III SA/Lu 363/22

III SA/Lu 363/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Drwal
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 127 § 2 i art.134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2069
art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ust. 2
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kwarantanny I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie na rzecz A. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Rzeszowie (dalej również jako "organ I instancji" lub "PPIS w Rzeszowie") nałożył na małoletniego A. L. kwarantannę od dnia 11 grudnia 2021 r. do dnia 17 grudnia 2021 r., ze względu na narażenie na bliski kontakt z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2.
Pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. P. L. – przedstawiciel ustawowy małoletniego A. L. – wniósł odwołanie od decyzji o nałożeniu kwarantanny podnosząc, że syn nie miał kontaktu z osobą zakażoną.
Pismem z dnia 17 grudnia 2021 r. nr [...] Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie "w związku z wniesieniem odwołania z dnia 13 grudnia 2021 r. (...) od decyzji o nałożeniu kwarantanny (...) przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie (...)" utrzymał "stanowisko Organu I instancji".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z ustawą z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.), dalej jako "ustawa o zapobieganiu chorób zakaźnych", kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Kwarantanna domowa ma charakter profilaktyczny – dotyczy tylko tych osób, które nie mają jeszcze żadnych objawów infekcji, ale z uwagi na potencjalne nosicielstwo mogłyby zarażać innych jeszcze nim u nich samych wystąpią objawy choroby. Okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia, ulega zakończeniu po 10 dniach licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z danymi z Systemu Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej zwanej SEPIS) małoletni A. L. w dniu 7 grudnia 2021 r. miał ostatni kontakt z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2, w przedszkolu. Informacje o zdarzeniu zostały wcześniej przekazane przez dyrektora przedszkola w związku z ujawnieniem przypadku zakażenia wirusem SARS-CoV-2 dziecka uczęszczającego do przedszkola. Ostatnim dniem obecności w przedszkolu zakażonego dziecka był 7 grudnia 2021 r. Przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne pozwoliło na wskazanie osób, które miały kontakt z osobą zakażoną. Lista tych osób, zawierająca imiona i nazwiska osób, numery PESEL, adresy zamieszkania wraz z innymi danymi niezbędnymi do prowadzenia dalszych działań przeciwepidemicznych trafiła w systemie teleinformatycznym do PPIS w Rzeszowie. W oparciu o utworzone zgłoszenie upoważniony przedstawiciel PPIS w Rzeszowie poprzez telefon kontaktowy [...] powiadomił rodzica dziecka o nałożeniu obowiązkowej kwarantanny na małoletniego A. L. w okresie od dnia 11 grudnia 2021 r. do 17 grudnia 2021 r. ze względu na narażenie na bliski kontakt z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2. Informacje o nałożonej kwarantannie zostały wprowadzone do systemu SEPIS.
Organ przywołał również treść § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021. poz. 861 z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie, w myśl którego, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organ inspekcji sanitarnej nie wydaje. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. L. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego pisma, które nazwał decyzją, jako wydanego z rażącym naruszeniem przepisów, albo uchylenie wydanych w sprawie decyzji jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego i naruszeniem przepisów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 11 grudnia 2021 r., po otrzymaniu informacji przekazanej poprzez nagranie automatyczne dowiedział się, że syn A. objęty został obowiązkiem kwarantanny od dnia 11 grudnia 2021 r. do dnia 17 grudnia 2021 r. ze względu na bliski kontakt z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2. Po skontaktowaniu się z PPIS w Rzeszowie w dniu 13 grudnia 2021 r. został poinformowany, że w sprawie nie przysługuje mu dostęp do akt, ponieważ organ prowadzi je jedynie w swoim wewnętrznym systemie informatycznym i strony postępowania nie mają do niego wglądu. Powyższą argumentację powielił organ II instancji, który również nie wydał postanowienia w tym przedmiocie. Wobec powyższego skarżący nie jest w stanie odnieść się do przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego, ocenić jego prawidłowości i słuszności.
Skarżący zarzucił organom niekonsekwencję w przyjętym stanowisku, z jednej bowiem strony organ odwoławczy utrzymuje "stanowisko" organu I instancji, następnie informuje go, że decyzji w sprawie kwarantanny nie wydaje się, po czym na końcu decyzji podaje informację "prawidłowo odmówił uchylenia własnej decyzji".
Skarżący podniósł, że rozporządzenie, na którym orany oparły swoje rozstrzygnięcia zostało wydane z rażącym przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 46a ustawy o zapobieganiu chorób zakaźnych. Odmawiając stronie na każdym etapie postępowania wglądu do akt sprawy organy uniemożliwiły skuteczną kontrolę swoich poczynań. Prezentując zaś sprzeczne stanowiska podważyły zaufanie do całości swoich działań.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a – c) p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z powyższymi zasadami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest pismo Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2021 r. w którym "utrzymał stanowisko organu I instancji". W pierwszej kolejności wyjaśnienia zatem wymaga kwestia czy pismo to stanowi decyzję administracyjną, jak przyjął skarżący, czy też stanowi jedynie pismo informacyjne organu.
