III SA/Lu 332/25

III SA/Lu 332/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Marcinowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Broń i materiały wybuchowe
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 485
art. 46 ust. 1, art. 47 ust. 1 i 2
Ustawa z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji
Dz.U. 2024 poz 572
art. 122a § 2 pkt 1 i pkt 2, art. 163b § 3, art. 163d
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Starszy asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi R. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy F. z dnia 21 stycznia 2025 r. nr [...] [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz skarżących R. P. i J. P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postepowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 stycznia 2025 r, nr [...] [...] Wójt Gminy F., po rozpatrzeniu wniosku R. P. i J. P. orzekł o odmowie wydania decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy na działce nr [...], na gruntach wsi P..
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. P. i J. P..
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia 9 kwietnia 2025 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium podniosło, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie, prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, zgodnie z którym prowadzący strzelnicę powinien w widocznym miejscu na strzelnicy umieścić m.in. decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Brak takiej decyzji stanowi zatem przeszkodę do stwierdzenia, czy przedstawiony do zatwierdzenia regulamin strzelnicy będzie rzeczywiście spełniał wymogi związane z odpowiednim funkcjonowaniem strzelnicy.
Istotne jest, że w sprawie o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ nie jest uprawniony ani do samodzielnego badania czy lokalizacja strzelnicy jest zgodna z obowiązującymi przepisami, ani też do samodzielnego badania czy faktycznie stanowi ona obiekt budowlany określony pojęciem strzelnica i czy obiekt ten spełnia wymogi w zakresie bezpieczeństwa. Jeśli w toku postępowania zostanie ustalone, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które przecież dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy – brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W innym przypadku w znaczeniu prawnym trudno mówić, aby przedmiotem postępowania była strzelnica jako obiekt budowlany, który powinien zostać poddany odpowiedniej kontroli w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego.
Z art. 3 pkt 1 prawa budowlanego wynika, że obiektem budowlanym jest budynek, budowla lub obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Art. 3 pkt 3 prawa budowlanego definiuje z kolei obiekt budowlany jako każdy obiekt niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepis ten wymienia przykładowo obiekty, które należy zakwalifikować jako obiekty budowlane. Wśród nich znajdują się m.in. budowle ziemne, obronne (fortyfikacje). Zatem pod pojęciem budowli należy rozumieć strzelnicę tzw. otwartą, czyli niestanowiącą odrębnego budynku, a więc taką jaka była przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Strzelnica nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, gdyż została urządzona przez człowieka i to nawet w przypadku, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a sam teren jest tak ukształtowany, że predysponuje do takiego sposobu jego wykorzystania, jak utrzymuje skarżący opisując ukształtowanie terenu przeznaczonego pod urządzenie spornej strzelnicy, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnica, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Może to wiązać się z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub z zainstalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Zarówno prowadzenie robót budowlanych, jak i zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji, strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy, a szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Prowadząc więc postępowanie w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, organ powinien mieć wiedzę, że zatwierdza regulamin obiektu budowlanego prawidłowo zrealizowanego. Prawidłowa realizacja strzelnicy to właśnie jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego.
Kolegium zauważyło, że nie budzi wątpliwości, że regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu niebędącego strzelnicą, ponieważ nie można zatwierdzić miejsca, w którym faktycznie ma odbywać się użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, ale które nie jest strzelnicą. Wójt gminy nie posiada kompetencji do zatwierdzania lokalizacji budowy i użytkowania strzelnicy. W tym zaś zakresie ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, że strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane.
Podniosło, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic określają stosowne wymogi odnośnie lokalizacji strzelnic.
Organ II instancji podkreślił, że dodatkowe wymagania, poza przewidzianymi w art. 46 ustawy o broni i amunicji, dotyczące samej strzelnicy jako obiektu budowlanego mogą być ocenione w ramach procedur objętych prawem budowlanym. Skoro więc organ gminy ustaliłby, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy lub zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.
Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że stosownych zgód i pozwoleń dla przedmiotowego obiektu nie wydano. Nie dopuszczono go również do użytkowania w oparciu o stosowną decyzję organu budowlanego.
