III SA/Lu 364/22

III SA/Lu 364/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /sprawozdawca/
Jerzy Marcinowski /przewodniczący/
Robert Hałabis
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 611/23 - Wyrok NSA z 2024-08-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 40a ust. 2 pkt 3 i 4 lit. b
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2070
art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Protokolant: Referent Agnieszka Kuna po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Biura Geodezji w L. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego i ustalenia opłaty za udostępnienie wnioskowanych materiałów oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r., Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Starosta") z dnia 11 kwietnia 2022 r., odmawiającą nieodpłatnego udostępnienia danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego w ramach dokonanego przez W. L. zgłoszenia prac geodezyjnych i ustalającą opłatę za udostępnienie wnioskowanych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej: "pzgk") w wysokości [...] zł.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W. L. (dalej jako: "strona skarżąca" lub "WBG") dokonało w dniu 2 marca 2022 r. zgłoszenia w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we W. pracy geodezyjnej polegającej na sporządzeniu projektu scalenia i wymiany gruntów na obiektach na obiektach: B., W. W., N. Z., Z., gmina U., na obszarze 1690,5258 ha. W rubryce nr [...] formularza zgłoszenia prac geodezyjnych (odnoszącej się do dodatkowych wyjaśnień i uwag wykonawcy prac geodezyjnych) WBG zaznaczyło, że zachodzi przesłanka zwolnienia z opłat za udostępnienie materiałów zasobu na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako: "Pgik". WBG wskazało, że na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2070 ze zm.), dalej jako: "ustawa o informatyzacji", jej przepisy stosuje się do realizujących zadania publiczne określone przez ustawy jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych. Realizacja zgłaszanych prac geodezyjnych mających na celu sporządzenie projektu scalenia przez WBG, tj. jednostkę [...] Województwa wynika z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2021 r., poz. 1912 ze zm.), dalej jako: "ustawa o scalaniu i wymianie gruntów". Wobec powyższego, zdaniem WBG, nie pobiera się opłat za udostępnienie danych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej mającej na celu sporządzenie projektu scalenia gruntów na zgłaszanym obiekcie scaleniowym.
Pismem z 11 marca 2022 r. WBG wniosło o nieodpłatne przekazanie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego dla celów wykonywanych prac scaleniowych w ramach dokonanego zgłoszenia. W treści pisma WBG wskazało na dwie podstawy zwolnienia, tj. wskazaną w zgłoszeniu geodezyjnym i wynikającą z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art. 15 ustawy o informatyzacji oraz podstawę wskazaną w art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik.
Odnosząc się do podstawy zwolnienia wskazanej w art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik strona skarżąca podniosła te same argumenty, które podała w zgłoszeniu prac geodezyjnych z dnia 2 marca 2022 r. Natomiast odnosząc się do podstawy zwolnienia określonej w art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik, strona skarżąca wskazała, że zgodnie z tym przepisem nie pobiera się opłat za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych materiałów zasobu w przypadku prac wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. WBG powołało się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1394/16 i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 292/21. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie realizuje prace geodezyjne i kartograficzne, będące zadaniami ustawowymi starosty, na podstawie zawartego porozumienia, tj. umowy między stronami regulującej zasady współpracy, jak również wysokość wynagrodzenia za ich zrealizowanie.
Starosta w dniu 18 marca 2022 r. wystawił i przekazał stronie Dokument Obliczenia Opłaty ustalając opłatę za zgłoszone prace geodezyjne dla obszaru 1690.5258 ha na kwotę [...]zł, a następnie decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r. odmówił stronie skarżącej nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej i jednocześnie ustalił opłatę za udostępnienie danych z pzgk w wysokości [...] zł. Starosta podniósł, że nie ma podstaw do zwolnienia z opłaty na podstawie 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art. 15 ustawy o informatyzacji. Wskazał, że postępowanie scaleniowe i zagospodarowanie poscaleniowe wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej. WBG, wykonuje tylko prace geodezyjne, będące częścią postępowania scaleniowego. W powyższej sprawie Zarząd Powiatu zawiera porozumienie z Samorządem Województwa L., a WBG na podstawie odrębnego porozumienia z Powiatem W. (nie ze Starostą jako organem prowadzącym scalenie) otrzymuje wynagrodzenie za wykonane prace geodezyjne. Starosta podkreślił, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 Pgik, wykonawca prac geodezyjnych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwemu miejscowo staroście w celu sporządzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów. Natomiast za udostępnienie zasobów materiału geodezyjnego i kartograficznego do zgłoszenia pracy geodezyjnej pobiera się opłatę zryczałtowaną, której wysokość jest uzależniona od wielkości obszaru wskazanego w zgłoszeniu (art. 40d Pgik).
Od powyższej decyzji WBG wniosło odwołanie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
- art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ustawy o informatyzacji, poprzez ich niezastosowanie i naliczenie opłaty,
- art. 40f ust. 1 Pgik poprzez wydanie decyzji niezgodnej z treścią tego przepisu.
Decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r., organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy odniósł się najpierw do przesłanki z art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik. Wskazał, że przepis ten odnosi się wyłącznie do prac geodezyjnych (kartograficznych), których wykonywanie służy realizacji ustawowych zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju. Poza tym unormowanie to wymaga podpisania umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, obejmującego stosowne prace geodezyjne lub kartograficzne. Okoliczność, że Starosta zlecił sporządzenie projektu scalenia gruntów WBG nie może być traktowane jako udzielenie zamówienia publicznego na gruncie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1129 ze zm.), dalej jako: "Prawo zamówień publicznych".
Odnosząc się natomiast do przesłanki zwolnienia określonej 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art. 15 ustawy o informatyzacji organ drugiej instancji wskazał, że fakt realizowania przez WBG zadań publicznych jest okolicznością bezsporną w świetle ustawy Pgik oraz ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zdaniem organu odwoławczego, chybiona jest argumentacja organu pierwszej instancji, że WBG nie wykonuje zadań publicznych. Podmiotowi wykonującemu takie zadania przysługuje na - podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji - nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w zakresie niezbędnym do realizacji zadań ustawowych. Organ odwoławczy powołał się na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. z 2018 r., poz. 29), dalej jako "rozporządzenie w sprawie udostępniania danych", o którym mowa w art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji i wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, dane zgromadzone w rejestrze udostępnia się podmiotom, o których mowa w § 1, na ich wniosek złożony w formie pisemnej lub elektronicznej. Zatem jedynym dopuszczalnym trybem udostępniania danych na gruncie ustawy o informatyzacji jest tryb wnioskowy.
Dalej organ odwoławczy argumentował, że § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 820), dalej jako: "rozporządzenie w sprawie organizacji i trybu prowadzenia pzgk" określa dwa osobne zdarzenia będące podstawą udostępnienia danych z pzgk: 1) złożenie wniosku albo 2) zgłoszenie prac geodezyjnych. Zastosowanie takiej alternatywy rozłącznej prowadzi do konkluzji, że skoro w świetle przepisów Pgik udostępnienie materiałów pzgk na wniosek, również ten sam złożony na gruncie ustawy o informatyzacji, jest traktowane całkowicie odrębnie od udostępnienia takich materiałów w związku z dokonywanymi przez wykonawców zgłoszeniami prac geodezyjnych. Z tego względu nieprawidłowym jest stanowisko o tożsamości tych trybów. Do podobnego wniosku doszedł Starosta. Przepis art. 40a ust. 2 pkt 4 lit.b Pgik zawiera odesłanie do art. 15 ustawy o informatyzacji, toteż może być stosowany wyłącznie w kontekście udostępnienia materiałów pzgk poprzedzonego złożeniem stosownego wniosku. W stanie faktycznym sprawy mamy zaś do czynienia z drugim przypadkiem tj. zgłoszenia pracy geodezyjnej.
Organ drugiej instancji uznał że WBG jako jednostka organizacyjna spełnia przesłanki definicji wykonawcy prac geodezyjnych, zawartych w art. 11 ust. 1 Pgik, zaś wskazany cel pracy geodezyjnej został wymieniony w art. 12 ust. 1 pkt 3 Pgik jako obligujący wykonawcę do dokonania zgłoszenia. Oznacza to, że WBG obowiązywał tryb udostępniania danych stosowany w związku ze zgłoszonymi pracami, w tym również tryb naliczania należnych opłat. Organ odwoławczy podniósł, że zasada odpłatności bezpośrednio wynika z art. 40a ust. 1 Pgik. Wyjątki od tej zasady określono w enumeratywnym katalogu (art. 40a ust. 2 Pgik).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40f ust. 1 Pgik, organ drugiej instancji stwierdził, że Starosta błędnie orzekł o odmowie nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych z pzgk, jednakże rozszerzenie sentencji o ten zwrot jest logicznie powiązane z dalszą częścią rozstrzygnięcia, tj. z ustaleniem wysokości opłaty. W ocenie organu drugiej instancji nie jest to więc okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyło W. L.. W złożonej skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ustawy o informatyzacji poprzez ich niezastosowanie i naliczenie opłaty, w sytuacji gdy WBG jest na mocy ustawy zwolnione z uiszczenia tej opłaty;
- art. 40f ust. 1 Pgik poprzez wydanie decyzji niezgodnej z treścią tego przepisu.
W uzasadnieniu skargi WBG wskazało, że jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, działa w formie jednostki budżetowej i jest finansowane z budżetu Województwa L.. Podniosło, że zgodnie z § 5 Statutu WBG, wykonuje i koordynuje prace scaleniowo-wymienne na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wykonuje też prace związane z przygotowaniem dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i geodezyjno-prawnej niezbędnej do przekazania Województwu mienia Skarbu Państwa służącego realizacji zadań Samorządu Województwa, w tym inwestycji drogowych, inwestycji melioracji wodnych, podziału nieruchomości, ustalania granic, itp. Prace scaleniowe wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa (art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu). Natomiast prace scaleniowo-wymienne wykonuje samorząd województwa przy pomocy jednostek organizacyjnych przekazanych mu na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., poz. 872 ze zm.).
