III SA/LU 290/23

III SA/Lu 290/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec
Ewa Ibrom /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 401/24 - Wyrok NSA z 2025-07-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 415
§ 15 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 70
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 19 ust. 1
Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2022 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 kwietnia 2023 r., nr 9003-2023-000638 Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania T. L. (dalej jako "skarżący"), uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z 31 stycznia 2023 r., nr 0065-2023-003973 oraz przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) na rok 2022.
Zaskarżona decyzja wdana została w następującym stanie sprawy.
W dniu 29 maja 2022 r. za pomocą aplikacji eWniosekPlus skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Z. wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2022.
Decyzją z 31 stycznia 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (dalej jako "organ I instancji") przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2022 w łącznej wysokości [...] zł, w tym Wariant 4.8 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Przyznał również kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości [...] zł i ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię [...] ha; zobowiązanie Wariant 4.8 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki podjęte w dniu 15 marca 2022 r.
Wobec zawartych w odwołaniu zastrzeżeń skarżącego do wyznaczenia powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), organ I instancji zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARIMR z prośbą o weryfikację powierzchni MKO dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych do płatności na rok 2022 przez skarżącego o numerach [...] oraz [...].
W celu zweryfikowania poprawności interpretacji danych na ortofotomapie 10 marca 2023 r. i 13 marca 2023 r. przeprowadzone zostały oględziny działki referencyjnej w celu terenowej oceny stanu użytkowania działek (w zakresie weryfikacji powierzchni MKO). Weryfikacji zostały poddane działki ewidencyjne o numerach [...] położone w województwie lubelskim, powiat z. , gmina A., obręb ewidencyjny S. oraz działka ewidencyjna nr [...] położona w województwie l. , powiat h. , gmina H., obręb ewidencyjny P. . Konieczność weryfikacji w terenie spowodowana była istnieniem rozbieżności powierzchni działek ustalonych w trakcie kontroli administracyjnej wniosku na 2022 r. w oparciu o bazę LPIS, a deklarowaną przez stronę powierzchnią działki ewidencyjnej. W trakcie weryfikacji został dokonany pomiar działek w ramach działki referencyjnej, w wyniku której ustalono maksymalną powierzchnię kwalifikowaną do płatności dla wyżej wymienionych działek ewidencyjnych.
Organ odwoławczy stwierdził, że protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO został przekazany skarżącemu, obecnemu przy oględzinach.
Organ odwoławczy uwzględniając dane zawarte w informacji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR na temat wartości MKO, określonej na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniach 10 marca 2023 r. i 13 marca 2023 r. ustalił, że powierzchnia stwierdzona na deklarowanych działkach wynosi [...] ha. Łączna powierzchnia wykluczona z Wariantu 4.8 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki wyniosła [...] ha.
Organ II instancji wskazał, że powierzchnię uzasadniającą przyznanie wnioskowanych przez rolnika płatności dokonano poprzez kontrolę administracyjną wniosku, czyli przy wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) zawierających materiały kartograficzne (mapy i ortofotomapy, oraz przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji (GIS) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków. Podkreślił, że dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest określona uprawa.
Organ odwoławczy wskazał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wynosiła 9,73%. Zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L z dnia 6 czerwca 2014 r. Nr 181, str. 48), dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014", w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wynosiła [...] ha, a powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Wariantu 4.8 - [...] ha. Organ odwoławczy wyliczył kwotę płatności w wysokości [...] zł, uwzględniając stawkę płatności do 1 ha w ramach omawianego wariantu określoną w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne". Na podstawie § 18 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego kwotę na refundację kosztów transakcyjnych w kwocie [...]zł.
Kwota przyznanej płatności w ramach Wariantu 4.8 wynosi łącznie [...] zł.
Organ ustalił, na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w związku z art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 z późn. zm.), zobowiązanie Wariant 4.8 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki podjęte w dniu 15 marca 2022 r. na powierzchnię [...] ha.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zostało oparte na wynikach kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o system LPIS, która wykazała nieprawidłowości. Organ przeprowadzając kontrolę administracyjną wniosku ocenił dostępne dane GIS, tj.: poprawność wyznaczenia wektorowych granic odniesienia dla przedmiotowej działki ewidencyjnej w powiązaniu z obrazem ortofotomapy (mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych) oraz poprawność wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie. Pomiar wykonany przez organ odwoławczy został wykonany na podstawie ortofotomapy (będącej elementem systemu LPIS), która stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ona ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej.
