I OSK 1175/12

I OSK 1175/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Krupiński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 961/11 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2012-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 16 § 1, art. 110, art. 145 § 1, art. 147, art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 134
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 961/11 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 961/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (pkt I). Jednocześnie Sąd przyznał na rzecz adwokata A. M. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt II).
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Na skutek wniosku A. B. z dnia[...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...], o rozgraniczeniu działek ewidencyjnych nr [...], stanowiących współwłasność A. B. i B. P., z działkami ewidencyjnymi nr [...], stanowiącymi własność A. B. oraz z działką ewidencyjną nr [...], stanowiącą własność A. K., w użytkowaniu A. B., z działkami ewidencyjnymi nr [...], stanowiącymi własność B. P. oraz z działkami ewidencyjnymi nr [...], we władaniu E. i C. M., położonymi w Ż.
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że A. B. uzasadniając wniosek wskazała, że nieważność decyzji zachodzi z powodu rażącego naruszenia prawa, a dotyczy ustalenia przebiegu granic między ww. działkami, dokonanego przez uprawnionego geodetę w sposób niezgodny z mapą w skali 1:2880. Podniosła, że stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji było już przedmiotem postępowania prowadzonego przez SKO w R. Zwróciła uwagę, że niezbędne jest ponowne wykonanie rozgraniczenia. Wskazała, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony, które powinny w nim brać udział - w szczególności chodziło o następców prawnych A. K, stąd też oświadczenia stron co do przebiegu granic nie mogły być wiążące. Kolegium analizując przedmiotowy wniosek, stwierdziło istnienie przesłanek wyłączających dopuszczalność wszczęcia postępowania, ponieważ A. B. składała już analogiczny wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, który został rozpatrzony decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 157/08, oddalił skargę A. B. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1498/08, oddalił skargę kasacyjną.
Po rozpoznaniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło w pełni rozstrzygnięcie i argumentację zawartą w poprzedzającym postanowieniu.
Na powyższe postanowienie skargę wywiodła A. B., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., w tym: art. 7, 77, 80 przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego oraz niedokonanie jego oceny; art. 107 § 3 przez całkowity brak ustosunkowania się do zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; art. 138 § 1 pkt 1 przez jego zastosowanie i art. 156 § 1 pkt 2 przez jego niezastosowanie. Skarżąca zarzuciła również błąd w ustaleniach faktycznych przez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość ponownego orzekania (res iudicata), podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego wskazuje, że zachodzą okoliczności do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dodatkowo podkreśliła, że uzasadniając wniosek inicjujący postępowanie, podała okoliczności w postaci przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego bez udziału wszystkich stron postępowania oraz niezgodność stanu ujawnionego w mapach geodezyjnych z rzeczywistym stanem prawnym, co oznacza, że mimo wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, to w uzasadnieniu wskazała na podstawy prawne wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Błędne zakwalifikowanie przez stronę przesłanek wznowieniowych jako podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi samo w sobie przeszkody w rozpatrzeniu wniosku strony, jako wniosku o wznowienie postępowania. Poza tym wznowienie postępowania może nastąpić także z urzędu, co uzasadniało wznowienie postępowania nawet gdy strona o to bezpośrednio nie wnosiła, wskazując jedynie podstawy wznowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji było już prowadzone postępowanie. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności jest ostateczna i prawomocna. Po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek zbadania sprawy w aspekcie istnienia nie tylko podstaw wskazywanych przez stronę, ale też wszystkich pozostałych przewidzianych w art. 156 § 1 K.p.a. Skoro zatem decyzja Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji jest ostateczna, to zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. jest wiążąca, a jej wzruszenie może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tym przedmiocie dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wzruszona w określonym trybie. W ocenie Sądu, prawidłowa co do zasady w takiej sytuacji jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. Kolegium nie było więc uprawnione do wszczęcia postępowania w sprawie, która została wcześniej rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją, a decyzja ta nie została w żaden legalny sposób wzruszona. Nie mogło więc ani przeprowadzić, ani ocenić dowodów przedłożonych przez skarżącą, ani nie było też uprawnione do oceny, czy uchybienia wskazywane przez nią rzeczywiście miały miejsce i czy stanowią one rażące naruszenie prawa. Zdaniem Sądu, wobec wielu powoływanych przez skarżącą okoliczności, które miały w jej ocenie stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z których niektóre tylko można zakwalifikować jako przesłanki wznowieniowe, nie było podstaw do uznania zasadności zarzutu dotyczącego potrzeby rozpoznania jej wniosku jako wniosku o wznowienie postępowania. Na marginesie Sąd odnotował, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r., było wznowione postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1996 r. tego organu, nr [...]. Wznowienie nastąpiło na wniosek A. B. Jednakże decyzją z dnia [...] września 1996 r., nr [...], organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r., a Wojewoda R. decyzją z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...], utrzymał decyzję w mocy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie punktu I wywiodła A. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 147 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. przez ich niezastosowanie, a w efekcie niestwierdzenie przesłanek do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy organ z urzędu winien badać czy takowe zaistniały i podejmować w związku z tym odpowiednie kroki - wznowić postępowanie.