Zdaniem WBG, art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. g Pgik nie niweczy zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Skoro art. 12 ust. 1 Pgik zobowiązuje każdego wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych do ich zgłoszenia przed ich rozpoczęciem, to nielogiczny byłby dodatkowy wniosek tego samego wykonawcy tych samych prac geodezyjnych skierowany do tego samego organu o nieodpłatne przekazanie materiałów w trybie art. 15 ustawy o informatyzacji. Tym bardziej, że w treści zgłoszenia, jak również w późniejszych pismach WBG wskazywało tą podstawę prawną zwolnienia.
WBG podniosło, że wniosek o udostępnienie danych na podstawie art. 15 ustawy o informatyzacji został określony na podstawie delegacji ustawowej w § 2 rozporządzenia w sprawie udostępniania danych. Natomiast formularz zgłoszenia pracy geodezyjnej został określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 27 lipca 2020 r. w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych, zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac oraz protokołu weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1316).
WBG podkreśliło również, że formularz zgłoszenia pracy geodezyjnej zawiera znacznie więcej danych niż wniosek, o którym mowa w ustawie o informatyzacji, jednak organ dokonał bezpodstawnego rozróżnienia tych formularzy i danych w nim zawartych.
Wskazując na powyższe zarzuty WBG wniosło uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W dniu 16 listopada 2022 r. do sądu wpłynęło pismo procesowe strony skarżącej, uzupełniające wniesioną skargę. W piśmie tym strona skarżąca podniosła, że ustawą z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r., poz. 2185), dalej jako: "ustawa zmieniająca", uległ zmianie art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik. W nowym brzmieniu stanowi on, że nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych materiałów zasobu w przypadku prac wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace, a w przypadku prac scaleniowych lub wymiennych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2022 r., poz.1223) po podpisaniu porozumienia na wykonanie takich prac. Strona skarżąca podkreśliła, że w zakresie zmiany art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że proponowana zmiana doprecyzowuje dotychczasowe przepisy i ogranicza wątpliwości interpretacyjne co do niepobierania opłat za udostępnienie wykonawcy materiałów zasobu w przypadku prac wykonywanych w celu realizacji zadań starosty określonych nie tylko w ustawie Pgik, ale i w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Przedmiotowa ustawa reguluje sprawy wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych (art. 1 pkt 3).
Według art. 2 pkt 1Pgik ilekroć w ustawie jest mowa o pracach geodezyjnych - rozumie się przez to:
a) projektowanie i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych, w związku z:
– realizacją zadań określonych w ustawie,
– opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych,
– wykonywaniem opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa,
b) projektowanie i wykonywanie zobrazowań lotniczych oraz zobrazowań satelitarnych w związku z realizacją zadań określonych w ustawie lub na potrzeby pomiarów i opracowań, o których mowa w lit. a,
c) obliczanie lub przetwarzanie wyników pomiarów, opracowań i zobrazowań, o których mowa w lit. a i b,
d) tworzenie określonych w ustawie zbiorów danych, ortofotomapy oraz dokumentacji geodezyjnej na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych oraz czynności cywilnoprawnych związanych z nieruchomościami, a także wykonywanie opracowań geodezyjno-kartograficznych na potrzeby budownictwa.
Jeśli jest mowa o państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - rozumie się przez to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne (art. 2 pkt Pgik).
Wykonawcą prac geodezyjnych lub prac kartograficznych może być przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego lub mierniczego górniczego (art. 11 ust. 1 Pgik).
W świetle art. 12 ust.1 pkt 3 Pgik wykonawca prac geodezyjnych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem tych prac jest między innymi: sporządzenie projektu scalenia i podziału nieruchomości (lit. g), czy sporządzenie projektu scalenia lub wymiany gruntów (lit. j).
Według art. 12 ust. 2 Pgik zgłoszenie prac zawiera: 1) dane identyfikujące: a) wykonawcę zgłaszanych prac geodezyjnych, b) kierownika zgłaszanych prac geodezyjnych, w tym numer jego uprawnień zawodowych; 2) cel zgłaszanych prac geodezyjnych; 3) dane określające obszar objęty zgłaszanymi pracami geodezyjnymi;
3a) termin rozpoczęcia zgłaszanych prac geodezyjnych; 4) przewidywany termin przekazania do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1, nie dłuższy niż rok od dnia rozpoczęcia zgłaszanych prac geodezyjnych.
Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, który otrzymał zgłoszenie prac, udostępnia kopie zbiorów danych lub innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanych dalej "materiałami zasobu", dotyczących danego zgłoszenia prac niezwłocznie, nie później niż w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania opłaty, o której mowa w art. 40a ust. 1 (art. 12 ust. 3 Pgik).
Stosownie do art. 12a ust. 1 Pgik wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci: 1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12; 2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii.
W art. 12a ust. 2 pkt 1-3 Pgik określono rodzaje prac geodezyjnych, które wykonawca prac geodezyjnych przekazuje właściwemu organowi Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Dotyczy to wyników wykonanych na zamówienie podmiotów publicznych, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, lub wykonanych na zamówienie podmiotu, któremu podmiot publiczny powierzył lub zlecił realizację zadania publicznego, i sfinansowanych ze środków publicznych.
Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli (art. 40 ust. 1 Pgik).
Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (dalej: "pzgk"), składa się z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych oraz powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Powyższe wynika z art. 40 ust. 2 Pgik..
Zasadą jest, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie (art. 40a ust. 1 Pgik). Jak stanowi art. 41b ust. 2 Pgik, wpływy z opłat za udostępnianie map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu są dochodami własnymi budżetu powiatu. Powołane przepisy wskazują na generalny obowiązek organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierania opłat za udostępnienie materiałów zasobu. Na taki obowiązek wskazuje również art. 40d ust. 3 Pgik, zgodnie z którym, opłaty, o których mowa w ust. 1 i 1a, pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1. Przepis ten odnosi się m.in. do art. 40d ust. 1a Pgik, w myśl którego za udostępnienie materiałów w związku ze zgłoszeniem prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3 lub jego uzupełnieniem, pobiera się opłatę zryczałtowaną, której wysokość jest uzależniona od wielkości obszaru wskazanego w tym zgłoszeniu lub jego uzupełnieniu.
Wyjątki od zasady odpłatnego udostępniania materiałów zasobu ustawodawca określił w sposób enumeratywny w art. 40a ust. 2 pkt 1-8 Pgik. Należy do nich m.in. przypadek zwolnienia od opłaty na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 3 i pkt 4 Pgik. Zgodnie z tymi przepisami nie pobiera się opłaty za:
- udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace (art. 40 ust. 2 pkt 3 Pgik);
- udostępnianie danych na podstawie: a) art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej b) art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 40a ust. 2 pkt 4).
Ustawodawca przewiduje opłaty za poszczególne czynności (art. 40b ust. 1 pkt 1-6 Pgik) oraz zwolnienie z obowiązku ich ponoszenia (art. 40b ust. 1a i ust. 2 Pgik).
Wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 Pgik).
W przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną (art. 40f ust. 1 Pgik).
Wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji (art. 40f ust. 2 Pgik).
W przypadku gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona, nadpłata podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi (art. 40f ust. 3 Pgik).
Na podstawie delegacji zawartej w ustawie Pgik (w art. 12d ust. 1) wydane zostało rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 27 lipca 2020 r. w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych, zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac oraz protokołu weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (DZ.U. z 2020 r., poz. 1316), dalej jako: "rozporządzenie w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych".
Rozporządzenie to w Załączniku nr 1 ustala wzór dokumentu o nazwie "Zgłoszenie prac geodezyjnych". Wzór zgłoszenia prac geodezyjnych w sposób precyzyjny określa, jakie dane powinny zostać zamieszczone w tym dokumencie.
Przepis art. 40 ust. 8 Pgik zawiera delegację ustawową dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego organizację i tryb prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym min. sposób i tryb udostępniania materiałów i zbiorów danych. Zgodnie z tą delegacją, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydał rozporządzenie z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia, udostępnienie materiałów zasobu odbywa się na podstawie wniosku albo zgłoszenia prac geodezyjnych lub jego uzupełnienia.
Z powyższych uregulowań wynika, że procedura zgłoszenia prac geodezyjnych podlega ścisłym regułom, określonym w Pgik oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Dzieje się tak dlatego, że zgłoszenie prac geodezyjnych jest czynnością niezbędną do realizacji prac geodezyjnych (stanowi warunek umożliwiający wykonanie takich prac) i gwarantującą, że zgłaszający otrzyma dane z zasobu pzkg, których prawidłowość została wcześniej zweryfikowana, czy też zaktualizowana przez właściwy organ prowadzący ten zasób.
Z powołanych wyżej unormowań wynika również, że udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie zgłoszenia prac geodezyjnych jest trybem odrębnym od trybu wnioskowego. Powołane wyżej przepisy wskazują na generalny obowiązek organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierania opłat za udostępnienie materiałów zasobu.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że WBG dokonało zgłoszenia w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pracy geodezyjnej polegającej na sporządzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów na obiektach: B., W. W., N. Z., Z., gmina U., na obszarze 1690,5258 ha.
Jak wyżej wykazano sporządzenie projektu scalenia lub wymiany gruntów, jest objęte obowiązkiem zgłoszenia (art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. j Pgik.).
W skardze WBG podnosi, że art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. g Pgik nie wyklucza zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Wymaga w tej sytuacji przypomnienia, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. g Pgik dotyczy sporządzenia projektu scalenia i podziału nieruchomości, a nie sporządzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów. Poza tym skarżące WBG nie zgłosiło właściwemu Staroście dokonania zamiaru prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. g Pgik.
Nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca dokonała zgłoszenia jako wykonawca zaplanowanych prac geodezyjnych. W niniejszej sprawie była to pierwsza czynność, o której nie sposób powiedzieć, że należy ją traktować równocześnie jako wniosek o nieodpłatne udostępnienie materiałów z pzgk.