Powyższą decyzję zaskarżyli do sądu R. P. i J. P. (dalej jako "skarżący"), wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
- art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, zignorowanie zarzutów odwołania i bezrefleksyjne powielenie orzecznictwa sądów administracyjnych, bez zwrócenia uwagi na to, że przedmiotowa strzelnica jest strzelnicą typu otwartego, która nie wymaga wydania pozwolenia organów architektoniczno-budowlanych;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy w świetle zarzutów odwołania, że przedmiotowa strzelnica została zorganizowana jako strzelnica typu otwartego, tj. istnieje ona w terenie, a nie w budynku, zaś jako kulochwyty zostały wykorzystane istniejące na działce podwyższenia terenu;
- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego;
- art. 6 k.p.a. w zakresie, w jakim Wójt Gminy F. wymaga od skarżących wykonania prac budowlanych oraz uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, skoro nie wynika to z obowiązujących przepisów prawa;
- art. 6, art. 19 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane poprzez przekroczenie ustawowych kognicji organu, podczas gdy organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a organem wyższej instancji dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaś poza kompetencją Wójta Gminy i Kolegium jest merytoryczna ocena opinii wydanych przez organ budowlany;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 3 pkt 1 i 3 ustawy prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że każda strzelnica stanowi obiekt budowlany będący budynkiem lub budowlą, podczas gdy przedmiotowa strzelnica nie ma takiego statusu;
- art. 45 – 47 ustawy o broni i amunicji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic wraz z załącznikiem poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zorganizowanie strzelnicy wymaga przeprowadzenia prac budowlanych oraz uprzedniego uzyskania przez skarżących decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie wydane przez organ nadzoru budowlanego;
- rozdziału 1, pkt 3.2. załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że konieczne jest uzyskanie decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie umieszczenia w widocznym miejscu informacji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego, a nie do uzyskania takiej decyzji, której nie przewidują obowiązujące przepisy prawa.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Według skarżących strzelnica będąca przedmiotem postępowania ma charakter otwarty, a jej ukształtowanie powstało w sposób naturalny i bez jakiejkolwiek ingerencji człowieka, w związku z czym nie stanowi ona obiektu budowlanego.
Sąd nie podziela powyższego stanowiska, aprobując natomiast w całości pogląd Kolegium wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że strzelnica nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, gdyż została urządzona przez człowieka i to nawet w przypadku, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Gdyby nawet przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a sam teren jest tak ukształtowany, że predysponuje do takiego sposobu jego wykorzystania, jak twierdzą skarżący opisując ukształtowanie terenu przeznaczonego pod urządzenie spornej strzelnicy, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnica, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Może to wiązać się z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub z zainstalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Zarówno prowadzenie robót budowlanych, jak i zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
W ocenie sądu strzelnica z pewnością stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: P.b.).
Zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b., obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zatem pojęcie obiektu budowlanego obejmuje zarówno budynek jak i budowlę.
Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 3 P.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Z kolei w art. 3 pkt 5 P.b. zdefiniowano tymczasowy obiekt budowlany jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. W przepisie tym wymieniono w sposób przykładowy tymczasowe obiekty budowlane, zaliczając do nich m.in. strzelnice.
Z przedstawionych regulacji wynika, że zakwalifikowanie konkretnego obiektu do kategorii obiektów budowlanych nie oznacza konieczności spełniania cech budynku. Obiektem budowlanym jest bowiem także budowla. Natomiast fakt, że ustawodawca sam wymienia wśród tymczasowych obiektów budowlanych – strzelnice, świadczy o tym, iż nie wyłącza strzelnic z kategorii obiektów budowlanych, których powstanie jest reglamentowane przepisami P.b.
Pod pojęciem budowli należy zatem rozumieć także tzw. strzelnicę otwartą, czyli niestanowiącą odrębnego budynku, a więc będąca budowlą ziemną.
Skoro zatem strzelnica zawsze będzie stanowiła obiekt budowlany, a w obowiązującym porządku prawnym funkcjonuje zasada reglamentacji procesu budowlanego, zgodnie z którą uzyskanie stosownych formalnoprawnych zgód następuje przed zrealizowaniem inwestycji – to podlega tym zasadom również strzelnica. W pierwszej kolejności więc ocenie podlegać powinno, czy inwestycja (strzelnica) może zostać zrealizowana na danym terenie (czy określone przeznaczenie terenu wynika z treści planu miejscowego lub jest możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), w tym – czy może nastąpić na określonym rodzaju użytków gruntowych; w następnej kolejności, czy wymaga zgłoszenia budowlanego czy pozwolenia na budowę, zaś końcowo, czy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, czy też wystarczy zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania.
Decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy może zostać wydana wyłącznie dla istniejącego legalnie obiektu, a nie dla obiektu abstrakcyjnego. Wobec tego, właściwy organ prowadzący postępowanie w sprawie zatwierdzenia regulaminu jest obowiązany zweryfikować, czy wnioskodawca posiada wymagane przepisami obowiązującego prawa zgody właściwych organów na zlokalizowanie (decyzja o warunkach zabudowy, chyba że obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu), zbudowanie (decyzja o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania) i zorganizowanie strzelnicy (regulamin).
