III SA/Lu 378/06

III SA/Lu 378/06 - Postanowienie WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2006-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Marcinowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski po rozpoznaniu w dniu 11 września 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H.K. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż wskazanych lokali mieszkalnych postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
H.K. pismem nadanym w dniu 27 maja 2006 r. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu uchwały z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż wskazanych w niej lokali mieszkalnych, a wobec bezczynności Rady, pismem nadanym w dniu 26 lipca 2006 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na tę uchwałę.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o odrzucenie skargi wskazując, że została ona wniesiona z uchybieniem terminu. Rada uznała również, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi, skoro skarga nie narusza jego interesu prawnego, ani uprawnienia.
Organ uzasadnia swoje stanowisko tym, że skarga została wniesiona po upływie 30 – dniowego terminu do jej złożenia, zakreślonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa), a skarżący nie ma interesu prawnego w jej złożeniu, co jest warunkiem koniecznym do jej rozpoznania w świetle art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu, jednak z innej przyczyny, niż wskazane w argumentacji Rady.
Wskazać należy w pierwszym rzędzie, że wbrew twierdzeniom Organu, wskazany art. 53 § 1 ppsa, 30 – dniowy termin wniesienia skargi, nigdy nie ma zastosowania w wypadku bierności organu, który nie udziela odpowiedzi na wezwanie.
Nie ma w tym przypadku zastosowania również termin 60 – dniowy, przewidziany w art. 53 § 2 ppsa, w sytuacji braku odpowiedzi na wezwanie, bowiem odwołuje się on wyłącznie do sytuacji wskazanych w art. 52 § 3 i 4 ppsa, zaś zgodnie z art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym - w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ppsa.
Prawidłowe wyliczenie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w razie braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie uchwały, nie może abstrahować od normy zawartej w art. 87 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym - w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.
W świetle art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) maksymalny termin na załatwienie sprawy wynosi 2 miesiące.
Dopiero zatem bezskuteczny upływ terminu 2 – miesięcznego liczonego od dnia złożenia wezwania uprawnia zainteresowanego do złożenia skargi do sądu administracyjnego w sprawie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą podjętą przez organ powiatu.
Powyższy pogląd jest na powszechny i ugruntowany w orzecznictwie i doktrynie, zwłaszcza na gruncie identycznej regulacji zawartej w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 nr 100 poz. 908 ze zm.). Jak trafnie wskazuje Gabriela Jyż (A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki – Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005 r., s. 608) – "w przypadku braku reakcji organu gminy na wezwanie dopuszczalne jest złożenie skargi, za pośrednictwem organu, do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął maksymalny dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 kpa dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym nie będzie tu miał zastosowania art. 52 § 3 ppsa. Wniesienie skargi po upływie terminów ustalonych w wyżej wskazany sposób spowoduje odrzucenie skargi przez sąd administracyjny (por.: uchw. SN (7) z 8 czerwca 1995 r., III AZP 9/95, OSNAP 1995, nr 20, poz. 243, z glosami B. Adamiak, OSP 1996, nr 4, s. 70 i Z. Kmieciaka, ST 1995, nr 11, s. 75; post. NSA z 6 lipca 1992 r., I SA 842/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 90; post. SN z 22 lutego 1995 r., III ARN 1/95, OSNAP 1995, nr 15, poz. 184). W uchwale (7) z 4 maja 1998 r., FPS 1/98 (ONSA 1998, nr 3, poz. 78 oraz Z. Kmieciak: Termin...) NSA stwierdził, że: W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym [...] stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym [obecnie będzie to termin określony w art. 53 ustawy o samorządzie gminnym], którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od upływu tego dwumiesięcznego terminu".
Skarżący nadał skargę w dniu 26 lipca 2006 r., zaś pierwszym dniem, w którym skarga mogła być złożona, a wiec dniem upływu dwumiesięcznego terminu oczekiwania, liczonego do dnia wysłania wezwania (27 maja 2006 r.), był dzień 28 lipca 2006 r. (piątek). Zgodnie bowiem z art. 57 § 3 kpa - terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu.
Skarżący wysłał jednak skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubinie, a więc z naruszeniem art. 54 § 1 ppsa, zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi.
Jednocześnie należy zauważyć, że od dnia 1 stycznia 2006 r. nie ma już zastosowania przepis art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm.), zgodnie z którym w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy (ppsa), skargę wniesioną bezpośrednio do sądu administracyjnego, traktowano równoznacznie pod względem zachowania terminu, jak skargę wniesioną prawidłowo – za pośrednictwem właściwego organu.
Obecnie Sądy przekazują nieprawidłowo wniesione skargi organom administracji w celu wdrożenia stosownej procedury, zaś jako termin jej złożenia przyjmowana jest data wysłania pisma z sądu – działającego niejako w zastępstwie skarżącego (por. postanowienie SN z 14 listopada 1973 r., II CZ 183/73, OSPiKA 1974, nr 5, poz. 97, oraz T. Woś (red.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 248).