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy stronie skarżącej, która zgłosiła prace geodezyjne polegające na sporządzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów przysługuje nieodpłatne udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Strona skarżąca powoływała się w takcie przeprowadzonego postępowania na dwie podstawy zwolnienia od opłat za udostępnienie materiałów zasobu. Po pierwsze, skarżąca upatruje takie prawo w przepisach art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ustawy o informatyzacji. Taką podstawę zwolnienia skarżąca wskazała w dokonanym w dniu 2 marca 2022 r. zgłoszeniu prac geodezyjnych (w rubryce nr 16 dotyczącej dodatkowych wyjaśnień i uwag wykonawcy). Naruszenie tych przepisów skarżąca wskazała w zarzutach skargi. Po drugie, prawo do zwolnienia od opłat za udostępnienie materiałów zasobu, skarżąca upatrywała w unormowaniu art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik. Tej podstawy strona nie wskazała w zgłoszeniu pracy geodezyjnej, ale w dodatkowym piśmie z dnia 11 marca 2022 r. złożonym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a także w piśmie z dnia 15 listopada 2022 r. złożonym w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W skardze do WSA w Lublinie strona przyznaje, że zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów Służby Geodezyjno-Kartograficznej, co do braku podstaw do zastosowania zwolnienia z opłat na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych podstaw do zwolnienia strony skarżącej od opłat za udostępnienie materiałów zasobu. Do takiej konstatacji prowadzi analiza przepisów Pgik oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, a także przepisów ustawy o informatyzacji i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie.
Jak wcześniej wykazano zasadą jest pobieranie opłat za udostępnienie materiałów zasobu w przypadku zgłaszania prac geodezyjnych, a wyjątki od zasady odpłatnego udostępniania materiałów zasobu ustawodawca określił w sposób enumeratywny w Pgik. Należy do nich m.in. przypadek zwolnienia od opłaty na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik, powoływany przez stronę skarżąca w swojej argumentacji w pierwszej kolejności. Zgodnie z tym przepisem nie pobiera się opłaty za udostępnianie danych na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Zakres podmiotowy ustawy o informatyzacji określa jej art. 2 ust. 1 – 4. Przewiduje on w ust. 1, że z zastrzeżeniem ust. 2-4, przepisy ustawy stosuje się do realizujących zadania publiczne określone przez ustawy: 1) organów administracji rządowej, organów kontroli państwowej i ochrony prawa, sądów, jednostek organizacyjnych prokuratury, a także jednostek samorządu terytorialnego i ich organów, 2) jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych. Podmioty te oraz te wymienione w pkt 3-1 ust. 1 art. 2 ustawy o informatyzacji ustawodawca nazywa podmiotami publicznymi.
Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o informatyzacji oznacza, że jej przepisy stosuje się do jednostek budżetowych, jeżeli realizują one zadania publiczne określone przez ustawy. Interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadza dwa kryteria. Pierwszym jest realizacja zadań publicznych. Drugim kryterium jest, aby te zadania były określone przez ustawy. Zakres podmiotowy tej ustawy odnosi się zatem do podmiotów spełniających łącznie oba te kryteria.
Zgodnie z unormowaniem ust. 1 art. 15 ustawy o informatyzacji, podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań.
Dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane tylko wyłącznie do realizacji zadań publicznych (art. 15 ust. 2).
W art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji zawarto delegację ustawową dla Rady Ministrów do wydania w drodze rozporządzenia, sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze potrzebę usprawnienia realizacji zadań publicznych, zapewnienia szybkiego bezpiecznego dostępu do danych oraz zabezpieczenia wykorzystania danych do celów realizacji zadań publicznych.
Treść przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji określającego, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań, oznacza w istocie rozszerzenie zakresu podmiotowego, o którym mowa w art. 2 tejże ustawy.
Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca jest jednostką budżetową i realizuje zadania publiczne, co znajduje potwierdzenie w postanowieniach § 1 ust. 2 i § 5 ust. 1-8 Statutu Wojewódzkiego Biura Geodezji w Lublinie (Załącznika do uchwały Nr XIX/328/2020 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 28 września 2020 r.).
Okoliczności te nie są jednak decydujące dla uznania, że w tej konkretnej sprawie zostały spełniona przesłanki do zwolnienia od opłat za udostępnienie materiałów zasobu, przewidziane w art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik.
Zdaniem Sądu, dla stwierdzenia, że zachodzi podstawa zwolnienia, o której mowa w art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik nie wystarczy spełnienie warunków, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Ustawa o informatyzacji przewiduje tryb wnioskowy udostępniania danych z rejestrów publicznych dla podmiotów, o których mowa w art. 15 ust. 1 i w tym zakresie odsyła do art. 15 ust. 3 tej ustawy. Na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Przepis § 2 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi wyraźnie, że dane zgromadzone w rejestrze publicznym udostępnia się na wniosek złożony w formie pisemnej lub elektronicznej. Z kolei w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia określono dokładnie co powinien zawierać wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze. Należy do nich wskazanie informacji dotyczących: danych podmiotu ubiegającego się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, adresu siedziby wnioskodawcy, nazwy podmiotu, do którego kierowany jest wniosek, wskazanie zadania publicznego i podstawy prawnej jego realizacji przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, którego wykonanie wymaga udostępnienia tych danych, określenie rejestru, w którym są zgromadzone dane, które mają być udostępnione, zakres żądanych danych i wskazanie sposobu ich udostępnienia, wskazanie okresu udostępnienia danych, oświadczenie podmiotu, że udostępnione dane wykorzysta wyłącznie do realizacji wskazanego zadania publicznego, warunki zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych niezbędnych do uzyskania dostępu do danych, daty, pieczęci i podpisu osoby reprezentującej podmiot. Rozporządzenie w sprawie udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym zawiera również wzór wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze.
