III SA/Lu 39/06

III SA/Lu 39/06 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2006-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jadwiga Pastusiak
Jerzy Marcinowski
Marek Zalewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Wodne prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
art. 31 ust. 1, art. 34, 36 i 37, art. 122
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 9 ust. 1 pkt 19, art. 29
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 79 poz 856
art. 1 ust. 1, art. 3
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
art. 2 ust. 1 i 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 6 - 9, art. 85 par. 1, art. 89 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2006r. sprawy ze skargi U. i W. małżonków G. na decyzję z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie torfu bez wymaganej koncesji 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty z dnia [...]. 2. określa że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości.; 3.zasądza od Wojewody na rzecz U. i W. małżonków G. kwotę [...] złote tytułem kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie m. in. art. 85 a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania U. i W. G. od decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...] naliczającej opłatę eksploatacyjną za wydobywanie torfu bez wymaganej koncesji w obrębie działek nr 1, 2, 3 i 4 w miejscowości B., gmina O., w wysokości 15.811 zł, Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu odwoławczy organ wskazał, że decyzją z dnia [...] Starosta ustalił U. i W. G. opłatę eksploatacyjną za wydobywanie torfu bez wymaganej koncesji w kwocie 15.811 zł. Od przedmiotowej decyzji W. G. wniósł odwołanie do Wojewody wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od naliczenia opłaty eksploatacyjnej. W swoim odwołaniu argumentuje, że on i U. G. nie prowadzą działalności polegającej na eksploatacji kopaliny w rozumieniu przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, lecz buduje staw rybny na podstawie pozwolenia wodnoprawnego uzyskanego od Wojewody decyzją z dnia [...] 1997 r., znak: [...]. Powstałe przy budowie stawu nadwyżki mas ziemnych są przekazywane w formie odpłatnej lub nieodpłatnej zainteresowanym odbiorcom co ma obniżyć koszty realizowanego przedsięwzięcia.
Organ odwoławczy wskazał, że ilość wydobytej kopaliny do naliczenia opłaty eksploatacyjnej przyjęta została na podstawie informacji uzyskanej z Urzędu Skarbowego o ilości sprzedanego torfu i Nadleśnictwa, które dokonywało zakupu torfu u skarżących. Obliczenie należnej opłaty eksploatacyjnej przez organ I instancji nie budzi żadnych zastrzeżeń.
Organ odwoławczy przyjął na podstawie przekazanego przez Starostę materiału dowodowego, że strona złożyła w dniu [...] 2001 r. wniosek na eksploatację torfu z działki nr 2 wg ewidencji gruntów o powierzchni 3,73 ha do Starosty. Wniosek ten nie został rozpatrzony, a koncesja nie została udzielona ze względu na nie załączenie przez stronę wymaganych dokumentów. Znalazło to potwierdzenie w notatce służbowej nr [...] z [...] 2003 r. spisanej przez Okręgowy Urząd Górniczy.
Z dokumentacji fotograficznej wynika, że całość wydobytego torfu z powierzchni 2400 m2 została przemieszczona w odległości 60 - 100 m od wyrobiska i uformowana w regularne pryzmy.
Z projektu budowlanego i operatu wodnoprawnego na wykonanie stawów rybnych opracowanego przez mgr inż. S. T. w grudniu 1996 r. wynika, że nadwyżki mas ziemnych (torfu) należy wykorzystać do budowy nasypów grobli stawów poprzez ich zagęszczenie warstwami grubości 20 - 30 cm. W decyzji Wojewody udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na realizację przedmiotowej inwestycji nie określono sposobu zagospodarowania nadwyżek mas ziemnych powstających przy realizacji stawów rybnych.
Pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało na wykonanie stawów rybnych o powierzchni lustra wody 12,22 ha z terminem ważności do dnia 31 grudnia 2008 r. Według notatki służbowej Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] 2003 r. powierzchnia wyrobiska (stawu) wynosiła 0,24 ha, co stanowiło 1,96 % całości powierzchni objętej operatem wodnoprawnym i decyzją z dnia [...] 1997 r., znak: [...] i ok. 45 % upływu czasu na wykonanie inwestycji zgodnie z terminem określonym w decyzji.
