III SA/Lu 303/20

III SA/Lu 303/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2020-08-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Robert Hałabis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 4434/21 - Wyrok NSA z 2022-11-22
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1943
art. 83 ust. 1 pkt 5 u.s.o.
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant: Referent stażysta Joanna Kiełb po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. A. prowadzącej N. P. P.-P. "P." w T. L. na decyzję L. Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] L. Kurator Oświaty – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej A. A. reprezentującej jako właściciel Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną "Progress" w T. L. – od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 10 lutego 2017 r., który orzekł o wykreśleniu wskazanego podmiotu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Powiat T. z dniem 10 lutego 2017 r. – uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej określonej w niej daty wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych i w tym zakresie ustalił termin tego wykreślenia na dzień 15 lipca 2017 r., a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Do wydania wskazanych wyżej decyzji doszło w następującym stanie sprawy:
Starosta [...] decyzją z dnia 10 lutego 2017 r. wykreślił z dniem 10 lutego 2017 r. Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną "[...]" w T. L. z prowadzonej przez Powiat T. ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych, w związku ze stwierdzeniem w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność tej Poradni jest sprzeczna z przepisami ustawy o systemie oświaty.
W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy L. Kurator Oświaty – po rozpoznaniu odwołania – decyzją z dnia 29 maja 2017 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określonej w decyzji daty wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych wskazanego podmiotu i w tym zakresie ustalił termin wykreślenia na dzień 15 lipca 2017 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na decyzję L. Kuratora Oświaty skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:
I. przepisów prawa materialnego, to jest:
1) art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 – dalej jako "u.s.o.") poprzez przyjęcie, że działalność Poradni jest sprzeczna z przepisami ustawy przy braku jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego ustalenia;
2) art. 71b ust. 7 pkt 1 i 2 u.s.o. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania i rozwoju dzieci (Dz. U. z 2013 r. poz. 1257 – dalej jako "r.w.w.r.") oraz poprzez błędną i nieuprawnioną interpretację – dokonaną wbrew regułom legislacji polegającą na przyjęciu na potrzeby interpretacji pojęcia "niepełnosprawności" na gruncie wskazanego rozporządzenia definicji z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1113 – dalej jako "r.o.k.s."), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Kuratora, że działanie Poradni jest sprzeczne z przepisami prawa;
3) art. 71b ust. 6 u.s.o. w zw. z § 2 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 173, poz. 1072 – dalej jako "r.w.o.p.p.") poprzez nieuprawnione przyjęcie, że L. Kurator Oświaty posiada odpowiednie kompetencje oraz uprawniony jest do kwestionowania opinii wydawanych przez zespół wczesnego wspomagania dziecka, o którym mowa w § 3 r.w.w.r. w przedmiocie zakwalifikowania dziecka do [...] wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, co w konsekwencji doprowadziło do zakwestionowania wydanych przez Poradnię opinii jako nierzetelnych oraz stwierdzenia, że zaistniała konieczność wydania nowych opinii i tylko wobec dzieci, u których wykryto niepełnosprawność w rozumieniu "niepełnosprawności" z r.o.k.s., przy braku zaistnienia przesłanek przewidzianych do wydania nowych opinii, a tym samym wydaniem błędnych zaleceń pokontrolnych, co bezpośrednio doprowadziło do nieuprawnionego uznania przez Kuratora, że działanie Poradni jest sprzeczne z przepisami prawa;
4) art. 71b ust. 6 u.s.o. w zw. z § 6 ust. 10 r.w.o.p.p. poprzez błędną interpretację polegającą na nałożeniu na skarżącą obowiązku niewynikającego z przepisu prawa w postaci pisemnego zawiadomienia rodzica dziecka, to jest wnioskodawcy, o terminie posiedzenia zespołu wczesnego wspomagania rozwoju, pomimo braku takiego wymogu we wskazanym wyżej rozporządzeniu, a jednoczesnym przyjęciu, że Poradnia poprzez telefoniczne zawiadamianie rodziny działa niezgodnie z prawem, a to skutkowało wydaniem bez podstawy prawnej nieadekwatnego do okoliczności sprawy zalecenia pokontrolnego dla Poradni w postaci pisemnego zawiadamiania rodziny dziecka o terminie posiedzenia zespołu i możliwości wzięcia w nim udziału oraz przedstawienia stanowiska, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez organ zaistnienia uchybień i wydaniem błędnych zaleceń pokontrolnych i uznania przez Kuratora, że działanie Poradni jest sprzeczne z przepisami prawa;
5) art. 71b ust. 7 pkt 1 u.s.o. w zw. z § 3 ust. 3 r.w.w.r. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zajęcia w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka powinny być prowadzone przez specjalistów zawsze i wyłącznie z dzieckiem i jego rodziną, a zajęć nie można prowadzić w izolacji z samym dzieckiem, podczas gdy taki wymóg nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co doprowadziło do nałożenia na skarżącą zalecenia przeprowadzania wszystkich zajęć w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka z łącznym udziałem dziecka i jego rodziny, a to wprost doprowadziło do uznania przez Kuratora, że działanie Poradni jest sprzeczne z przepisami prawa;
6) art. 71b ust. 7 pkt 1 u.s.o. w zw. z § 4 ust. 1 r.w.w.r. poprzez niepolegające na przepisach prawa przyjęcie, że zajęcia z dziećmi zakwalifikowanymi do [...] wczesnego wspomagania rozwoju powinny być prowadzone przez szkołę lub placówkę publiczną – nauczycieli i specjalistów tam zatrudnionych i dla efektywności winny trwać 30 minut lub mniej, podczas gdy taki wymóg nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co doprowadziło do nałożenia na skarżącą zalecenia przeprowadzania zajęć z uwzględnieniem uwag L. Kuratora Oświaty, tym samym Kurator doszedł do przekonania, że działanie Poradni jest sprzeczne z przepisami prawa;
II. przepisów prawa procesowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie, to jest:
1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dowolną i jednostronną interpretację zgromadzonych w sprawie niekompletnych materiałów przyjętych za podstawę decyzji organu odwoławczego; według skarżącej Kurator dokonując oceny postępowania organu I instancji "powielił" jego wszystkie dotychczasowe ustalenia na podstawie wyników kontroli przeprowadzonych w Poradni przez Kuratora, nie dokonując tym samym wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności:
a) bezkrytyczne przyjęcie treści, wniosków i ustaleń w protokole kontroli doraźnej przeprowadzonej przez L. Kuratora Oświaty w dniach 3 lutego 2016 r. i w dniach 3 i 5 października 2016 r., co do którego skarżąca złożyła zastrzeżenia do protokołu, a organ wykonujący nadzór pedagogiczny dopuszczając się bezczynności, w przewidzianym przez § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1270 – dalej jako "rozporządzenie w sprawie nadzoru") terminie w ogóle nie sporządził pisemnego stanowiska i nie przekazał dyrektorowi Poradni, ani wbrew brzmieniu § 19 ust. 3 rozporządzenia w sprawie nadzoru nie dokonał zmian w protokole kontroli i nie przekazał dyrektorowi Poradni,
b) bezwarunkowym, niepoddanym jakiejkolwiek analizie przyjęciu za własne stanowiska organu kontrolującego Poradnię, podczas gdy L. Kurator Oświaty wbrew § 16 rozporządzenia w sprawie nadzoru na podstawie niepełnego materiału dowodowego ustalił stan faktyczny w sposób nierzetelny i przede wszystkim nieobiektywny,
c) niewzięcie pod uwagę, że Poradnia wykonała – mimo odmiennego stanowiska w zakresie interpretacji przepisów prawa – zalecenia pokontrolne L. Kuratora Oświaty,
d) nie wzięcie pod uwagę, że Poradnia od października 2016 r. nie wydała żadnej opinii w przedmiocie zakwalifikowania dziecka do objęcia wczesnym wspomaganiem rozwoju, w związku z czym nie mogła naruszyć przepisów regulujących zasady wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, w szczególności dokonać niepożądanej przez organy kwalifikacji pojęcia "niepełnosprawności" kwalifikującego do terapii, czy też – z uwagi na powołanie zespołu – nie mogła naruszyć przepisów w zakresie zawiadomienia wnioskodawcy o terminie posiedzenia zespołu kwalifikującego do objęcia wczesnym wspomaganiem rozwoju, a tym samym Poradnia zrealizowała zalecenie wydane w tym zakresie przez organ nadzoru pedagogicznego,
e) niewzięcie pod uwagę wyjaśnień skarżącej Poradni z realizacji zaleceń pokontrolnych i przedłożonych dokumentów w postaci min. dyplomów ukończenia przez jej pracowników studiów w zakresie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka,
f) nieuprawnionym przyjęciu, że Poradnia kwestionowała zalecenia pokontrolne i ich nie wykonała w sytuacji, gdy Poradnia mimo że kwestionowała zalecenia pokontrolne i odmiennie od organów interpretowała obowiązujące przepisy prawa oraz wystąpiła do Ministra Edukacji Narodowej o ich interpretację, to jednak wykonała zalecenia pokontrolne;
2) art. 107 § 3 k.p.a. i art. 9 i 11 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji bez wskazania dokładnej podstawy prawnej lub przepisów naruszenia których miała się dopuścić Poradnia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę i wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 764/17, uchylił wskazane wyżej decyzje organów obu instancji, zarówno zaskarżoną decyzję L. Kuratora Oświaty, jak i decyzję Starosty [...].
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zasadne są podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, z tej przyczyny, że organy obu instancji prowadząc postępowanie nie wzięły pod uwagę, iż skarżąca złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli przeprowadzonej przez L. Kuratora Oświaty w dniu 3 lutego 2016 r., a także w dniach 3 i 5 października 2016 r. Organ wykonujący nadzór pedagogiczny w przewidzianym przez § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego, nie sporządził pisemnego stanowiska i nie przekazał go skarżącej, ani też wbrew brzemieniu § 19 ust. 3 tego rozporządzenia nie dokonał zmian w protokole kontroli. Skarżąca kwestionując zalecenia pokontrolne i odmiennie od organów interpretując obowiązujące przepisy prawa, wystąpiła do Ministra Edukacji Narodowej o ich interpretację, a od października 2016r. nie wydała żadnej opinii w przedmiocie zakwalifikowania dziecka do objęcia wczesnym wspomaganiem rozwoju. Organy nie ustosunkowały się również do zarzutu skarżącej, podnoszącego okoliczność, iż kwalifikacje osób wchodzących w skład zespołów zostały uzupełnione w czerwcu 2016 r., o czym L. Kurator Oświaty został powiadomiony, a na dowód tego przesłano mu odpisy dyplomów osób, które uzupełniły wykształcenie zgodnie z wytycznymi. W tym stanie Sąd przyjął, że organy naruszyły obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Organy nie dopełniły więc obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu niezbędnym do jej rozstrzygnięcia.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w kontekście art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. podkreślono, że pojęcie "niepełnosprawności" na gruncie obowiązującego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci – nie zawiera definicji niepełnosprawności. Definicja osoby "niepełnosprawnej" nie funkcjonuje również w rozumieniu przepisów prawa oświatowego. Ocena w tym zakresie oparta jest na wiedzy fachowej popartej literaturą specjalistyczną. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności wydanego w trybie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92), nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju. Ustawodawca nie dokonał również "odesłania" w tym zakresie do innych aktów prawnych, w tym do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym. Stosowanie w praktyce poradni interpretacji niedookreślonych pojęć "niepełnosprawności" przez orzekające komisje nie może stanowić podstawy do uznania, iż doszło do naruszenia prawa w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. Z uwagi na fakt, że w praktyce wykreślenie wpisu z ewidencji jest niejako automatyczną konsekwencją stwierdzenia określonych uchybień w trybie nadzoru pedagogicznego, a organem wyższego stopnia jest organ "zainteresowany w sprawie" (przeprowadzający kontrolę), a ostateczna decyzja obliguje osobę prowadzącą do likwidacji, to okoliczności dotyczące naruszenia prawa oraz niewykonania poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny przez osobę prowadzącą nie mogą budzić wątpliwości, a stan faktyczny winien być precyzyjnie ustalony. Dlatego mając na uwadze podniesione okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ponownie prowadzonym zaś postępowaniu zalecono, by organ uwzględnił wskazania sądu oraz ustalił precyzyjnie stan faktyczny w zakresie stwierdzonych uchybień w trybie nadzoru pedagogicznego oraz niewykonania poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny.
Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku wniósł L. Kurator Oświaty. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
I. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. polegające na przyjęciu, że nie istniały przesłanki do wykreślenia w drodze decyzji z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Starostę Tomaszowskiego, podczas gdy w trybie nadzoru pedagogicznego stwierdzono, że działalność Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "[...]" jest sprzeczna z przepisami ustawy, a osoba prowadząca tę placówkę nie zastosowała się w wyznaczonym terminie do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny;
b) § 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1270) polegające na przyjęciu, że skarżąca złożyła zastrzeżenia do protokołu pokontrolnego, podczas gdy skarżąca podpisała protokół pokontrolny, przez co L. Kurator Oświaty nie był zobowiązany zarówno do przeprowadzenia dodatkowych czynności kontrolnych, dokonania zmian w protokole kontroli jak również sporządzenia pisemnego stanowiska wobec zastrzeżeń w terminie 14 dni roboczych od dnia otrzymania zastrzeżeń;
c) § 3 pkt 2) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. z 2013 r. poz. 1257 – dalej jako "r.w.w.r.") polegające na przyjęciu, że osoby wchodzące w skład zespołów wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o których mowa w art. 71b ust. 2a u.s.o., uzupełniły i posiadały kwalifikacje zgodnie z wytycznymi;
d) art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy naruszyły obowiązek zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;
e) art. 71b. ust. 2b u.s.o. poprzez przyjęcie, że z uwagi na to, że nie istnieje w polskim systemie prawa definicja niepełnosprawności możliwe jest dowolne, nie oparte na fachowej wiedzy i doświadczeniu zawodowym, a także nieudokumentowane przypisywanie cech niepełnosprawności dzieciom posiadającym jedynie charakterystyczne dla ich wieku dysfunkcje;
f) art 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy pierwszej i drugiej instancji dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego w oparciu o dowolne kryteria nieodpowiadające logice i doświadczeniu, przez co nie uzasadniły wydanych przez siebie decyzji w sposób przewidziany w przepisach prawa;
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 113 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu stanu faktycznego zawartego w aktach sprawy przekazanych Sądowi przez L. Kuratora Oświaty;
b) art. 141 p.p.s.a., polegające na nie odniesieniu się do stanowiska L. Kuratora Oświaty zawartego w odpowiedzi na skargę wskazującego brak kwalifikacji nauczycieli prowadzących wczesne wspomaganie dzieci, przez co istnieje uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania Starosty [...] oraz L. Kuratora Oświaty przeprowadzona przez Sąd I instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów prowadzonych w tym postępowaniu, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego;
c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 3 pkt 4 r.w.w.r., poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na zarzutach wskazanych w skardze, nie zaś na rozstrzyganiu w granicach sprawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1904/18, uchylił powyższy wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dokonał ani pełnej identyfikacji zarzutów stawianych Poradni przez nadzór pedagogiczny, ani nie dokonał pełnej oceny tego, czy osoba prowadząca Poradnię w wyznaczonym terminie zastosowała się do poleceń organu nadzoru pedagogicznego, a w konsekwencji, czy stawiane Poradni zarzuty można uznać za naruszenie ustawy lub statutu. Bez tych ustaleń i ocen nie była możliwa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na gruncie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z protokołu kontroli podpisanego przez skarżącą w dniu 20 października 2016 r. wynika, że przedmiotem kontroli w dniach 3 i 5 października 2016 r. były dwie kwestie: zgodność z przepisami prawa wydawanych opinii, co do zakwalifikowania dziecka do wczesnego wspomagania rozwoju oraz samo organizowanie zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dzieci. Sąd I instancji zajął się tylko tą pierwszą kwestią, rozważając wpływ braku definicji niepełnosprawności w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania i rozwoju dzieci, na kompetencje zespołów opiniujących i pominął zupełnie zarzuty nadzoru pedagogicznego, co do prowadzenia przez Poradnię zajęć z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju dzieci. W takich zaś okolicznościach sprawa musiała zostać przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Wymaga na wstępie zwrócenia uwagi, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontroli prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 190 zd. 1 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając wskazane zasady na względzie wymaga zaakcentowania, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie został bezwzględnie związany zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1904/18, którym uwzględniono skargę kasacyjną organu, ze wskazanych w nim przyczyn. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził mianowicie, jakie były konieczne jednoznaczne ustalenia faktyczne w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy przy rozstrzyganiu sprawy na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r. poz. 1327 – dalej jako "u.s.o."), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem, wpis do ewidencji podlega wykreśleniu m.in. w przypadku stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy lub statutem, a w szkole podstawowej, gimnazjum oraz szkole artystycznej realizującej kształcenie ogólne w zakresie szkoły podstawowej lub gimnazjum – również w przypadku gdy nie jest wypełnione zobowiązanie, o którym mowa w art. 82 ust. 2 pkt 6, jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Na tej właśnie bowiem podstawie prawnej w okolicznościach tej sprawy doszło do wykreślenia Poradni prowadzonej przez skarżącą z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Powiat T..
