III SA/Lu 291/23

III SA/Lu 291/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska
Jerzy Drwal /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1047
art. 10 ust. 5
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 87 ust. 1, art. 88 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Starszy asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi A. D. na akt Starosty z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości; II. zasądza od Starosty na rzecz A. D. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym aktem z dnia 21 marca 2023 r. Starosta zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej będącej w zarządzie Miasta R. P. nr [...] (ul. [...]), określając termin wprowadzenia organizacji ruchu od 29 marca 2023 r.
Na powyższy akt A. D. (dalej: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, ze zm.), dalej: "p.r.d.", § 3 ust. 1 pkt 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w spawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U z 2017 r. poz. 784), dalej: "rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem" oraz tabeli nr 3 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311, ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków", poprzez zatwierdzenie stałej organizacji ruchu na ulicy [...] w R. P. bez żadnej analizy skutków jakie powoduje on dla uczestników ruchu, w tym właścicieli nieruchomości prowadzących działalność gospodarczą;
2. naruszenie prawa materialnego: art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, ze zm.), poprzez umieszczenie na drodze powiatowej nr [...] ul. [...] w R. P. znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton, w sytuacji, gdy umieszczenie znaku zakazu ruchu dotyczy pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej powyżej 10 t albo powyżej 8 t, a nie pojazdów o całkowitej rzeczywistej masie ponad 12 ton;
Mając na uwadze powyżej wskazane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] i [...] w miejscowości R. P., przy ul. [...] nr [...]. Na tej nieruchomości skarżący prowadzi działalność gospodarczą od ponad 25 lat. Przedmiotem tej działalności gospodarczej jest świadczenie usług transportowych oraz usług kurierskich. Skarżący dysponuje dwoma samochodami ciężarowymi o masie całkowitej powyżej 12 ton. Przy ulicy [...] mieszczą się magazyny oraz baza samochodowa, do której skarżący dojeżdża dwa razy w tygodniu. Skarżący podkreślił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie Miasta R. P., ma prawo prowadzić na przedmiotowych działkach działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych, jak również parkować samochody ciężarowe, dowozić towar do magazynów. Bezprawnie wprowadzone przez Burmistrza Miasta i zatwierdzone przez Starostę znaki zakazu wjazdu zmuszają skarżącego do wynajmu parkingu dla samochodów ciężarowych poza miejscem prowadzenia działalności gospodarczej i ponoszenia kosztów związanych z najmem parkingu.
Skarżący podniósł, że znak zakazu - zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton przy wjeździe na drogę powiatową prowadzącą m.in. do posesji nr [...] w R. P., przy ulicy [...], ogranicza mu korzystanie z nieruchomości będącej jego własnością co jest w całości sprzeczne z przepisem art. 41 ustawy o drogach publicznych. Co do zasady, z drogi powiatowej, jak ze wszystkich pozostałych dróg publicznych, mogą korzystać wszyscy użytkownicy, a ograniczenia oraz wyjątki od tej zasady muszą wynikać z ustawy.
Skarżący podkreślił, że sporządzony projekt organizacji ruchu dotyczący ograniczenia tonażu do 12 ton nie objął ograniczeniem drogi powiatowej nr [...] na całym jej przebiegu, a jedynie objął ograniczeniem tylko pewny, konkretny odcinek tej drogi powiatowej. Zatwierdzenie takiej organizacji ruchu uniemożliwiło korzystanie z drogi powiatowej nr [...] samochodom ciężarowym powyżej 12 ton dojeżdżającym i wyjeżdżającym tylko z firmy skarżącego, a umożliwia dojazd takim samym samochodom ciężarowym do innych firmy, min. [...] Z. P., [...] Sp. z. o.o., mającej wjazd na tę drogę w odległości kilkuset metrów od nieruchomości skarżącego. W ocenie skarżącego nie jest prawnie dopuszczalna czynność Starosty, polegająca na takim zatwierdzeniu organizacji ruchu, która uniemożliwia jednej z konkurencyjnych firm swobodne prowadzenie działalności gospodarczej i wprowadza nierówność podmiotów w dostępie do drogi publicznej. W ten sposób istotnie zostają naruszone konstytucyjne zasady z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Dalej skarżący podniósł, że zaskarżony akt zatwierdzający projekt stałej zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] (ul. [...] w R. P.) został wydany bez wnikliwej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonej organizacji oraz bez jej należytego uzasadnienia. Ponadto przedstawiony projekt stałej organizacji ruchu nie zawiera szczegółowego opisu technicznego organizacji ruchu, w tym wyczerpującego uzasadnienia wprowadzonego zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton, jego dopuszczalności i celowości. Organ nie wyjaśnił dlaczego właśnie w tym miejscu umiejscowiono sporny znak, nie wskazał też na czym ma polegać poprawa bezpieczeństwa ruchu w stosunku do stanu dotychczasowego. Ponadto, organ nie wskazał dlaczego nie umieszczono pod znakiem zakazu B-18 wyłączenia nieruchomości skarżącego mimo wielokrotnie kierowanych do Burmistrza Miasta R. P. – zarządcy drogi - pism z prośbą o wyłączenie.