Z dokumentów Urzędu Skarbowego, Komisariatu Policji, Nadleśniczego Nadleśnictwa, zeznań świadka Z. K. (przewoźnika) wynika, że torf był wprowadzany do obrotu handlowego.
Organ uznał zatem, że strona posiadając pozwolenie wodnoprawne na wykonanie stawów rybnych prowadziła wydobywanie kopaliny, w niewielkim rozmiarze realizując zakres robót związanych z realizacją przedsięwzięcia określonego w decyzji Wojewody. Zakres prac związanych z wydobywaniem torfu powinien być realizowany zgodnie z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze, o czym strona wiedziała składając wniosek na udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny do Starosty.
W rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, złożem kopaliny jest takie naturalne nagromadzenie substancji stałych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą co rzeczywiście miało miejsce i zostało potwierdzone przez Urząd Skarbowy jak i stronę.
Organ naliczający opłatę eksploatacyjną oparł się na ilości surowca sprzedanego, a nie faktycznie wydobytego, którego ilość jest przynajmniej trzykrotnie wyższa.
Na powyższą decyzję w dniu [...] 2006 r. U. i W. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Skarżący wnoszą o uchylenie w całości decyzji Wojewody zarzucając jej naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organy błędnie przyjęły, że w sprawie znajduje ograniczenie stosowania ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zawarte w jej art. 4, dotyczące "korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami". Skarżący prowadzą swoją działalność polegającą m.in. na budownictwie wodnym na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Wojewodę. W tym zakresie do podejmowania działalności związanej z budownictwem wodnym znajduje zastosowanie ustawa Prawo wodne.
Jak wywodzą skarżący - błędne jest rozumowanie zawarte w zaskarżonej decyzji, że zakres czynności dopuszczalnych w ramach udzielonego zezwolenia jest każdorazowo oceniany wyłącznie na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja administracyjna przyjmująca postać pozwolenia stanowi podstawę do prowadzenia działalności w zakresie objętym nie tyle jej treścią, co przepisami stanowiącymi podstawę jej wydania uchylającymi zakaz wykonywania działalności "reglamentowanej" przez Państwo. W konsekwencji, jeżeli skarżący uzyskał pozwolenie na korzystanie z wód, w tym podejmowanie budownictwa wodnego, to do oceny jego zachowań wyłączną podstawą może być pozwolenie wodnoprawne i ustawa Prawo wodne. W tym zakresie nie może znaleźć zastosowania ustawa Prawo geologiczne i górnicze, bowiem stanowiłoby to naruszenie jej art. 4 pkt 1.
Ponadto w postępowaniu przed organami administracji pominięto dowód z dokumentu - wyjaśnienia Departamentu Zasobów Wodnych Ministerstwa Środowiska z dnia 29 grudnia 2004 r., z którego wynika, że wydobyte przy budowie stawu masy ziemne uznawane są za odpad, a nie kopalinę.
Skarżący uznają za niedopuszczalne wywodzenie wobec nich ujemnych skutków prawnych z faktu złożenia przez niego wniosku o koncesję na wydobycie torfu, skoro wniosek ten nie został rozpatrzony przez organ koncesyjny. Sam fakt składania wniosków nie może decydować o zachodzeniu okoliczności z nim związanych skoro nie zostały one ocenione przez właściwe organy.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa, uznając się za właściwy organ II instancji na mocy art. 8 i 44 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175 poz. 1462 ze zm.) wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie, zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane.
Zacząć należy od tego, że nietrafny jest argument skarżących, iż korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego przy realizacji inwestycji powoduje bezprzedmiotowość stosowania norm prawa geologicznego i górniczego.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze - ustawy nie stosuje się do korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami.
