III SA/Lu 357/04

III SA/Lu 357/04 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-10-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja /przewodniczący/
Jadwiga Pastusiak /sprawozdawca/
Maria Wieczorek
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak(spr.), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2004 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałami rady gminy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Nr [...] z dnia [...] marca 2004r ., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) zł tytułem kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 18 ust. 3a i art. 12 ust. 2 w związku z art. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia D. K. na postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nr [...]([...]) z dnia [...] marca 2004 r. negatywnie opiniujące zgodność lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałami rady gminy, utrzymało w mocy postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych po ponownym rozpatrzeniu sprawy negatywnie zaopiniowała wniosek D. K. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w Kawiarni Artystycznej [...] mieszczącej się w lokalu Centrum Kultury przy ul. P.
W zażaleniu na to postanowienie D. K. podniósł, że Klub [...] prowadzi działalność artystyczną o charakterze komercyjnym na podstawie umowy najmu, za zgodą i w porozumieniu z Dyrektorem Centrum Kultury. Organizowane przez Klub [...] imprezy artystyczne adresowane są w całości do osób dorosłych i mają charakter imprez zamkniętych. Współorganizatorzy tych imprez zlecają Klubowi [...] ich obsługę gastronomiczną. Sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych do 18% w Klubie [...] nie zagraża celom statutowym Centrum Kultury.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.
Badając sprawę Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych ustaliła, że Centrum Kultury przy ul. P. w L. jest placówką zajmującą się między innymi wychowaniem i opieką nad osobami nieletnimi. Do lokalu prowadzi tylko jedno wejście, z którego korzystają wspólnie inni użytkownicy, w tym głównie dzieci i młodzież. Biblioteka publiczna usytuowana jest w tym samym budynku i na tym samym piętrze. Na tym samym poziomie znajduje się Centrum Informacji Kulturalnej. Ponadto jest to miejsce pracy, ponieważ na tym samym piętrze usytuowane są biura Centrum Kultury.
Kolegium podzieliło stanowisko Komisji, że wnioskowane usytuowanie punktu sprzedaży alkoholu naruszałoby postanowienie § 2 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 1993 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlowych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, z tej przyczyny, ze w świetle cytowanego przepisu uchwały nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach, które usytuowane są na nieruchomościach graniczących między innymi z placówkami zapewniającymi wychowanie i opiekę osobom nieletnim.
Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że wynajmujące w swojej siedzibie przedmiotowy lokal kawiarni – Centrum Kultury jest instytucją kultury i prowadzi działalność kulturalną, która w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123) polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury.
Pozytywne stanowisko Komisji we wnioskowanym zakresie nie dałoby się też pogodzić z obowiązkami wynikającymi z art. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a mianowicie że między innymi instytucje kultury winny podejmować odpowiednie działania mające na celu uświadamianie o szkodliwości nadużywania alkoholu dla jednostki oraz życia rodzinnego i społecznego, krzewienia trzeźwości i abstynencji oraz wykorzenia szkodliwych zwyczajów i sposobów picia alkoholu.
Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. K., reprezentowany przez adwokata B. P., w dniu [...] maja 2004 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając postanowieniu naruszenie § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 1993 r. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania postanowienia, art. 18 ust. 3a w związku z art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 pkt 2 oraz art. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, art. 1 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP i art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł ponadto o zobowiązanie Urzędu Miejskiego do przedstawienia Sądowi akt postępowań w przedmiocie wydania decyzji zezwalających na sprzedaż napojów alkoholowych przez spółkę jawną "[...]". Skarżący podniósł, że z treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 1993 r. wynika wprost, że zakaz wydawania zezwoleń dotyczy punktów sprzedaży, które są usytuowane w obrębie dokładnie określonej grupy nieruchomości – a mianowicie nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, w których znajdują się obiekty kultu religijnego, przedszkola, szkoły i inne placówki zapewniające wychowanie i opiekę osobom nieletnim. Uchwała Rady Miejskiej nie reguluje zatem kwestii zezwoleń na sprzedaż alkoholu w punktach usytuowanych na nieruchomościach, w których znajdują się wymienione obiekty, lecz w punktach na nieruchomościach sąsiednich.