W końcu skarżący zwrócił uwagę, że zatwierdzenie przedmiotowego projektu przez Starostę nastąpiło dopiero po 2 latach od momentu ustawienia znaku [...]
W odpowiedzi na skargę Starosta (dalej: "Starosta", "organ") wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że Burmistrz Miasta R. P. wnosząc o zatwierdzenie funkcjonującej faktycznie od kilku lat organizacji ruchu nie informował Starosty o żadnych sporach ze skarżącym. Wskazał, że skarżący złożył w dniu 18 kwietnia 2023 r. wniosek o usunięcie znaku B-18, który został przekazany do rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta. Wydaje się zatem, że przedmiotowa skarga jest przedwczesna do momentu rozstrzygnięcia wniosku.
Dalej Starosta przyznał, że zarządcy ruchu nie jest znana dokumentacja techniczna drogi [...] na przedmiotowym odcinku. Na etapie analizy przedłożonego do zatwierdzenia projektu okazało się, że nie dysponuje takową również zarządca drogi. Informacje zawarte w projekcie ograniczają się do podania podstawowych informacji bez wyszczególnienia nośności drogi, jednakże należy zwrócić uwagę też na tzw. fakty notoryjne znane zarządcy ruchu z urzędu, to jest silny spadek drogi (km 0+400) oraz przebieg obniżonej części drogi przez tereny podmokłe na których wiosną i jesienią występują rozlewiska wodne (miało to miejsce również wiosną bieżącego roku). Starosta wyjaśnił, że okresowe natężenie ruchu pieszych na drodze jest bardzo duże ze względu na zlokalizowany w pobliżu Zespół Szkół Ponadpodstawowych im. Jana Pawła II do którego uczęszcza 1363 uczniów (System Informacji Oświatowej, stan na 30 września 2022). Szkoła prowadzi 16 oddziałów klas pierwszych do których uczęszczają uczniowie w wieku poniżej 15 lat. Ulica [...] stanowi jedyne połączenie ulicy [...] przy której zlokalizowana jest szkoła z centrum miasta w tym z dworcem autobusowym. Największe natężenie ruchu pieszego występuje rano i po południu, to jest przed rozpoczęciem oraz po zakończeniu zajęć szkolnych a koncentruje się w pobliżu posesji skarżącego, co wynika z samego przebiegu ulic miasta. Starosta dodał przy tym, że ograniczenia tonażowe wyrażone znakiem B-18 "12t" obowiązują również na krzyżującej się z przedmiotową drogą ul. [...], pomimo że ulica ta jest szersza, ma większe natężenie ruchu oraz nowszą nawierzchnię niż ul. [...]. Podobna sytuacja ma również miejsce na innych ulicach miasta. Wynika to z polityki drogowej przyjętej przez samorząd miejski, polegającej na wyłączeniu centralnego obszaru miasta z ciężkiego ruchu kołowego, mające zapobiec dewastacji nawierzchni. Starosta wskazał, że kwestia niedyskryminujących wyjątków od tej polityki, mającej na uwadze uzasadnione interesy przedsiębiorców jest zasadna ale nie jest priorytetem zarządzającego ruchem, którego zadania koncentrują się na bezpieczeństwie oraz efektywności ruchu i leży w gestii zarządcy drogi. W ocenie Starosty, na podstawie dotychczasowej praktyki można było wnioskować, że rzeczywista nośność nawierzchni na ulicy [...] jest adekwatna dla umieszczenia na niej znaku B-18 "12t". Dodatkowym uzasadnieniem dla umieszczenia tego znaku było, w ocenie organu, istnienie zabudowy mieszkalnej, w tym także zabudowy starej na całej długości przedmiotowej ulicy a także bezpieczeństwo uczniów znajdującej się w pobliżu szkoły.