Korzystanie z wód jest przedmiotem regulacji zawartej w prawie wodnym (ustawa z dnia 18 lipca 2001 r., Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Określono je w art. 31 ust. 1 ustawy jako używanie wód "na potrzeby ludności oraz gospodarki", przy czym ustawa rozróżnia: powszechne (art. 34), zwykłe (art. 36) i szczególne (art. 37) korzystanie z wód.
Staw rybny jest w rozumieniu ustawy urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich (art. 9 ust. 1 pkt 19), jego realizacja wymagała pozwolenia wodnoprawnego, obecnie – po nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dokonanej z dniem 11 lipca 2003 r. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm.) – pozwolenia na budowę, jako przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a) prawa budowlanego wyjątku od zasady że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (wyjątek ten dotyczy właśnie ziemnych stawów hodowlanych).
Budowa stawu hodowlanego jest wykonaniem urządzenia wodnego, którego realizacja wymaga zezwoleń przewidzianych również innymi przepisami, niż prawo wodne, zaś np. wyłączenie obowiązku uzyskiwania odrębnego pozwolenia na budowę urządzeń objętych pozwoleniem wodnoprawnym, zawarte do dnia [...] 2005 r. w art. 122 ustawy Prawo wodne, też nie miało charakteru bezwzględnego, skoro na mocy art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a) prawa budowlanego od dnia 11 lipca 2003 r. nie miało zastosowania właśnie do budowy stawów hodowlanych, które są urządzeniami wodnymi i na mocy art. 122 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego wymagają pozwolenia wodnoprawnego.
Budowa stawu hodowlanego nie jest natomiast korzystaniem z wód w rozumieniu ustawy Prawo wodne, gdyż nie należy do żadnej z kategorii korzystania – powszechnego, zwykłego, ani szczególnego. Zachodzi zaś rodzajowa różnica pomiędzy wskazanym w art. 37 ust. 7 ustawy Prawo wodne sposobem szczególnego korzystania z wód poprzez wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów – a wydobywaniem torfu z ziemi, w miejscu, w którym ma powstać, czy też sukcesywnie powstaje staw rybny.
Niemniej jednak – nawet gdyby założyć, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia nie tyle z budową stawu, co z wydobywaniem "innych" materiałów w rozumieniu art. 37 ust. 7 ustawy prawo wodne, (będącym formą szczególnego korzystania z wody a więc wykraczającego poza korzystanie powszechne lub zwykłe – na potrzeby własne), to działalność taka nosi cechy działalności gospodarczej, co oznaczałoby konieczność spełnienia wymagań wynikających zarówno z prawa geologicznego i górniczego (zwłaszcza uzyskania koncesji), jak i prawa wodnego (uzyskania pozwolenia wodnoprawnego). Natomiast można przyjąć, że na podstawie przepisu art. 4 pkt 1 prawa geologicznego i górniczego nie stosuje się do wydobywania wspomnianych "żwirów, piasku i innych materiałów" (będących "korzystaniem z wód"), jeśli odbywa się ono w ramach powszechnego i zwykłego korzystania z wody, nie ma cech działalności gospodarczej (tak słusznie A. Lipiński, R. Mikosz – Ustawa prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa 2003 r., s. 23).
Nie można jednak przyjąć, że wydobycie kilku tysięcy m3 torfu na przestrzeni stosunkowo krótkiego (dokładnie nieustalonego) odcinka czasu nastąpiło na potrzeby własnego gospodarstwa domowego oraz rolnego, jak tego wymaga definicja przysługującego właścicielowi korzystania zwykłego z wody (art. 36 ust. 2 prawa wodnego), lub też – że objęte jest prawem powszechnego korzystania z wody, które służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb (art. 34 ust. 2 ustawy).
Tym samym nie jest trafna ocena prezentowana przez skarżących, jakoby sam fakt podlegania inwestycji regułom prawa wodnego anulował niejako stosowanie przepisów prawa geologicznego i górniczego, w tym obowiązków w zakresie koncesji i wnoszenia opłat eksploatacyjnych.
