III SA/Lu 315/23

III SA/Lu 315/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec
Iwona Tchórzewska /sprawozdawca/
Jerzy Drwal /przewodniczący/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Koszty postępowania
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 60 pkt 7; art. 67 ust. 1;
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 97 § 1; 100 § 1; art. 70 § 1; art. 98 § 2 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. R., I. R. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązanie z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania skarżących H. K., I. R. i A. R., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Annopola z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązanie po zmarłym M. R. z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] 2019 r. Burmistrz Annopola ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami położonymi w Ś. , nr [...] (własność B. G.) i nr [...] (własność M. R.), na kwotę [...]zł oraz zobowiązał strony do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie, to jest w kwotach po [...] zł, w terminie 14 dni od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne.
M. R. zmarł w dniu [...] 2020 r. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia repertorium A [...] z dnia [...] 2020 r. spadek po M. R. nabyły: H. K. K., I. H. R.-S. i A. M. R., po [...] części.
Postanowieniem z dnia [...] 2022 r. Burmistrz Annopola wszczął postępowanie w sprawie odpowiedzialności H. K., I. R. i A. R. za zobowiązania spadkodawcy M. R. z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Po przeprowadzeniu postępowania, Burmistrz Annopola decyzją z dnia [...] 2022 r. określił solidarną odpowiedzialność H. K., I. R. i A. R. za zobowiązania po M. R. z tytułu kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego ustalonych ostatecznym postanowieniem Burmistrza A. z dnia [...] 2019 r. w kwocie [...]zł, pozostałej do zapłaty z kwoty [...]zł, wraz z odsetkami w wysokości [...] zł.
Decyzją z dnia [...] 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium wyjaśniło, że solidarna odpowiedzialność skarżących za zobowiązania spadkodawcy z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego wynika z przepisów art. 97 § 1 i 100 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, dalej "o.p"). Na podstawie tych przepisów spadkobiercy podatnika przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. Organ zaś orzeka w jednej decyzji o zakresie odpowiedzialności lub uprawnień poszczególnych spadkobierców na podstawie decyzji ostatecznych wydanych wobec spadkodawcy oraz jego zobowiązań wynikających z prawidłowej deklaracji.
Organ uznał, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ustalone na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowią niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, o jakiej mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm., dalej "u.f.p."). Wykazują bowiem cechy warunkujące możliwość uznania danych kosztów za niepodatkowe należności budżetowe. Jest to dochód pobrany przez samorządową jednostkę budżetową, jaką jest Urząd Miejski w Annopolu, na podstawie ustawy –Kodeks postępowania administracyjnego. Koszty te nie wynikają ze stosunków umownych, ale z regulacji prawa publicznego, publicznoprawny jest także tryb ich wymiaru i poboru, a zabezpieczeniem ich realizacji jest egzekucja administracyjna (właściwa dla danin publicznych). Obowiązek poniesienia przez strony kosztów postępowania rozgraniczeniowego wynika bowiem z postanowienia, czyli aktu administracyjnego, a nie jak twierdzi strona z umowy cywilnoprawnej zawartej między organem administracji i upoważnionym geodetą. Jednocześnie należności te nie mają charakteru podatków ani opłaty, a wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego skutkuje powstaniem stosunku o charakterze zobowiązaniowym. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, iż kwoty wynikające z postanowienia Burmistrza Annopola z dnia [...] 2019 r. (oczywiście omyłkowo oznaczonego w zaskarżonej decyzji jako postanowienie z dnia [...] 2019 r.) nie mogą być zaliczone do niepodatkowych należności budżetowych, ponieważ stanowią pewnego rodzaju zwrot wydatków poniesionych przez organ w związku z przeprowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym. W ocenie Kolegium okoliczność ta nie pozbawia kosztów postępowania rozgraniczeniowego kwalifikacji jako niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym. Zostały one bowiem poniesione w interesie strony i nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe. W konsekwencji, wbrew zarzutom odwołania, zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 67 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 60 u.f.p.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.). Na podstawie odesłania z art. 67 ust. 1 u.f.p. do kosztów postępowania rozgraniczeniowego znajduje zatem odpowiednie zastosowanie dział III o.p. zatytułowany "Zobowiązania podatkowe" (art. 21-119zzk), w tym rozdział 14 (art. 93 - 106), obejmujący także odpowiedzialność spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, a przy odpowiednim stosowaniu również za zobowiązania spadkodawcy z tytułu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym.
Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że należności wynikające z postanowienia z dnia [...] 2019 r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego uległy przedawnieniu na podstawie art. 118 k.c. Organ wyjaśnił, że przepis ten znajduje zastosowanie do rozliczeń pomiędzy organem administracji, a uprawnionym geodetą, a nie do obowiązku poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nałożonego na stronę tego postępowania przez organ administracji w formie postanowienia. Organ wskazał, że zgodnie z postanowieniem Burmistrza Annopola z dnia [...] 2019 r. koszty postępowania rozgraniczeniowego należało wpłacić w terminie 14 dni od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne, co nastąpiło w dniu 7 czerwca 2019 r. Zatem termin płatności kosztów postępowania rozgraniczeniowego upłynął z dniem 21 czerwca 2019 r. Uwzględniając regulację art. 70 § 1 o.p., zobowiązanie spadkodawcy z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego co do zasady przedawni się z dniem 31 grudnia 2024 r.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z protokołem dziedziczenia spadkobierczynie M. R. przyjęły spadek wprost. Zatem strony odpowiadają za długi spadkowe zmarłego M. R., a także za koszty postępowania rozgraniczeniowego (należność publicznoprawna) bez ograniczeń. Organ zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji błędnie podano, iż spadkobierczynie przyjęły spadek z dobrodziejstwem inwentarza i ponoszą odpowiedzialność z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego tylko do wartości ustalonego w spisie inwentarza stanu czynnego spadku. Jednakże w sentencji decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo nie wskazano na ograniczenia tej odpowiedzialności.
Jednocześnie z dokumentów zgromadzonych w sprawie, a także wyjaśnienia pełnomocnika stron wynika, że całkowity dział spadku po M. R. nie został przeprowadzony. Zatem, mając na względzie przepisy art. 98 § 2 o.p. w związku z art. 1034 § 1 k.c., strony ponoszą solidarną odpowiedzialność za koszty postępowania rozgraniczeniowego.
Na podstawie art. 98 § 2 pkt 1 i 2 o.p. w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. solidarna odpowiedzialność stron postępowania obejmuje zaległe koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości [...] zł oraz odsetki za zwłokę od tej zaległości w wysokości [...] zł. Należności te zostały wprost wskazane w sentencji decyzji Burmistrza Annopola z dnia [...] 2022 r. Organ wyjaśnił, że do dnia śmierci M. R. uregulował należność w kwocie [...]zł. Natomiast do zapłaty pozostała kwota [...]zł oraz odsetki za zwłokę, które w postanowieniu Burmistrza Annopola z dnia [...] 2022 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie odpowiedzialności spadkobierców oraz w decyzji zostały określone na kwotę [...]zł. Odsetki zostały naliczone do dnia otwarcia spadku, to jest do dnia [...] 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 924 k.c. spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Z kolei mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 101 § 1 o.p. w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. stanowi, że odsetki za zwłokę od zaległości podatkowych spadkodawcy oraz oprocentowanie niezwróconych zaliczek naliczonego podatku od towarów i usług naliczane są do dnia otwarcia spadku. Przy czym w myśl art. 101 § 2 o.p. odsetki za zwłokę oraz oprocentowanie, o których mowa w § 1, naliczane są nadal w przypadku niedotrzymania przez spadkobierców terminu określonego w art. 100 § 3 o.p.