W opinii Starosty, powyższe dostatecznie przemawiało za tonażowym ograniczeniem ruchu na ul. [...] w chwili zatwierdzania projektu stałej organizacji ruchu na tej ulicy. Organ dodał, że nawierzchnia przedmiotowej ulicy jest stara, a sama ulica przebiega częściowo w obniżonym, podatnym na zalewanie wodą terenie. Przy drodze znajduje się największa w powiecie szkoła, dla której droga jest głównym połączeniem z centrum miasta oraz zabudowa mieszkaniowa na całej długości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna bowiem zaskarżony akt wydany został z istotnym naruszeniem prawa.
Przedmiotem zaskarżenia jest akt z dnia 21 marca 2023 r., którym Starosta zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej będącej w zarządzie Miasta R. P., nr [...] (ul. [...], określając termin wprowadzenia organizacji ruchu od 29 marca 2023 r. Zmiana organizacji ruchu polega między innymi na umieszczeniu w określonych miejscach znaku drogowego B-18 "12t".
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zatwierdzenie stałej organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Kwestia ta, wobec rozbieżności w orzecznictwie, została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg na zasadzie powszechności dostępu. Akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych, precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. należy stosować wespół z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526, ze. zm.), dalej jako "u.s.p.", przyjmując, że przepis ten upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei art. 88 ust. 1 u.s.p. stanowi, że art. 87 ust. 1 u.s.p. stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt stanowiący zatwierdzenie organizacji ruchu jest zatem wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego. Naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne.
W ocenie sądu, skarżący, który jest właścicielem nieruchomości położonej przy drodze powiatowej nr [...] - ul. [...] (na którą to okoliczność do skargi zostały dołączone stosowne dokumenty), wykazał uwarunkowaną naruszeniem interesu prawnego legitymację skargową. Właściciel nieruchomości położonej przy danej drodze znajduje się niewątpliwie w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Lokalizacja nieruchomości jest okolicznością stałą, a jej skomunikowanie i ewentualne zmiany w dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów.
Skarżący wskazał, że przy ul. [...] nr [...] prowadzi działalność gospodarczą od ponad 25 lat. Przedmiotem tej działalności gospodarczej jest świadczenie usług transportowych oraz usług kurierskich. Wskazał, że dysponuje dwoma samochodami ciężarowymi o masie całkowitej powyżej 12 ton, i że przy ulicy [...] mieszczą się jego magazyny oraz baza samochodowa.
Kwestia interesu prawnego skarżącego nie była zresztą okolicznością sporną.
Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 5 p.r.d., starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych.
Zatwierdzenie projektu dotyczy drogi powiatowej nr [...] w R. P., a zatem Starosta jest organem właściwym do zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu na tej drodze.
Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach określa powołane wyżej rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, działania w zakresie zarządzania ruchem, realizowane są m.in. przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, zatwierdzanie organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, nadzór nad zarządzaniem ruchem.
Działania te realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia).
Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem starosta, jako zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych, w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu, jak również przekazuje zatwierdzoną organizację ruchu do realizacji. Z § 3 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia wynika również, że organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem: dokonuje oceny organizacji ruchu w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami i bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W świetle § 4 tego rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem (ust. 1). Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: zarząd drogi; organ zarządzający ruchem; inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1–6; osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1–3 (ust. 3).
Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2).
