchwałodawczą i właśnie w tym zakresie należy odkodowywać obowiązek wójta z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ zwrócił również uwagę, że w brzmieniu przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, mowa jest o "przygotowaniu" projektów uchwał, natomiast w zapisie § 5 pkt 26 Statutu mowa jest o "opracowaniu" projektów uchwał i innych aktów normatywnych. Przygotowanie i opracowanie nie są to pojęcia tożsame, to są dwa różne procesy. "Przygotowanie" zazwyczaj odnosi się do działań, które mają na celu doprowadzenie czegoś do stanu gotowości, aby móc to później użyć lub zrealizować. Z kolei "opracowanie" to proces tworzenia czegoś nowego, zwykle na podstawie istniejącego materiału, np. opracowanie cudzego utworu. Zdaniem organu za taką regulacją Statutu w tym zakresie przemawia jeszcze jeden argument, a mianowicie skoro organy Gminy Bychawa skonsolidowały obsługę oświaty w jednym miejscu - CUW, to przecież nie ma personelu w Urzędzie Miejskim w Bychawie, który w sposób prawidłowy i odpowiedzialny opracowałby projekty uchwał w zakresie spraw oświatowych i oraz organizacyjnych jednostek obsługiwanych, a właśnie po to zostało powołane CUW, Zdaniem organu zadania, o których mowa w § 5 pkt 26 Statutu są wspierające w stosunku do działalności podstawowej podmiotów obsługiwanych, na co zwraca uwagę sam Wojewoda końcowej części skargi. Podobnie, zdaniem organu, należy zająć stanowisko, jeżeli chodzi o zakres zadań przypisanych CUW na podstawie § 5 pkt 34 i pkt 39 Statutu. Zadania polegające na prowadzeniu spraw związanych z dofinansowaniem pracodawcom kosztów nauki młodocianych pracowników są zadaniami z zakresu oświaty. Skoro CUW zostało powołane w celu kompleksowej obsługi oświaty, to nie może budzić również zdziwienia, iż wśród zadań tegoż Centrum przewidziano również zadania z zakresu oświaty w postaci dofinansowania pracodawcom kosztów nauki młodocianych pracowników. W przypadku CUW, to Burmistrz Bychawy dalej będzie przyznawał dofinansowanie w drodze decyzji, bo na CUW to zadanie nie zostało to przeniesione. CUW będzie odpowiedzialne tylko za te czynności, które poprzedzają władcze rozstrzygnięcie sprawy z zakresu przyznania dofinansowania pracodawcom kosztów nauki młodocianych pracowników. Także w zakresie weryfikacji arkuszy organizacji placówki oświatowej, gdzie mowa jest nie o opracowaniu arkusza (art. 110 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe), czy też jego zatwierdzania (art. 110 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe), a o weryfikacji i przygotowaniu do jego zatwierdzania. Żaden podmiot odpowiedzialny za arkusz organizacji placówki oświatowej nie zostaje zatem pozbawiony swoich kompetencji.
W podsumowaniu organ wskazał, że z uwagi na przedstawione wyżej argumenty, nie sposób zgodzić się z zarzutem organu nadzoru, że kwestionowane zapisy Statutu odnoszą się do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego samorządu gminnego, w związku z czym nie mogą stanowić kompetencji jednostki obsługiwanej. Organ zwrócił także uwagę na brak konsekwencji Wojewody w działaniu, gdy Wojewoda nie formułuje zarzutu chociażby w stosunku do pkt 31 (prowadzenia spraw z zakresu obowiązku szkolnego i nauki), czy też pkt 38 (prowadzenie spraw z zakresu organizacji oraz rozliczania dowozu uczniów, w tym niepełnosprawnych) § 5 Statutu. Zgodnie natomiast z przepisami art. 41 ustawy Prawo oświatowe, wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy gminy uczestniczy chociażby w procesie kontroli obowiązku nauki. Zaś zgodnie z przepisem art. 39a ust. 5 ustawy Prawo oświatowe wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera umowę w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu uczniów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona.
W ocenie sądu zgodzić się należy z Wojewodą, że uchwała Rady Miejskiej w Bychawie z dnia 5 lutego 2025 r. Nr IX/100/2025 w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej Centrum Usług Wspólnych w Bychawie oraz nadania jej statutu, w części obejmującej § 5 pkt 26, pkt 34 i pkt 39 Statutu CUW, stanowiącego załącznik do uchwały została podjęta z istotnym naruszenia prawa.
W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały zostały powołane m. in. przepisy art. 10a i art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ustawy o finansach publicznych.
W myśl art. 10a u.s.g., gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:
1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,
2) gminnym instytucjom kultury,
3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym
utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa
handlowego - zwanym dalej "jednostkami obsługiwanymi.
Jak stanowi z kolei art. 10b ust. 1 u.s.g., wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego, zwane dalej "jednostkami obsługującymi".
Stosownie do treści art. 10b ust. 2 u.s.g., rada gminy w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1, określa, w drodze uchwały, w szczególności:
1) jednostki obsługujące;
2) jednostki obsługiwane;
3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej
obsługi.
Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jednostka budżetowa
działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności.
Zgodzić się należy z organem, że celem wprowadzenia regulacji art. 10a i 10b u.s.g na podstawie z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz.1045) z dniem 1 stycznia 2016 r. jak wynika uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (VII kadencja, druk sejm. nr 2656, s. 5.) stanowiło realizację założeń pt. "Zwiększenie samodzielności i elastyczności działania jednostek samorządu terytorialnego", a posłużenie się przez ustawodawcę w ar. 10a u.s.g. zwrotem "w szczególności" oznacza, że katalog funkcji centrum obsługi wspólnej jest otwarty i przykładowy, i że jednostki samorządu terytorialnego będą w zależności od swoich potrzeb w sposób swobodny dostosowywały zakres wspólnej obsługi. Centra usług wspólnych to bowiem szansa na usprawnienie procesów wewnętrznych w jednostce samorządu i dążenie do lepszego wykorzystania posiadanych zasobów: pracowników, majątku, a także środków finansowych. Jak wskazano nadto w uzasadnieniu projektu ustawy przedmiotowa regulacja z uwagi na przykładowy katalog spraw mogących zostać objętych wspólną obsługą będzie odpowiadała na nowe zjawiska w funkcjonowaniu administracji samorządowej oraz rozwiązania techniczne.
Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu określenie zakresu obowiązków jednostkom obsługującym powierzonych w ramach wspólnej obsługi bywa w praktyce aspektem najczęściej problematycznym.
Istotne jednak jest to, że wspólna obsługa wybranych jednostek obsługiwanych może być zapewniona wyłącznie w zakresie zadań, które należą do kompetencji jednostek obsługiwanych i w zakresie zadań o charakterze wspierającym (pomocniczym) w stosunku do działalności podstawowej (głównej) tychże podmiotów.
Taka wykładnia wynika z treści art. 10b ust. 2 u.s.g., który stanowi "Rada Gminy w odniesieniu do jednostek obsługiwanych o których mowa w art. 10a pkt 1, określa, w drodze uchwały, w szczególności: (...) 3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.
Taka konstrukcja przepisu nie może więc budzić wątpliwości co do trafności stanowiska skargi, że utworzenie jednostki obsługującej w celu zapewnienia wspólnej obsługi jednostek obsługiwanych polega na przydzieleniu jej, jako wyspecjalizowanej jednostce organizacyjnej, zadań innych jednostek, w szczególności administracyjnych, finansowych i organizacyjnych, które w przeciwnym wypadku musiałyby być realizowane przez nie same. W założeniu powołanie takiej jednostki ma obniżyć koszty działalności i zapewnić sprawniejszą realizację zadań, które mieszczą się bezpośrednio w ramach działalności statutowej placówek. Jednostka obsługująca w ramach wspólnej obsługi nie może zatem wykonywać zadań, które nie należą do kompetencji jednostki obsługiwanej.
W § 5 Statutu CUW, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały określone zostały zadania CUW jako jednostki obsługującej, w tym m. in w pkt 26 opracowanie projektów uchwał Rady Miejskiej w Bychawie oraz Zarządzeń Burmistrza Bychawy w zakresie spraw oświatowych oraz organizacyjnych jednostek
obsługiwanych.
Tymczasem jak trafnie zauważa Wojewoda, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. przygotowywanie projektów uchwał rady gminy to wyłączna kompetencja Wójta, który wykonuje zadania własne przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie natomiast z regulacją art. 11a ust. 3 przedmiotowej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta.
I nie ma przy tym znaczenia, że przedmiotowa regulacja odnosi się wyłącznie do przygotowania projektów uchwał z zakresu działalności jednostek obsługiwanych (w zakresie spraw oświatowych oraz organizacyjnych jednostek obsługiwanych), nie zaś wszystkich spraw związanych z Gminą Bychawa.