W doktrynie postępowania administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym decyzja administracyjna to kwalifikowany akt, którego cechą charakterystyczną jest władcze, zewnętrzne i jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego oparte na powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, rozstrzygający sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata i orzekający o prawach lub obowiązkach tego adresata w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie k.p.a. i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Natomiast w ujęciu procesowym decyzja administracyjna kończy dane postępowanie administracyjne i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt (pismo) jest decyzją czy też nią nie jest, nie przesądza jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: 1) oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt; 2) wskazanie adresata; 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz 4) podpis osoby reprezentującej organ administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93). Aby zatem uznać pismo za decyzję winno ono spełniać wskazane minimalne wymogi decyzji.
Analiza zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie pisma organu z dnia 17 grudnia 2021 r. prowadzi do wniosku, że spełnia ono wskazane wyżej wymogi minimalne do uznania go za decyzję. Pismo zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, od którego pochodzi (Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie), opatrzone jest datą wydania (17 grudnia 2021 r.) oraz zawiera oznaczenie strony (P. L. przedstawiciel ustawowy małoletniego A. L.). W piśmie tym zawarto podstawę prawną rozstrzygnięcia – przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 z późn. zm.), dalej jako "ustawa" oraz rozstrzygnięcie – "utrzymuje stanowisko Organu I instancji". Rozstrzygnięcie to zostało uzasadnione. Ponadto pismo to podpisał A. S. – Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Jak wskazał organ w pierwszym akapicie pisma, w związku z wniesionym odwołaniem od decyzji organu I instancji utrzymuje jego stanowisko. Jakkolwiek zatem organ nie określił expressis verbis, że pismo stanowi decyzję, to cechy jakie mu nadał oraz zawarta w nim treść pozwalają na przyjęcie, że stanowi ono mniej lub bardziej wadliwe formalnie skonstruowaną decyzję.
Stwierdzić zatem należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo zawiera wszystkie niezbędne elementy do uznania go za decyzję administracyjną.
Jak wynika z akt administracyjnych, A. L., małoletni syn skarżącego w dniu 7 grudnia 2021 r. miał kontakt z osobą zarażoną wirusem SARS-CoV-2 w przedszkolu. Dyrektor przedszkola zgłosił przypadek zarażenia wirusem jednego z dzieci uczęszczających do przedszkola i na tej podstawie organ – Powiatowy Inspektor Sanitarny w Rzeszowie podjął czynności w sprawie. Po przeprowadzeniu dochodzenia epidemiologicznego oraz stworzeniu listy osób, które miały kontakt z osobą zarażoną i wprowadzeniu ich danych do systemu teleinformatycznego, upoważniony pracownik PPIS w Rzeszowie powiadomił telefoniczne skarżącego o nałożeniu obowiązkowej kwarantanny na małoletniego syna skarżącego w okresie od 11 grudnia 2021 r do 17 grudnia 2021 r. ze względu na narażenie na bliski kontakt z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2.
Uprawnienie organu, działającego na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195 z późn. zm.), do podjęcia czynności w związku ze stwierdzeniem zarażenia wirusem SARS-CoV-2 nie budzi wątpliwości i nie jest w sprawie kwestionowane. Zarzuty skargi koncentrują się natomiast na braku możliwości weryfikacji prawidłowości działań organów wobec odmowy udostępnienia stronie akt postępowania oraz formie, w jakiej organ powinien rozstrzygnąć o objęciu małoletniego syna skarżącego kwarantanną.
Wobec powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych, zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także obowiązki osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi określa ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami powołanej ustawy na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 325 z późn. zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się różnym zabiegom, badaniom i obowiązkom, m.in. kwarantannie (pkt 1 lit. f).
Stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Decyzjom, o których mowa w ust. 1 i 2, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 3). Decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:
1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;
2) nie wymagają uzasadnienia;
3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób (ust. 3a).
Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.
Z przytoczonych przepisów wynika, że przepis art. 33 ust. 1 ustawy odnosi się ogólnie do wszystkich obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy, stanowi więc normę generalną. Przepis określony w art. 34 ust. 2 ustawy ma natomiast charakter regulacji szczególnej, w stosunku do art. 33 ust. 1 ustawy, ponieważ dotyczy wyraźnie określonego przypadku – wyłącznie kwarantanny nakładanej na osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych.