Projekt organizacji ruchu powinien zawierać szereg elementów, wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, w szczególności: plan orientacyjny w skali od 1:10000 do 1:25000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy (pkt 1); plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2000 lub szkic bez skali (pkt 2). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 projekt organizacji ruchu powinien zawierać też opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień (...). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1121/21, CBOSA, ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle wiąże się z uzasadnieniem dla umieszczenia na drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia. NSA stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż przepisy rozporządzenia nakładają na organ zarządzający ruchem obowiązek merytorycznej analizy projektu. Jak stanowi bowiem § 8 tego rozporządzenia, w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może: 1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi; 2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo; 3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza.
Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu (§ 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem).
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu przez pryzmat powołanych regulacji, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy dojść do wniosku, że Starosta nie przeprowadził wymaganej prawem analizy i oceny przedłożonego mu do zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...]
Organ zarządzający ruchem, jak wynika z wskazanych wyżej przepisów prawa zobowiązany był przede wszystkim do oceny przedłużonego projektu w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i zgodności z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych.
W niniejszej sprawie Starosta zatwierdził wprawdzie przedłożony projekt organizacji ruchu z uwagami, przy czym wskazane uwagi dotyczyły jedynie zastosowania grupy wielkości znaków na drodze powiatowej i zastosowania odpowiedniego typu foli odblaskowej, w świetle regulacji rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków. Starosta pominął jednak, to co najistotniejsze, a mianowicie że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach – opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu wiąże się, jak wskazano, ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Ke 150/23 oraz powołane w nim orzecznictwo, CBOSA).
Znaki i sygnały obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania określone zostały natomiast w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków.
Z punktu 3.1.1. załącznika nr 1 do tego rozporządzenia wynika, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym tego rodzaju znaki - jako ograniczające swobodę korzystania z dróg - powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu.
Z powyższego już wynika, że proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej drodze, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny oraz zgodny z przepisami ruchu drogowego, dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Tym samym zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu musi zawierać uzasadnienie przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki umieszczenia danego znaku zakazu na drodze.
Kwestie związane ze znakiem B-18 reguluje zaś pkt 3.2.19 Załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków. Zgodnie z jego treścią znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe.
Przesłankami umieszczenia zatem przedmiotowego znaku jest nośność drogi ale także szkodliwość wstrząsów dla znajdujących się przy drodze obiektów. Przesłanki te nie muszą oczywiście wystąpić łącznie, ale wprowadzenie znaku zakazu musi wynikać z zawartej w projekcie uprzedniej analizy konieczności jego stosowania, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaku B-18 wymaga zarówno szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, nośności, natężenia ruchu drogowego ale także rozważenia proporcji pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym (społecznym).
Tymczasem sam organ w odpowiedzi na skargę przyznał, że informacje zawarte w projekcie ograniczają się do podania podstawowych informacji bez wyszczególnienia nośności drogi. Istotnie w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie wskazano jedynie, że: "Szerokość jezdni jest zmienna i wynosi pomiędzy 7 a 8 metrów. Przedmiotowa ulica na całej długości projektowanej organizacji ruchu posiada nawierzchnię bitumiczną z dwustronnym chodnikiem z kostki brukowej betonowej. Na odcinku objętym opracowaniem ruch odbywa się w dwu kierunkach a prędkość ruchu to 50 km/h, miejscowo w pobliżu Zespołu Szkół Ponadpodstawowych ograniczona do 40 km/h. Natężenie ruchu pieszych i samochodów średnie. Droga położona jest w pobliżu centrum miasta w jej otoczeniu znajduje się osiedle domków jednorodzinnych zabudowa szeregowa, osiedle mieszkaniowe oraz szkoła średnia".