Tym samym należy przyjąć fikcję, że skarga została wniesiona dopiero w dniu 31 lipca 2006 r. – a więc z zachowaniem prawidłowo ustalonego terminu.
Nietrafny jest argument organu, podniesiony w celu wykazania zasadności wniosku o odrzucenie skargi, opierający się na tym, że uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego ani jego uprawnień, co ma powodować niedopuszczalność skargi.
Nie przesądzając na tym etapie istnienia takiego interesu wskazać należy, że gdyby argumentacja organu w tym zakresie, a więc dotycząca meritum sprawy, okazała się trafna, byłaby to podstawa do oddalenia skargi jako niezasadnej, a nie jej odrzucenia jako niedopuszczalnej, w ogóle niepodlegającej merytorycznej ocenie sądu administracyjnego.
Powyższe uwagi nie wyczerpują jednak całej, złożonej problematyki występującej w sprawie, której analiza doprowadziła Sąd do wydania przedmiotowego orzeczenia.
Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – jedynie uchwały powiatu podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, mogą być zaskarżone w powyższym trybie do sądu administracyjnego.
Analiza uchwały wskazuje, że nie wchodzi ona w zakres spraw publicznych. Rada Powiatu orzeka w niej, że "wyraża się zgodę na sprzedaż lokali mieszkalnych dotychczasowym najemcom, które stanowią własność Powiatu położonych na działce nr (...) w drodze bezprzetargowej stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.)", oraz, że "wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu w P.".
Uchwała ta została wydana na podstawie § 6 uchwały nr [...] Rady Powiatu w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata.
Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34.
Stosownie do art. 34 cyt. ustawy przewidziane są dwie kategorie uprawnionych do pierwszeństwa nabycia nieruchomości – osób mających "ustawowe pierwszeństwo" (uregulowane w art. 34 ust. 1 ustawy) oraz pierwszeństwo "uznaniowe" lub "fakultatywne" (uregulowane w art. 34 ust. 6 cyt. ustawy) – zob. szczegółowe omówienie w G. Bieniek (red.) - Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2005, s. 186 – 205.
Skrótowo wskazać należy tylko, że w świetle art. 34 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, przysługuje m. in. osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.
Jest o zatem uprawnienie ustawowe najemców spełniających powyższe wymogi.
Jednocześnie uchwała nie wprowadza uprawnień fakultatywnych, a więc nie rozciąga bezprzetargowej zasady sprzedaży na innych najemców (np. najemców lokali użytkowych, czy najemców "terminowych"), do czego Rada byłaby uprawniona na mocy art. 34 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom.
Tylko tak można rozumieć zaskarżoną uchwałę która poprzez sformułowanie: "w drodze bezprzetargowej stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" - odsyła do pewnej regulacji, sama jej nie uzupełniając, a więc odsyła do uprawnień ustawowych, nie tworząc fakultatywnych.
Istotną treścią uchwały jest natomiast wyrażenie zgody, by Zarząd Powiatu dokonywał zbycia wynajmowanych lokali, znajdujących się we wskazanych budynkach. Jest to zgoda wyrażona w zakresie konkretnych składników mienia powiatu, dotyczy więc czynności z zakresu gospodarowania majątkiem powiatu, jego sfery dominium, a nie władztwa administracyjnego, opartego na kompetencji jednostronnego kreowania lub wiążącego stwierdzania skutków prawnych (imperium).
Kwestia rozgraniczenia powyższych sfer nie jest oczywista, a poglądy tu wyrażane są niejednolite. Sąd podziela jednak pogląd, wyrażony np. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 1992 r., III ARN 74/92, OSNC 1993/10/182, (na gruncie podobnych przepisów o samorządzie gminnym, co pozwala zastosować tezę również wobec samorządu powiatowego), że na uchwałę zarządu gminy w sprawie sprzedaży określonej osobie oznaczonych praw majątkowych gminy, jako nie dotyczącej sprawy z zakresu administracji publicznej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Sąd w składzie obecnym akceptuje również zwięźle ujętą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 października 2001 r., sygn. akt II SA 2313/01, Pr. Gosp. 2002/2/48, regułę, zgodnie z którą o dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje przedmiot (treść) uchwały. Uchwała niezawierająca żadnych elementów władztwa publicznego i mająca w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki cywilnoprawne nie jest w swym charakterze uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Sąd uznając zatem, że przedmiotem uchwały jest wyrażenie zgody przez organ stanowiący powiatu jako osoby prawnej, na dysponowanie przez organ wykonawczy (zarząd) majątkiem powiatu na zasadach określonych przez ustawodawcę, uznaje, że uchwała nie dotyczy sfery administracji publicznej, lecz uprawnień właścicielskich podmiotu wyposażonego w osobność prawną, system organów, oraz posiadającego własny majątek.
Skoro jednak, w świetle art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie każdy przejaw aktywności samorządu terytorialnego podlega kontroli sądu administracyjnego, lecz jedynie uchwały podejmowane w sprawach administracji publicznej, skarga do sądu administracyjnego na powyższą czynność jest zatem niedopuszczalna.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.