W motywach skargi kasacyjnej argumentowano, że skarżąca błędnie zakwalifikowała przesłanki wskazane we wniosku jako uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, podczas gdy w istocie były to przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego. Jednakże takie zakwalifikowanie pisma przez stronę, a nawet sformułowanie zarzutów pod kątem stwierdzenia nieważności postępowania nie stanowiło przeszkody w rozpatrzeniu wniosku strony jako wniosku o wznowienie postępowania. Organ mógł zatem wznowić postępowanie nawet jeśli strona nie wnosiła o to bezpośrednio, podając jednak podstawy wznowienia. W tej sytuacji winno dojść do zbadania istnienia przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. Tymczasem organ, dostrzegając, iż powołane przez stronę podstawy mogłyby uzasadniać wznowienie postępowania, potraktował pismo strony niezgodnie z jego treścią lecz zgodnie z nazwą. Takim działaniem organ naruszył obowiązek kontroli wynikający z art. 147 K.p.a., gdyż powoływane przez stronę przesłanki wadliwości postępowania obligowały go do dokonania kontroli w kontekście realizacji podstaw wznowienia postępowania. Natomiast Sąd I instancji akceptując stanowisko Kolegium wadliwie wykonał swą funkcję kontrolną. Sąd uznał bowiem, że skarżąca świadomie złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia mimo, że nie posiada ona wykształcenia prawniczego i z treści jej wniosku wynika, iż nie odróżnia ona instytucji wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadniczą przyczyną oddalenia skargi, a uprzednio odmowy uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej rozgraniczenia jej nieruchomości, było istnienie w obiegu prawnym prawomocnej decyzji rozstrzygającej analogiczny wniosek złożony przez skarżącą w 2007 r. W ocenie Sądu na przeszkodzie ponownemu rozpoznaniu sprawy stanęła wynikająca z art. 16 § 1 K.p.a. zasada ogólna trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej oraz wynikająca z art. 110 K.p.a. zasada związania organu administracyjnego własną decyzją.
W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia tych przepisów prawa, co jak się wydaje powoduje, że co do zasady strona skarżąca nie kwestionuje powyższego stanowiska. Potwierdza to też wywód uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym nie zawarto jakichkolwiek krytycznych uwag względem stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. Wyklucza to możliwość kontroli kasacyjnej tego aspektu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Ponadto zwrócić uwagę należało na to, że skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia tych przepisów prawa procesowego, które nie regulują zasad postępowania dowodowego, a to oznacza, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musiał być uwzględniony przez ten Sąd przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.
Pozostaje zatem do rozpoznania zasadniczy zarzut kasacyjny, sprowadzający się do kwestii związanych z powinnością wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy strona w sposób wyraźny domagała się wyłącznie stwierdzenia nieważności spornej decyzji administracyjnej.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 K.p.a. i 145a § 1 K.p.a. Wady wymienione w powołanych wyżej przepisach, stanowiące przesłanki wznowienia postępowania, są istotnymi wadami postępowania. Nie jest możliwe ustalenie z góry czy i jaki skutek wywarły one na decyzję administracyjną, mogą zatem spowodować jedynie wzruszalność decyzji. Wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej w celu sprawdzenia, czy któraś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia.
Artykuł 147 K.p.a. przewiduje dwa tryby inicjowania postępowania o wznowienie postępowania - z urzędu i na żądanie strony. Strona może żądać wznowienia postępowania powołując się na każdą z przesłanek wymienionych w art. 145 i 145a K.p.a., jednakże w sytuacji wystąpienia wad określonych w przepisach art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a K.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na żądanie strony.
Przepisy K.p.a. regulujące zasady procedowania w sprawie o wznowienie postępowania nie pozwalają na dowolne łączenie postępowań prowadzonych na wniosek strony oraz postępowania prowadzonego z urzędu. W sposób szczególny potraktowano i uregulowano bowiem zasady postępowania w sytuacji złożenia podania o wznowienie. Tym samym z uwagi na wyłączenie możliwości wszczynania z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., brak stosownego żądania osoby uprawnionej uniemożliwia organowi wszczęcie postępowania z urzędu. Już tylko z tej przyczyny skarga kasacyjna w części opierającej się na zarzucie naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie mogła zostać uznana za usprawiedliwioną, tym bardziej, że skarżąca nie powołuje się na to, że sama nie brała udziału w postępowaniu, ale powołuje się na naruszenie praw osób trzecich.
Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. zwrócić należało uwagę na to, że prawo do kontroli decyzji ostatecznych, w wyniku której dochodzi do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu jest tylko uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Nie można uznać, że nawet w sytuacji sygnalizowania przez stronę możliwych podstaw wznowieniowych, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie wznowieniowe celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podnoszone podstawy wznowienia postępowania.
Decyzja będąca następstwem jasno zredagowanego zarówno co do prawnych podstaw jak i podstaw faktycznych wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, została wydana w przedmiotowej sprawie, skutkiem czego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była wyłącznie zgodność z prawem tej decyzji. Z treści zarzutów skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia wynika, że jej poprawności z punktu widzenia przepisu art. 156 § 1 K.p.a. skarżąca nie kwestionuje, a zatem nie podlegała ona w tym zakresie także kontroli ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuty kasacyjne sprowadzają się wyłącznie do podważania możliwości jej wydania, jeżeli hipotetycznie istnieje możliwość podjęcia stosownych działań przez organ z urzędu w kierunku wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodzić się należało z Sądem I instancji, który przyjął, że w opisanym wyżej stanie prawnym oraz przy jednoznacznym brzmieniu wniosku pochodzącego od strony, organ administracji nie miał żadnej swobody czy uznaniowości w zakresie jego przekwalifikowania do trybu wznowieniowego.
Nie było natomiast i nie mogło być przedmiotem kontroli zachowanie organu, polegające na niewszczęciu postępowania wznowieniowego z urzędu, gdyż nie mieściłoby się to w granicach zawisłej sprawy, dotyczącej kontroli zgodności z prawem ściśle określonego aktu (art. 134 P.p.s.a.).
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.1 § 1 ustawy ustrojowej i art. 3 § 1 P.p.s.a. na skutek ich niezastosowania i oddalenia skargi jest nieusprawiedliwiony, gdyż Sąd ten prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy, które miały zastosowanie w sprawie i dokonał wszechstronnej kontroli zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.
-----------------------
1