Starosta dopiero w odpowiedzi na skargę podniósł, że należy odwołać się do tzw. faktów notoryjnych, znanych zarządcy ruchu z urzędu, to jest silny spadek drogi (km 0+400) oraz przebieg obniżonej części drogi przez tereny podmokłe na których wiosną i jesienią występują rozlewiska wodne (miało to miejsce również wiosną bieżącego roku). Okresowe natężenie ruchu pieszych na drodze jest bardzo duże ze względu na zlokalizowany w pobliżu Zespół Szkół Ponadpodstawowych im. Jana Pawła II do którego uczęszcza 1363 uczniów, że szkoła prowadzi 16 oddziałów klas pierwszych do których uczęszczają uczniowie w wieku poniżej 15 lat. Wskazał, że ullica [...] stanowi jedyne połączenie ulicy [...] przy której zlokalizowana jest szkoła z centrum miasta w tym z dworcem autobusowym. Największe natężenie ruchu pieszego występuje rano i po południu to jest przed rozpoczęciem oraz po zakończeniu zajęć szkolnych a koncentruje się w pobliżu posesji skarżącego, co wynika z samego przebiegu ulic miasta. Starosta dodał przy tym, że ograniczenia tonażowe wyrażone znakiem B-18 "12t" obowiązują również na krzyżującej się z przedmiotową drogą ul. [...], pomimo że ulica ta jest szersza, ma większe natężenie ruchu oraz nowszą nawierzchnię niż ul. [...]. Podobna sytuacja ma również miejsce na innych ulicach miasta. Wynika to z polityki drogowej przyjętej przez samorząd miejski, polegającej na wyłączeniu centralnego obszaru miasta z ciężkiego ruchu kołowego, mające zapobiec dewastacji nawierzchni. Organ wskazał też, że na podstawie dotychczasowej praktyki można było wnioskować, że rzeczywista nośność nawierzchni na ulicy [...] jest adekwatna dla umieszczenia na niej znaku B-18 "12t". Dodatkowym uzasadnieniem dla umieszczenia tego znaku było, zdaniem Starosty, istnienie zabudowy mieszkalnej, w tym także zabudowy starej na całej długości przedmiotowej ulicy a także per analogiom legis bezpieczeństwo uczniów znajdującej się w pobliżu szkoły.
W opinii Starosty, powyższe dostatecznie przemawiało za tonażowym ograniczeniem ruchu na ul. [...] w chwili zatwierdzania projektu stałej organizacji ruchu na tej ulicy dodając, że nawierzchnia przedmiotowej ulicy jest stara, a sama ulica przebiega częściowo w obniżonym, podatnym na zalewanie wodą terenie. Przy drodze znajduje się największa w powiecie szkoła, dla której droga jest głównym połączeniem z centrum miasta oraz zabudowa mieszkaniowa na całej długości.
Jak widać z zestawienia powyższych informacji Starosta w odpowiedzi na skargę próbuje dokonać oceny charakteru i bezpieczeństwa ul. [...], co należy uznać nie tylko za spóźnione ale i niewystarczające w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa.
Sam organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że zarządcy ruchu (staroście) nie jest znana dokumentacja techniczna drogi [...] na przedmiotowym odcinku, a nadto na etapie analizy przedłożonego do zatwierdzenia projektu okazało się, że nie dysponuje takową również zarządca drogi. Starosta przyznał przy tym, że Burmistrz wnosił o zatwierdzenie funkcjonującej już od kilku lat organizacji ruchu, a więc doszło do wprowadzenia organizacji ruchu z pominiecie mających zastosowanie procedur. Przy czym już w tym miejscu należy wyjaśnić, że sam fakt złożenia przez skarżącego wniosku o usunięcie znaku B-18, który został przekazany do rozpoznania przez Starostę do zarządcy drogi, nie czynie przedwczesnej skargi w sprawie niniejszej. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem na dzień jego wydania.
Jak już wskazano dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że proponowana zmiana została wnikliwie zbadana i przenalizowana z uwzględnieniem przepisów zarówno rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem, jak i rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków.
Z przedłożonego Staroście do zatwierdzenia projektu powinno zatem wynikać nie tylko gdzie (na jakim odcinku drogi) należy umieścić zakaz tonażowego ograniczenia ruchu ale i dlaczego, jak jest do tego normatywna podstawa.
Tymczasem z załączonej do akt dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu nie sposób wywieść aby przewidziana w niej zmiana powodująca umieszczenie znaków B-18, w tym przy ul. [...] od strony ul. [...] została należycie nie tylko rozważona, ale i uzasadniona. Skarżący słusznie zarzucił, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności, a dokumentacja projektowa nie stanowiła dostatecznej podstawy do dokonania tak daleko idącej zmiany organizacji ruchu, polegającej na wprowadzeniu zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 t.