Jednym z głównych celów ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r., poz. 485, dalej jako "u.b.a." lub "ustawa") jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania strzelnic, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa, co wynika z art. 46 ust. 1. W związku z tym kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić od uprzedniego uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie lub użytkowanie. W innym wypadku nie byłoby możliwe stwierdzenie, czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania, ponieważ wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) na podstawie przepisów u.b.a. nie posiada kompetencji do zatwierdzania lokalizacji budowy i użytkowania strzelnicy.
Powyższe stanowisko, które jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17; z dnia 28 kwietnia 2020r., sygn. akt II OSK 1097/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2131/19; z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1915/18; z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 942/21; z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22; z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 319/23; z dnia 25 września 2025 r., sygn. II GSK 462/25).
Wskazany w skardze wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. III SA/Lu 216/17 zawiera odosobniony pogląd, który nie jest aprobowany przez dominujący nurt orzecznictwa przedstawiony wyżej.
Taką samą uwagę należy odnieść do przytoczonego przez skarżących wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. II SA/Kr 1532/23. Zaznaczyć dodatkowo należy, że to ostatnie orzeczenie zostało wydane w sprawie wstrzymania robót budowlanych, a nie w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Dla przeciwwagi wskazać trzeba wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Lu 664/22, również wydany w sprawie wstrzymania robót budowlanych, w którym sąd stwierdził, że strzelnica otwarta to obiekt budowlany – budowla, na wzniesienie której wymagane jest pozwolenie na budowę.
Zauważyć należy również, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341) określają zasady odnośnie lokalizacji strzelnic. Wynikają z nich wymagania stosowane także w odniesieniu do strzelnic niebędących budynkami lub niezlokalizowanych w budynkach. Te dodatkowe wymagania, poza przewidzianymi w art. 46 ust. 1 u.b.a, dotyczące samej strzelnicy jako obiektu budowlanego (budynku lub budowli) mogą być ocenione tylko w ramach procedur objętych P.b.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.b.a. – zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Przepis ten był przedmiotem zmian legislacyjnych.
W dacie wejścia w życie w życie u.b.a. – jej art. 47 nie miał oddzielnych jednostek redakcyjnych i brzmiał następująco: "Dopuszczenie strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta)." Nie ulega zatem wątpliwości, że w ówczesnym stanie prawnym – organ wykonawczy gminy/miasta (wójt, burmistrz, prezydent miasta) rozstrzygał decyzyjnie, w pierwszej kolejności o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Kwestią wtórną było natomiast zatwierdzenie regulaminu strzelnicy.
Na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), od dnia 11 lipca 2003 r., art. 47 u.b.a. uzyskał następującą treść: "Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta)."
Po przeprowadzeniu ostatniej nowelizacji ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 803), art. 47 u.b.a. od dnia 28 lipca 2023 r. (data wejście w życie) ma następujące brzmienie:
- Ust. 1. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta).
- Ust. 2. Do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803).
Prawodawca w ust. 2 tego przepisu wprowadził specyficzną regulację procesową, nakazując wprost, a nie tylko odpowiednio – stosować w sprawach zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, przepisy działu II rozdziału 14 k.p.a. zatytułowanego "Postępowanie uproszczone".
Przesłanki prowadzenia postępowania w trybie uproszczonym są następujące:
- przepis szczególny decyduje o zastosowaniu tego trybu (art. 163b § 1 k.p.a.);
- postępowanie to dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tylko jednej strony postępowania (art. 163b § 2 k.p.a.)
- brak powołania przez stronę w toku postępowania nowych okoliczności istotnych dla wyniku postępowania, których uwzględnienie doprowadzi do jego przedłużenia (art. 163d k.p.a.).
Należy zwrócić uwagę na odrębności postępowania uproszczonego w relacji do postępowania "zwykłego", gdyż w postępowaniu uproszczonym stosuje się przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 163b § 3 k.p.a.). Nadto w postępowaniu uproszczonym, zakres postępowania wyjaśniającego został ograniczony do dowodów zgłoszonych przez stronę oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie (art. 163e § 1 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2025 r., sygn. II GSK 462/25 wyraził pogląd, że "(...) w przypadku gdy organ uzna, że poprzestanie na dowodach zgłoszonych oraz zebranych na podstawie art. 163e § 1 k.p.a. byłoby sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, ma obowiązek dalszego prowadzenia postępowania w trybie zwykłym, do czego zobowiązuje go art. 163d in fine k.p.a. (W. Piątek, Uproszczenia w postępowaniu administracyjnym z perspektywy 60-lecia kodeksu postępowania administracyjnego, GSP 2020/2, s. 107)".
Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku stwierdził również, że "(...) regulacja Rozdziału 14 k.p.a. nie wyklucza możliwości rozpoznawania sprawy w trybie zwykłym, w razie potrzeby przeprowadzania dalszych czynności dowodowych z uwagi na zawiłość sprawy. Cel ustanowionych w ustawie uproszczeń nie może bowiem doprowadzić do niepełnego czy niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. W. Piątek, Kodeks postępowania administracyjnego w świetle ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. – ogólna charakterystyka zmian, ZNSA 2017/5, s. 31). O zmianie trybu załatwienia sprawy z uproszczonego na zwykły organ zobowiązany jest jednak niezwłocznie poinformować stronę. Jak wskazuje się w doktrynie, z czym NSA się zgadza, powinien to uczynić, w formie niezaskarżalnego postanowienia, zaś niedopełnienie takiego obowiązku może być oceniane jako uchybienie procesowe mogące mieć istotne skutki dla strony (Z. Kmieciak [w:] Komentarz, 2023, s. 943)."
Tożsamy pogląd wyrażony został w komentarzu Małgorzaty Jaśkowskiej do art. 163d i art. 163e k.p.a. (zob. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ.: LEX/el. 2025)
Skład orzekający w przedmiotowej sprawie afirmuje powyższe stanowisko.
W świetle unormowania zawartego w art. 47 ust. 2 u.b.a., nie ulega żadnej wątpliwości, że przedmiotowa sprawa powinna być procedowana w trybie postępowania uproszczonego uregulowanego w przepisach działu II rozdział 14 k.p.a.
O czym była wcześniej mowa, w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu uproszczonym stosuje się przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 163b § 3 k.p.a.).
Skoro tak, to zgodnie z art. 122a § 2 k.p.a. – sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:
1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo
2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).
Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarżący złożyli w dniu 6 listopada 2024 r. w siedzibie Urzędu Gminy F. wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy znajdującej się na działce nr [...] położonej w P..
Stosownie do art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem data 6 listopada 2024 r. otwierała bieg miesięcznego terminu, po upływie którego sprawę uznaje się za załatwioną milcząco, zgodnie z art. 122a § 2 k.p.a.
Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji pismem z dnia 18 listopada 2024 r. (błędnie wpisano rok 2014) zobowiązał wnioskodawców do przedłożenia w terminie 14 dni dokumentów uprawniających do zlokalizowania strzelnicy na nieruchomości wskazanej we wniosku oraz dokumentów przedstawiających powstanie strzelnicy na podstawie wymaganych zgód i pozwoleń obejmujących lokalizację oraz budowę (k. 11 akt administracyjnych).
W piśmie z dnia 6 grudnia 2024 r. wnioskodawcy przedstawili swoje stanowisko, zgodnie z którym strzelnica nie jest obiektem budowlanym, zaś Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. oraz Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w L. odmówiły wydania opinii dotyczącej owej strzelnicy.
Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji pozyskał i dołączył do akt wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej w obrębie P., gmina F., a pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. zawiadomił wnioskodawców w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.
W dniu 21 stycznia 2025 r. Wójt Gminy F. wydał decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku.
Z akt administracyjnych wynika również, że organ I instancji nie zawiadomił wnioskodawców w trybie art. 163d k.p.a. o prowadzeniu postępowania w dalszym ciągu (w trybie postępowania "zwykłego") z pominięciem przepisów rozdziału 14 k.p.a., mimo upływu miesiąca od dnia 6 listopada 2024 r., tj. od daty złożenia wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wcześniej wyroku z dnia 25 września 2025 r., sygn. II GSK 462/25, że w przedstawionych wyżej okolicznościach doszło do milczącego załatwienia sprawy, gdyż Wójt Gminy F. w terminie miesiąca od dnia złożenia przez skarżących wniosku, tj. do dnia 6 grudnia 2024 r.:
- nie wydał decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania), ani też
- nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda) [art. 122a § 2 k.p.a.].
Art. 7 Konstytucji statuuje zasadę praworządności, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobny zapis znajduje się w art. 6 k.p.a.
W tych okolicznościach, nie podlega aprobacie sądu zignorowanie przez organy obu instancji art. 47 ust. 2 u.b.a., a w konsekwencji zupełne pominięcie przepisów działu II rozdziału 14 k.p.a. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest bowiem stosowanie przepisów prawa obowiązujących w polskim porządku prawnym, gdyż w przeciwnym razie może to doprowadzić do destabilizacji państwa, czy wręcz do anarchii.
W przedstawionych wyżej okolicznościach, niedopuszczalne było wydanie przez organ I instancji decyzji administracyjnej, skoro nastąpiło milczące załatwienie sprawy. Kolegium z kolei wadliwie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podczas gdy powinno zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art.135 p.p.s.a., sąd wyeliminował decyzje organów obu instancji z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te w łącznej kwocie 697 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi – 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone wedle stawek przyjętych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) oraz opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.