III SA/Lu 27/23

III SA/Lu 27/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom
Iwona Tchórzewska
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1305/23 - Postanowienie NSA z 2023-11-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 25 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 25 października 2022 r., nr [...] Zarząd Województwa Lubelskiego – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (dalej jako: "Instytucja Zarządzająca" lub "organ"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 29 marca 2022 r., nr [...] zobowiązującą A. B. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w B. (dalej jako: "skarżąca", "strona" lub "beneficjent") - będącą beneficjentem projektu pt. "[...]" na podstawie umowy o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 - do zwrotu środków w kwocie 1.023.900,90 zł, jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Kwota do zwrotu obejmowała płatność ze środków europejskich w wysokości 967.017,51 zł i dotację celową z budżetu krajowego w kwocie 56.883,39 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżąca prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w B. w dniu 28 czerwca 2019 r. zawarła z Instytucją Zarządzającą umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Projekt ten miał realizować cele Osi Priorytetowej 11: Włączenie społeczne, Działania 11.2 Usługi społeczne i zdrowotne. Celem głównym projektu był rozwój i upowszechnienie form wsparcia środowiskowego, wzrost dostępności wysokiej jakości usług społecznych użyteczności publicznej, w szczególności w formach zdeinstytucjonalizowanych, dla osób wykluczonych lub zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym w regionie poprzez tworzenie i funkcjonowanie [...] dla 30 osób świadczącego usługi społeczne w społeczności lokalnej w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. Wniosek o dofinansowanie projektu zakładał realizację następujących zadań w ramach projektu: a) zadanie nr 1 – adaptacja i wyposażenie budynku wraz z otoczeniem na potrzeby [...]; b) zadanie nr 2 – zaangażowanie kadry [...]; c) zadanie nr 3 – organizacja i funkcjonowanie [...].
Całkowita wartość projektu miała wynosić 3.774.001,00 zł. Na realizację wymienionych założeń przyznano skarżącej dofinansowanie w łącznej kwocie 3.396.600,90 zł, stanowiącej nie więcej niż 90% wydatków kwalifikowalnych projektu. W dniu 2 września 2019 r. wypłacono beneficjentowi jedną transzę dofinansowania w łącznej kwocie 1.023.900,90 zł, w tym płatność ze środków europejskich w kwocie 967.017,51 zł oraz dotację celową z budżetu krajowego w kwocie 56.883,39 zł. Ponadto beneficjent zobowiązał się do wkładu własnego w kwocie 377.400,10 zł (środki prywatne), stanowiącego 10% wydatków kwalifikowalnych projektu.
W okresie realizacji projektu za pośrednictwem centralnego systemu teleinformatycznego SL2014 do Instytucji Zarządzającej wpłynęło 10 sprawozdawczych wniosków o płatność. We wnioskach tych beneficjent nie przedstawił do rozliczenia żadnych wydatków, ani nie wykazał żadnych wskaźników produktu oraz rezultatu i celów projektu.
Pismem z dnia 28 lipca 2021 r. organ poinformował beneficjenta o tym, że z informacji przekazanych przez Komendę Wojewódzką Policji w Lublinie wynika, iż w ramach realizowanego projektu, beneficjent wykorzystywał środki przekazane przez Województwo Lubelskie w ramach pierwszej transzy dofinansowania, na cele inne niż określone w projekcie oraz niezgodnie z zapisami umowy. W dniu 11 października 2019 r. beneficjent dokonał pierwszego przelewu części środków z konta projektowego na swoje konto podstawowe. Środki te przelewane były sukcesywnie do dnia 21 stycznia 2020 r. na łączną kwotę 1.023.900,00 zł. Beneficjent kilkukrotnie dokonywał zwrotu środków na konto projektowe przesyłając do organu potwierdzenie stanu konta na dany dzień, a następnie ponownie wyprowadzał środki z konta projektowego.
Zgodnie z zapisami umowy, dofinansowanie było przeznaczone na pokrycie wydatków kwalifikowanych, ponoszonych przez beneficjenta i partnerów w związku z realizacją projektu. Zatem dokonywanie przelewów pieniężnych z rachunku projektowego na cele niezgodne z wnioskiem o dofinansowanie stanowiło naruszenie powyższych zapisów umowy, a także oznaczało naruszenie procedury z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i stanowi podstawę do zwrotu środków. Organ zwrócił również uwagę na fakt, że A. B. od dnia rozpoczęcia realizacji projektu, tj. od 1 maja 2019 r. nie zrealizował żadnej formy wsparcia zgodnie z zatwierdzonym harmonogramem realizacji wsparcia wynikającym z wniosku o dofinansowanie oraz nie wykazał do rozliczenia wydatków kwalifikowalnych. Z uwagi na powyższe okoliczności beneficjentowi przekazano informację, że do decyzji Zarządu Województwa Lubelskiego zostanie przekazany wniosek o rozwiązanie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] na podstawie § 28 ust. 1 pkt 1 i 3 umowy o dofinansowanie.
W dniu 3 sierpnia 2021 r. Zarząd Województwa Lubelskiego podjął uchwałę nr [...] w sprawie rozwiązania umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pt. "[...]" zawartej w dniu 28 czerwca 2019 r. w ramach RPO WL na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa 11 Włączenie społeczne, Działanie 11.2 Usługi społeczne i zdrowotne. Pismem z 25 sierpnia 2021 r. stronie przesłano oświadczenie w sprawie rozwiązania powyższej umowy podpisane przez dwóch członków Zarządu wraz z kopią przedmiotowej uchwały. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 30 sierpnia 2021 r.
Pismem z dnia 8 października 2021 r. organ wskazał, że rozwiązanie umowy nr [...] nastąpiło w dacie doręczenia oświadczenia, tj. z dniem 30 sierpnia 2021 r. Ponieważ A. B. nie zwróciła niewykorzystanej transzy dofinansowania w terminie określonym § 30 ust. 4 umowy o dofinansowanie, organ na podstawie art. 207 ust. 8 w zw. z ust. 1 ustawy o finansach publicznych wezwał skarżącą do zwrotu środków w łącznej kwocie 1.023.900,90 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania transzy do dnia zwrotu.
W związku z brakiem zwrotu środków uznanych za nieprawidłowości, organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, o czym zawiadomiono stronę skarżącą pismem z dnia 16 lutego 2022 r.
Decyzją z dnia 29 marca 2022 r., nr [...] organ zobowiązał A. B. do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w łącznej kwocie 1.023.900,90 zł, w tym: 1) płatność ze środków europejskich w kwocie 967.017,51 zł, 2) dotacja celowa z budżetu krajowego w kwocie 56.883,39 zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi dla kwoty 1.023.900,90 zł od dnia 2 września 2019 r. do dnia zapłaty. Organ wezwał skarżącą do zwrotu wskazanej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji.
Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie, strona zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, w tym m.in. do: 1) osiągnięcia wskaźników produktu oraz rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie, 2) realizacji projektu w oparciu o harmonogram realizacji projektu zawarty we wniosku o dofinansowanie. Ponadto zgodnie z § 2 i § 3 ust. 1 umowy, dofinansowanie jest przeznaczane na realizację projektu, a projekt powinien być realizowany na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie (§ 4 ust. 1 umowy). Organ podniósł, że beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym we wniosku o dofinansowanie, z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie (§ 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie). Strona zobowiązana była również, zgodnie z § 10 ust. 3 umowy o dofinansowanie, do złożenia pierwszego wniosku o płatność zgodnie z harmonogramem płatności stanowiącym załącznik do umowy, zaś kolejne wnioski o płatność winny być przedkładane zgodnie z harmonogramem płatności, nie później niż w terminie do 10 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego i nie rzadziej niż co 3 miesiące. Natomiast końcowy wniosek o płatność strona zobowiązała się złożyć w terminie do 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia okresu realizacji projektu. Organ wskazał, że beneficjent przy realizacji umowy o dofinansowanie powinien m.in. stosować Wytyczne. W oparciu o to zobowiązanie beneficjent wyraził zgodę na postępowanie wobec niego zgodnie z warunkami i zasadami określonymi w tych Wytycznych.
Organ wskazał, że rozwiązanie umowy o dofinansowanie nastąpiło stosownie do § 28 ust. 1 umowy, zgodnie z którym Instytucja Zarządzająca może rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku gdy: 1) Beneficjent dopuścił się poważnych nieprawidłowości, w szczególności wykorzystał w całości bądź w części przekazane środki na cel inny niż określony w projekcie lub niezgodnie z umową (pkt 1); 2) Beneficjent ze swej winy nie rozpoczął realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty okresu realizacji projektu, zaprzestał realizacji projektu lub realizował go w sposób niezgodny z umową (pkt 3).
Odnosząc się do pierwszej przesłanki rozwiązania umowy o dofinansowanie organ wskazał, że strona wykorzystała przyznane jej środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, tj. § 2 i § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 1 i 4, § 4 ust. 7 pkt 1, § 5 ust. 4 i 5, § 7, § 10 ust. 16-17, § 30 ust. 1 i 4 umowy o dofinansowanie oraz Podrozdziału 6.5.2. pkt 5 i Podrozdziału 6.5 pkt 6 lit. a Wytycznych. Przede wszystkim A. B. niezgodnie z umową o dofinansowanie przelewała środki z rachunku projektowego na inny rachunek bankowy, a więc na cel inny, niż określony w projekcie. Dla projektu realizowanego umową o dofinansowanie został wyodrębniony rachunek bankowy o nr [...] prowadzony przez [...]. Na powyższy rachunek w dniu 2 września 2019 r. z konta Ministerstwa Finansów dokonano wpłaty kwoty 967.017,51 zł i kwoty 56.883,39 zł z konta Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego na dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...]". Już w dniu 11 października 2019 r. Strona dokonała pierwszego przelewu części środków z konta projektowego na konto podstawowe nr [...] należące do A. B. prowadzącej działalność pod firmą "[...]". Środki z konta projektowego były wyprowadzane sukcesywnie aż do dnia 21 stycznia 2020 r. na łączną kwotę 1.023.900,00 zł. Po ostatniej transakcji na koncie projektowym pozostała kwota 0,90 zł. Historia transakcji dokonywanych w okresie od dnia 24 czerwca 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. na rachunku bankowym o nr [...] potwierdza, że w okresie od 11 października do 31 grudnia 2019 r. odnotowano 11 transakcji na łączną kwotę 915.000,00 zł. Następnie w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 5 listopada 2020 r. na wskazanym koncie projektowym odnotowano 3 transakcje na łączną kwotę 108.900,00 zł polegające na wypłacie środków z konta projektowego na konto podstawowe nr [...] należące do A. B. prowadzącej działalność pod firmą "[...]".
Z opisów wymienionych powyżej przelewów nie wynikało, aby Beneficjent przeznaczał je na cele projektowe. Sam beneficjent w lipcu 2021 r. wskazał wprost, że część środków z konta projektowego została przekazana [...]", aby wspomóc ją w wypłacie wynagrodzeń dla pracowników. W ocenie organu nie ma znaczenia fakt, że kwota środków, która wypłynęła z konta projektowego i która została na nie oddana, ostatecznie się zbilansowała, jak również chęć pomocy innym przedsiębiorcom w czasie pandemii. Środki na koncie projektowym mają bowiem charakter publiczny i nienaruszalny, a możliwość ich wykorzystania jest ściśle określona przez dotującego.
Odnosząc się do drugiej przesłanki rozwiązania umowy o dofinansowanie określonej § 28 ust. 1 pkt 3 umowy, organ podniósł, że strona z własnej winy nie rozpoczęła realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty okresu realizacji projektu. Organ zaznaczył, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie realizacja projektu rozpoczęła się 1 maja 2019 r. W opisie rzeczowym realizacji wniosku o płatność za okres od 1 maja 2019 do 1 lipca 2019 r. strona umowy wskazała odnośnie zadania nr 1 – Adaptacja i wyposażenie budynku wraz z otoczeniem na potrzeby [...], że w ramach realizowanego zadania w okresie sprawozdawczym rozpoczęto proces przygotowania dokumentacji projektowej i przetargowej do remontu obiektu na potrzeby [...]. We wniosku o płatność za okres sprawozdawczy od 1 października 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. skarżąca beneficjentka wskazała, że w Bazie konkurencyjności zamieszczono ogłoszenie na wykonanie prac adaptacyjnych budynku na potrzeby [...]. W związku z brakiem złożonych ofert nie wybrano wykonawcy, zapytanie zostało nierozstrzygnięte i w rezultacie w dniu 30 listopada 2019 r. zamieszczono powtórne zapytanie ofertowe. W związku z brakiem ofert nie wybrano wykonawcy, zapytanie zostało nierozstrzygnięte. W dniu 20 stycznia 2020 r. zamieszczono trzecie zapytanie ofertowe w Bazie konkurencyjności. Ponownie w związku z brakiem ofert nie wybrano wykonawcy, zapytanie zostało nierozstrzygnięte. Wobec powyższego A. B. w dniu 12 lutego 2020 r. zwróciła się do organu z prośbą o pozwolenie na udzielenie zamówienia "z wolnej ręki". W dniu 30 października 2020 r. beneficjent wyłonił wykonawcę "z wolnej ręki" na realizację prac remontowo-adaptacyjnych budynku położonego w miejscowości Ł. [...] na potrzeby [...]. W dniu 2 listopada 2020 r. została podpisana umowa na wykonanie tych prac, która następnie została rozwiązana.