Organ II instancji zauważył, że maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające określone kryteria. Maksymalny obszar kwalifikowany wyznaczany jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki itp.). Organ podkreślił, że to na składającym wniosek spoczywa obowiązek podania faktycznie użytkowanej powierzchni uprawnionej do płatności, zgodnie ze stanem faktycznym.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przy ustalaniu maksymalnej powierzchni kwalifikowanej odlicza się powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. We wniosku zatem należy podać rzeczywistą powierzchnię działek rolnych, które nie zawsze pokrywają się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków, bowiem częstokroć dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają stanu faktycznego użytków w gospodarstwie rolnym.
Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym nie została naruszona zasada reformationis in peius. Organ II instancji kierując się podstawowym celem przyznawania płatności - dopłatą do gruntów faktycznie użytkowanych przez wnioskującego, w sytuacji stwierdzenia, że płatność przyznana została przez Kierownika Biura Powiatowego do obszaru większego niż maksymalny kwalifikowany obszar, zobowiązany był wydania decyzji ustalającej płatności do powierzchni mniejszej. Przyznanie płatności do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar stanowiłoby rażące naruszenie przepisu § 15 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego oraz naruszałoby w sposób rażący interes społeczny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. L. zaskarżył w całości decyzję organu odwoławczego.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2422 z późn. zm.), dalej jako "ustawa PROW", polegające na niezapewnieniu skarżącemu udziału w oględzinach przeprowadzonych na jego działkach rolnych w dniu 10 i 13 marca 2023 r. podczas gdy do w uwagach do protokołu z dnia 13 marca 2023 r. skarżący zgłosił zadanie przeprowadzenia oględzin w jego obecności.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że oględziny w dniu 10 marca 2023 i 13 marca 2023 r. zostały przeprowadzone bez udziału skarżącego. Skarżący wyjaśnił, że organ zawiadomił go telefonicznie o planowanych oględzinach w dniu 9 marca 2023 r., nie wskazał jednak godziny oględzin. Skarżący prosił o przeprowadzenie oględzin w jego obecności w godzinach popołudniowych w dniu 10 marca 2023 r. Skarżący widział jedynie pracowników organu kończących oględziny jego działek rolnych w S. . Otrzymał protokół i potwierdził jego otrzymanie. W uwagach do protokołu z oględzin skarżący zażądał powtórzenia oględzin w jego obecności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja, którą Dyrektor ARiMR uchylił decyzję organu I instancji i przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) na rok 2022 w łącznej wysokości [...] zł, w tym Wariant 4.8 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Organ odwoławczy przyznał skarżącemu kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości [...] zł i ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym na powierzchnię [...] ha.
Istota sporu sprowadza się do oceny, czy prawidłowo przyznano skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2022 w kwocie [...]zł w pomniejszonej wysokości z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne", wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1234 z późn. zm.), dalej jako "ustawa PROW".
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności;
2) realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1, z późn. zm.), przez 5 lat - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1-7 lub przez rok - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 lub 9;
3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
W myśl § 15 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wysokość płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za:
1) hektar gruntu i powierzchni gruntów, do których przysługuje płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1 - 6, 8 i 9 lub
2) sztukę zwierzęcia i liczby zwierząt, do których przysługuje płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna - w przypadku pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 7
- po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.
Wysokość stawek płatności, o których mowa w ust. 1, dla poszczególnych pakietów i ich wariantów jest określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia (§ 15 ust. 2).
Na mocy § 15 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia działek rolnych jest weryfikowana przez organ w drodze kontroli administracyjnej lub także kontroli na miejscu.
W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o płatności a powierzchnią uprawnioną do przyznania płatności, stosuje się przepisy rozporządzenia nr 640/2014. Według art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego.
Skarżący w niniejszej sprawie złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2022 do działek rolnych o deklarowanej powierzchni [...] ha.
Organ odwoławczy ustalił zaś, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności w ramach Wariantu 4.8 wynosi [...] ha.
Ustalając powierzchnie działek rolnych uprawnionych do objęcia pomocą finansową z tytułu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, organ przeprowadził kontrolę administracyjną wniosku. Taki tryb postepowania zgodny jest z dyspozycją art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 20 grudnia 2013 r. Nr 347, str. 549), dalej jako "rozporządzenie nr 1306/2013". Wspomniany przepis określa, że państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Stosownie do art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013, system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Jednocześnie państwa członkowskie mogą korzystać z takich technik w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r. Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L z dnia 31 lipca 2014 r. Nr 227, str. 69 ), dalej jako "rozporządzenie nr 809/2014", przewiduje w art. 28 ust. 1, że kontrole administracyjne, o których mowa w art. 74 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, łącznie z kontrolami krzyżowymi, pozwalają na wykrycie niezgodności, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola jest możliwa i stosowna za pomocą kontroli administracyjnych. Kontrole te gwarantują, że:
a) spełnione są kryteria kwalifikowalności, zobowiązania i inne obowiązki w odniesieniu do systemu pomocy lub środka wsparcia;
b) występuje brak podwójnego finansowania z innych systemów unijnych;
c) wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest kompletny i został złożony w odpowiednim terminie oraz, w stosownych przypadkach, złożone zostały dokumenty uzupełniające i świadczą o kwalifikowalności;
d) w stosownych przypadkach, istnieje zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi.