Po dokonaniu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej reguł należy stanowczo stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, co oznacza, że jest zgodna z prawem. Organ odwoławczy dostatecznie bowiem wyjaśnił okoliczności faktyczne oraz należycie ocenił zebrane dowody, a w konsekwencji należycie rozważył i ocenił sprawę w świetle materialnoprawnej podstawy orzekania. Zasadnie wiążące jest mianowicie w tym postępowaniu stanowisko co do tego, że dokonując analizy protokołu kontroli Poradni prowadzonej przez skarżącą należało mieć na uwadze, iż przedmiotem tej kontroli w dniach 3 i 5 października 2016 r. były dwie zasadnicze kwestie: pierwsze dotyczyła zgodności z przepisami prawa wydawanych przez Poradnię opinii, co do zakwalifikowania dziecka do wczesnego wspomagania rozwoju oraz druga, dotycząca samego sposobu organizowania zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dzieci. Z tego względu należało także odnieść się do prowadzenia przez Poradnię zajęć z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, co L. Kurator Oświaty uczynił szczegółowo w uzasadnieniu swojej decyzji nr [...] z dnia 29 maja 2017 r. Wskazaną decyzją L. Kurator Oświaty uchylił decyzję organu I instancji, w części dotyczącej jedynie daty wykreślenia Poradni z ewidencji szkół i placówek niepublicznych, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji uznając, co do zasady, że zachodziły uzasadnione podstawy do orzeczonego wykreślenia z ewidencji.
Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że do faktycznych przesłanek wykreślenia placówki z ewidencji na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 5 u.s.o. należy także ustalenie, jakie przesłanki decydują o wyznaczeniu konkretnego terminu wykreślenia z ewidencji, równoznacznego z datą likwidacji placówki. Organ ewidencyjny powinien mieć bowiem na względzie fakt, że wydanie decyzji o wykreśleniu, która nie jest natychmiast wykonalna, nie spowoduje likwidacji placówki przed uprawomocnieniem się tej decyzji, to jest przed wyczerpaniem zwykłych środków odwoławczych lub przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Termin wykreślenia placówki powinien zatem uwzględniać czas niezbędny stronie na dokonanie koniecznych czynności technicznych i organizacyjnych związanych z likwidacją placówki. Dlatego właśnie organ II instancji uchylił decyzję Starosty w części dotyczącej ustalenia terminu wykreślenia placówki "z dniem 10 lutego 2017 r." i określił inny termin wykreślenia placówki z ewidencji na dzień "15 lipca 2017 r.", co zostało prawidłowo uzasadnione.
Przede wszystkim zaś nietrafny w okolicznościach tej sprawy okazał się zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organy przepisów art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 u.s.o., bowiem organy prawidłowo i rzetelnie ustalił stan faktyczny sprawy i na tej podstawie wydały swoje decyzje. Z ustaleń faktycznych jasno i w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że w czasie kontroli w dniach 3 lutego 2016 r. oraz 3 i 5 października 2016 r. – ewidentnie zasadnie stwierdzono działania Poradni sprzeczne z przepisami prawa, to jest:
1) bezpodstawne wydawanie bardzo dużej liczby opinii o potrzebie wczesnego wspomagania bez przeprowadzenia lub oceny badań medycznych dzieci i w stosunku do dzieci nie wykazujących jakichkolwiek cech niepełnosprawności, pomimo zgłoszenia w tym zakresie przez L. Kuratora Oświaty poważnych zastrzeżeń już podczas kontroli z dnia 3 lutego 2016 r.;
2) nierealizowanie terapii wczesnego wspomagania z udziałem rodziców dzieci (wniosek nr [...] protokołu kontroli z dnia 3 i 5 października 2016 r.), pomimo takiego zalecenia L. Kuratora Oświaty (zalecenie nr [...] z terminem realizacji do 29 lutego 2016 r.), ujętego w protokole kontroli doraźnej z dnia 3 lutego 2016 r.;
3) niedostosowanie terapii prowadzonych z dziećmi do ich indywidualnych potrzeb, prowadzenie terapii w sposób niezgodnych z programami wczesnego wspomagania, niespójność samych programów; podczas kontroli stwierdzono, że zajęcia prowadzone z dziećmi, np. z udziałem psychologa, są praktycznie takie same, niezależnie od rozpoznania, które zostało dziecku postawione, wiele jest też działań nieadekwatnych do zdiagnozowanych potrzeb dzieci (wniosek nr [...] protokołu kontroli z dnia 3 i 5 października 2016 r.); zalecenia w tym zakresie (zalecenie nr [...] z terminem realizacji do 29 lutego 2016 r.) ujęto w protokole kontroli z dnia 3 lutego 2016 r., a w protokole kontroli z dnia 3 i 5 października 2016 r. ponownie stwierdzono tożsame nieprawidłowości, co oznacza niewykonanie przez Poradnię wcześniejszych zaleceń;
4) forma prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania była wysoce nieefektywna i niedostosowana do potrzeb i możliwości psychofizycznych dzieci; podsumowując nieprawidłowości stwierdzone w tym zakresie podczas kontroli z dnia 3 i 5 października 2016 r. organ wyraźnie stwierdził (wniosek nr [...] protokołu kontroli z dnia 3 i 5 października 2016 r.), że zajęcia wczesnego wspomagania rozwoju nie są prowadzone przez Poradnię systematycznie i rytmicznie oraz są dostosowane nie do potrzeb i możliwości dzieci, ale do potrzeb i możliwości osób, które te zajęcia realizują; oznacza to niewykonanie przez kontrolowaną placówkę zaleceń (zalecenie nr [...] protokołu kontroli z dnia 3 lutego 2016 r. z terminem realizacji do dnia 29 lutego 2016 r.), gdzie polecono dostosowanie czasu prowadzenia terapii do możliwości psychofizycznych dzieci;
5) brak odpowiedniej współpracy z rodzicami dzieci objętych wczesnym wspomaganiem, brak ich udziału w terapii, posiedzeniach zespołów opiniujących, brak uzgodnień miejsca prowadzenia terapii z rodzicami dziecka, pomimo zaleceń w tym zakresie sformułowanych w protokole kontroli z dnia 2 lutego 2016 r. (zalecenie nr [...] oraz nr [...] z terminem realizacji do dnia 29 lutego 2016 r.; jako jaskrawy przykład braku odpowiedniej współpracy z rodzicami dzieci ujawniono fakt, że nie byli oni informowani, że ich dzieci zostały uznane przez poradnię za niepełnosprawne (wniosek nr [...] protokołu kontroli z dnia 3 i 5 października 2016 r.);
6) niewłaściwy skład zespołów wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, co zostało ujęte w zaleceniu nr [...] protokołu kontroli z dnia 3 lutego 2016 r., a następnie zaleceniu nr [...] protokołu kontroli z dnia 3 i 5 października 2016 r., co jednoznacznie świadczyło o niewykonaniu pierwotnych zaleceń w tym zakresie.