Ponadto, obowiązek wydania decyzji został przewidziany jedynie w pierwszym z omawianych przypadków. W art. 33 ust. 1 ustawy wskazano wprost, że organ sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Obowiązku takiego nie przewidziano natomiast w sprawach nałożenia kwarantanny. Obowiązku takiego nie sposób także domniemywać, bowiem przepisy ustawy wyraźnie stanowią, w jakich przypadkach organ wydaje decyzję.
W przypadkach określonych w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy do uznania inspektora sanitarnego pozostawiona jest decyzja co do zasadności podjęcia określonych działań i nałożenia obowiązków oraz wprowadzenia zakazów i nakazów. Wskazuje na to brzmienie przepisu, który stanowi, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć określone ogólnie w art. 5 ust. 1 obowiązki. Organ sanitarny rozstrzyga zatem samodzielnie o tym, czy podjąć działania i jakie środki zastosować, co uzasadnia wydanie decyzji, będącej władczym rozstrzygnięciem o obowiązkach określonego adresata.
Natomiast przepis art. 34 ustawy wyraźnie stanowi, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. W stosunku do tych osób obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu jest wyraźnie określony w ustawie, a określenie jednego z tych środków i czasu jego trwania należy do organów inspekcji sanitarnej.
Jest to istotna różnica w stosunku do unormowania zawartego w art. 33 ustawy, co w ocenie sądu uzasadnia stanowisko, że objęcie obowiązkową kwarantanną, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy dokonywane jest w drodze czynności organu, konkretyzującej obowiązku wynikające z ustawy. Organ stwierdza obowiązek poddania się kwarantannie, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy. Jest to czynność o charakterze materialno-technicznym, dotycząca obowiązku wynikającego z przepisów prawa, podejmowana w sprawie indywidualnej, w stosunku do konkretnego podmiotu, niewymagająca wydania decyzji. Na taki charakter czynności organu wskazują też sądy administracyjne (por. przykładowo wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Kielcach z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 934/21, w Gorzowie Wielkopolskim z 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/go 1112/21, Wrocławiu z 26 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 284/20, w Bydgoszczy z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1/22).
Należy ponadto zauważyć, że stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351 z późn. zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 34 ust. 5 ustawy, wskazany został okres obowiązkowej kwarantanny dla osób, które były narażone na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 albo miały styczność ze źródłem zakażenia, u których nie wystąpiły jednak objawy choroby COVID-19, czyli osób, wskazanych w art. 34 ust. 2 ustawy. Tym samym czynność organu inspekcji sanitarnej dotycząca objęcia kwarantanną sprowadza się do skonkretyzowania obowiązku ustawowego i określenia czasu trwania kwarantanny, wskazanego w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy.
Wynikający z ustawy brak obowiązku wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objęcia kwarantanną osób, które miały kontakt z osobami zakażonymi potwierdza również § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się (ust. 1). Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (ust. 2). Przytoczony § 5 rozporządzenia wprowadza szybki i uproszczony system ewidencjonowania stwierdzonych przypadków i podejmowanych w związku z tym przez organy nadzoru sanitarnego działań. W ocenie sądu nie ma podstaw do kwestionowania tego przepisu i odmowy stosowania w zakresie, w jakim przewiduje, że informację o objęciu kwarantanną osób mających styczność z osobą zakażoną umieszcza się w systemie teleinformatycznym oraz w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje możliwość przekazania informacji o objęciu kwarantanną ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.
Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjęcie koncepcji, że przy znaczącej ilości zakażeń dziennych, sięgających kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu tysięcy przypadków, organy inspekcji sanitarnej zobowiązane byłyby do wydawania decyzji administracyjnych o kwarantannie dla wszystkich osób, które miały styczność z osobami zakażonymi, praktycznie sparaliżowałoby pracę służb sanitarnych i nie realizowałoby celu ustawy, którym jest zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych, w tym przypadku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (zob. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 934/2).
W konsekwencji stwierdzić należy, że czynność stwierdzająca obowiązek kwarantanny jest wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inną niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 decyzje i postanowienia.
Art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." stanowi że, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.).
Zgodnie zaś z 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Pierwszy z powyższych przypadków występuje wówczas, gdy środek odwoławczy został wniesiony przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych występuje natomiast w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione od decyzji organu II instancji, gdy przepis prawa expressis verbis eliminuje możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej w drodze odwołania oraz, co istotne na tle rozpoznawanej sprawy, w przypadku nieistnienia przedmiotu zaskarżenia, tj. gdy odwołanie czy zażalenie zostało wniesione od decyzji, które nie zostały jeszcze doręczone bądź ogłoszone stronie lub jakiejkolwiek ze stron postępowania czy też gdy strona wniosła odwołanie od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną czy postanowieniem lecz czynnością materialno-techniczną lub umową cywilnoprawną czy też czynnością stricte informacyjną.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych. Jak wyżej wywiedziono, stwierdzenie obowiązku poddania się kwarantannie, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym, a zatem brak jest decyzji w tym przedmiocie, od której przysługiwałoby odwołanie. Oznacza to, że odwołanie z dnia 13 grudnia 2021 r. wniesione przez skarżącego od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., było niedopuszczalne. Czynność ta podlega zaskarżeniu bezpośrednio do sądu administracyjnego.