Organ zauważył przy tym, że w świetle pisma Burmistrza Annopola z dnia 5 kwietnia 2023 r. odsetki za zwłokę w kwocie [...]zł zostały naliczone błędnie. Prawidłowa kwota odsetek od zaległości podatkowych liczonych zgodnie z Ordynacją podatkową według stawki 8%, naliczonych od dnia 22 czerwca 2019 r. do dnia śmierci spadkodawcy (17 stycznia 2020 r.), wynosi [...] zł. Jednakże Kolegium, mając na uwadze regulację art. 139 k.p.a., przyjęło, że odsetki obejmują, tak jak wskazano w decyzji organu pierwszej instancji – kwotę [...]zł.
Kolegium uznało za nieuzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 98 § 1 i art. 100 § 1 o.p., poprzez nieustalenie zakresu odpowiedzialności poszczególnych spadkobierców. Organ podkreślił, że w rozstrzygnięciu oznaczono rodzaj należności (zaległość i odsetki za zwłokę) i kwoty tych należności oraz zaznaczono, że odpowiedzialność za te należności jest odpowiedzialnością solidarną.
W ocenie Kolegium nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Burmistrza Annopola art. 100 § 1 o.p., poprzez wydanie decyzji o zakresie odpowiedzialności spadkobierców na podstawie ostatecznego postanowienia wydanego wobec spadkodawcy, w sytuacji gdy powołany przepis stanowi o decyzjach administracyjnych lub deklaracjach, a nie o postanowieniach oraz dotyczy zobowiązań podatkowych.
Organ odwoławczy zgodził się z natomiast z zarzutem, że w decyzji Burmistrza Annopola wskazano w części błędną podstawę prawną, tj. art. 207 § 1 o.p. oraz art. 210 o.p. Podane przez organ pierwszej instancji przepisy Ordynacji podatkowej nie mają bowiem zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wymienione wyżej przepisy znajdują się bowiem w dziale IV Ordynacji podatkowej określonym jako "Postępowanie podatkowe". Natomiast odesłanie z art. 67 ust. 1 u.f.p. - do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym - pozwala na odpowiednie stosowanie tylko przepisów z działu III Ordynacji podatkowej, z pominięciem innych działów tego aktu prawnego. Z kolei do samego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zakresu odpowiedzialności poszczególnych spadkobierców należy wprost stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 67 ust. 1 u.f.p. Zatem we wskazanym zakresie Burmistrz Annopola powinien powołać w podstawie prawnej decyzji art. 104 § 1 k.p.a. zamiast art. 207 § 1 o.p. oraz art. 107 k.p.a. zamiast art. 210 o.p. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, wskazana wadliwość decyzji organu pierwszej instancji nie ma wpływu na samo rozstrzygniecie.
Organ wskazał także, że wadliwe wskazanie przez organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] 2022 r., dotyczącym wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zakresu odpowiedzialności spadkobierców, art. 165 § 2 o.p. zamiast art. 61 § 4 k.p.a., nie skutkuje bezskutecznością przeprowadzonego postępowania administracyjnego i nieprawidłowym rozstrzygnięciem sprawy.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, skarżące zarzuciły naruszenie:
I. art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 u.f.p., poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wskazanie tej podstawy jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, w sytuacji gdy koszty postępowania administracyjnego w postaci kosztów biegłego geodety nie stanowią niepodatkowych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w związku z czym przepis w ogóle nie ma zastosowania w sprawie;
II. art. 100 § 1 o.p., poprzez błędne zastosowanie i określenie odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania spadkodawcy z tytułu postanowienia, mocą którego nałożono obowiązek poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w sytuacji, gdy przepis stanowi, iż organ podatkowy orzeka w jednej decyzji o zakresie odpowiedzialności lub uprawnień poszczególnych spadkobierców na podstawie decyzji ostatecznych wydanych wobec spadkodawcy oraz jego zobowiązań wynikających z prawidłowych deklaracji, a prawomocne postanowienia nakładające zobowiązanie nie wchodzą w zakres przepisu;
III. art. 100 § 1 o.p., poprzez błędne zastosowanie i określenie odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania spadkodawcy, w sytuacji, gdy niniejsze postępowanie dotyczy odpowiedzialności za koszty administracyjne, nie mające charakteru publicznoprawnego, w związku z czym niniejszy przepis nie ma zastosowania w sprawie;
IV. art. 98 § 1 o.p., poprzez błędne zastosowanie i nieustalenie zakresu odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania spadkodawcy;