Zachodzi jednak innego rodzaju wątpliwość co do prawidłowości ujęcia prawa materialnego w zakresie ustalenia, że w przedmiotowej sprawie doszło do "wydobywania kopalin" w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
W literaturze przedmiotu wskazuje się (A. Lipiński, R. Mikosz – op. cit. s. 14 – 15), że "nie jest jasne znaczenie pojęcia "wydobywanie kopaliny". Nie wiadomo dokładnie, czy chodzi tu o każdy przypadek "pozyskania" kopaliny w drodze odłączenia jej od złoża, np. również w toku wykonywania prac inwestycyjnych (np. wykopów budowlanych, niwelacji terenu). Wydaje się, iż o tym, czy mamy do czynienia z "wydobyciem" kopaliny, przesądza rzeczywisty zamiar prowadzącego daną działalność. Przy takim założeniu czynności, których celem nie jest "wydobycie" kopaliny (pomimo iż w czasie ich trwania dochodzi do pozyskania "minerałów, skał oraz innych substancji", o których mowa w art. 6 pkt 1 Prawo geologiczne i górnicze), nie podlegają wymaganiom komentowanej ustawy, i to nawet wówczas gdy takie czynności są wykonywane w celach gospodarczych. Bez znaczenia pozostaje tu okoliczność, czy nagromadzenie tak pozyskanych minerałów itp. odpowiada definicji złoża kopaliny, a nadto czy jest ono udokumentowane. W praktyce szczegóły mogą niekiedy być niezwykle trudne do ustalenia. Warto natomiast zwrócić uwagę, że masy ziemne lub skalne usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin co do zasady należy uznać za odpady, chyba że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub pozwolenie na budowę określają warunki i sposób ich zagospodarowania (zob. art. 2 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.)".
Zasadność zgłaszanych w doktrynie wątpliwości potwierdzona została rozbieżnością ocen w przedmiotowej sprawie, gdzie z jednej strony – w ocenie skarżących – uzyskanie torfu jest ubocznym skutkiem realizacji inwestycji w postaci stawu rybnego, objętej stosownym pozwoleniem wodnoprawnym, zaś z drugiej strony organy administracji uznają, że wydobycie torfu, bez względu na jego przyczynę, stanowi wydobywanie kopaliny ze złoża, co objęte jest dodatkową regulacją administracyjno – prawną.
O rzeczywistym zamiarze strony można wnioskować na podstawie tempa i efektu prac. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu II instancji – w dniu 21 marca 2003 r. powierzchnia wyrobiska (stawu) wynosiła 0,24 ha, co stanowiło 1,96 % całości powierzchni objętej operatem wodnoprawnym i pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] 1997 r., mimo upływu 45 % czasu na wykonanie inwestycji zgodnie z terminem określonym w decyzji. Dane te wskazują, że tempo wykonania inwestycji (wydobywania torfu) związane jest raczej z możliwością jego sprzedaży, niż z realizacją założonej inwestycji jako głównego celu. Dlatego w ocenie Sądu, w świetle zebranego materiału trafne jest stanowisko organów administracji, które dopatrują się raczej chęci pozyskania torfu z eksploatowanego terenu, niż wybudowania stawów hodowlanych.
Niemniej jednak zupełnie niezrozumiałe jest nałożenie opłaty na dwie osoby. Ustawa Prawo geologiczne i górnicze w art. 85a ust. 1 wskazuje, że "w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną (...).
Jeżeli nawet W. G. przyznaje, że prowadzi tego rodzaju działalności, inaczej interpretując jej skutki prawne, to z żadnych dowodów nie wynika, że działalność taką prowadzi również U. G. Ustawa nie zezwala na wymierzenie opłaty właścicielom gruntu, lecz osobom, w stosunku do których ustali się, że prowadzą określoną działalność. Na marginesie wskazać należy, że postępowanie w dniu [...] 2003 r. wszczęto w sprawie naliczenia opłaty eksploatacyjnej wyłącznie dla W. G. i tylko on był traktowany jako strona postępowania. Zupełnie zatem niezrozumiałe jest zastosowanie opłaty sankcyjnej w stosunku do innego – jak należy mniemać – współwłaściciela eksploatowanego terenu. Tak poważny błąd stosowania art. 85a ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nakazuje uchylić decyzje organów obu instancji przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
Nie jest też jasne dlaczego organ przy obliczaniu opłaty eksploatacyjnej wziął pod uwagę ilość kopaliny sprzedanej, a nie wydobytej, mimo, że przepis art. 85 a ustawy referuje się do iloczynu stawki i ilości wydobytej kopaliny. Niemniej jednak organy nie mogą podwyższyć opłaty ze względu na zakaz reformationis in peius, a wiec pogarszania sytuacji wnoszącego odwołanie (art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).