W tym stanie sprawy organ odwoławczy winien był stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Organ tego jednak nie uczynił i wydał rozstrzygnięcie, w którym "utrzymał stanowisko Organu I instancji" oraz oznaczył strony postępowania, powołał podstawę prawną, zawarł uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozpoznał zatem odwołanie merytorycznie, czym naruszył przepis art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., co z kolei stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.
Ubocznie wskazać również należy, że sąd nie podziela stanowiska organu w zakresie wyrażonej w decyzji oceny w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie akt sprawy.
Stosownie do art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną.
Dane i informacje, o których mowa w ust. 1, uzyskuje się na podstawie:
1) zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1;
2) danych uzyskanych z indywidualnego nadzoru epidemiologicznego;
3) danych przekazanych przez punkty kontaktowe wspólnotowych i międzynarodowych systemów wczesnego ostrzegania;
4) danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną.
Podjęcie przez organ sanitarny czynności mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną wymaga zatem uprzedniego zweryfikowania informacji i przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego, przez które stosownie do art. 2 pkt
8 ustawy należy rozumieć wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określanie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na specyfikę tego postępowania, nie jest możliwe zachowanie wszelkich zasad i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2021 r., II GSK 793/21). Nie oznacza to jednak, że zweryfikowane informacje i wyniki dochodzenia mają pozostać niedostępne dla strony postępowania, a zarazem niemożliwe do sprawdzenia zarówno przez osobę, na którą nałożono kwarantannę, jak i sąd administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie w zasadzie brak jest jakiejkolwiek dokumentacji obrazującej chronologię wydarzeń oraz czynności organu. W aktach sprawy znajdują się jedynie wydruki z systemu teleinformatycznego oraz korespondencja skarżącego z organem (odwołanie, wniosek skarżącego o udostępnienie akt sprawy oraz pisma organu skierowane do strony już po wniesieniu odwołania). Z dokumentów tych wynika jedynie, że organ nałożył na małoletniego syna skarżącego kwarantannę, na podstawie kontaktu w dniu 7 grudnia 2021 r. z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2. W aktach sprawy brak jest jednak danych tej osoby. Brak jest również dowodu wykonania testu na obecność wirusa SARS-CoV-2 i jego wyniku oraz informacji kiedy i jakie laboratorium pobrało próbkę. Na podstawie akt sprawy nie sposób zatem ustalić na czym polegała weryfikacja informacji o kontakcie oraz jak wyglądał przebieg postępowania epidemiologicznego. Oprócz faktu objęcia syna skarżącego kwarantanną nie można zatem ustalić, ani tym bardziej zweryfikować stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę przez sąd działań organ nadzoru sanitarnego w tym zakresie.
Zwracając się do organu o udostepnienie akt sprawy w celu zapoznania się z motywami, jakimi organ kierował się obejmując syna skarżącego kwarantanną, miał zatem prawo te dane uzyskać. Pozwoliłyby to nie tylko na możliwość ich sprawdzenia, ale także na przekonanie skarżącego o słuszności objęcia syna skarżącego kwarantanną, a więc ograniczenia jego podstawowych praw. Organ nie podał stronie żadnych konkretnych informacji i tego braku nie mogą naprawić bardzo ogólne informacje zawarte w zaskarżonej decyzji i piśmie organu I instancji z dnia 17 grudnia 2021 r.
Powody nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie nie mogą być nieznane osobie zobowiązanej. W postępowaniu dotyczącym objęcia kwarantanną, zasady dotyczące postępowania wyjaśniającego wynikające z k.p.a. (art. 7, art. 11, art. 77 k.p.a.) obowiązują z uwzględnieniem zakresu i celów ustawy. Przebieg i wyniki powinny mieć zatem odzwierciedlenie w aktach sprawy i zostać przedstawione zobowiązanemu, aby ten miał możliwość weryfikacji poczynionych przez organ ustaleń lub przedstawienia okoliczności, które obalałyby ustalenia tego dochodzenia. Z kolei w przypadku zaskarżenia czynności, sąd administracyjny mógłby dokonać kontroli z prawem podjętych przez organ działań.
Wobec wskazanych powyżej naruszeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.