V. art. 118 k.c. w zw. z art. 262 § 1 w zw. z art. 263 § 1 k.p.a., poprzez błędne niezastosowanie i wydanie decyzji nakładającej odpowiedzialność spadkobierców w sprawie, w sytuacji gdy koszty biegłego geodety mają charakter kosztów wynikających z prowadzonej przez biegłego działalności gospodarczej, do której stosuje się 3 - letni okres przedawnienia roszczenia;
VI. art. 262 § 1 w zw. z art. 263 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że koszty postępowania administracyjnego przedawniają się z 5 letnim okresem przedawnienia, co spowodowało bezzasadne obciążenie spadkobierców kosztami postępowania administracyjnego, mimo upływu okresu przedawnienia tych kosztów, wynoszącego 3 lata;
VII. art. 6 k.p.a., poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji przy wskazaniu wadliwej podstawy prawnej, co spowodowało błędne wydanie decyzji sprawie.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia prawa, o którym mowa w przytoczonych wyżej przepisach.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza A. z dnia [...] 2022 r. w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności spadkobierców M. R.: H. K., I. R. i A. R. za zobowiązanie spadkodawcy z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił, stosowany odpowiednio, art. 100 § 1 o.p., zgodnie z którym organ podatkowy orzeka w jednej decyzji o zakresie odpowiedzialności lub uprawnień poszczególnych spadkobierców na podstawie decyzji ostatecznych wydanych wobec spadkodawcy oraz jego zobowiązań wynikających z prawidłowych deklaracji.
Organy obu instancji uznały, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ustalone postanowieniem wydanym na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowią niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p. W konsekwencji do spraw dotyczących tych należności znajduje odpowiednie zastosowanie art. 100 o.p., a to na mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. Ostatnio powołany przepis przewiduje bowiem, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.).
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, stanowisko to jest uzasadnione.
Zgodnie z definicją ustawową wyrażoną w art. 3 pkt 8 o.p. przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.
Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych wymienione w pkt 1-8 art. 60 u.f.p., w tym w pkt 7 – dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.
W związku z opisanym przedmiotem sprawy w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy charakter kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego oraz zasady ich ponoszenia przez strony tego postępowania.
Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453).
Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 powołanej ustawy – jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Stosownie do przepisu art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne czynności ustalania przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym wykonuje geodeta upoważniony przez organ prowadzący postępowanie (odpowiednio wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Obowiązek wskazania i upoważnienia geodety spoczywa więc na organie. Upoważnienie może być przez organ wydane osobno albo zawarte w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego.
Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego.
Wobec treści art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stwierdzić należy, że geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest podmiotem działającym na prywatne zlecenie stron tego postępowania. Geodeta jest wyznaczany i umocowany przez organ, a nie przez stronę postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 445/07, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., VIII SA/Wa 436/07, LEX nr 392601 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2014 r., III SA/Łd 742/14).
Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy działu IX kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym koszty postępowania rozgraniczeniowego nie mają charakteru kosztów, które w rozumieniu art. 261 § 1 k.p.a. powinny być uiszczone przez stronę z góry, pod rygorem zwrotu wniosku na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000 r., II SA/Kr 816/00, ONSA 2002/1/35).
Według art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się między innymi koszty biegłych. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Na mocy art. 262 § 2 k.p.a. w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania.
Gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26, Prok.i Pr.-wkł. 2007/3/38, LEX nr 229485 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r. II SA/Gd 2016/98, LEX nr 49056, a także J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880-882; C. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582).
Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.).