Z powyższych przepisów wynika, że ustawa o informatyzacji łączy bezpłatne udostępnienie danych z rejestru publicznego z koniecznością wystąpienia z wnioskiem złożonym w trybie art. 15 ust. 3 tej ustawy. Podkreślić należy, że przepisy wydanego na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji rozporządzenia w sprawie udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, przewidują we wniosku podmiotu ubiegającego się o udostępnienie informacji i oświadczeń podania informacji związanych z bezpieczeństwem przetwarzania uzyskanych danych, jak choćby oświadczenie podmiotu, że udostępnione dane wykorzysta wyłącznie do realizacji wskazanego zadania publicznego, czy też określenie warunków zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych niezbędnych do uzyskania dostępu do danych. Uzyskane dane mogą zaś być wykorzystane wyłącznie do tego konkretnego zadania, co ustawodawca podkreśla w art. 15 ust. 2 ustawy o informatyzacji.
W orzecznictwie sygnalizuje się, że wniosek złożony na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji powinien dotyczyć realizacji konkretnego, zindywidualizowanego i określonego w czasie zadania publicznego. Wniosek nie może się odwoływać tylko w sposób ogólny do rodzaju zadań publicznych, jakie może realizować wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r. I OSK 1338/19).
Należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że zgłoszenie pracy geodezyjnej w dniu 2 marca 2022 r. przez W. L. zostało dokonane w wyniku realizacji obowiązku ustawowego wynikającego z art. 12 ust. 1 pkt 3 Pgik. Jest to tryb odmienny od trybu wnioskowego uregulowanego w art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Tryb zgłoszenia prac geodezyjnych wiąże się bowiem ze złożeniem dokumentu zgodnego ze wzorem, o którym mowa w art. 12d ust. 1 pkt 1 Pgik i wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego wzorem zgłoszenia prac geodezyjnych określonym w rozporządzeniu w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych. Ze zgłoszeniem dokonanym stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 3 Pgik wiąże się więc obowiązek uiszczenia opłaty za udostępnienie materiałów zasobu, która ma szczególny zryczałtowany charakter, o czym stanowi art. 40d ust. 1a Pgik. Stosownie do tego przepisu, za udostępnianie materiałów zasobu w związku ze zgłoszeniem prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3, lub jego uzupełnieniem, pobiera się opłatę zryczałtowaną, której wysokość jest uzależniona od wielkości obszaru wskazanego w tym zgłoszeniu lub jego uzupełnieniu.
Przytoczony przez stronę na poparcie swego stanowiska wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. III SA/Lu 292/21, który został wydany w odmiennym stanie faktycznym, gdzie podmiotem ubiegającym się o zwolnienie od opłat za udostępnienie materiałów zasobu, była spółka prawa handlowego, która złożyła wniosek o udostępnienie materiałów zasobu i jednocześnie załączyła wniosek zgodny z rozporządzeniem Rady Ministrów z 27 września 2005 r. w sprawie sposobu , zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Spór pomiędzy organem a stroną dotyczył zaś ustalenia, czy spółka jako podmiot niepubliczny realizuje zdania publiczne.
Natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odmienną sytuacją, w której podmiot realizujący zadania publiczne polegające na wykonaniu pracy geodezyjnej (sporządzenie projektu scalenia i wymiany gruntów) dokonał zgłoszenia tej pracy w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w trybie przepisów Pgik, natomiast nie wystąpił z wnioskiem o jakim mowa w art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji w zw. z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie złożyła formalnego wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w trybie art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o informatyzacji w związku z treścią rozporządzenia w sprawie udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Takiego wniosku nie może zastąpić powołanie się w dokumencie zgłoszenia prac geodezyjnych na przepis art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art 15 ustawy o informatyzacji, umożliwiający odstąpienie od opłat za udostępnienie materiałów zasobu. Nie jest to bowiem wniosek złożony w trybie art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji i nie zawiera elementów wymaganych rozporządzeniem w sprawie udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Podobnie ma się rzecz z pismem strony z 11 marca 2022 r., tzn. nie można go potraktować jako wniosku złożonego w trybie art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o informatyzacji. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej potwierdził, że w sprawie zostało złożone tylko zgłoszenie w trybie art. 12 Pgik.
Powyższe nie oznacza oczywiście, że samo złożenie wniosku w trybie określonym w art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o informatyzacji, przesądza z góry o obowiązku bezpłatnego udostępnienia danych z rejestru publicznego (tu – zasobu geodezyjno-kartograficznego) prowadzonego przez starostę. Poza tym brak jest normatywnych podstaw do przyjęcia, że organ powinien był z urzędu zasygnalizować stronie kwestię ewentualnego złożenia wniosku w trybie ustawy o informatyzacji.