Pełnomocnik skarżącego stwierdził również, że użyte w uchwale Rady Miejskiej sformułowanie "placówki zapewniające wychowanie i opiekę osobom nieletnim" należy uznać za tożsame z funkcjonującym w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi pojęciem "placówki oświatowo-wychowawcze, opiekuńcze", a z art. 58 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy o systemie oświaty wnioskuje, iż statut każdej placówki oświatowo-wychowawczej powinien zawierać elementy, których z całą pewnością brak jest w złożonym do akt sprawy statucie Centrum Kultury.
Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że jeśli pominąć zastrzeżenia związane z uznaniem Centrum Kultury za "inną placówkę zapewniającą wychowanie i opiekę osobom nieletnim", to wydaje się, iż organ pierwszej instancji, a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajmowało się opiniowaniem w zakresie, jaki nie został do powierzony do opiniowania przez art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 1993 r.
Ponadto zawarty w postanowieniu organu pierwszej instancji argument, iż w obrębie tego samego budynku znajdują się miejsca pracy, nie powinien być podniesiony w ramach zadań komisji. Skoro uchwała Rady Miejskiej precyzuje zakres kontroli, to ocena czy można wydać zezwolenie w przypadku, gdy w jednym budynku z punktem sprzedaży alkoholu znajdują się miejsca pracy, należy wyłącznie do organu wydającego ostateczną decyzję.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego legalności, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] marca 2004 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, mianowicie przepisu art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) oraz z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przekroczyła granice swych uprawnień w zakresie opiniowania zezwoleń na sprzedaż alkoholu na podstawie wspomnianego art. 18 ust. 3a.
Zgodnie ze wspomnianym powyżej art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z art. 18 ust. 3 i ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (oddzielne na poszczególne, określone w art. 18 ust. 3 ustawy rodzaje napojów alkoholowych) przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydawane są przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, przy czym organ zezwalający wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy określającymi liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz określającymi zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że w gestii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, jaką jest w przedmiotowej sprawie Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, znajduje się opiniowanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych pod względem zgodności lokalizacji punktu sprzedaży ze stosownymi uchwałami rady gminy, określonymi w art. 12 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy.
W przypadku miasta taką uchwałą rady gminy jest uchwała nr XLVI/465/93 Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 1993 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, ustalenia liczby punktów sprzedaży zawierających powyżej 4,5% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlowych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, w brzmieniu zmienionym uchwałami nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r.
I tak zgodnie z postanowieniem owej uchwały, na podstawie którego wydano negatywną opinię odnośnie lokalizacji punktu, w odniesieniu do którego skarżący ubiega się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu, tj. z § 2 ust. 1 uchwały: "Nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych usytuowanych na nieruchomościach graniczących z nieruchomościami, na których znajdują się obiekty kultu religijnego, przedszkola, szkoły (z wyjątkiem szkół wyższych) i inne placówki zapewniające wychowanie i opiekę osobom nieletnim".
Zapoznając się z argumentacją zawartą w postanowieniach obydwu organów, stwierdzić należy, że w świetle art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi niewątpliwe jest, że organ pierwszej instancji wykraczając poza dyspozycję przepisu art. 18 ust. 3a i opiniując usytuowanie przedmiotowego punktu sprzedaży alkoholu nie tylko pod względem zgodności z powyższą uchwałą rady miasta, ale i pod względem zgodności z innymi przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a organ drugiej instancji podtrzymując postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, naruszyły przepis art. 18 ust. 3a, a co za tym idzie, zasadę działania na podstawie przepisów prawa wyrażoną w art. 6 i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z przepisu tego bowiem nie wynika, aby Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych miała uprawnienie do opiniowania wydawanego zezwolenia pod jakimkolwiek innym względem niż zgodności ze stosowną uchwałą rady miasta. Nie była zatem legitymowana do oceny, czy sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych w przedmiotowym punkcie będzie miało miejsce na terenie zakładu pracy (tj. oceny zgodności wydawanego zezwolenia art. 14 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Nie należy do zadań owej komisji także opiniowane, czy sprzedaż alkoholu w przedmiotowym punkcie będzie zgodna z art. 7 ustawy zobowiązującym ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz inne organy do podejmowania odpowiednich działań w zakresie między innymi rozwijania i popierania form mających na celu uświadamiania o szkodliwości nadużywania alkoholu, a także czy będzie zgodna z ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.).