Mając na względzie przytoczone regulacje, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, iż należności z tytułu kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego należy zaliczyć do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 ust. 7 u.f.p. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r., I SA/Wa 301/21 oraz z dnia17 kwietnia 2008 r., V SA/Wa 2994/07). Rację ma bowiem organ, że obciążające stronę koszty postępowania rozgraniczeniowego wynikają nie z umowy zawartej między stronami a geodetą, lecz z postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego wydawanego w oparciu o przytoczone wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Koszty te rozliczane są w relacji organ – strona, a nie pomiędzy stronami, ani też pomiędzy stronami i upoważnionym geodetą. Umowa zawarta pomiędzy organem, a upoważnionym geodetą stanowi jedynie podstawę ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Sąd nie podziela także przywołanego w skardze stanowiska, jakoby organ jedynie pośredniczył w przekazaniu geodecie wynagrodzenia za wykonaną pracę. Stosunek pomiędzy geodetą, a organem w odniesieniu do należnego geodecie wynagrodzenia jest bowiem odrębny od publicznoprawnego obowiązku strony postępowania rozgraniczeniowego poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wymiarze określonym w wydanym przez organ postanowieniu w tym przedmiocie.
Zatem należność z tytułu kosztów, które obowiązana jest uiścić strona postępowania rozgraniczeniowego, wynika ze stosunku publicznoprawnego, uregulowanego określonymi przepisami prawa publicznego. Obowiązek poniesienia kosztów stanowi realizację przepisów prawa. Zgodzić się również należy, że o publicznoprawnym charakterze kosztów postępowania rozgraniczeniowego świadczy także publicznoprawny tryb ich wymiaru – w formie postanowienia właściwego organu administracji, jak również zastosowanie do ich egzekwowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należności z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego niewątpliwie nie są opłatami ani podatkami, a stanowią dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jak wyjaśniono już wyżej, na mocy przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenia nieruchomości w postępowaniu administracyjnym dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), a koszty postępowania rozgraniczeniowego stanowią koszty ponoszone w związku z realizacją tego zadania, spoczywającego na wymienionych organach.
Zarzuty co do błędnego, zdaniem skarżących, zakwalifikowania kosztów postępowania rozgraniczeniowego do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nie zasługują zatem na podzielenie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 u.f.p., poprzez nieprawidłowe zastosowanie. Wbrew zarzutom skargi, przepisy te mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.
Organy prawidłowo zastosowały przepis art. 67 ust. 1 u.f.p. Na tej podstawie, w sprawie znalazły odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe" i zawarty w nim rozdział 14: "Prawa i obowiązki następców prawnych i podmiotów przekształconych".
Zgodnie ze znajdującym się we wskazanym wyżej rozdziale art. 97 § 1 o.p., spadkobiercy podatnika, z zastrzeżeniem § 1a, 2 i 2a, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. Stosownie zaś do art. 98 § 1 o.p. do odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o przyjęciu i odrzuceniu spadku oraz o odpowiedzialności za długi spadkowe. Na mocy art. 98 § 2 o.p. przepis § 1 stosuje się również do odpowiedzialności spadkobierców za: 1) zaległości podatkowe, w tym również za zaległości, o których mowa w art. 52 oraz art. 52a; 2) odsetki za zwłokę od zaległości podatkowych spadkodawcy; 3) pobrane, a niewpłacone podatki z tytułu sprawowanej przez spadkodawcę funkcji płatnika lub inkasenta; 4) niezwrócone przez spadkodawcę zaliczki na naliczony podatek od towarów i usług oraz ich oprocentowanie; 5) opłatę prolongacyjną; 6) koszty postępowania podatkowego; 7) koszty upomnienia i koszty postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec spadkodawcy powstałe do dnia otwarcia spadku.
Zatem art. 98 § 1 i 2 o.p. do odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy nakazuje stosować przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm., dalej "k.c") dotyczące przyjęcia i odrzucenia spadku oraz o odpowiedzialności za długi spadkowe spadkobierców.
Zgodnie z art. 1012 k.c. spadkobierca może bądź przyjąć spadek bez ograniczenia odpowiedzialności za długi (przyjęcie proste), bądź przyjąć spadek z ograniczeniem tej odpowiedzialności (przyjęcie z dobrodziejstwem inwentarza), bądź też spadek odrzucić.