Organ odwoławczy przyznaje fakt realizowania przez WBG (jako jednostkę organizacyjną podlegającą samorządowi województwa) zadań publicznych. Do takiego wniosku organ drugiej instancji dochodzi po analizie przepisów Pgik oraz ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Organ stwierdził, że WBG w L. ma udział w wykonywaniu prac scaleniowych. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że podmiotowi wykonującemu zadania publiczne przysługuje w świetle art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w zakresie niezbędnym do realizacji ustawowych zadań.
Stanowisko to należało zaakceptować i zwrócić uwagę, że ustawodawca definiując pojęcie prac geodezyjnych odróżnia projektowanie i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych, w związku z realizacją zadań określonych w ustawie (art. 2 pkt 1 lit a akapit pierwszy Pgik) od opracowania dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych (art. 2 pkt 1 lit a akapit drugi). Z akt sprawy wynika, że zgłoszenie z dnia 2 marca 2022 r. dotyczy ogólnie rzecz ujmując sporządzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów i realizacja tak określonych prac geodezyjnych wynika z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, przez prace scaleniowe - rozumie się przez to prace i czynności niezbędne do: a) wszczęcia postępowania scaleniowego, b) prowadzenia postępowania scaleniowego, c) ujawnienia w księgach wieczystych decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia.
Według art. 1 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy, zagospodarowanie poscaleniowe definiuje się jako określone w decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów prace umożliwiające objęcie w posiadanie przez uczestników scalenia wydzielonych im w ramach postępowania scaleniowego gruntów, polegające na:
a) budowie lub przebudowie dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych oraz dojazdów do zabudowań poszczególnych uczestników scalenia,
b) korekcie przebiegu oraz poprawie parametrów technicznych urządzeń melioracji wodnych lub innych urządzeń wodnych,
c)likwidacji zbędnych miedz i dróg oraz wykonywaniu zabiegów rekultywacyjnych umożliwiających uprawę mechaniczną gruntów;
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy, postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3.
Prace scaleniowo-wymienne koordynuje i wykonuje samorząd województwa przy pomocy jednostek organizacyjnych przekazanych mu na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. poz. 872, z późn. zm.) lub jednostek utworzonych przez ten samorząd do realizacji tych zadań (art. 3 ust. 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Przywołany art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, należy odczytywać w powiazaniu z treścią poniższych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów określających, że wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty (art. 7 ust. 1), że sąd właściwy do prowadzenia ksiąg wieczystych, na wniosek starosty, uczyni w księdze wieczystej wzmiankę o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego (art. 21 ust. 1) oraz że projekt scalenia lub wymiany gruntów zatwierdza, w drodze decyzji, starosta (art. 27 ust.3).
Z przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów winka, że udział WBG w L. w pracach scaleniowych ogranicza się przede wszystkim do wykonania, wymagających specjalistycznej wiedzy z zakresu geodezji i kartografii prac technicznych, niezbędnych m.in. do wszczęcia i prowadzenia postępowania scaleniowego. Zatem sporządzony projekt scalenia lub wymiany gruntów należy traktować jako pracę geodezyjną, której wyniki podlegają włączeniu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie art. 12a ust. 1 Pgik. Przepis ten określa, że wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych. Wyniki tych prac geodezyjnych, podlegają obowiązkowej weryfikacji przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art. 12b ust. 1 Pgik).
Uwzględniając treść powołanych wyżej uregulowań należy uznać, że W. L. uczestniczy w realizacji zadań publicznych, należących z mocy ustawy do kompetencji starosty i samorządu województwa. Takie stanowisko zajął również organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe rozważania i bezsporną okoliczność braku złożenia wniosku w trybie ustawy o informatyzacji, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b Pgik w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ustawy o informatyzacji, okazały się bezpodstawne.
W ocenie Sądu, należało również rozważyć, czy nie zachodzi podstawa do zwolnienia od opłaty za udostępnienie materiałów zasobu, o której mowa w art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik.
Zgodnie z art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie pobiera się opłat za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu – w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace.
Strona skarżąca w toku postepowania administracyjnego powołała się na wyżej wskazany art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i uzasadniała, że prace scaleniowo-wymienne koordynuje i wykonuje samorząd województwa przy pomocy jednostek organizacyjnych. Takimi jednostkami są właściwe miejscowo biura geodezji. Strona skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie realizuje prace geodezyjne i kartograficzne na podstawie porozumienia regulującego zasady współpracy i wysokość wynagrodzenia za ich zrealizowanie. Dlatego też zdaniem skarżącej, czynności te są objęte dyspozycją art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik.