Sąd dostrzegł również inne wady, których dopuściły się organy w trakcie procedowania.
Wskazać należy, że mimo, iż istotnym elementem ustalenia stanu faktycznego było dokonanie oględzin w terenie, organy oparły się na notatkach urzędników dokonujących oględzin. Przypomnieć należy zatem, że organ administracji publicznej może dopuścić dowód z oględzin na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 85 § 1 kpa nie zobowiązuje organu administracji publicznej do przeprowadzenia dowodu z oględzin, jednakże "w razie potrzeby" organ jest obowiązany przeprowadzić dowód z oględzin (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory, formularze, Warszawa 1970, s. 179). Ocena, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oględzin należy do organu, który jest obowiązany dopuścić ten dowód, jeśli przedmiotem oględzin jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
Organ I instancji, po uzyskaniu informacji o wydobywaniu torfu (ale jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego) dopuścił namiastkę tego środka dowodowego w postaci "wizji lokalnej" w dniu [...] 2003 r., a jej wyniki stały się podstawą dalszych ustaleń, już w toku postępowania. W aktach sprawy znajduje się dowód tej czynności w postaci notatki służbowej [...], wraz ze zdjęciami terenu. Ponownie wizja została przeprowadzona w dniu [...] 2003 r., a więc w dniu wszczęcia postępowania, i ponowie sporządzono z niej notatkę [...]. Oględziny te zostały uznane zatem za środek dowodowy, a sporządzone z nich notatki przyjęto za dowód w sprawie.
Organy zdają się bagatelizować treść art. 89 § 2 kpa z którego wynika, że ilekroć zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin, organ powinien przeprowadzić rozprawę. Zgodnie zaś z art. 67 § 2 pkt 4 kpa organ administracji musi sporządzić protokół z rozprawy.
Zaniechanie sporządzenia protokołu z przeprowadzenia oględzin stanowi wadliwość postępowania dowodowego. Brak rozprawy i utrwalenia jej wyników w ramach podpisanego przez uczestników oględzin protokołu powoduje to, że nie jest znane stanowisko strony (uwagi) wobec konkretnych ustaleń dokonanych przez organy w postępowaniu.
Niemniej jednak stan faktyczny nie jest w sprawie kwestionowany przez skarżących, co pozwala przyjąć, że wadliwie dokonane ustalenia mimo to odpowiadają prawdzie.
Wytknąć należy także błąd w zakresie pouczenia zawartego w wezwaniu z dnia [...] 2003 r. skierowanym przez organ I instancji do W. G., w którym wzywa się go do stawienia osobiście w celu złożenia wyjaśnień w charakterze strony - z pouczeniem, że za brak stawiennictwa, odmowę złożenia wyjaśnień lub odmowę udziału w innej czynności, może zostać ukarany grzywną, na mocy art. 88 kpa.
Organ przeoczył, że sankcję tę stosuje się do świadka, biegłego, zobowiązanego do okazania lub udziału w innej czynności urzędowej, ale nie do strony postępowania, bowiem zgodnie z art. 86 kpa – do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.
O ile sporne może być, czy za brak stawiennictwa strona może być ukarana, (co - po nowelizacji z 1996 r. w ocenie Sądu jest już wykluczone, podobnie np. B. Adamiak. J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2005 r., s. 424), o tyle nie ma wątpliwości, że odmowa strony w zakresie złożenia wyjaśnień lub odmowa udziału w innej czynności nie może narazić jej na żadne sankcje. Organ nie może zaś błędnie pouczać strony, a już w szczególności jest to naganne w zakresie udzielania informacji w zakresie stosowania wobec niej kar czy środków przymusu, gdyż godzi to w podstawowe zasady postępowania, wyrażone w art. 6, 7, 8 i 9 kpa, a więc praworządność i uczciwość postępowania.