Nieprzekonująca jest, w ocenie sądu argumentacja organu, w zakresie rozróżnienia pojęć "przygotowanie" a "opracowanie" i konkluzja, że "(...) Burmistrz Bychawy przygotowuje opracowanie Centrum Usług Wspólnych w Bychawie by następnie Rada Miejska w Bychawie zrealizowała swoją kompetencje i uchwaliła uchwałę przedłożoną przez Burmistrza Bychawy, a opracowaną przez Centrum Usług Wspólnych". Sam organ wskazuje, że "Trochę jest to sztuczny zabieg w praktyce (...)". Dla ścisłości tylko zauważyć można, że oba pojęcia przygotowanie i opracowanie oznaczają efekt końcowy, a przygotowywanie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. dotyczy procesu działania w określonym celu, tak żeby było gotowe na czas lub posłużyło do czegoś - https://sjp.pwn.pl/slowniki/przygotowywanie.
W ocenie sądu rację należy przyznać Wojewodzie, że taka regulacja postanowień Statutu świadczy o powierzeniu CUW czynności wspomagających działania Burmistrza a nie realizację zadań jednostki obsługiwanej. Natomiast stanowisko organu, że zapis § 5 pkt 26 Statutu CUW jest szerszy niż regulacja ustawowa, bo dotyczy też zarządzeń Burmistrza Bychawy, tylko zdaniem sądu, ten zamiar potwierdza, co świadczy o trafności zarzutów skargi w tym zakresie.
Podzielić również należy stanowisko Wojewody w zakresie regulacji § 5 pkt 34 Statutu CUW, zgodnie z którą, do zakresu działań CUW jako jednostki obsługującej należy prowadzenie spraw związanych z dofinansowaniem pracodawcom kosztów nauki młodocianych pracowników. Z powołanego wyżej art. 122 ustawy Prawo oświatowe wynika, że dofinansowanie przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu miejsce zamieszkania młodocianego pracownika, w drodze decyzji, po stwierdzeniu spełnienia określonych warunków (art. 11 ust. 1 i 10). Organ argumentuje, że w przypadku Centrum Usług Wspólnych w Bychawie, Burmistrz Bychawy dalej będzie przyznawał dofinansowanie w drodze decyzji, bo na CUW nie zostało to przeniesione. CUW będzie odpowiedzialne tylko za te czynności, które poprzedzają władcze rozstrzygnięcie sprawy z zakresu przyznania dofinansowania pracodawcom kosztów nauki młodocianych pracowników. Przedstawiona argumentacja potwierdza zatem, że CUW będzie wykonywało czynności wspierające w stosunku do zadań nałożonych na organ wykonawczy a nie na jednostki obsługiwane, co jest oczywiście istotnym naruszeniem przepisów ustawy.
Takie wnioski należy również wyprowadzić z regulacji § 5 pkt 39 Statutu CUW, zgodnie z którą, do zakresu działań CUW jako jednostki obsługującej należy weryfikacja arkuszy organizacyjnych przedszkola i szkół podstawowych oraz przygotowanie ich do zatwierdzenia przez Burmistrza Bychawy.
Organ argumentuje, że żaden podmiot odpowiedzialny za arkusz organizacji placówki oświatowej nie zostaje pozbawiony swoich kompetencji. Wskazuje, że zapis kładzie akcent na kwestie organizacyjne, pomocnicze, czy też porządkowe, jeżeli chodzi o wprowadzenie arkuszu organizacji placówki oświatowej, bo mowa w nim jest nie o opracowaniu arkusza, czy też jego zatwierdzaniu, a o weryfikacji i przygotowaniu do jego zatwierdzania.
Owszem regulacja postanowień Statutu CUW nie dotyczy opracowania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola, co od której czynności kompetencję, zgodnie z art. 110 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe ma dyrektor szkoły lub przedszkola. Nie dotyczy też wprost zatwierdzenia arkusza organizacji danej placówki, które jest zadaniem organu prowadzącego szkołę, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny (art. 110 ust. 3), a w świetle regulacji art. 29 w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta). Regulacja Statutu stanowi jednak o weryfikacji takich arkuszy organizacji oraz o przygotowaniu ich do zatwierdzenia przez Burmistrza Bychawy. Zatem nie może budzić wątpliwości, że są to czynność wspierające Burmistrza w realizacji jego ustawowych zadań nie jednostek obsługiwanych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu prezentowany jest jednolity pogląd, że istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy, to naruszenie między innymi przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, czy przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię (zobacz wyroki w sprawach sygn. akt III OSK 2954/24, czy II SA/Sz 393/25 i powołaną tam doktrynę i orzecznictwo).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W przypadkach wskazanych przez Wojewodę niewątpliwie doszło do podjęcia regulacji pozostających w sprzeczności z przytoczonymi wyżej przepisami u.s.g. i ustawy Prawo oświatowe, a przede wszystkim z art. 10b ust. 2 pkt 3 tej u.s.g.