Uwzględniając treść powołanych wyżej uregulowań należy uznać, że W. L. uczestniczy w realizacji zadań publicznych, które należą do kompetencji starosty, a także samorządu województwa. Jednakże opisane ustawowe zadania starosty dotyczące przeprowadzenia postępowania scaleniowego oraz zagospodarowania poscaleniowego wynikają z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a nie z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do której jednoznacznie odwołuje się art. 40a ust. 2 pkt 3 p.g.k. Trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, odnosi się wyłącznie do prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, których wykonywanie służy realizacji ustawowych zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja tego rodzaju nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Nie można także odmówić słuszności argumentacji organu o niespełnieniu w okolicznościach sprawy także innej przesłanki wynikającej z art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik. Przepis ten wymaga również - oprócz realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej - podpisania umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1394/16). Częściowe wypełnienie warunków zwolnienia od opłaty na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik nie jest wystarczające do zastosowania tego przepisu. Warunkiem dopełniającym, koniecznym do przyjęcia, że istnieje podstawa zwolnienia wymieniona w tym przepisie, jest aby zgłoszenie prac geodezyjnych i kartograficznych polegających na scaleniu i wymianie gruntów było poprzedzone podpisaniem przez wykonawcę umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych.
W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała spełnienia powyższego warunku.
W ocenie Sądu, samo zlecenie przez starostę sporządzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów W. L., jak również zawarcie porozumienia w tej sprawie regulującego zasady współpracy i wysokość wynagrodzenia, nie może być traktowane jako udzielenie zamówienia publicznego w rozumieniu ustawy Prawo zamówień publicznych.
Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w piśmie strony z dnia 15 listopada 2022 r. stwierdzić należy, że podniesiona tam argumentacja nie podważa oceny o legalności zaskarżonej decyzji. Strona powołuje się na zmianą treść art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik, wprowadzoną na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców. W nowym brzmieniu art. 40a ust. 2 pkt 3 stanowi, że nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych materiałów zasobu w przypadku prac wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace, a w przypadku prac scaleniowych lub wymiennych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2022 r., poz.1223) po podpisaniu porozumienia na wykonanie takich prac.
Nowe brzmienie tego przepisu akcentuje wyraźnie, że zwolnienie od opłaty za udostępnienie materiałów zasobu obejmuje prace scaleniowe lub wymienne realizowane na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jak również to, że prace muszą być poprzedzone podpisaniem porozumienia na wykonanie takich prac.
Zatem w odróżnieniu od dotychczas obowiązującej treści przepisu art. 40a ust. 2 pkt 3 aktualnie prace scaleniowe lub wymienne realizowane na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w tym również te które są wykonywane przez Wojewódzkie Biura Geodezji na podstawie zlecenia ich przez starostę, korzystają ze zwolnienia ustawowego od opłat za udostępnienie materiałów zasobu. Natomiast z przyczyn omówionych wyżej, przed wejściem w życie omawianej zmiany art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik, z jego normy nie można było zasadnie wywieść takiego zwolnienia w odniesieniu do prac stanowiących przedmiot zgłoszenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Na mocy ustawy zmieniającej z dnia 7 października 2022 r. w odniesieniu do prac scaleniowych lub wymiennych złagodzony został również dotychczasowy warunek art. 40a ust. 2 pkt 3 p.g.k., odnoszący się do konieczności podpisania na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego wykonanie prac. Obecnie, w przypadku prac scaleniowych lub wymiennych realizowanych na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, bowiem wystarczy podpisanie porozumienia na wykonanie takich prac.
Jak wskazują przepisy przejściowe, tj. art. 81 ustawy zmieniającej, ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, za wyjątkiem przepisów wymienionych w pkt 1-5. Zatem przepis art. 7 ustawy zmieniającej, wprowadzający nowe brzmienie art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik wszedł w życie od dnia 10 listopada 2022 r. Nowa regulacja, nie ma więc zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.
W świetle powyższych wywodów, należy przyznać rację organowi odwoławczemu, który nie znalazł podstaw do zastosowania zwolnienia od opłat za udostępnienie materiałów zasobu na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 3 Pgik.
Rozstrzygając stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., w granicach danej sprawy, Sąd nie znalazł również podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy innych przepisów prawa materialnego, w tym regulujących przesłanki zwolnienia od opłat za udostępnienia materiałów zasobu.
Podzielić natomiast należy stanowisko strony skarżącej odnośnie naruszenia art. 40f ust. 1 Pgik poprzez wydanie decyzji niezgodnej z treścią tego przepisu. Rację ma strona skarżąca, że przepis art. 40f ust. 1 Pgik nie przewiduje rozstrzygnięcia o treści: "odmowa nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej". Zgodnie z tym unormowaniem, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przepis ten uzależnia więc wydanie decyzji administracyjnej od zaistnienia sporu co do zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty. Natomiast sam proces obliczania opłaty oparty jest na zasadzie samoobliczenia, w myśl reguł określonych w art. 40d Pgik. Następstwem tego procesu jest wydanie Dokumentu Obliczenia Opłaty, który zawiera wysokość należnej opłaty i sposób jej wyliczenia (art. 40e Pgik).
Sąd podkreśla jednak, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest podstawą uchylenia decyzji będącej przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, naruszenie to nie było istotne, ponieważ odmowa nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych wiązała się z ustaleniem wysokości opłaty na podstawie wcześniej wystawionego Dokumentu Obliczenia Opłaty na kwotę [...]zł.
Z tych powodów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi.