III SA/Lu 322/19

III SA/Lu 322/19 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2019-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II OSK 805/20 - Wyrok NSA z 2023-03-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 149
art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a; art. 3 ust. 3 pkt 54; art. 63 ust. 1; art. 63 ust. 2 pkt 8; z art. 64 ust. 1; art. 103 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 1; art. 3
Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1 art. 3; art. 6 ust. 2
Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) WSA Iwona Tchórzewska Protokolant referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności w zakresie żywienia zbiorowego oraz wprowadzania do obrotu środków spożywczych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: "[...]PWIS", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej jako: "Spółka", "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej jako: "PPIS", "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2019 r. zakazującą Spółce prowadzenia działalności w zakresie żywienia zbiorowego oraz wprowadzania do obrotu środków spożywczych do czasu uzyskania zatwierdzenia zakładu oraz wpisu do rejestru zakładów, podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
W czasie kontroli sanitarnej w dniu [...] grudnia 2018 r. B. Plac [...] CH T. Z. przy Al. [...] w L., należącej do skarżącej, przeprowadzonej przez przedstawicieli PPIS stwierdzono prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży środków spożywczych trwałych mikrobiologicznie tj. woda butelkowana, napoje oraz przygotowywanych na miejscu napojów gorących (kawa z mlekiem, herbata - woda gorąca z ekspresu do kawy) podawanych w naczyniach jednorazowych. Ustalono też, że w bawialni organizowano imprezy okolicznościowe dla dzieci, podczas których serwowano również przekąski: paluszki, chipsy, ciastka, cukierki oraz gotowy popcorn. Wymieniona powyżej żywność kupowana była przez personel bawialni, zgodnie z zapotrzebowaniem ilościowym w supermarkecie spożywczym zlokalizowanym w budynku CH T. Z. w L., a przed imprezą wypakowywana na naczynia jednorazowego użycia. Kontrolujący ustalili, że zakład rozpoczął działalność bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co jest niezgodne z art. 63 ust. 1, ust. 1a ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2018 r., poz. 1541 ze zm.). W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono również, że w bawialni brak było środka do dezynfekcji powierzchni mających kontakt z żywnością, brak do wglądu opracowanej dokumentacji dobrej praktyki higienicznej, jak również dokumentacji lekarskiej do celów sanitarno- epidemiologicznych pięciu osób mających bezpośredni kontakt z żywnością. Ponadto nie okazano kontrolującym dokumentu potwierdzającego, że używana woda do przygotowywania napojów spełnia wymagania wody pitnej oraz nie okazano dokumentu potwierdzającego higieniczny sposób usuwania nieczystości stałych z bawialni. Podczas czynności kontrolnych, telefonicznie poinformowano kierownika rozwoju Spółki o konieczności złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów, poinformowano również o konieczności przyjęcia mandatu karnego w kwocie [...]zł, nałożonego za stwierdzone podczas kontroli niezgodności z prawem żywnościowym.
W dniu [...] grudnia 2018 r. organ I instancji wydał decyzję nakazującą zapewnienie osobom pracującym z żywnością posiadanie aktualnego orzeczenia lekarskiego do celów sanitarno-epidemiologicznych oraz wyposażenie zakładu w środek do dezynfekcji powierzchni pozostających w kontakcie z żywnością, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Kontrola sprawdzająca z dnia [...] grudnia 2018 r. potwierdziła wykonanie nałożonych na stronę nakazów.
Natomiast w dniu [...] lutego 2019 r. organ I instancji wydał decyzję zakazującą prowadzenia działalności w zakresie żywienia zbiorowego oraz wprowadzania do obrotu środków spożywczych do czasu uzyskania zatwierdzenia zakładu oraz wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w terminie od dnia następnego, po dniu, w którym decyzja stanie się ostateczna i prawomocna.
W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 63 ust. 1, ust. 2 pkt 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (dalej też jako: "ustawa"), poprzez błędne przyjęcie, że strona jest przedsiębiorcą prowadzącym sprzedaż detaliczną innych niż środki spożywcze produktów oraz wprowadzającym do obrotu środki spożywcze opakowane, trwałe mikrobiologicznie, a w związku z tym podlega obowiązkowi wpisu do rejestru;
- art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1 ustawy poprzez zobligowanie Spółki do przestrzegania wymagań higienicznych oraz obowiązku posiadania orzeczenia lekarskiego dla celów sanitarno-epidemiologicznych;
- art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a") poprzez zaniechanie wnikliwej oceny stanu faktycznego i przyjęcie, że Spółka jest podmiotem działającym na rynku spożywczym.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym składają wniosek o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów, w terminie, co najmniej 14 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności, a w związku z tym, że w bawialni wprowadzono do obrotu środki spożywcze stanowi ona zakład żywnościowy, zgodnie z art. 3 pkt 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa i Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz.UE.L. z 1.2.2002 Nr 31, strona 1 - dalej jako: "rozporządzenie (WE) Nr 178/2002") i właściciel obowiązany był taki wniosek złożyć. Organ odwoławczy wskazał na art. 6 ust 2 rozporządzenia 852/2004 (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE.L z 30.04.2004 r., Nr 139, str. 1, dalej jako: "rozporządzenie 852/2004") w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i uzasadniał, że każde przedsiębiorstwo sektora spożywczego powiadamia właściwy organ, w sposób, jakiego wymaga ten ostatni, o każdym przedsiębiorstwie pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w celu rejestracji każdego z takich przedsiębiorstw. [...]PWIS wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz.UE.L. z 30.04.2004, Nr 165, str. 1 – dalej jako: "rozporządzenie 882/2004"), w sytuacji wykrycia niezgodności, organ podejmuje działania zapewniające, że podmiot zastosuje środki zaradcze.
Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a argumenty podnoszone przez stronę nie zasługują na uwzględnienie. Organ I instancji, przed wydaniem decyzji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i opisał szczegółowo stwierdzone niezgodności z podaniem prawidłowych podstaw prawnych. Organ odwoławczy zauważył również, że w stosunku do skarżącej wymierzona została kara pieniężna w kwocie [...] zł, za prowadzenie działalności w zakresie obrotu żywnością, bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zakład wprowadzający żywność do obrotu to obiekt, który prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością i zwrócił uwagę, że bawialnia jest przeznaczona w szczególności dla dzieci i w związku z tym przedsiębiorca powinien spełniać wszystkie wymogi określone w przepisach prawa żywnościowego. [...]PWIS dodał też, że skarżąca nie kwestionowała wcześniejszej decyzji nakazowej dotyczącej zapewnienia aktualnych orzeczeń lekarskich pracowników bawialni oraz wyposażenia zakładu w środek do dezynfekcji powierzchni stykających się z żywnością, a protokół kontroli sanitarnej został podpisany bez wniesienia uwag i odebrany przez J. K. – pracownika upoważnionego do podpisania i odbioru protokołu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji [...]PWIS oraz poprzedzającej ją decyzji organu
I instancji i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Spółka podtrzymała zarzuty odwołania co do naruszenia:
- art. 63 ust. 1, ust. 2 pkt. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez błędne przyjęcie, że jest ona przedsiębiorcą prowadzącym sprzedaży detaliczną innych niż środki spożywcze produktów oraz wprowadzającym do obrotu środki spożywcze opakowane, trwałe mikrobiologicznie, a w związku z tym podlega obowiązkowi wpisu do rejestru;
- art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1 ustawy poprzez zobligowanie Spółki do przestrzegania wymagań higienicznych oraz obowiązku posiadania orzeczenia lekarskiego dla celów sanitarno - epidemiologicznych, podczas gdy nie stanowi ona zakładu żywienia zbiorowego;
- art 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że skarżąca stanowi podmiot działający na rynku spożywczym podczas gdy Spółka prowadzi jedynie sprzedaż incydentalną związaną z imprezami okolicznościowymi.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreślała, że charakter działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę nosi znamiona incydentalnej odsprzedaży, uprzednio zakupionych, zamkniętych hermetycznie produktów spożywczych, które następnie są wykładane na jednorazowe nakrycia, a których koszt stanowi składową ceny usługi polegającej na organizowaniu imprez okolicznościowych. Powyższe wskazuje, że skarżąca nie stanowi podmiotu działającego na rynku spożywczym w zakresie sprzedaży środków spożywczych trwałych mikrobiologicznie, jak również nie może być ona utożsamiana z zakładem (zakładem żywienia zbiorowego), a więc nie będą miały do niej zastosowania szeroko rozumiane wymogi higieniczne, wymagane na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, jak też obowiązek zatwierdzenia oraz rejestracji działalności zakładu.
Zdaniem skarżącej organy pominęły możliwość prowadzenia drobnej odsprzedaży pakowanych produktów bez uzyskania zatwierdzenia w rejestrze w rozumieniu art. 63 ust 2 pkt. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w którym ustawodawca posługuje się określeniem "sprzedaż detaliczna" w odróżnieniu od zastosowanego w art. 73 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy handlu detalicznego. Jej zdaniem ustawodawca nie zamierzał odwołać się do pojęcia zdefiniowanego na gruncie rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 w art. 3 pkt 7.
W dalszej części skargi skarżąca podkreśliła, że z faktu, iż Spółka wykonała nakazy w zakresie zapewnienia pracującym z żywnością aktualnych orzeczeń lekarskich oraz wyposażenia w środek do dezynfekcji powierzchni pozostających w kontakcie z żywnością, nie można wyprowadzić wniosku, że potwierdza to konieczność rejestracji podmiotu w rejestrze zakładów podlegającej kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi organ nie uchybił obowiązkom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ zebrał materiał dowodowy zupełny do podjęcia rozstrzygnięcia, a następnie rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie i do tak ustalonego stanu faktycznego organ zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ zapełnił stronie udział w prowadzonym postępowaniu i możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, a swoje stanowisko przedstawił w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W świetle poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, których skarżąca nie zakwestionowała (protokół kontroli został podpisany bez uwag) zgodzić się należy z organem, że działalność Spółki nie polegała wyłącznie na wprowadzaniu do obrotu środków spożywczych trwałych mikrobiologicznie, ale strona dodatkowo przechowywała żywność, nabywała środki spożywcze, które w ramach żywienia dzieci rozpakowywała i wykładała na jednorazowe naczynia oraz przygotowywała we własnym zakresie napoje gorące (kawę, herbatę), które również podawane były w naczyniach jednorazowych.
Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 pkt 54 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - która określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 (art. 1 ) - "zakład" oznacza "przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 "rozporządzenia nr 178/2002". Jak stanowi zaś art. 3 ust. 2 i 3 przedmiotowego rozporządzenia "przedsiębiorstwo spożywcze" oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, zaś "podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze" jest osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnianie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą.
Tak zdefiniowany katalog pojęciowy pozostaje w zgodzie z celami rozporządzenia (WE) Nr 178/2002, które w pkt 11 i 12 preambuły stanowi, że w celu zastosowania wystarczająco wszechstronnego i zintegrowanego podejścia do bezpieczeństwa żywności, powinna istnieć szeroka definicja prawa żywnościowego, obejmująca szeroki zakres przepisów mających bezpośredni lub pośredni wpływ na bezpieczeństwo żywności i pasz, łącznie z przepisami w zakresie materiałów i artykułów, które na poziomie podstawowej produkcji mają kontakt z żywnością, paszami i innymi produktami rolnymi (pkt 11). W celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności (pkt 12).
Jak dalej stanowi przedmiotowe rozporządzenie w art. 3 pkt 8 " wprowadzanie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.
W związku z tym nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest podmiotem działającym na rynku spożywczym i ponosi pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Nie ma przy tym znaczenia, wbrew argumentacji skarżącej, dla zakwalifikowania jej jako zakładu o charakterze spożywczym sporadyczność, jak twierdzi, dokonywania tych czynności i niewielki zysk z tego tytułu. Za przedsiębiorstwo spożywcze należy uznać bowiem jednostkę organizacyjną, która w sposób zorganizowany i ciągły (czego wyrazem jest oferowanie usług lub towarów na rynku, a organizowanie imprez okolicznościowych z poczęstunkiem jest również w stałej ofercie Spółki) prowadzi jakiekolwiek działania w łańcuchu żywnościowym i istotna przy tym jest definicja "etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji" zawarta w art. 3 ust. 16 rozporządzenia WE Nr 178/2002. Zgodnie z tym przepisem "etap produkcji, przetwarzania i dystrybucji" oznacza jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu oraz tam gdzie jest to stosowne - przywóz, produkcję, wytwarzanie, składowanie, transport, dystrybucję, sprzedaż i dostawy pasz.
W kontekście powyższych unormowań stwierdzić też należy, że w ujęciu unijnym, a w konsekwencji i krajowym pojęcie przedsiębiorstwa spożywczego należy rozumieć możliwie szeroko, przede wszystkim z uwagi na przedmiot ochrony tych regulacji prawnych jakim jest bezpieczeństwo żywności, istotne zwłaszcza, w okolicznościach tej sprawy, na co zwracał także uwagę organ, w odniesieniu do konsumentów finalnych jakimi są dzieci.
Zgodnie z kolei z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ustawa określa wymagania dotyczące przestrzegania zasad higieny żywności - w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu 852/2004, które zgodnie z art. 1 ust. 1 ustanawia ogólne zasady dla podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze w zakresie higieny środków spożywczych, przy czym ma ono zastosowanie w odniesieniu do wszystkich etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz do wywozu, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych wymogów odnoszących się do higieny żywności. Natomiast jak stanowi art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia, definicje ustanowione w rozporządzeniu WE Nr 178/2002 stosuje się do celów rozporządzenia nr 852/2004.
Z powyższych przepisów należy, w ocenie Sądu, wyprowadzić wniosek, zgodny ze stanowiskiem organu, że wprowadzanie do obrotu środków spożywczych i żywienie dzieci jest prowadzeniem przedsiębiorstwa spożywczego, bez względu na zakres prowadzonej w tym zakresie działalności. Przedsiębiorstwo, które wykonuje czynności związane z przechowywaniem, obróbką i dystrybucją żywności, jest zatem przedsiębiorstwem spożywczym, do którego znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 852/2004. Do wymogów ustanowionych przez rozporządzenie 852/2004, do których stosować muszą się podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze, należy natomiast obowiązek ogólny zapewnienia, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są właściwe wymogi higieny ustanowione w rozporządzeniu (art. 3 rozporządzenia nr 852/2004).
W powołanych wyżej przepisach unijnych i krajowych jest mowa nie tylko o produkcji żywności, ale także o każdym rodzaju jej przetwarzania i wprowadzania na rynek (dystrybucji). W sali zabaw prowadzonej przez skarżącą niewątpliwie dochodzi do żywienia dzieci, nawet jeżeli proces przetwarzania żywności (przygotowywania jej do spożycia), w głównej mierze bazuje na gotowych produktach czy półproduktach spożywczych. Na proces dystrybucji żywności składa się również jej podawanie jako istotny element wprowadzania jej do obrotu i przekazywania konsumentowi finalnemu. W świetle powyższych regulacji jest zatem oczywiste, iż nie tylko działalność stricte produkcyjna w sektorze żywnościowym ale również działalność na jej końcowym etapie, związanym z odpowiednim podaniem tej żywności konsumentowi, kwalifikuje się jako element łańcucha żywienia. Na każdym z tych etapów może bowiem dojść (w większym bądź mniejszym stopniu) do działań zagrażających bezpieczeństwu żywności i żywienia, co przesądza o konieczności kwalifikowania tego rodzaju działalności jako wymagającej zatwierdzenia organów kontroli sanitarnej. Żywność serwowana przez Spółkę trafia niewątpliwie do odbiorcy finalnego, co w zestawieniu ze sposobem jej podawania wskazuje, że przedsiębiorstwo Spółki jest zakładem w rozumieniu ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz przepisów unijnych, a ona sama podmiotem prowadzącym taką placówkę, natomiast niewielki wymiar tego rodzaju działalności nie ma, jak już wskazano, znaczenia dla obowiązku skarżącej zarówno co do zatwierdzenia, jak i wpisu do rejestru zakładów. Taki też pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 listopad 2019 r., sygn., akt VII SA/Wa 1630/19, gdzie oddalano skargę Spółki na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w związku z faktem prowadzenia przez Spółkę działalności w zakresie obrotu żywnością w Bawialni – Plac [...] CH T. Z. w L. bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów.
W myśl art. 63 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, działalność w zakresie żywienia można rozpocząć po zatwierdzeniu lub warunkowym zatwierdzeniu, a w przypadkach określonych w ust. 2, po uzyskaniu wpisu do rejestru zakładów. Wbrew zarzutom skargi, z uwagi na przedmiot działalności Spółki, nie może mieć do niego zastosowania art. 63 ust. 2 pkt 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym, zatwierdzenie nie jest wymagane w odniesieniu do "przedsiębiorców (...) wprowadzających do obrotu środki spożywcze opakowane, trwałe mikrobiologicznie", a sprzedaż detaliczna dotyczy innych produktów niż środki spożywcze. Zdaniem Sądu, Spółka podlega wymogowi zarówno co do zatwierdzenia jak i co do wpisu do rejestru zakładów. Ponadto Spółka pomija, że zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy podmiot działający na rynku spożywczym lub na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością jest obowiązany złożyć wniosek o wpis do rejestru zakładów (a nie zatwierdzenie), w sytuacji gdy znajduje się w katalogu podmiotów określonym w art. 63 ust. 2 ustawy. Nietrafna jest zatem argumentacja skarżącej, co do możliwości prowadzenia drobnej odsprzedaży pakowanych produktów bez uzyskania zatwierdzenia działalności, w oparciu o art. 63 ust. 2 pkt 8 ustawy, w sytuacji, gdy jak ustalono, a skarżąca tych ustaleń nie podważyła, skarżąca nie tylko sprzedawała gotowe produkty ale też je przechowywała i podawała do spożycia, wypakowywała oraz serwowała gorące napoje.
Istotne w okolicznościach niniejszej sprawy i niesporne zarazem jest to, że skarżąca nie złożyła żadnego wniosku, zarówno o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów czy też o wpis do rejestru zakładów. Wobec czego strona dopuściła się naruszenia przepisów dotyczących obowiązku złożenia wniosku o zarejestrowanie zakładu oraz uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu swojej działalności, co świadczy o niezachowaniu należytej staranności przy prowadzeniu działalności na rynku spożywczym, a w konsekwencji uchybiła zasadom prowadzenia dzielności w zakresie żywienia zbiorowego oraz wprowadzania do obrotu środków spożywczych. Niedopełnienie obowiązku złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru jest poważnym uchybieniem przedsiębiorcy. Ze względu na okoliczności, związane z bezpieczeństwem żywności oraz ochroną zdrowia i życia konsumentów, ustawodawca przewidział w art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, odpowiedzialność podmiotów działających na rynku spożywczym w postaci kary pieniężnej. Taka też kara, jak wskazano wyżej, została na przedsiębiorcę nałożona, a argumentację zaprezentowaną w wyżej wymienionym wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1630/19, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Wskazać również należy, że art. 6 ust. 2 rozporządzenia 852/2004 stanowi, iż każde przedsiębiorstwo sektora spożywczego powiadamia właściwy organ, w sposób, jakiego wymaga ten ostatni, o każdym przedsiębiorstwie pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w celu rejestracji każdego z tych przedsiębiorstw. Zatem każdy podmiot działający na rynku spożywczym musi spełniać wymagania higieniczne i techniczne w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności na wszystkich etapach produkcji, obrotu czy dystrybucji. Brak w ewidencji bawialni zlokalizowanej w CH T. Z. w L. spowodował, iż brak było nadzoru nad zakładem żywnościowo - żywieniowym, co stwarzało zagrożenie, że wprowadzana do obrotu żywność będzie niewłaściwej jakości.
