II SA/RZ 767/04

II SA/Rz 767/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-01-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Małgorzata Wolska
Ryszard Bryk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 722/06 - Wyrok NSA z 2007-04-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Wolska AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. Z. i E. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i wydania kserokopii pism znajdujących się w aktach administracyjnych skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 767/04
U Z A S A D N I E N I E
W toku sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, wszczętej na żądanie B. Z. i E. C., reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego A. M., wymieniony pełnomocnik w piśmie z dnia 30.04.2004 r., skierowanym do Prezydenta Miasta [...] wniósł o sporządzenie i wydanie kserokopii pism z dnia 18.02.1974 r., 9.04.1974 r., 13.05.1974 r. pisanych przez wnioskodawczynie oraz pisma z dnia 16.05.1974 r. Nr [...], znajdujących się w aktach sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Twierdził, że wymienione "pisma są pełnomocnikowi konieczne celem przedstawienia ich stronie, a następnie odniesienia się do ich znaczenia w tej sprawie".
Prezydent Miasta [...] – postanowieniem z dnia [...].05.2004 r., Nr [...] – odmówił sporządzenia i przesłania na adres w/w pełnomocnika kserokopii pism wyszczególnionych we wniosku z dnia 30.04.2004 r.
W uzasadnieniu postanowienia powołał się m. innymi na art. 73 § 2 k.p.a., który stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Poza tym dodał, że strona może w każdym stadium postępowania przeglądać akta sprawy oraz sporządzać z nich notatki i odpisy /art. 73 § 1 k.p.a./.
Sprawą otwartą natomiast jest kwestia stosowanej techniki w tym względzie. Skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki, jak i innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji.
Strona postępowania nie może jednak żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał stronie organ administracji. Innymi słowy, nie ma on takiego obowiązku, gdyż sporządzenie notatek czy odpisów z akt postępowania przepis pozostawił stronie. Strona postępowania może natomiast domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów /w tym kserokopii/ z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem /wyrok NSA z dnia 29.03.2001 r., II SA 2580/00/.
Obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie lub jej pełnomocnikowi obciąża organ administracji, jednak tylko wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. /wyrok NSA z 23.01.1998 r., I /SA/Łd 770/96/. Prezydent Miasta [...] w pismach z dnia 8.01.2002 r. i 14.11.2003 r. poinformował strony o ich uprawnieniach wynikających z art. 10 i 73 § 1 k.p.a.
Żądanie pełnomocnika w sprawie sporządzenia i przesłania mu kserokopii pism znajdujących się w aktach sprawy, celem przedstawienia ich swoim mocodawczyniom, nie znajduje oparcia w przepisach k.p.a.
Wskazane postanowienie zaskarżył zażaleniem pełnomocnik wnioskodawczyń i wniósł o uchylenie tegoż postanowienia.
Zarzucił, że organ I instancji opierał się wyłącznie na literalnej wykładni art. 73 k.p.a., która jego zdaniem nie jest zasadna. Organ powinien stosować wykładnię rozszerzającą, ponieważ brak jest podstaw do przyjęcia, iż nie wskazanie wprost w przepisie możliwości wydawania kserokopii pism jest równoznaczne z jej zanegowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.04.1998 r., I SA/Gd 1657/97 stwierdził, że żaden przepis prawa nie obliguje organu administracyjnego do sporządzania kserokopii dokumentów, z tej prostej przyczyny, że w dacie uchwalania k.p.a. /14.06.1960 r./ tego typu urządzenia jak kserokopiarki nie były jeszcze znane. Skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw prawnych do odmowy sporządzenia kopii tychże pism za pomocą kserokopiarki.
Organ powinien wydać na żądanie strony kserokopie pism na koszt strony, za czym przemawia art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 2 k.p.a.
Rozporządzenie Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30.05.2001 r. dotyczące dostępu publicznego do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji /Dziennik Urzędowy UE 2001.145.43/ w art. 1 pkt c stwierdza, że celem tego rozporządzenia jest promocja praktyki administracyjnej dotyczącej dostępu do dokumentów, zaś art. 10 ust. 1 stanowi, że wnioskodawca winien mieć dostęp do dokumentów poprzez udostępnienie ich na miejscu lub poprzez doręczenie kopii, nie wyłączając o ile to możliwe kopii elektronicznej, a to według wyboru wnioskodawcy. Od dnia 1.05.2004 przepisy prawa polskiego nie mogą być sprzeczne z prawem Unijnym. Niezależnie od tego, Kodeks postępowania administracyjnego nie zabrania wydawania stronie kopii dokumentów z akt sprawy, zatem odmowa wydania żądanych kserokopii pism narusza zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a.