W załączonej do akt dokumentacji projektowej brak zarówno danych dotyczących nośności drogi, natężenia ruchu jak i jakichkolwiek danych i ustaleń co do skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu, zwłaszcza dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą przy ul. [...]. Brak również jakichkolwiek danych co do ponoszonych przez Starostę w odpowiedzi na skargę okoliczności, w tym co do spadku drogi i podmokłości terenu, starej nawierzchni, a także starej zabudowy, zwłaszcza, gdy zauważyć, że pełnomocnik skarżącego na rozprawie wyraźnie oświadczyła, że stan techniczny drogi jest średni na całej długości drogi i nie potwierdziła podmokłości (zalewowości terenu). Dodatkowo pełnomocnik wskazała, w kontekście argumentacji organu co do odciążenia centrum miast i polityki samorządowej, że przedmiotowa droga jest oddalona od ścisłego centrum o 1,5 km. Trudno nie zgodzić się ze skarżącym, że nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, a przynajmniej organ tego nie wykazał, wprowadzenie tonażowego ograniczenia ruchu pojazdów co do części ul. [...], w sytuacji, gdy sam organ przyznaje, że nawierzchnia jest taka sama (bitumiczna i stara) na całej długości drogi, szerokość drogi jest też taka sama na całej długości drogi (pomiędzy 7 a 8 metrów), jak też i stara zabudowa też jest na całej długości drogi. Przy czym twierdzenia organu co do starej nawierzchni i starej zabudowy nie mają żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Tym bardziej więc, skoro stara nawierzchnia i stare zabudowania mają rozciągać się na całej długości ul. [...] wprowadzenie zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 t tylko w zakresie częściowych jej odcinków, z możliwością wjazdu takiego tonażu z innych jej stron musi znaleźć odzwierciedlenie zarówno w dokumentacji technicznej jak i w przepisach prawa.
Uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-12 powinno w sposób jasny i przekonujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport tymi pojazdami. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 151/22 oraz powołane tam orzecznictwo, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wprowadzenia projektowanych zmian jest bardzo lakoniczne, co przyznaje sam Starosta. Zawiera tylko ogólne informacje takie jak szerokość jezdni, rodzaj nawierzchni, dwustronny chodnik, dopuszczalna prędkość ruchu, lokalizacja w pobliżu centrum miasta, rodzaj pobliskiej zabudowy, czy też fakt, że w pobliżu znajduje się zespół szkół ponadpodstawowych.
Jak natomiast wynika z rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków, na znaku B-12 podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. Lokalizacja przedmiotowego znaku zakazu wymaga zatem pełnej znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności – które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych. Sam organ zaś przyznaje, że dokumentacji technicznej drogi brak, co potwierdziła też pełnomocnik skarżącego na rozprawie.
Trafne są wnioski skargi, że akta sprawy nie zawierają żadnej merytorycznej analizy zarówno co do bezpieczeństwa ruchu drogowego, dopuszczalności i celowości wprowadzenia takiego ograniczenia, warunków technicznych drogi, terenu zabudowy oraz rzeczywistej wartości nośności drogi. W opisie technicznym nie odwołano się też do stosownych analiz czy ekspertyz technicznych, które uzasadniałby wprowadzenie ograniczenia ruchu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 t.
Zatwierdzając projekt organizacji ruchu organ nie wyjaśnił zatem istotnych okoliczności i wątpliwości, jakie nasuwają się po analizie dokumentacji projektowej do czego był zobowiązany w świetle regulacji rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem. Dokonał zatwierdzenia arbitralnie, z naruszeniem przepisów prawa.