Organ II instancji niedokładnie odczytał treść decyzji, którą utrzymał w mocy, wskazując, że utrzymuje w mocy decyzję nakładającą opłatę eksploatacyjną w wysokości 15.811 zł., podczas, gdy w rzeczywistości organ I instancji wymierzył opłatę w kwocie 23.717 zł.
Ponadto naganna i niezrozumiała jest opieszałość w działaniu organów obu instancji – organowi I instancji zajęło ok. 16 miesięcy od wszczęcia postępowania, i w sumie 2 lata od dokonania pierwszej czynności po uzyskaniu wiadomości nakazujących wszczęcie postępowania z urzędu, zaś organ II instancji – nie dokonując żadnych czynności dowodowych – procedował ponad 7 miesięcy. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek postanowień o przedłużeniu czasu trwania postępowania. Oznacza to, że oba organy bardzo istotnie naruszyły obowiązek szybkości działania (art. 12 § 1 kpa), rażąco wykraczając poza termin załatwienia sprawy, wskazany w art. 35 § 3 kpa.
Niemniej jednak powyższe uchybienia i wady, choć istotne z punktu widzenia prawidłowości toku postępowania, mają dla samego rozstrzygnięcia sprawy znaczenie drugorzędne. Zasadniczą zaś kwestią jest niezrozumiałe wskazanie adresatów decyzji, przy czym wobec braku uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia trudno przesądzić, czy wynika to z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, czy ze zlekceważenia obowiązku należytego wyjaśnienia okoliczności, kto konkretnie prowadzi działalność podlegającą opłacie.
Dlatego też, wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, oraz uchybień w wyjaśnieniu stanu faktycznego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 85 a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, Sąd orzekł jak w sentencji.
Wyjaśnić należy skąd wzięła się potrzeba wezwania do udziału w sprawie Wojewody, mimo iż ten wcześniej uznał Marszałka Województwa za organ właściwy i przekazał mu sprawę, a Marszałek zgodził się z tym stanowiskiem i przygotował odpowiedź na skargę.
Znowelizowana z dniem 1 stycznia 2006 r. ustawa dość nieprecyzyjnie określa właściwość organów geologicznych i górniczych. Należy przypomnieć, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej Dz. U. nr 175 poz. 1462 ze zm.) wprowadziła zmiany w art. 101 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, polegające m. in. na wprowadzeniu nowego organu administracji geologicznej, jakim jest marszałek województwa. Jednocześnie status takiego organu stracił wojewoda. Nie można jednak wyciągać z tego wniosku, że kompetencje wojewody przejął marszałek województwa. Pierwsza różnica polega na tym, że marszałek jest organem pierwszoinstancyjnym (art. 103 ust. 3 znowelizowanej ustawy), podczas gdy wojewoda występował jako organ II instancji (art. 103a pkt 4 ustawy w poprzednim brzmieniu). Dlatego udział Marszałka Województwa - organu geologicznego pierwszej instancji, w postępowaniu sądowo-administracyjnym byłby nieuprawniony.
Funkcje organu odwoławczego od orzeczeń starostów i marszałków województw w myśl znowelizowanej ustawy przejęły samorządowe kolegia odwoławcze, w braku odmiennych regulacji w omawianej ustawie i zgodnie z ogólna regułą kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są - w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 ust. 1 kpa).
Wniosek ten potwierdza także treść art. 32 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw ..., zgodnie z którym odwołania od decyzji starostów, wydanych w sprawach należących do właściwości administracji geologicznej, rozpatrują samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli zostały wszczęte a niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (przepis ten pomija kontrolę decyzji marszałków, które przed nowelizacją nie mogły być wydane z oczywistych względów).