W sprawie bezsporne zatem było to, że po przeprowadzonej kontroli w dniu 3 lutego 2016 r. przez L. Kuratora Oświaty sporządzono wymagany protokół kontroli, który został podpisany w dniu 10 lutego 2016 r. przez A. A. – jako dyrektora kontrolowanej poradni bez zastrzeżeń. Podczas kontroli ustalono, że działalność poradni naruszyła szereg przepisów prawa regulujących prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania dzieci, co skutkowało wydaniem zaleceń dotyczących usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Kolejna kontrola doraźna przeprowadzona w dniach 3 i 5 października 2016 r. dotyczyła zgodności z przepisami prawa wydawania opinii oraz organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci i ponownie – co wymaga podkreślenia – wykazała rażące, niezgodne z prawem działania placówki w niemal identycznym zakresie, co oznacza, że zalecenia sformułowane w związku z poprzednią kontrolą przez Poradnię nie zostały wykonane. Z czynności kontrolnych również w tym wypadku sporządzono protokół, który został podpisany przez skarżącą w dniu 20 października 2016 r. i przekazany organowi wraz z pismem, w którym dyrektor Poradni ustosunkowała się do protokołu i zobowiązała do niezwłocznej realizacji zaleceń, których nie zakwestionowała.
W piśmie z dnia 25 października 2016 r., skierowanym do Kuratorium Oświaty skarżąca poinformowała, że zalecenia pokontrolne sformułowane w wyniku kontroli przeprowadzonej w lutym 2016 r. zostały wykonane. Jednocześnie zarzuciła dopiero wówczas niezasadność zaleceń pokontrolnych w zakresie nieprawidłowej organizacji oraz dokumentowania zajęć wczesnego wspomagania, nieprowadzenia tych zajęć z udziałem rodziców dzieci oraz podjęła polemikę dotyczącą znaczenia pojęcia "niepełnosprawności" w kontekście zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dzieci.
Otóż, z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie w ocenie Sądu wynika, że skarżąca nie stosowała się do zaleceń pokontrolnych. Podniesione w piśmie z dnia 25 października 2016 r. zarzuty nie stanowiły w istocie zastrzeżeń do protokołów kontroli, bowiem skarżąca podpisując te protokoły kontroli zgodziła się z ich treścią bez uwag. Z przedmiotowego pisma jasno przy tym wynika, że skarżąca oświadczyła, że zalecenia pokontrolne zostały wykonane.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dyrektor szkoły lub placówki, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, może zgłosić wobec nich zastrzeżenia do organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Tymczasem w niniejszej sprawie wskazane wyżej pismo skarżącej, zastrzeżeń tego rodzaju nie stanowiło. Kolejnym zaś pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. skarżąca zarzuciła organowi, że nie wskazał przyczyn wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia Poradni z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Powiat T. oraz podjęła kolejny raz polemikę z ustaleniami protokołów kontroli. Wyjaśnić w takiej sytuacji należy, że zarzuty przedstawione w piśmie z dnia 3 stycznia 2017 r. również nie mogły zostać potraktowane jako zastrzeżenia, o których mowa w art. 33 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, chociażby z uwagi na termin wniesienia tego pisma do organu. Ustawodawca nie przewidział bowiem dowolnego trybu składania zastrzeżeń. W każdym razie nie stanowi zachowanie ustawowego trybu pismo, w którym mimo, że skarżąca zgodziła się pierwotnie z wynikami kontroli, to po upływie terminu do wykonania zaleceń pokontrolnych podnosi ich niezasadność.
W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, uznając go trafnie za spójny i logiczny, a uzasadnienie takiego stanowiska znalazło należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zapewniono również skarżącej czynny udział w prowadzonym postępowaniu na każdym jego etapie. Dlatego w okolicznościach tej sprawy nie można dopatrzeć się naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym określonych przepisami art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ informował skarżącą o podejmowanych czynnościach, zakresie prowadzonego postępowania i treści obowiązujących przepisów prawa. Strona znała zatem zakres i przedmiot prowadzonego postępowania, mogła w nim aktywnie uczestniczyć, składać zarówno wyjaśnienia, jak i wnioski dowodowe, z czego po części korzystała. Organy prawidłowo rozpatrzyły zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie stwierdzonych podczas kontroli w dniach 3 lutego 2016 r. oraz 3 i 5 października 2016 r. działań Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "[...]" sprzecznych z przepisami prawa. Konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezastosowania się skarżącej do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny było uzasadnione wykreślenie Poradni z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Powiat T..
Wbrew stanowisku skarżącej, na co zwrócono już uwagę, organ odwoławczy nie naruszył również przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji odniósł się merytorycznie do podniesionych w odwołaniu zarzutów, a Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – obowiązany był oddalić skargę jako bezzasadną, o czym orzekł w sentencji wyroku.