Zgodnie zaś z art. 1030 k.c. do chwili przyjęcia spadku spadkobierca ponosi odpowiedzialność za długi spadkowe tylko ze spadku. Od chwili przyjęcia spadku ponosi odpowiedzialność za te długi z całego swego majątku. Stosownie do art. 1031 § 1 k.c. w razie prostego przyjęcia spadku spadkobierca ponosi odpowiedzialność za długi spadkowe bez ograniczenia.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia spadkobiercami po zmarłym M. R. są skarżące po 1/3 części każda z nich. Jednocześnie z protokołu dziedziczenia jednoznacznie wynika, że każda ze skarżących przyjęła spadek po M. R. wprost, a zatem ponosi odpowiedzialność bez ograniczenia.
Na mocy art. 1034 § 1 k.c. do chwili działu spadku spadkobiercy ponoszą solidarną odpowiedzialność za długi spadkowe. Jeżeli jeden ze spadkobierców spełnił świadczenie, może on żądać zwrotu od pozostałych spadkobierców w częściach, które odpowiadają wielkości ich udziałów. Od chwili działu spadku spadkobiercy ponoszą odpowiedzialność za długi spadkowe w stosunku do wielkości udziałów (art. 1034 § 2 k.c.).
Organ ustalił na podstawie akt sprawy (rejestru gruntów oraz pisma pełnomocnika skarżących z dnia 31 marca 2023 r.), że nie został dokonany całkowity działu spadku po zmarłym M. R.. Okoliczność ta nie jest też kwestionowana w sprawie. Oznacza to, że skarżące, jako spadkobierczynie, ponoszą odpowiedzialność za długi spadkowe solidarnie. Zasadnie zatem organ zastosował powyższe przepisy i ustalił solidarną odpowiedzialność skarżących za zobowiązanie po M. R. z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 98 § 1 o.p., przez błędne zastosowanie i nieustalenie zakresu odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania spadkodawcy. Jak wynika z akt sprawy, do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie został przeprowadzony dział spadku, dlatego organ nie mógł ustalić zakresu odpowiedzialności każdej ze skarżących stosownie do wielkości udziałów, ale prawidłowo rozstrzygnął o odpowiedzialności solidarnej. Odpowiedzialność solidarna zgodnie z art. 366 § 1 k.c. oznacza zaś, jak słusznie podnosił organ odwoławczy, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Zatem prawidłowo organ pierwszej instancji w decyzji wydanej na podstawie art. 100 § 1 o.p. oprócz ustalenia należności, z uwzględnieniem zaległości głównej i odsetek, określił, że odpowiedzialność skarżących jest solidarna.
Zgodnie z art. 100 § 1 o.p. organ podatkowy orzeka w jednej decyzji o zakresie odpowiedzialności lub uprawnień poszczególnych spadkobierców na podstawie decyzji ostatecznych wydanych wobec spadkodawcy oraz jego zobowiązań wynikających z prawidłowych deklaracji.
Wbrew zarzutom skargi, przepis ten znajdował zastosowanie w sprawie. Wprawdzie w art. 100 § 1 o.p. mowa jest o "ostatecznych decyzjach wydanych wobec spadkodawcy", to mając na względzie art. 67 ust. 1 u.f.p. nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów działu III o.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., w niniejszej sprawie decyzja o zakresie odpowiedzialności lub uprawnień poszczególnych spadkobierców mogła zapaść na podstawie ostatecznego postanowienia z dnia [...] 2019 r., w którym ustalono wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązano M. R. do uiszczenia kwoty kosztów w wysokości [...] zł, z czego obecnie do zapłaty pozostała wskazana w decyzji organu pierwszej instancji kwota [...]zł. "Stosowanie przepisów odpowiednio" oznacza, że niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2012 r., IV CZ 153/11 i powołane w nim orzeczenia, LEX nr 1250770). Podsumowując, stosowanie przepisów "odpowiednio" oznacza stosowanie wprost przepisów, których dotyczy odesłanie, ich stosowanie z pewnymi modyfikacjami, aż do całkowitego wyłączenia stosowania regulacji objętych odesłaniem.