Co do kwestionowania na tym etapie obowiązku posiadania orzeczeń lekarskich do celów sanitarno-epidemiologicznych przez pracowników mających kontakt ze środkami spożywczymi, to zarzut tan uznać należy z chybiony. Strona nie kwestionowała decyzji organu w tym przedmiocie i się do niej dostosowała. Natomiast, wbrew zarzutom Spółki, organ wywodził obowiązek strony do zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów nie z tej okoliczności, ale z zakresu działalności skarżącej i zasadnie argumentował, że bawialnia zlokalizowana przy al. [...] w L., to zakład o charakterze spożywczym, wprowadzający do obrotu i przygotowujący żywność, bowiem w tym konkretnym przypadku podawano dzieciom środki spożywcze trwałe mikrobiologicznie, poprzez ich rozpakowywanie i przełożenie na naczynia jednorazowe, jak również przygotowywano herbatę, kawę w czasie imprez okolicznościowych.
Podsumowując, w świetle przytoczonych powyżej regulacji prawa unijnego i krajowego skarżąca niewłaściwie wywodzi, iż nie jest zakładem działającym na rynku spożywczym, prowadzącym działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością i w związku z tym wymogi higieniczne wymagane na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności nie muszą być spełnione, jak również nie musi być spełniony wymóg związany z koniecznością zatwierdzenia oraz rejestracji działalności zakładu. Zgodnie z art. 61 i art. 63 ww. ustawy zakłady, które produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego oraz zakłady, które wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego, nieobjęte urzędową kontrolą organów Inspekcji Weterynaryjnej, muszą dokonać rejestracji i uzyskać zatwierdzenie w drodze decyzji wydawanej przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wniosek o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podmiot działający na rynku spożywczym powinien złożyć w terminie co najmniej 14 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności. Zatwierdzenie dokonywane jest na wniosek podmiotu oraz na podstawie kontroli zakładu przez pracowników terenowo właściwej stacji sanitarno-epidemiologicznej, w trakcie której sprawdzane jest spełnienie przez zakład wymagań higienicznych.
Bez względu na skalę prowadzonej działalności gospodarczej i osiągane z tego zyski, skarżąca uczestniczy w istotny sposób w łańcuchu dystrybucji żywności, serwując ją konsumentom finalnym (dzieciom). Tym samym obowiązek przewidziany w przywołanych przepisach dotyczył przedsiębiorstwa skarżącej, a sam fakt, iż podawanie żywności jest nieistotnym finansowo elementem działalności Spółki, skalkulowanym w cenie usługi głównej, nie wpływa na ocenę w tym zakresie.
Skarżąca jest w rozumieniu prawa żywnościowego, przedsiębiorstwem działającym na rynku spożywczym i powinna przed rozpoczęciem działalności związanej z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności złożyć wniosek o zatwierdzenie i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Zgodnie natomiast z art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b rozporządzenia 882/2004, w sytuacji wykrycia niezgodności, organ podejmuje działania zapewniające, że podmiot zastosuje środki zaradcze. Takie działania w tym konkretnym przypadku, to zakaz żywienia zbiorowego i wprowadzania do obrotu środków spożywczych do czasu uzyskania zatwierdzenia zakładu oraz wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Z tych wszystkich względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), należało oddalić.