Wnioskodawczynie działając przez pełnomocnika nie żądały wydania im kserokopii pism w trybie art. 74 § 2 k.p.a., przeto powołanie tego przepisu w podstawie prawnej postanowienia jest sprzeczne z prawem.
Wojewoda [...] – postanowieniem z dnia [...].07.2004 r., Nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...] /art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a./ i podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji.
Podkreślił, że sporządzenie kserokopii pism lub dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej może nastąpić tylko z ważnych powodów. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik wnioskodawczyń po wezwaniu do zapoznania się z aktami sprawy mógł sporządzić odpisy z tychże akt, w tym w miarę potrzeby i możliwości za pomocą technicznych środków kopiujących. Siedziba pełnomocnika znajduje się w tej samej miejscowości co organu.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /za pośrednictwem organu odwoławczego/, skarżące B. Z. i E. C., działające przez pełnomocnika r. pr. A. M., wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego w mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2004 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego.
Zarzuciły, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z obrazą art. 73 § 2, art. 8, art. 18 i art. 12 k.p.a. Rozwijając te zarzuty wyjaśniły, że przepis art. 73 k.p.a. umieszczony jest w Rozdziale "Udostępnianie akt" i daje określone prawa stronie postępowania, wyraża zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, ale w żadnym razie nie jest konieczne jego powoływanie jako podstawy do wydawania kserokopii dokumentu, pisma z akt sprawy, a tym bardziej nie może on być podstawą prawną odmowy wydania kserokopii. W sprawie z wniosku strony o wydanie kserokopii dokumentu z akt sprawy, nie ma potrzeby szukania pozytywnego przepisu nakazującego organowi administracji takie działania. W takiej sprawie trzeba kierować się zasadą ogólną k.p.a. zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także innymi zasadami, jak: prawdy obiektywnej, zaufania obywateli do organów Państwa i sprawności postępowania.
W pozostałej części skargi skarżące powieliły argumentację przytoczoną w zażaleniu.
Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wyłożonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Dodatkowo nadmienił, że pełnomocnik skarżących we wcześniejszych wnioskach występował z podobnymi żądaniami, które organ I instancji załatwił pozytywnie. Z powyższego wynika, że pełnomocnik zabiega o wydanie uwierzytelnionych odpisów całości akt sprawy w celu umożliwienia stronie /a także sobie/ zapoznania się z dokumentacją sprawy. Takie żądanie jest prawnie niedopuszczalne.
Wydanie uwierzytelnionych odpisów całości akt sprawy prowadziłoby bowiem do rozwiązań nie dających się pogodzić z systematyką i celem przepisów określających zasady udostępniania stronom akt sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolując zaskarżone postanowienie, Sąd m. innymi sprawdził czy zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2004 r., Nr [...] zostało wniesione z zachowaniem 7-dniowego ustawowego terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a.
Wymienione postanowienie organu I instancji zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 12.05.2004 r. /dowód doręczenia dopięty do postanowienia/. Termin do wniesienia zażalenia upływał z dniem 19.05.2004 r. /środa/. Zażalenie /opatrzone datą 18.05.2004 r./ wpłynęło do kancelarii organu I instancji w dniu 20.05.2004 r.
Do zażalenia nie dołączono koperty.
Z podanych względów, zaistniała wątpliwość czy zażalenie zostało wniesione w ustawowym terminie. W związku z tym, Sąd pismem z dnia 12.10.2005 r. /k. 25 akt sądowych/ zwrócił się do Wojewody [...] o wyjaśnienie czy zażalenie zostało złożone w siedzibie organu I instancji, czy za pośrednictwem poczty, a jeżeli za pośrednictwem poczty o dołączenie koperty. Organ II instancji w piśmie z dnia 20.10.2005 r. /k. 30 akt sądowych/ wyjaśnił, że zażalenie było nadane listem poleconym Nr [...], który wpłynął do Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta [...] w dniu 20.05.2005 r.
Do rzeczonego wyjaśnienia organ odwoławczy dołączył notatkę służbową z dnia 19.10.2005 r. /k. 31 akt sądowych/, sporządzoną przez urzędnika Urzędu Miasta [...] – Wydziału Geodezji, Oddziału Gospodarki Nieruchomościami.
Sąd przyjął, że skoro zażalenie było wysłane listem poleconym i wpłynęło do organu I instancji w dniu 20.05.2004 r., zatem było nadane w placówce pocztowej w dniu poprzedzającym, czyli w dniu 19.05.2004 r., który to dzień był ostatnim dniem 7-dniowego terminu.
Przechodząc do sedna sprawy, na wstępie należy nawiązać do wniosku pełnomocnika skarżących z dnia 30.04.2004 r. Otóż we wniosku tym pełnomocnik skarżących żądał sporządzenia i przesłania na jego adres kserokopii pism znajdujących się w aktach sprawy, a to: pism z dnia 18.02.1974 r., 9.04.1974 r., 13.05.1974 r., napisanych przez mocodawczynie pełnomocnika oraz pisma z dnia 16.05.1974 r. Nr [...].
Nadmienił, że należną opłatę za sporządzenie kserokopii wnioskodawca uiści na wezwanie.
Na marginesie należy nad mienić, że we wcześniejszych wnioskach z dnia 28.01.2003 r., 5.08.2003 r. żądał sporządzenia kserokopii i wydania mu oświadczenia E. C. i B. Z. z dnia 6.11.2001 r. oraz kserokopii mapy synchronizacyjnej wraz z legendą historyczną i badaniem hipotecznym. Dokumenty wymienione we wnioskach z dnia 28.01.2003 r. i 5.08.2003 r. zostały mu wydane, za pobraniem stosownej opłaty kancelaryjnej.
Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...].05.2004 r., Nr [...] odmówił sporządzenia i przesłania na adres pełnomocnika kserokopii pism wymienionych we wniosku z dnia 30.04.2004 r. Organ odwoławczy nie uwzględnił zażalenia E. C. i B. Z. działających przez pełnomocnika i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].07.2004 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Motywy odmowy są przedstawione w części opisowej niniejszego uzasadnienia.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem.
Zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, zaś zarzuty podniesione w skardze nie mają uzasadnionych podstaw prawnych.
W skardze zaprezentowano pogląd, że odmowa wydania stronie kserokopii pisma znajdującego się w aktach sprawy powinna być oceniana na tle zasady ogólnej k.p.a. tj. zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego, a nie na kanwie art. 73 k.p.a. Natomiast w zażaleniu podniesiono, że skoro strona nie sformułowała wniosku w oparciu o przepis art. 74 § 2 k.p.a., przeto powołanie tego przepisu jako podstawy odmowy sporządzenia i przesłania pełnomocnikowi żądanych kserokopii pism jest sprzeczne z prawem i narusza zasadę praworządności /art. 6 k.p.a./.
Zdaniem Sądu in merito, przedstawiony pogląd jest wątpliwy, bowiem idea prawna zawarta w zasadzie ogólnej jest realizowana przez inne przepisy, a takimi właśnie przepisami są art. 73 i art. 74 § 2 k.p.a.
Innymi słowy przepis art. 73 k.p.a. konkretyzuje zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 23.01.2002 r., V SA 1550/01, LEX Nr 109266/.
Z art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że strona w każdym stadium postępowania administracyjnego może przeglądać akta sprawy, sporządzać z nich notatki, odpisy, a także sporządzać kserokopie pism i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.04.1998 r., I SA/Gd 1657/97 – LEX 35920 stwierdził, że strona może przy pomocy kserokopiarki lub innych urządzeń sporządzać odpisy z akt sprawy, ale nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i doręczał stronie sam organ administracji. Organ na tle art. 73 § 1 k.p.a. ma tylko obowiązek stworzyć stronie możliwości sporządzenia odpisów za pomocą własnej kserokopiarki a nawet na miejscu /w siedzibie organu/ może stronie udostępnić swoją kserokopiarkę za stosowną opłatą. Jest to więc przepis ściśle związany z art. 10 § 1 k.p.a. i służy zasadzie wypowiedzianej w powołanym przepisie. Natomiast art. 73 § 2 k.p.a. dotyczy uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów, lub wydania jej uwierzytelnionych odpisów, wszakże pod warunkiem, że takie żądanie uzasadnione jest ważnym interesem strony.
Taki interes powinna wykazać strona.
Na marginesie należy nadmienić, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 73 § 2 k.p.a., bowiem skarżące takiego żądania /uwierzytelnienia/ nie zgłosiły, po wtóre nie wykazały ważnego interesu. Okoliczność podniesiona we wniosku z dnia 30.04.2004 r., iż żądane kserokopie pism są pełnomocnikowi konieczne celem przedstawienia ich stronie, a następnie odniesienia się do ich znaczenia w sprawie, nie mogłyby być uznane za ważny interes w szczególności w sytuacji, kiedy Kancelaria pełnomocnika i miejsca zamieszkania jego mocodawczyń znajdują się w tej samej miejscowości, co siedziba orzekających organów.
Art. 74 § 2 k.p.a. stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powołany przepis odnosi się nie tylko do odmowy z przyczyn określonych z § 1 ale również do art. 73 k.p.a. W takim stanie rzeczy kwestionowanie powołania tego przepisu w podstawie prawnej postanowienia nie jest zasadne.
Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przez organy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa /art. 8 k.p.a./ oraz zasady szybkości i prostoty postępowania /art. 12 k.p.a./.
Zasada wyrażona w art. 8 k.p.a. akcentuje postulat wzbudzania i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej poprzez sprawne, rzetelne, jawne i zgodne z wymaganiami kultury prowadzenie postępowania administracyjnego.
Konkretnie chodzi o to, ażeby organy prowadziły postępowanie w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy, a wydane akty uzasadniały zgodnie z przepisami konkretyzującymi tą zasadę. Co się tyczy przedmiotowej sprawy, to wskazana zasada jest właśnie realizowana za pośrednictwem art. 73 i 74 § 2 k.p.a., których istota została już omówiona. Nie można zatem mówić o naruszeniu tej zasady w sytuacji, kiedy odmowa dokonania przez organ określonej czynności jest zgodna z prawem i została prawidłowo umotywowana.
Zarzut naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania jest nie tylko wątpliwy, ale przede wszystkim niezrozumiały. Otóż z zasady tej wynika obowiązek skierowany do organów, aby postępowanie administracyjne prowadziły bez zbędnej zwłoki, przy jednoczesnym podejmowaniu czynności z należytą starannością i wnikliwością i z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a. W takiej sytuacji kwestia odmowy sporządzenia kserokopii pism w świetle tej zasady może odnosić się jedynie do kwestii załatwienia wniosku we właściwym czasie. Nie ma ona natomiast bezpośredniego związku z odmową sporządzenia i wydania kserokopii pism z akt sprawy.
Powołane w skardze przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 2 k.p.a. dotyczą kosztów postępowania administracyjnego i z przepisów tych nie wynika norma obligująca organ administracji publicznej do sporządzenia i przesłania stronie kserokopii pism lub dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych.
Przywołane w skardze Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30.05.2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji /Dz. U. UE L.01.145.43/, jak sam tytuł wskazuje odnosi się do Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, co potwierdza przede wszystkim art. 1 tegoż rozporządzenia w brzmieniu:
"Celem niniejszego rozporządzenia jest:
a) określenie zasad, warunków i ograniczeń na bazie publicznego lub prywatnego interesu rządzącego prawem dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji /dalej zwanych "instytucjami"/ przewidzianych w art. 255 Traktatu WE w taki sposób, by zapewnić możliwie najszerszy dostęp do dokumentów,
b) ustalenie zasad zapewniających wykonanie tego prawa, i
c) promowanie dobrych praktyk administracyjnych w odniesieniu do dostępu do dokumentów".
Przytoczony w skardze art. 10 ust. 1 omawianego rozporządzenia również tyczy się Parlamentu, Rady i Komisji, co wynika z ust. 2, gdzie mówi się o "instytucjach", a pojęcie to zostało określone w art. 1 litera a).
Przedstawiona argumentacja prowadzi zdaniem Sądu do konkluzji, iż przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, lub inaczej – nie uzupełniają w sposób rozszerzający art. 73 k.p.a.
Kierując się wskazaną motywacją, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę E. C. i B. Z.