Odnosząc się do wskazanych okoliczności organ podniósł, że po przeprowadzeniu analizy wszystkich zamieszczonych przez stronę skarżącą w Bazie konkurencyjności ogłoszeń doszedł do wniosku, że każdorazowo przedmiot zamówienia nie został opisany dostatecznie wyczerpująco oraz jednoznacznie. W szczególności nieuprawnione było zobowiązanie potencjalnych oferentów do zdobycia wszelkich dodatkowych informacji, które mogłyby być konieczne do przygotowania ofert i realizacji zamówienia. Organ zwrócił uwagę, że zamawiający nie może nakładać na wykonawcę obowiązku zdobycia informacji niezbędnych mu do wyceny zamówienia, gdyż opis oferty powinien być szczegółowy i uwzględniać wszystkie istotne elementy. Zdaniem organu przełożyło się to na brak ofert. Ponadto pierwsze ogłoszenie na wyłonienie wykonawcy odpowiedzialnego za przeprowadzenie prac remontowo-adaptacyjnych skarżąca beneficjentka umieściła w Bazie konkurencyjności dopiero w dniu 31 października 2019 r., tym samym powodując opóźnienie w wyborze wykonawcy o 4 miesiące. Odnosząc się do wyjaśnień, że na brak wyłonienia wykonawcy wpłynęła sytuacja epidemiczna oraz brak firm na miejscowym rynku pracy mogących wykonać takie zlecenie, organ zauważył że stan epidemii w Polsce został ogłoszony w połowie marca 2020 r. oraz, że gdyby skarżąca przeprowadziła postępowanie w sprawie wyboru wykonawcy w sposób prawidłowy i w terminie wynikającym z harmonogramu realizacji projektu, to oferentami mogliby być wykonawcy z terenu całego kraju.
W ocenie organu takie działanie A. B. doprowadziło do tego, że zasada konkurencyjności nie została zastosowana. Ponadto wbrew twierdzeniom strony, organ w piśmie z 9 kwietnia 2020 r. nie udzielił zgody na zawarcie umowy w sprawie realizacji zamówienia z pominięciem zasady konkurencyjności pod warunkiem zachowania pierwotnych warunków zamówienia, a jedynie została poinformowana o warunkach, jakie musi spełnić, aby zastosować tryb "z wolnej ręki", zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności. Zdaniem organu, przeprowadzenie postępowań w przedmiocie zamówienia w sposób nieprawidłowy, niezgodnie z zasadą konkurencyjności, uniemożliwiało beneficjentowi wyłonienie wykonawcy z "wolnej ręki".
Dodatkowo organ wskazał, że A. B. wyraziła chęć zmiany lokalizacji niezbędnej do realizacji projektu pt. "[...]". Przeprowadziła ona rozeznanie rynku i jak wynika z protokołu nr [...] z dnia 6 lutego 2021 r. zostały złożone 3 oferty, a jako najkorzystniejsza została wybrana oferta firmy [...]. Organ stwierdził, że to postępowanie również zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady konkurencyjności. Analiza wpisów w KRS tej spółki potwierdza bowiem, że A. B. będąca beneficjentem przedmiotowego projektu, widnieje od 23 grudnia 2019 r. jako wspólnik i Prezes Zarządu we wspomnianej spółce. W sprawie występują więc powiązania osobowe pomiędzy beneficjentem umowy a wykonawcą firmą [...]., w której A. B. pełni funkcję Prezesa Zarządu i posiada 95% udziałów. Wybór takiego wykonawcy pozostaje w sprzeczności z zapisami Podrozdziału 6.5 pkt 6 lit. a w zw. z 6.5.2. pkt 5 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, zabraniającymi udzielania zamówień podmiotom powiązanym osobowo lub kapitałowo z beneficjentem przeprowadzającym procedurę wyboru wykonawcy. W ocenie organu pomiędzy beneficjentem składającym ofertę, a podmiotem wybranym do jej wykonania, istnieją silne powiązania osobowe, co prowadzi do uprzywilejowania jednego z uczestników postępowania i w tym zakresie jest sprzeczne z zasadą konkurencyjności, gdyż nie zapewnia równego traktowania uczestników postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Organ podniósł, że zgodnie z § 30 ust. 1 umowy o dofinansowanie, w przypadku rozwiązania umowy w trybie § 28 ust. 1, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu całości otrzymanych transz dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków dofinansowania. Natomiast zgodnie z § 30 ust. 3 umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązuje się przedstawić rozliczenie otrzymanych transz dofinansowania, w formie wniosku o płatność, w terminie 30 dni kalendarzowych od dnia rozwiązania umowy. W myśl zaś § 30 ust. 4 umowy, niewykorzystana część otrzymanych transz dofinansowania podlega zwrotowi na rachunek bankowy wskazany przez Instytucję Zarządzającą w terminie 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia realizacji projektu oraz nie później niż do dnia złożenia końcowego wniosku o płatność. W przypadku niedokonania zwrotu w ww. terminie, stosuje się przepisy § 13 umowy.
Strona umowy nie przedstawiła do rozliczenia wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu (zgodnie z przedłożonymi wnioskami o płatność, gdzie łączna wartość zatwierdzonych wydatków kwalifikowalnych wynosi 0,00 zł) i nie zwrócił środków, do czego zobowiązywał go zapis § 30 ust. 4 umowy o dofinansowanie. Dlatego też w ocenie organu przekazane niewykorzystane w całości dofinansowanie w wysokości 1.023.900,90 zł podlega zwrotowi. A. B. nie zwróciła dobrowolnie na skutek kierowanego do niej przez organ wezwania z dnia 8 października 2021 r. środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które były wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Zatem do odzyskania kwot podlegających zwrotowi ma zastosowanie tryb administracyjnoprawny skutkujący wydaniem decyzji administracyjnej określającej kwotę przypadającą do zwrotu, termin, od którego nalicza się odsetki i sposób zwrotu środków. Organ zauważył, że decyzja o zwrocie ma charakter deklaratoryjny, gdyż obowiązek zwrotu dofinansowania obciążył stronę w momencie wystąpienia jednej z przesłanek, o których mowa w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Obowiązek zwrotu powstał więc z mocy prawa, a na podstawie decyzji o zwrocie przekształcił się w zobowiązanie. Organ końcowo podkreślił, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych.