Skoro jednak postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji przed dniem 1 stycznia 2006 r., samorządowe kolegium odwoławcze nie było właściwe w przedmiotowej sprawie.
W postępowaniu sądowo - administracyjnym nie można było zastosować przepisów przejściowych zawartych w art. 44 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym - niezakończone postępowania administracyjne w zakresie spraw podlegających przekazaniu na podstawie przepisów ustawy toczą się nadal przed organami, które przejęły zadania i kompetencje.
Postępowanie administracyjne zakończyło się na etapie doręczenia decyzji ostatecznej. Kolejny etap kontroli – rozpoczynający się po otrzymaniu przez organ skargi niezadowolonej strony i wywołujący obowiązek przygotowania odpowiedzi na skargę i przesłania akt do właściwego sądu administracyjnego, należy już do etapu postępowania sądowego. W dniu 1 stycznia 2006 r. – po doręczeniu decyzji, ale przed wniesieniem skargi, postępowanie administracyjne zostało zakończone, dlatego nie było możliwe, aby dalsze czynności przejęło Kolegium.
Trudno też przyjąć, że w dniu 1 stycznika 2006 r., toczyło się już postępowanie sądowe, skoro skarga została wniesiona w dniu 3 stycznia 2006 r. Dlatego nie można zastosować innego przepisu przejściowego (art. 44 ust. 1), zgodnie z którym - w toczących się postępowaniach sądowych i administracyjnych w zakresie zadań podlegających przekazaniu na podstawie ustawy, w których stroną jest wojewoda, stroną staje się właściwa jednostka samorządu terytorialnego.
Zachodzi pytanie, czy gdyby jednak uznać, że bieg terminu do wniesienia skargi należy już do etapu postępowania sądowego, bowiem wyłącznie Sąd jest już "gospodarzem procesu" i sądowi są podporządkowane - w znaczeniu procesowym - organy administracji, to czy przy takiej interpretacji i uznaniu że postępowanie sądowe toczyło się już, poszukiwaniu uprawnionego organu możliwe jest zastosowanie art. 44 ust. 1 ustawy.
W ocenie Sądu nie jest to możliwe, gdyż dodatkową przeszkodą w zastosowaniu tego przepisu jest fakt, że zdaje się on dotyczyć postępowań, gdzie wojewoda jest stroną, a nie organem orzekającym, oraz postępowań przed sądami powszechnymi.
Po pierwsze bowiem – przepis ten nie dotyczy przejęcia kompetencji wojewody jako organu odwoławczego (bo to reguluje art. 32 ustawy), a więc i postępowanie sądowe, które nie jest pochodną roli wojewody jako organu odwoławczego, musi być postępowaniem przed sądem powszechnym, a nie administracyjnym
Po drugie - założenie, że przepis ten rozciąga się na postępowania sądowo-administracyjne, gdzie wojewoda występuje jako organ administracji który wydał decyzję, wymagałoby użycia przez ustawodawcę innego sformułowania. Skoro bowiem jedynym organem, który mógłby zastąpić wojewodę jako organ odwoławczy przed sądem administracyjnym – jest inny organ II instancji, uprawniony do kontroli orzeczeń pierwszoinstancyjnych, (bo przecież nie organ geologiczny I instancji - marszałek czy starosta). Takim organem musiałoby być samorządowe kolegium odwoławcze, ale wówczas ustawa nie wskazywałaby w art. 44 ust. 1 na kompetencje jednostki samorządu terytorialnego, bo kolegium nie jest taką jednostką. Samorządowe kolegium odwoławcze jest państwową jednostką budżetową będącą organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 ze zm.).
Skoro ustawodawca nie zdecydował się na zrozumiałe uregulowanie przedmiotowej materii, Sąd stanął na stanowisku, że należy oprzeć się na jasnej i pewnej podstawie prawnej, jaką jest treść art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie sądowo - administracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi.
W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody, dlatego organ ten jest stroną postępowania administracyjnego, mimo że utracił już status organu geologicznego. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.
Zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej zaskarżone orzeczenie jako uchylone w całości nie powinny być wykonywane.
O zwrocie kosztów Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.