Do Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych należało natomiast wydanie opinii o przedmiotowym zezwoleniu pod względem zgodności usytuowania spornego punktu sprzedaży alkoholu z wyżej przytoczonym przepisem uchwały rady miasta. W związku z tym wziąć obowiązana była wziąć pod uwagę okoliczność, czy punkt sprzedaży alkoholu jest usytuowany na nieruchomości graniczącej z obiektem kultu religijnego, przedszkolem, szkołą lub z inną placówką zapewniającą wychowanie i opiekę osobom nieletnim.
Po pierwsze więc należało ustalić konfigurację nieruchomości - tej, na której ma być prowadzony punkt sprzedaży napojów alkoholowych oraz nieruchomości sąsiadujących z nią, następnie rozważyć, czy na nieruchomościach graniczących z Kawiarnią Artystyczną Centrala znajdują się obiekty kultu religijnego, przedszkola, szkoły lub inne placówki zapewniające wychowanie i opiekę osobom nieletnim. Dopiero po powyższych ustaleniach Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych powinna była wydać pozytywną lub negatywną opinię dotyczącą zgodności usytuowania punktu z uchwałą rady gminy.
Zauważyć przy tym należy, że ani w uchwale rady miasta, ani w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zdefiniowano pojęcia "nieruchomości"; sięgnąć zatem należało do definicji "nieruchomości" podanej w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". Zatem podczas ustalania wzajemnego rozmieszczenia nieruchomości do obowiązku organu należało wyjaśnienie tego, czy doszło do ustanowienia odrębnych od nieruchomości budynkowej nieruchomości lokalowych, ustalenie, które lokale stanowią odrębny przedmiot własności oraz ukierunkowanie rozważań i opiniowania na te, które graniczą z nieruchomością, na której znajduje się punkt potencjalnej sprzedaży alkoholu. Organy nie uczyniły tego, czym naruszyły przepisy postępowania dowodowego, a w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd podziela ponadto pogląd skarżącego, że organy podnosząc, iż Centrum Kultury przy ul. P. w L. jest placówką zajmującą się między innymi wychowaniem i opieką nad osobami nieletnimi, nie wykazały, na jakiej podstawie ustalił tę okoliczność, czym uchybiły art. 107 § 3 kodeksu.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że jeżeli organ przyjął za udowodniony fakt, iż Centrum Kultury jest "inną placówką zapewniającą wychowanie i opiekę osobom nieletnim", powinien był wykazać spełnienie drugiej przesłanki wynikającej z uchwały rady miasta i wyjaśnić, czy lokale, w których umiejscowione są Kawiarnia Artystyczna oraz Centrum kultury stanowią odrębne przedmioty własności, a więc czy są odrębnymi nieruchomościami lokalowymi sąsiadującymi ze sobą. Okoliczność ta powinna być jednoznacznie ustalona, zwłaszcza że w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wspomniano, iż Kawiarnia Artystyczna [...] mieści się w lokalu Centrum Kultury.
Podobne ustalenia należy przeprowadzić odnośnie usytuowania nieruchomości, na których znajdują się biblioteka oraz Centrum Informacji Kulturalnej, względem umiejscowienia Kawiarni Artystycznej [...].
Stwierdzić również należy, że z przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2003 r. wizji lokalnej organ administracji nie sporządził protokołu, czym naruszył art. 67 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ponadto skoro w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to uchylając jako niezgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego sąd administracyjny uprawniony będzie również do uzasadnionego uchylenia poprzedzających go rozstrzygnięcia, o którym wymienione orzekało, albowiem rozstrzygnięcia te wydane zostały w jednym, tym samym postępowaniu, prowadzonym dla załatwienia danej sprawy. W związku z tym Sąd uchylił postanowienia organu zarówno drugiej, jak i pierwszej instancji.
Z tych względów działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach wynika z treści art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów niezapłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).