W ocenie organu opisane działania A. B. doprowadziły do poniesienia przez budżet Unii Europejskiej szkody realnej, gdyż dysponowała ona środkami z wkładu finansowego z budżetu UE bez efektów, które znalazłyby odzwierciedlenie w osiągniętych wskaźnikach produktów i rezultatu. Niewypełnienie postanowień umowy, Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, czy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powoduje konieczność odzyskiwania przez Instytucję Zarządzającą kwot podlegających zwrotowi, w tym wydania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych. Naruszenie procedur wynikające z działania beneficjenta, przełożyło się na wystąpienie nieprawidłowości, której elementem jest wystąpienie, choćby potencjalnej, szkody w budżecie unijnym poprzez obciążenie nieuzasadnionymi wydatkami. Naruszenie prawa UE, jak też przepisów prawa krajowego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i skutkuje obowiązkiem odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także przeprowadzenie dowodu z zeznań kilkunastu świadków.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Instytucja Zarządzająca wydała decyzję z dnia 25 października 2022 r., nr [...], którą utrzymała w mocy własną decyzję z dnia 29 marca 2022 r., nr [...] W uzasadnieniu tej decyzji Instytucja Zarządzająca podtrzymała w całości stanowisko i argumentację przedstawioną w decyzji z dnia 29 marca 2022 r. Po przedstawieniu stanu faktycznego i dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, Instytucja Zarządzająca omówiła dokumentację obejmującą pisma przekazane przez Prokuraturę Okręgową w Zamościu, które wpłynęły do organu w okresie od 1 lipca 2022 r. do 1 sierpnia 2022 r. (w tym min. akt oskarżenia z 28 czerwca 2022 r., sygn. [...] przeciwko A. B., P. B. i D. S.) oraz postanowienie Sądu Okręgowego w Zamościu z 14 września 2022 r., sygn. II K 59/22. Organ wyjaśnił, że w dniu 19 września 2022 r. wydał postanowienie o dopuszczeniu dowodu z wymienionych powyżej dokumentów. Natomiast postanowieniem z 30 września 2022 r. odmówił przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków wskazanych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dalszej części uzasadnienia skarżonej decyzji organ przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie i odniósł je do istniejącego stanu faktycznego. Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia dokonane w decyzji z 29 marca 2022 r., że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do rozwiązania umowy określone w § 28 ust. 1 pkt 1 i 3 umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Naruszenie wskazanych unormowań doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i wystąpienia nieprawidłowości definiowanej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Powyższe musiało skutkować obowiązkiem zwrotu dofinansowania w kwocie 1.023.900,90 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od 2 września 2019 r. Następnie organ w sposób szczegółowy odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uznając żadnego z nich za zasadny.
Na powyższą decyzję skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że odwołująca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 i kwota dofinansowania powinna podlegać zwrotowi;
2. art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 2 ust. 7, art. 70 i art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez ich niezastosowanie, powodujące wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania mimo braku stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych;
3. art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy skarżąca dopuściła się nieprawidłowości rozumianej jako naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet UE poprzez obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem;
4. art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez niezasadne wydanie decyzji nakazującej skarżącej zwrot środków przeznaczonych na realizację programów w kwocie 77.433,25 zł ( wskazana została błędna kwota ze sprawy o sygn.. akt III SA/Lu 26/23 ) wraz z odsetkami;
5. § 2, § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 1 i 4, § 4 ust. 7 pkt 1, § 5 ust. 4 i 5, § 7, § 10 ust. 16-17, § 30 ust. 1 i 4 umowy i Wytycznych (Podrozdział 6.5.2. pkt 5, Podrozdział 6.5 pkt 6 lit. a) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich w kwocie 774.433,25 zł ( wskazana została błędna kwota ze sprawy o sygn. akt III SA/Lu 26/23 ) z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych;
6. § 28 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 35 umowy o dofinansowanie projektu w ramach RPO WL na lata 2014-2020 poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca dopuściła się poważnych nieprawidłowości oraz ze swojej winy nie rozpoczęła realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty okresu realizacji projektu, co skutkowało niezasadnym rozwiązaniem umowy o dofinansowanie;
7. art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie przez organ II instancji i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego z całkowitym pominięciem słusznego interesu skarżącej;
8. art. 86 k.p.a. polegające na nieprzesłuchaniu skarżącej w sytuacji, kiedy w sprawie istniały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które organ winien ustalić tak, by całościowo wyjaśnić sprawę, podczas gdy zeznania skarżącej mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;
9. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącej o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków szczegółowo wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podczas gdy treść zeznań świadków mogła przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;
10. art. 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ I instancji w sposób nienależyty i niewyczerpujący, a co za tym idzie wprowadzający w błąd poinformował skarżącą o przysługującym jej uprawnieniu wyłonienia wykonawcy "z wolnej ręki" z pominięciem procedur określonych w sekcjach 6.5.1. i 6.5.2. przy udzieleniu zamówienia, bez udzielenia stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w tym zakresie.
Uzasadniając skargę skarżąca w pierwszej kolejności odniosła się do wskazanego w pkt 6 skargi naruszenia przez organ § 28 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 35 umowy o dofinansowanie.
W zakresie realizacji przez skarżącą § 28 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie (wydatkowania dotacji zgodnie z umową), podniosła ona, że nie wykorzystała środków znajdujących się na rachunku na cele inne niż wskazane w umowie, gdyż faktyczna realizacja projektu jeszcze się nie rozpoczęła. Stan środków na rachunku subkonta z tytułu przekazanej zaliczki pozostaje taki sam, jak w chwili przekazania przez organ, zaś obecnie kwota ta została wpłacona na rachunek depozytowy Ministerstwa Finansów. Jednocześnie skarżąca złożyła wniosek do Sądu Rejonowego w Lublinie o wyrażenie zgody na złożenie wymienionych środków do depozytu sądowego, zaś obecnie sprawa toczy się przed Sądem Okręgowym w Lublinie pod sygn. akt II Ca 1418/22. Skarżąca przyznała, że przesuwała środki zgromadzone na subkoncie na rachunek główny, jednakże środki te po kilku dniach trafiały ponownie na subkonto związane z dotacją. Środki te nie służyły działalności zarobkowej, nie stanowiły celu inwestycyjnego i nie były przeznaczane na zapłatę za towary lub usługi nie związane z projektem. Ponadto podniosła, że postanowienia umowy o dofinansowanie nie zawierają zakazu przekazywania środków pieniężnych z zaliczki zgromadzonej na subkoncie na rachunek główny skarżącej. Zdaniem skarżącej jedynym ograniczeniem, jakie odnalazła w treści umowy jest § 7 ust. 1 umowy, zgodnie z którym zobowiązuje się do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków. W przedmiotowej sprawie nie można więc mówić o wydatkowaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem, a co najwyżej o naruszeniu procedur umowy. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia procedur umowy, to naruszenia te nie stanowią nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych i nie wywołały żadnej szkody w budżecie UE.
Z kolei odnosząc się do przedstawionej w rozwiązaniu umowy podstawy określonej w § 28 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie, jakoby Beneficjent ze swojej winy nie rozpoczął realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku początkowej daty okresu realizacji projektu, skarżąca podkreśliła, że jest ona nieprawdziwa i całkowicie sprzeczna ze stanem faktycznym. Zwróciła również uwagę na to, że ciągłe zmiany dyrektorów i kierowników w Urzędzie Marszałkowskim w Lublinie doprowadziły do sytuacji, w której nie mogła dokonać wiążących uzgodnień w ramach projektu. Skarżąca wskazała, że organ udzielając odpowiedzi na jej zapytanie z 12 lutego 2020 r., wprowadził ją w błąd informując o przysługującym jej uprawnieniu wyłonienia wykonawcy "z wolnej ręki" z pominięciem procedur określonych w sekcjach 6.5.1 i 6.5.2 Wytycznych. Organ poprzez udzielenie odpowiedzi w sposób nienależyty, wprowadzający w błąd skarżącą co do możliwości wyłonienia w ten sposób wykonawcy, rażąco naruszył art. 9 k.p.a. Działanie organu doprowadziło skarżącą do błędnego zrozumienia prawa i poniesienia szkody w postaci rozwiązania z nią umowy o dofinansowanie i nakazanie zwrotu środków.