W ramach kontroli dokonuje się oceny zgodności między działkami rolnymi zgłoszonymi w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność a informacjami zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych w odniesieniu do działki referencyjnej zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014, w celu sprawdzenia kwalifikowalności określonych obszarów do systemu płatności bezpośrednich lub środków rozwoju obszarów wiejskich (art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014).
Wyjaśnienia wymaga również, że art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie.
Wspomniany przepis w ust. 2 określa, że państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie:
a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;
b) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów środków obszarowych, o których mowa w art. 28-31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013;
c) lokalizują i ustalają wielkość tych obszarów proekologicznych, wymienionych w art. 46 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, w odniesieniu do których dane państwo członkowskie podjęło decyzję, że uznaje je za obszar proekologiczny. W tym celu państwa członkowskie stosują, w stosownych przypadkach, współczynniki przekształcenia lub współczynniki ważenia określone w załączniku X do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;
d) ustalają, czy mają zastosowanie przepisy dotyczące obszarów górskich, obszarów charakteryzujących się znacznymi ograniczeniami naturalnymi i innych obszarów charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 32 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, obszarów Natura 2000, obszarów objętych dyrektywą 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 14, gruntów rolnych zatwierdzonych do produkcji bawełny zgodnie z art. 57 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, użytków rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie do wdrażania na poziomie regionalnym lub wspólnego wdrażania obszarów proekologicznych zgodnie z art. 46 ust. 5 i 6 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów zgłoszonych Komisji zgodnie z art. 20 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów pokrytych trwałymi użytkami zielonymi, które są wrażliwe pod względem środowiskowym, na obszarach objętych dyrektywą Rady 92/43/EWG 15 lub dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE 16 , jak i dalszych obszarów wrażliwych, o których mowa w art. 45 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, lub obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 48 tego rozporządzenia.
Państwa członkowskie dopilnowują, aby maksymalny kwalifikowalny obszar na działkę referencyjną, o którym mowa w ust. 2 lit. a), był właściwie określony ilościowo w granicach maksymalnie 2 %, biorąc przy tym pod uwagę obwód i stan działki referencyjnej (art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014).
GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych zdefiniowanego w dyrektywie 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, który pozwala na wykonanie znormalizowanych pomiarów oraz jednoznaczną identyfikację działek rolnych w zainteresowanych państwach członkowskich. W przypadku gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, systemy te wzajemnie się wykluczają, a każdy z nich zapewnia spójność pomiędzy elementami informacji odnoszącymi się do tego samego położenia (art. 5 ust. 5 rozporządzenia nr 640/2014).
Jak już wyżej wskazano, skarżący w niniejszej sprawie złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2022 w ramach Wariantu 4.8 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki.
We wniosku skarżący zadeklarował, że ubiega się o przyznanie płatności w ramach wyżej wymienionego Wariantu do łącznej powierzchni działek rolnych [...] ha, odpowiednio na działkach rolnych:
- A1 TUZ o pow. [...] ha (działka ewidencyjna nr [...]);
- C5 TUZ o pow. [...] ha – w tym w ramach działki rolnej o numerze ewidencyjnym [...] - [...] ha, [...] ha;
- F2 TUZ o pow. [...] ha – w tym w ramach działki rolnej o numerze ewidencyjnym [...] - [...] ha, [...] ha, [...] - [...] ha;
- H1 TUZ o pow. [...] ha – w tym w ramach działki rolnej o numerze ewidencyjnym [...] - [...] ha, [...] ha.
Organ I instancji podczas kontroli administracyjnej stwierdził, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż deklarowana we wniosku. W oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) organ ustalił nieprawidłowości w deklaracji powierzchni:
- dla działki ewidencyjnej o numerze [...], na której zadeklarowano działkę rolną A1 TUZ stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) wynosi [...] ha, wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni [...] ha;
- dla działki ewidencyjnej o numerze [...], na której zadeklarowano działkę rolną C5 TUZ stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) wynosi [...] ha, wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni - [...] ha;
- dla działki ewidencyjnej o numerze [...], na której zadeklarowano działkę rolną F2 TUZ stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) wynosi [...] ha, wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni [...] ha;
- dla działki ewidencyjnej o numerze [...], na której zadeklarowano działkę rolną F2 TUZ stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) wynosi [...] ha, wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni [...] ha;
- dla działki ewidencyjnej o numerze [...], na której zadeklarowano działkę rolną F2 TUZ stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) wynosi [...] ha, wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni [...] ha.
Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy zweryfikował maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO) na podstawie informacji z 12 kwietnia 2023 r. (nr sprawy WGIS: [...]) Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR dotyczącej wartości MKO dla działek ewidencyjnych [...] oraz protokołu z oględzin działek referencyjnych, które zostały przeprowadzone w dniach 10 marca 2023 r. i 13 marca 2023 r.
W następstwie weryfikacji organ odwoławczy ustalił powierzchnię kwalifikowalną na deklarowanych działkach rolnych następująco:
- A1 TUZ - pow. [...] ha (działka ewidencyjna nr [...]);
- C5 TUZ o pow. [...] ha – w tym w ramach działki rolnej o numerze ewidencyjnym [...] - [...]
- F2 TUZ o pow. [...] ha – w tym w ramach działki rolnej o numerze ewidencyjnym [...] - [...]
- H1 TUZ o pow. [...] ha – w tym w ramach działki rolnej o numerze ewidencyjnym [...] - [...].
Ostatecznie prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że w odniesieniu do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej powierzchnia deklarowana w ramach Wariantu 4.8 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki wynosiła [...] ha, a całkowita powierzchnia stwierdzona (kwalifikowalna) - [...] ha. Łączna powierzchnia wykluczona z wyżej wymienionego wariantu wynosiła [...] ha.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, jaka powierzchnia przyjęta została do płatności i z jakiego powodu określona powierzchnia została z płatności wykluczona, przeanalizował również dane dotyczące powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Organ wyjaśnił też, w oparciu o jakie konkretnie dowody poczynił ustalenia co do powierzchni poszczególnych działek i szczegółowo, w postaci tabelarycznej, przestawił powierzchnię deklarowaną przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności w przypadku poszczególnych działek, powierzchnię stwierdzoną przez organ I instancji oraz powierzchnię stwierdzoną przez organ II instancji. Z akt sprawy wynika, że skarżący dla kilku działek deklarował powierzchnie większe niż powierzchnie maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) przewidziane dla tych działek. Prawidłowo zatem organ odwoławczy porównał powierzchnie deklarowane z powierzchniami MKO i w przypadku stwierdzenia przekroczenia MKO wykluczał określoną powierzchnię z płatności, co szczegółowo opisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarżący nie kwestionował wyliczeń kwoty płatności pod względem rachunkowym.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że doszło do przekłamania pomiaru działki rolnej położonej na działce o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha. Z akt sprawy wynika, że dla działki ewidencyjnej o numerze [...], na której znajduje się działka rolna F2 TUZ, skarżący zadeklarował powierzchnię [...] ha. W wyniku weryfikacji wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru ustalono, że MKO TUZ dla działki ewidencyjnej wynosi [...] ha. Powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosiła zatem, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, [...] ha. Zgodnie bowiem ze wskazanym wyżej § 15 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar. Skarżący zadeklarował we wniosku dla działki ewidencyjnej o numerze [...] powierzchnię [...] ha i taka powierzchnia została ustalona przez organ odwoławczy jako kwalifikująca się do płatności. Zarzut skarżącego w tym zakresie jest więc niezrozumiały.
W odniesieniu do zarzutu skargi, że oględziny działek odbyły się bez udziału skarżącego, podnieść należy, że skarżący w dniu 9 marca 2023 r. został telefonicznie poinformowany o kontroli, co sam skarżący w skardze przyznaje. Z protokołu oględzin ("uwagi osoby obecnej przy oględzinach") wynika, że skarżący stawił się na samym końcu oględzin. Okoliczność ta została potwierdzona przez inspektora (notatka urzędowa z 13 marca 2023 r.), który wyjaśnił, ze skarżący nie uczestniczył podczas kontroli od początku jej wykonywania, po przyjeździe do domu dołączył do kontroli na chwilę i ponownie zajął się innymi sprawami. Na protokole z oględzin widnieje własnoręczny podpis skarżącego w polu "przy oględzinach obecni byli".
Organ należycie wykazał, że w sprawie zaistniały podstawy do odstąpienia od zasady reformationis in peius. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ustanowiony w tym przepisie zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". Tymczasem organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję wyjaśnił, że przyznanie płatności do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar rażąco naruszałoby przepis § 15 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego oraz interes społeczny, ponieważ płatności są przyznawane tylko do powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru.
W ocenie sądu, w oparciu o zebrane w sprawie dowody należało uznać, że organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydał decyzję zgodną z przepisami prawa materialnego. Kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa przez organy. Zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.).