Trafnie wywodzi Wojewoda, że skoro zadania, przypisane w obowiązujących przepisach prawa do kompetencji organu wykonawczego gminy, mogą być wykonywane przy pomocy Urzędu Miejskiego w Bychawie, to Rada Miejska nie może takich zadań powierzyć jednostce obsługującej, na podstawie art. 10b u.s.g. Wojewoda nie wskazał wprawdzie wprost, której jednostki redakcyjnej tego przepisu zarzut naruszenia dotyczy, nie mniej jednak oczywistym jest, w świetle argumentacji skargi, że chodzi tu o ust. 2. pkt 3 art. 10b u.s.g.
Podsumowując tę część rozważań uznać należy, że w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zadania uregulowane w § 5 pkt 26, pkt 34 i pkt 39 Statutu CUW, nie dotyczą zadań leżących w kompetencji jednostek obsługiwanych i nie mają charakteru wspierającego w stosunku do ich zadań podstawowych.
Odnosząc się natomiast do argumentacji organu zawartej w końcowej części odpowiedzi na skargę co do niekonsekwencji Wojewody w działaniu i braku zarzutu w zakresie pkt 31 i 38 § 5 Statutu CUW to wyjaśnić tylko należy, że zgodnie z § 5 pkt 31 Statutu CUW do zakresu działania CUW jako jednostki obsługującej należy też prowadzenie spraw z zakresu obowiązku szkolnego i nauki. Rację ma organ wskazując, że jak wynika z art. 41 ustawy Prawo oświatowe wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy gminy uczestniczy w procesie kontroli obowiązku nauki. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 2 tej ustawy Wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) jest obowiązany przekazywać dyrektorom publicznych szkół podstawowych na obszarze gminy informacje o aktualnym stanie i zmianach w ewidencji dzieci i młodzieży w wieku 3-18 lat.
Kontrola spełniania obowiązku szkolnego jak wynika z regulacji art. 41 została jednak zasadniczo powierzona dyrektorom szkół podstawowych i gminie. Art. 41 ust. 1 stanowi, że to dyrektorzy publicznych szkół podstawowych kontrolują spełnianie obowiązku szkolnego przez dzieci zamieszkałe w obwodach tych szkół, a gmina kontroluje spełnianie obowiązku nauki przez młodzież zamieszkałą na terenie tej gminy, w tym odpowiednio:
1) kontrolują wykonywanie obowiązków, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, a także współdziałają z rodzicami w realizacji obowiązków, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 3;
2) prowadzą ewidencję spełniania obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki.
Tym samym powierzenie CUW jako jednostce obsługującej prowadzenie spraw z zakresu obowiązku szkolnego i nauki nie dotyczy zadań przypisanych ustawowo wyłącznie organowi wykonawczemu.
Podobnie w zakresie § 5 pkt 38 Statutu CUW, zgodnie z którym do zakresu działania CUW jako jednostki obsługującej należy prowadzenie spraw z zakresu organizacji oraz rozliczenia dowozu uczniów (w tym niepełnosprawnych) zamieszkałych na terenie Gminy Bychawa.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 39a ust. 5 ustawy Prawo oświatowe to Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę o zwrot kosztów przewozu, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.
Jest to oczywiste, niemniej jednak nie można zapominać, że w tej materii konieczna jest współpraca z dyrektorami szkół i przedszkoli chociażby w zakresie obecności dziecka w danej placówce. Z powołanej regulacji § 5 pkt 38 Statutu CUW wynika, że chodzi tylko o czynności organizacyjne i rachunkowe, które mogą stanowić czynności wspierające realizację zadań jednostek obsługiwanych. Regulacja ta z całą pewnością nie odnosi się natomiast do kwestii zwrotu kosztów.
Tym samym, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, z powołanego zapisu Statutu nie wynika, aby CUW powierzone zostały obowiązki wkraczające wprost w wyłączne kompetencje organu wykonawczego.
Reasumując, stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...). Pamiętać przy tym należy, że użyty w tym przepisie termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przy czym sprzeczność uchwały organu gminy z prawem musi być, jak już wskazano, oczywista i bezpośrednia. Istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści przepisu prawa wskazanego jako naruszone.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej podjęcia nie upłynął okres jednego roku, tym samym przesłanki do stwierdzenia jej nieważności nie zostały wykluczone.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." , sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Mając na względzie powyższe, sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 pkt 26, pkt 34 i pkt 39 Statutu CUW, stanowiącego załącznik do uchwały.