Skarżąca powołała się również na okoliczność obiektywnych trudności związanych z wyłonieniem wykonawcy, które zbiegły się w czasie z pandemią koronawirusa. W związku z powyższym zwróciła się do organu o przesunięcie terminu realizacji projektu do 30 kwietnia 2023 r., na co organ odpowiedział negatywnie dopiero po 106 dniach oczekiwania na odpowiedź.
W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że w porozumieniu z organem w dniu 15 stycznia 2021 r. został sporządzony plan naprawczy, a także w dniu 10 lutego 2021 r. zostało zorganizowane spotkanie z pracownikami organu, na którym ustalono nowy termin realizacji projektu (na dzień 31 marca 2023 r.) oraz nową lokalizację siedziby projektu (na siedzibę przy ul. [...] w B.). Jednakże ostatecznie powyższe zmiany nie zostały zaakceptowane przez organ, który podjął uchwałę o rozwiązaniu ze skarżącą umowy o dofinansowanie. W ocenie skarżącej oświadczenie o rozwiązaniu umowy zostało złożone nieskutecznie i nie powinno wywoływać skutków prawnych. Oświadczenie to zostało bowiem złożone pełnomocnikowi, który przedłożył pełnomocnictwo ogólne do reprezentowania skarżącej przed Urzędem Marszałkowskim w Lublinie, natomiast pełnomocnictwo to nie zawierało upoważnienia do składania i przyjmowania oświadczeń woli.
W dalszej części skargi zatytułowanej "Rozważania prawne" skarżąca podniosła, że ocena poprawności działania beneficjenta musi być dokonywana z uwzględnieniem postanowień umowy o dofinansowanie, przepisów prawa polskiego, tj. Prawa zamówień publicznych, ustawy o finansach publicznych, ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które powinny być wykładane z uwzględnieniem prawa europejskiego. Skarżąca podniosła, że przepisy przywołane w zarzutach rozporządzeń UE adresowane są przede wszystkim do państwa członkowskiego i nakładają obowiązek korekt finansowych. Zasadniczą przesłanką nakładania tych korekt i żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Zdaniem skarżącej z powyższych przepisów wynika, że przesłanką żądania zwrotu środków nie jest każde naruszenie prawa wspólnotowego lecz tylko takie, które może zostać określone jako nieprawidłowość, tzn. powodujące lub mogące spowodować szkodę w budżecie UE. Tego rodzaju okoliczność powinna zostać wykazana przez organ w decyzji nakazującej zwrot środków z funduszy europejskich. Skarżąca podkreśliła, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że niemalże każde naruszenie warunków umowy, czy też Wytycznych stanowi wydatkowanie środków z naruszeniem przepisów prawa, a to zawsze wywołuje potencjalną szkodę w budżecie UE. Pogląd ten jej zdaniem należy uznać za zbyt radykalny i w samej rzeczy błędny.
Z tych względów organ błędnie zastosował art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, bowiem niezasadnie przyjął, że skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur. Skarżąca wskazała, że nie rozporządziła nimi trwale na inny cel, nie wyzbyła się ich, ani nie wydatkowała, a jedynie przesunęła je z konta projektowego na konto główne należące do niej, by po chwili całość środków zwrócić w nominalnej kwocie na konto projektowe. W ocenie skarżącej, nie stanowi to nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych, w szczególności w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, gdyż działalnie to nie mogło wyrządzić szkody w budżecie UE, ani faktycznie szkody tej nie wyrządziło. Zdaniem skarżącej wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania mimo braku stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych doprowadziło do naruszenia art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 ust. 7, art. 70 i art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i decyzji ją poprzedzającej wydanej przez organ I instancji, ewentualnie o zobowiązanie organu II instancji w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Lubelskiego wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a"), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Żadna z powyższych podstaw wzruszenia zaskarżonej decyzji w sprawie niniejszej nie wystąpiła. Nie było też jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Lubelskiego – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 z dnia 25 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 29 marca 2022 r., na mocy której skarżąca będąca Beneficjentem projektu pt. "[...]" nr [...], została zobowiązana do zwrotu środków w kwocie 1.023.900,90 zł wraz z odsetkami jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Kwota do zwrotu obejmowała płatność ze środków europejskich w wysokości 967.017,51 zł i dotację celową z budżetu krajowego w kwocie 56.883,39 zł, wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty. Powyższe kwoty wynikają wprost z obu decyzji, dlatego też Sąd uznał, że skarżąca jedynie omyłkowo podała w skardze, że organ niezasadnie zobowiązał ją do zwrotu kwoty 774.433,25 zł (decyzja o zwrocie środków w takiej kwocie jest przedmiotem innej skargi wniesionej przez skarżącą, zarejestrowanej pod sygn. akt III SA/Lu 26/23).
Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, istota sporu pomiędzy stronami sprowadzała się do oceny, czy skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych, a jeżeli tak, to czy wobec tego zachodziła podstawa do rozwiązania z nią umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji podstawa do zwrotu środków przekazanych jej na realizację projektu jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, ze zm. , dalej jako: "ustawa o finansach publicznych" lub "u.f.p.").
Mając na uwadze istotę sporu pomiędzy stronami, szczegółowego omówienia wymagały regulacje prawne zamieszczone zarówno w przepisach UE, jak i krajowych mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że podstawy prawne realizacji programów operacyjnych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego wynikają zarówno z przepisów prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego państw członkowskich. Ogólne zasady dotyczące funduszy strukturalnych zostały określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE Seria L z dnia 20 grudnia 2013 r. nr 347, str. 320 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1303/2013").
Zgodnie z art. 143 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć.
Użyte w powołanym wyżej przepisie pojęcie "nieprawidłowości" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
W konsekwencji wykrycie naruszenia, czy to prawa unijnego czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo.
W krajowym porządku prawnym aktem prawnym, który określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej lat 2014-2020 jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, ze zm., dalej jako "u.z.r.p." lub "ustawa wdrożeniowa"). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy wdrożeniowej, do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych.
Nie ulega zatem wątpliwości, że Zarząd Województwa Lubelskiego jako Instytucja Zarządzająca wykonuje zadania związane z realizacją Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 i jest odpowiedzialny nie tylko za realizację tego programu, ale też za odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi w związku z nałożeniem korekt finansowych poprzez wydawanie stosownych decyzji administracyjnych o zwrocie środków.
Zgodnie z unormowaniem art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, jeżeli są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem;
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184;
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Zgodnie z art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków (pkt 1) lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności (pkt 2), w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (ust. 9).
Według zaś art. 184 ust. 1 u.f.p., pod pojęciem procedur, których naruszenie, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2, stanowi podstawę zwrotu dofinansowania, należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
Naruszenie procedur, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie należy rozumieć szeroko, poprzez naruszenie zarówno przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz obowiązujących bezpośrednio przepisów prawa Unii Europejskiej (w tym rozporządzenia nr 1303/2013), postanowień Regulaminu konkursu, postanowień umowy o dofinansowanie i Wytycznych, będących dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Za równoznaczne z naruszeniem tych innych procedur uznać z kolei trzeba przede wszystkim naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, procedury – jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania Beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 ustawy.
Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi bowiem uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem zaś "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia określonej sprawy. Wobec tego "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p., oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Zaznaczyć przy tym należy, że w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta dofinasowania. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma tym samym możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. Umowa o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem, reguluje natomiast również procedurę realizacji projektu. Procedura ta mieści się w pojęciu określonym w art. 184 u.f.p., gdyż nadanie mu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. byłoby wyłączone w przypadku naruszenia procedury realizacji projektu, w tym braku jego zrealizowania zgodnie z założeniami umowy.
Mając na uwadze powyższe rozważania należy przypomnieć, że w dniu 28 czerwca 2019 r. pomiędzy Województwem Lubelskim, w imieniu którego działał Zarząd Województwa Lubelskiego zwany "Instytucją Zarządzającą" a A. B. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w B. (zwaną "Beneficjentem") została podpisana umowa o dofinansowanie projektu pt. "[...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (k.1-32 akt adm.). Na podstawie wymienionej umowy Instytucja Zarządzająca przyznała skarżącej na realizację wymienionego projektu dofinansowanie w łącznej kwocie 3.396.600,90 zł (w kwocie stanowiącej 90,00% całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu) w tym płatność ze środków europejskich w kwocie 3.207.900,84 zł i dotację z budżetu krajowego w kwocie 188.700,06 zł - § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy). Beneficjent zobowiązał się do wniesienia wkładu własnego w wysokości 377.400,10 zł, co stanowiło 10,00% wydatków kwalifikowalnych projektu - § 3 ust. 5 umowy. Skarżącej w dniu 2 września 2019 r. została wypłacona jedna transza dofinansowania w kwocie 1.023.900,90 zł, w tym płatność ze środków europejskich w kwocie 967.017,51 zł oraz dotacja celowa z budżetu krajowego w kwocie 56.883,39 zł.
Główne obowiązki strony skarżącej zostały określone w § 4 umowy o dofinasowanie. Zgodnie z regulacją § 4 ust. 1 i 2 umowy, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie, który stanowi integralną część umowy o dofinansowanie. Stosownie do § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 umowy beneficjent zobowiązał się również do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, w tym m.in. do osiągnięcia wskaźników produktu oraz rezultatu określonych w tym wniosku o dofinansowanie i realizacji projektu w oparciu o harmonogram realizacji projektu zawarty we wniosku o dofinansowanie. Ponadto beneficjent zobowiązał się przy realizacji umowy do stosowania obowiązujących na dzień ogłoszenia konkursu Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020 oraz wyraził zgodę na postępowanie wobec niego zgodnie z warunkami i zasadami określonymi w tych Wytycznych (§ 4 ust. 6 umowy). Przy czym obowiązek stosowania przez beneficjenta Wytycznych obejmował również wszelkie zmiany Wytycznych, dokonane po zawarciu umowy (§ 4 ust. 7 in fine umowy).
W zakresie realizacji projektu i okresu obowiązywania umowy strony ustaliły, że okres realizacji projektu jest zgodny z okresem wskazanym we wniosku o dofinansowanie (§ 5 ust. 1 umowy) oraz że dotyczy realizacji zadań w ramach projektu i jest równoznaczny z okresem kwalifikowalności wydatków w ramach projektu (§ 5 ust. 2 umowy). W tym aspekcie umowy, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w ust. 1, z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zasady optymalnego doboru metod i środków służących realizacji celów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie wskaźników (produktu i rezultatu) zakładanych we wniosku o dofinasowanie (§ 5 ust. 4 umowy). Ponadto w § 5 ust. 5 umowa zawierała zapis, że projekt będzie realizowany w oparciu o harmonogram realizacji projektu określony we wniosku o dofinansowanie. Do obowiązków beneficjenta, stosownie do § 7 ust. 1 umowy należało również prowadzenie wyodrębnionej ewidencji wydatków projektu w sposób przejrzysty zgodnie z zasadami określonymi w Programie, tak, aby możliwa była identyfikacja poszczególnych operacji związanych z projektem.
W zakresie dotyczącym płatności, strony w § 8 ust. 5 umowy ustaliły, że transze dofinansowania są przekazywane na wyodrębniony dla projektu rachunek bankowy beneficjenta oznaczony jako: "[...]", [...], Rachunek nr: [...]. W tym aspekcie regulacja § 10 ust. 3 umowy zobowiązywała beneficjenta do złożenia pierwszego wniosku o płatność zgodnie z harmonogramem płatności stanowiącym załącznik do umowy o dofinansowanie projektu. Kolejne wnioski o płatność miały być przedkładane zgodnie z zatwierdzonym harmonogramem płatności nie później niż w terminie do 10 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego oraz nie rzadziej niż co trzy miesiące. Beneficjent winien zaś złożyć końcowy wniosek o płatność w terminie do 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia okresu realizacji projektu. Istotne dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia są również zobowiązania beneficjenta zawarte w § 10 ust. 17 i 18 umowy. Zgodnie z powołanymi regulacjami zobowiązany on jest do rozliczenia 100 % otrzymanego dofinansowania (ust. 17), zaś niewykorzystana część otrzymanych transz dofinansowania podlega zwrotowi na rachunek bankowy wskazany przez Instytucję Zarządzającą w terminie do 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia okresu realizacji projektu oraz nie później niż do dnia złożenia wniosku o płatność końcową. W przypadku niedokonania zwrotu w ww. terminie stosuje się przepisy § 13 umowy (ust. 18).
Nieprawidłowości i zwrot środków regulują unormowania § 12-14 umowy o dofinansowanie. Zgodnie z § 14 ust. 1 zd. 1 umowy, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości finansowej , o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 wartość dofinansowania projektu, o której mowa w § 3 ust. 1, ulega pomniejszeniu o kwotę nieprawidłowości. W myśl zaś ust. 2 § 14, do zwrotu nieprawidłowości, o której mowa w ust. 1, stosuje się postanowienia § 13. Z punktu widzenia istnienia przesłanek zwrotu dofinansowania, bardzo istotne jest uregulowanie ust. 1 tego paragrafu, zgodnie z którym, jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez beneficjenta: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, Instytucja Zarządzająca wzywa beneficjenta do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków lub wzywa beneficjenta do wyrażenia zgody na pomniejszenie wpłaty kolejnej należnej mu transzy dofinansowania. Ważny jest również zapis § 13 ust. 5 umowy, zobowiązujący Instytucję Zarządzającą w przypadku niedokonania przez beneficjenta zwrotu środków i po przeprowadzeniu postępowania określonego przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, do wydania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych.
Analiza akt rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że całkowicie prawidłowe są ustalenia faktyczne i stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że została spełniona przesłanka zwrotu przez skarżącą przekazanych jej środków europejskich i krajowych określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.), ponieważ naruszyła ona postanowienia umowy o dofinansowanie, a w szczególności unormowania § 2, § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 1 i 4, § 4 ust. 7 pkt 1, § 5 ust. 4 i 5, § 7, § 10 ust. 16-17, § 30 ust. 1 i. 4 oraz Podrozdziału 6.5.2 pkt 5 i Podrozdziału 6.5. pkt 6 lit. a Wytycznych w zakresie kwalifikowalności.