W sprawie nie doszło także do przedawnienia zobowiązania wynikającego z postanowienia z dnia [...] 2019 r. ustalającego wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Jak już wielokrotnie podkreślano, z treści art. 67 u.f.p. wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III o.p. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie regulują przedawnienia należności określonych w art. 60 pkt 7 u.f.p. Oznacza to, że odpowiednie zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych, zawarte w rozdziale 8 Działu III o.p. Zgodnie zaś z art. 70 § 1 o.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.
Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do przedawnienia należności. Jak wskazał organ, zgodnie z treścią postanowienia z dnia [...] 2019 r. koszty postępowania rozgraniczeniowego należało uiścić w terminie 14 dni od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne. Jak wynika zaś z adnotacji na postanowieniu, stało się ono ostateczne z dniem 7 czerwca 2019 r. Zatem termin płatności upłynął z dniem 21 czerwca 2019 r. Stosując zasadę wyrażoną w art. 70 § 1 o.p. trafnie więc organ przyjął, że zobowiązanie M. R. przedawni się z dniem 31 grudnia 2024 r., z uwzględnieniem jednak art. 99 o.p. Zgodnie zaś z tym przepisem, bieg terminów przewidzianych w art. 70, art. 71, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowania aktu poświadczenia dziedziczenia, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 118 k.c., w związku z art. 262 § 1 k.p.a. i art. 263 § 1 k.p.a., poprzez błędne niezastosowanie i wydanie decyzji określającej odpowiedzialność spadkobierców w sprawie w sytuacji, gdy – jak podniesiono w skardze – koszty biegłego geodety mają charakter kosztów wynikających z prowadzonej przez biegłego działalności gospodarczej, do której stosuje się 3 - letni okres przedawnienia roszczenia. Jak wyjaśniono już wyżej, koszty postępowania rozgraniczeniowego, o których poniesieniu przez stronę (strony) rozstrzyga organ w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 264 § 1 k.p.a., to koszty rozliczane w relacji pomiędzy organem administracji, a stroną. Stanowią one niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zobowiązanie do uiszczenia tych kosztów nie ma natomiast charakteru cywilnoprawnego. W konsekwencji nie stosuje się do nich terminów przedawnienia przewidzianych w przepisach prawa cywilnego dla cywilnoprawnych roszczeń majątkowych, w tym określonego także w art. 118 k.c. terminu przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, lecz terminy wskazane w ustawie Ordynacja podatkowa.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności. W sposób wyczerpujący zebrały i rozważyły cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, a następnie do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwe przepisy prawa. Materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja prawidłowo wyjaśnia podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Nie naruszono przy tym ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przy wskazaniu wadliwej podstawy prawnej. Organ odwoławczy powołał prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Wyjaśnił również częściowo błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji organu pierwszej instancji. Zgodzić się należy, że nie miało to wpływu na samo rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, a tym samym na wynik sprawy. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania w stopniu warunkującym konieczność uchylenia jego decyzji.
W sprawie zobowiązanie skarżących określono na kwotę [...]zł wraz z odsetkami w kwocie [...]zł. Kwotę główną wyliczono na podstawie kwoty wskazanej w postanowieniu z dnia [...] 2019 r. pomniejszonej o kwotę [...]zł, która została uiszczona przez stronę postępowania rozgraniczeniowego. W odniesieniu do kwoty odsetek, która została ustalona omyłkowo na kwotę [...]zł, podczas gdy prawidłowa kwota odsetek wynosi [...] zł, trafnie organ drugiej instancji powołał się na przepis art. 139 k.p.a. Przepis ten zakazuje bowiem organowi odwoławczemu wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Pomniejszenie odsetek należnych z kwoty [...]zł na kwotę [...]zł, mimo ich błędnego naliczenia (na korzyść strony), w ocenie Sądu rażąco nie narusza ani prawa ani interesu społecznego.
W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie zachodzą podstawy do jej uchylenia.
W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.