Zarządca drogi w przedłożonym projekcie wskazał, że natężenie ruchu pieszych i samochodów jest średnie. Przy czym z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie wyprowadzono takie wnioski, i że jakakolwiek obserwacja natężenia ruchu była prowadzona. Zarządca drogi w charakterystyce drogi opisał jedynie rodzaj nawierzchni (nawierzchnia bitumiczna) i jej szerokość. W odpowiedzi na skargę organ dodał ogólnikowo, że nawierzchnia drogi jest stara. Sama ta okoliczność jednak, która jak już wskazano nie ma potwierdzenia w aktach sprawy, w świetle wskazanych wyżej przepisów prawa (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem) i wymogów dla zastosowania danego ograniczenia (pkt 3.1.1. i pkt 3.2.19 Załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków) nie może zostać uznana za wystarczającą do wprowadzenie danego zakazu, a nadto kłóci się też z ustanowioną w art. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą powszechnej dostępności dróg publicznych.
Oczywistym jest, że nie wolno pomijać faktu lokalizacji w pobliżu ul. [...], przy ul. [...] Ponadpodstawowych i wskazywanego przez Starostę okresowego zwiększenia natężenia ruchu, jednak zarządca drogi nie rozważał w ogóle kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego i w tym kontekście. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie wspomniała również, że dojście do przedmiotowej szkoły zapewnione jest z kilku stron, a z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika by ruch pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton powodował w ramach dotychczasowej organizacji ruchu zagrożenia w ruchu drogowym, uzasadniające wprowadzenie zakazu wjazdu tych pojazdów obowiązującego co do części odcinków ul. [...].
Także podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę kwestia spadku drogi i podmokłości terenu, jak już wskazano nie znajduje udokumentowania w aktach sprawy.
Opis techniczny nie spełnia zatem wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów prawa.
Z akt sprawy nie wynika również, by organ rozważał interesy wszystkich uczestników ruchu, nie tylko mieszkańców ulicy [...]. Nie przeprowadzono jakiejkolwiek analizy skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla ogółu przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na nieruchomościach położonych przy ul. [...], w szczególności mających siedzibę od strony wjazdu z ulicy [...]. Skarżący zwracał uwagę, że inne podmioty gospodarcze z innej strony ulicy mają możliwość wjazdu samochodami o tym tonażu i mogą swobodnie prowadzić działalność gospodarczą. Skarżący podkreślał, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych oraz usług kurierskich i obecnie nie ma możliwości dojazdu do swojej nieruchomości przy ul. [...]. Wskazał, że dysponuje dwoma samochodami ciężarowymi o masie całkowitej powyżej 12 ton, a przy ulicy [...] mieszczą się magazyny oraz baza samochodowa. Niewątpliwie każdy podmiot podejmujący działalność gospodarczą musi się liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa, np. z ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jednak ograniczenie takie nie może być dokonywane przez uprawniony organ z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu został wydany bez niezbędnej analizy w zakresie skutków wprowadzonych ograniczeń oraz bez należytego uzasadnienia elementów koniecznych do zastosowania zakazów. Nie wyważono proporcji interesów indywidualnych i interesu publicznego. Jak trafnie zauważył skarżący nie wyjaśniono dlaczego zastosowanie znaku zakazu w danym miejscu jest konieczne i uzasadnione. Nie wykazano na czym ma polegać poprawa bezpieczeństwa ruchu w stosunku do dotychczasowego. Nie udokumentowano i nie wyjaśniono w sposób przekonujący, że jedyną metodą zapobieżenia degradacji nawierzchni drogi jest wprowadzenie zakazu wjazdu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 12 ton we wskazanych w projekcie miejscach. Nie uwzględniono także przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na co też słusznie zwracał uwagę skarżący. Narusza to zasadę proporcjonalności, na której wagę wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny.
W tych okolicznościach, w ocenie sądu, brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności i wątpliwości, jakie budzi zatwierdzony projekt stałej organizacji ruchu, a które nie dawały podstaw do jego zatwierdzenia uzasadnia stanowisko, że zaskarżony akt wydany został z istotnym naruszeniem § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem, a także pkt 3.1.1. oraz pkt 3.2.19. załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie mający zastosowanie art. 82 ust. 1 u.s.p., nie wyłączył stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu miało miejsce 21 marca 2023 r., a wskazane powyżej argumenty uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości.
O kosztach postępowania, na które składają się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł), sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).