Zgodnie z regulacją § 28 ust. 1 umowy o dofinansowanie, Instytucja Zarządzająca może rozwiązać niniejszą umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku gdy:
1) Beneficjent dopuścił się poważnych nieprawidłowości, w szczególności wykorzystał w całości bądź w części przekazane środki na cel inny niż określony w projekcie lub niezgodnie z umową,
2) Beneficjent złożył lub posłużył się fałszywymi oświadczeniami lub podrobionymi, przerobionymi lub stwierdzającymi nieprawdę dokumentami w celu uzyskania dofinansowania w ramach niniejszej umowy, w tym uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach projektu
3) Beneficjent ze swojej winy nie rozpoczął realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty realizacji projektu, zaprzestał realizacji projektu lub realizuje go w sposób niezgodny z niniejszą umową.
Jak zasadnie stwierdziła Instytucja Zarządzająca, spełnione zostały przesłanki rozwiązania umowy o dofinasowanie, wskazane w zapisach § 28 ust. 1 pkt 1 i 3 tej umowy.
Jak już wyżej wskazano, przedmiotem umowy o dofinansowanie była realizacja projektu, opisanego szczegółowo we wniosku o dofinasowanie. Jak wynika z treści wniosku o dofinansowanie (k. 33 -104 akt adm.), projekt miał realizować cele Osi priorytetowej: 11 Włączenie społeczne, Działania: 11.2 Usługi społeczne i zdrowotne (pkt I.1.1 i I.1.2 wniosku o dofinansowanie projektu). W opisie projektu wskazano, że celem głównym projektu jest rozwój środowiskowych form pomocy i samopomocy, w tym rozwój i upowszechnienie form wsparcia środowiskowego w miejscu zamieszkania, zaś celem szczegółowym jest wzrost dostępności wysokiej jakości usług społecznych użyteczności publicznej, w szczególności w formach zdeinstytucjonalizowanych, dla osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym w regionie poprzez utworzenie i funkcjonowanie [...] w Gminie Ł. i Powiecie B. dla 30 osób, świadczącego usługi społeczne w społeczności lokalnej w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. W ramach realizacji projektu Beneficjent podjął się wykonania następujących zadań:
- Zadanie nr 1 - adaptacja i wyposażenie budynku wraz z otoczeniem na potrzeby [...],
- Zadanie nr 2 – zaangażowanie kadry [...],
- Zadanie nr 3 – organizacja i funkcjonowanie [...].
Celem realizacji projektu Instytucja Zarządzająca przekazała skarżącej w dniu 2 września 2019 r. pierwszą transzę dofinansowania w kwocie 1.023.900,90 zł. Transza tego dofinansowania została, zgodnie z § 8 ust. 5 umowy przekazana na wyodrębniony dla projektu rachunek bankowy Beneficjenta o nr [...] prowadzony przez [...]. Za pośrednictwem systemu SL2014 do organu wpłynęło dziesięć sprawozdawczych wniosków o płatność, w których Beneficjent nie przedstawił żadnych wydatków do rozliczenia, kwot wydatków kwalifikowalnych oraz osiągniętych wskaźników, czy formularzy monitorowania uczestników.
W ocenie Sądu, Instytucja Zarządzająca odnosząc się w zaskarżonej decyzji do zaistnienia przesłanki z § 28 ust. 1 ust. 1 umowy o dofinansowanie prawidłowo ustaliła, że skarżąca przelewała przekazane jej środki na inne konto, na cel inny niż określony w projekcie i niezgodnie z umową. Z akt sprawy administracyjnej w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że na koncie projektu o nr [...] A. B. dokonała w okresie od dnia 24 czerwca 2019 r. do dnia 5 listopada 2020 r. 14 transakcji na łączną kwotę 1.023.900,00 zł (dokumentacja dotycząca wymienionych transakcji znajduje się na k. 750-822, k.823-828, k.830-834, k.838-844, k.845 i 847-848 akt adm.). Dokumentacja ta potwierdza, że już w dniu 11 października 2019 r. skarżąca dokonała pierwszego przelewu części środków z konta projektowego na konto podstawowe nr [...] należące do A. B. prowadzącej działalność pod firmą "[...]". Środki z konta projektowego były wyprowadzane sukcesywnie aż do dnia 21 stycznia 2020 r. Po ostatniej transakcji na koncie projektowym pozostała kwota 0,90 zł. Historia transakcji dokonywanych w okresie od dnia 24 czerwca 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. na rachunku bankowym o nr [...] potwierdza, że w okresie od 11 października do 31 grudnia 2019 r. odnotowano 11 transakcji na łączną kwotę 915.000,00 zł (kolejno w dniach: 11 października 2019 r. na kwotę 35.000,00 zł, 15 października 2019 r. na kwotę 15.000,00 zł, 19 października 2019 r. na kwotę 10.000,00 zł, 22 października 2019 r. na kwotę 10.000,00 zł, 22 października 2019 r. na kwotę 35.000,00 zł, 22 października 2019 r. na kwotę 10.000,00 zł, 7 listopada 2019 r. na kwotę 20.000,00 zł, 21 listopada 2019 r. na kwotę 50.000,00 zł, 2 grudnia 2019 r. na kwotę 400.000,00 zł, 19 grudnia 2019 r. na kwotę 30.000,00 zł, 30 grudnia 2019 r. na kwotę 300.000,00 zł). Następnie w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 5 listopada 2020 r. na wskazanym koncie projektowym o nr [...] odnotowano 3 transakcje na łączną kwotę 108.900,00 zł polegające na wypłacie środków z konta projektowego na konto podstawowe nr [...] należące do skarżącej (kolejno w dniach 8 stycznia 2020 r. na kwotę 30.000,00 zł, 13 stycznia 2020 r. na kwotę 30.000,00 zł i 21 stycznia 2020 r. na kwotę 48.900,00 zł).
Istotne jest, że z opisów wymienionych powyżej przelewów nie wynikało, aby skarżąca przeznaczała je na cele projektowe. Działania skarżącej, związane z dokonaniem przelewów środków, które nie przyczyniały się do realizacji celów projektu, należy uznać za naruszenie postanowień § 2, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 7 umowy o dofinansowanie. Słusznie zatem organ uznał, że naruszenie postanowień umowy poprzez dokonywanie przelewów z rachunku projektowego na cele niezgodne z wnioskiem o dofinansowanie, stanowiło przesłankę rozwiązania umowy w oparciu o § 28 ust. 1 pkt 1 umowy.
Z punktu widzenia gospodarowania środkami publicznymi, które zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych powinny być dokonywane w sposób celowy, działania skarżącej polegające na przelewie środków z konta projektowego na rachunek główny A. B. na cel niezwiązany z projektem, należało uznać za niedopuszczalne.
Z uwagi na fakt, że objęta zaskarżoną decyzją kwota środków do zwrotu obejmuje również dotację celową z budżetu krajowego, trafnie organ zauważył, że z przepisu art. 126 ustawy o finansach publicznych wynika, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zatem przekazane skarżącej środki finansowe na realizację projektu miały charakter nienaruszalny. Naruszenie tych środków w sposób niezgodny z zapisami umowy o dofinansowanie stanowi jednocześnie o naruszeniu uregulowań zawartych w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i co słusznie zauważył organ jest podstawą żądania przez Instytucję Zarządzającą zwrotu przekazanych środków.
Oceniając działania skarżącej w kontekście zaistnienia nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 należy podkreślić, że w związku z brakiem rozliczenia zaliczki w wysokości 1.023.900,90 zł organ pismem z dnia 3 marca 2021 r. (k. 355 akt adm.) wezwał A. B. do przesłania aktualnego wyciągu bankowego z wyodrębnionego dla projektu rachunku bankowego potwierdzającego historię operacji za okres od 2 września 2019 r. do dnia jego wygenerowania. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca pismem z 15 marca 2021 r. (k.354 akt adm.) poinformowała, że nie jest możliwe wygenerowanie wyciągu bankowego za okres od 2 września 2019 r. do daty bieżącej, jeśli nie ma na koncie żadnych operacji. Na dowód powyższego przedłożyła wyciąg bankowy świadczący o wpływie 30 września 2019 r., na konto projektowe środków w kwocie 967.017,51 zł z Ministerstwa Finansów i w kwocie 56.883,39 zł z Województwa Lubelskiego oraz wyciąg bankowy za okres od 1 lutego 2021 r. do 9 marca 2021 r. na którym saldo rachunku wynosi 1.023,900,90 zł (k. 351-353 akt adm.). Tym samym skarżąca przyznała pośrednio, że nie dokonywała żadnych przelewów z konta projektowego, co nie było zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym.
Zauważyć należy, że dopiero po uzyskaniu przez Instytucję Zarządzającą z Komendy Wojewódzkiej Policji w Lublinie wyciągów bankowych za wymieniony okres skarżąca w piśmie z 14 lipca 2021 r. (k. 431-434) przyznała, że dokonywała przelewów z konta projektowego o nr [...] na własne konto podstawowe o nr [...]. Takie działanie uzasadniła tym, że z powodu trudności [...] podczas pandemii, część środków z konta projektowego została przekazana temu podmiotowi, aby pomóc zatrudnionym tam ludziom, dla których Spółdzielnia nie miała środków na wynagrodzenia. Oświadczyła również, że środki finansowe znajdują się na kontach projektowych, w pełni niewykorzystane, zaś wszelkie ruchy nie wynikały ze złej woli, ale z nieświadomości beneficjenta co do nienaruszalności środków. Skarżąca zapewniła, że nie dopuściła się żadnych nieprawidłowości, gdyż od chwili wpłynięcia środków na konta, nie były one spożytkowane niewłaściwie. Takie stanowisko skarżąca zaprezentowała również w skardze podnosząc, że środki pieniężne cały czas znajdują się na subkoncie, a ich stan nie różni się od stanu początkowego, zatem jej działania nie mogły wywołać szkody w budżecie UE.
Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W ocenie Sądu nie ma znaczenia fakt, że kwota środków, która wypłynęła z konta projektowego i która została na nie oddana, ostatecznie się zbilansowała. Środki na koncie projektowym mają bowiem charakter publiczny i nienaruszalny, a możliwość ich wykorzystania jest ściśle określona przez dotującego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o "znaczonym" charakterze środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji (por. wyroki NSA z 25 maja 2020 r., sygn. I GSK 1520/19 i 17 września 2003 r., sygn. III SA 2916/01, wyrok WSA w Lublinie z 15 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Lu 100/22, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. V SA/Wa 1785/16 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA"). Znaczony charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystywane wyłącznie na określony cel. W przedmiotowej sprawie cel został określony w umowie o dofinansowanie, zawartej pomiędzy Instytucją Zarządzającą a skarżącą i była nim realizacja projektu pt. "[...]". Skarżąca sama potwierdziła zarówno w piśmie z 14 lipca 2021 r., jak i w złożonej skardze, że środki finansowe z konta projektowego były przelewane na inne konto celem wspomożenia [...] po to, aby [...] mogła wypłacić wynagrodzenia zatrudnionym tam osobom. Ewidentnie zatem środki finansowe z konta projektowego służyły działaniom niezwiązanym z celem projektu wskazanym w umowie o dofinansowanie z 28 czerwca 2019 r. Podkreślić należy, że środki przekazane na konto beneficjenta nie nabierają waloru własności prywatnej, a więc beneficjent nie może nimi swobodnie dysponować. Środki te nadal mają charakter publiczny, a zatem można je wykorzystać tylko w sposób ściśle określony przez dotującego na konkretny cel oznaczony w umowie o dofinansowanie. Beneficjent nie włada przyznanymi środkami finansowymi jak właściciel, tj. bez ograniczeń, wręcz przeciwnie, w ich wydatkowaniu musi kierować się dążeniem do ścisłego wypełniania zobowiązań nałożonych przez niego przez Instytucję Zarządzającą dofinansowującą projekt, określonych w umowie o dofinansowanie, Wytycznych, jak też przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Z uwagi na publiczny i nienaruszalny charakter środków zgromadzonych na koncie projektowym, nie jest dozwolone nawet tymczasowe ich wykorzystanie, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżąca wykorzystywała je bowiem niezgodnie z celem założonym we wniosku o dofinansowanie, co było z kolei niezgodne z regulacjami umowy o dofinansowanie (§2, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1-4 i § 7 umowy).
Podkreślane przez A. B. dobre intencje w wydatkowaniu środków, a mianowicie chęć udzielenia pomocy innym przedsiębiorcom w czasie pandemii, nie mają znaczenia dla oceny powstania nieprawidłowości. Podnieść należy, że organ nie jest zobowiązany do badania winy, czy też zamiarów beneficjenta. Samo naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, w szczególności w zakresie wykorzystania przekazanych środków na cel inny niż określony w projekcie i niezgodnie z umową jest poważną nieprawidłowością w rozumieniu postanowień § 28 ust. 1 pkt 1 umowy i musiało skutkować, bez względu na intencje strony, jej rozwiązaniem w oparciu o wskazany przepis. Umowa o dofinansowanie jest bowiem umową dotyczącą realizacji konkretnego projektu i szczegółowego celu w nim opisanego. Natomiast beneficjent podpisując umowę zobowiązuje się wypełnienia określonych nią warunków. Konsekwencją ich niezachowania przez beneficjenta jest rozwiązanie umowy i zwrot środków wykorzystanych z naruszeniem procedur wraz z odsetkami.
W kontekście powyższych rozważań ubocznie tylko należy zauważyć, że w świetle okoliczności dotyczących rozpoczęcia dokonywania przelewów z konta projektowego na własne konto podstawowe już w październiku 2019 r., a więc na kilka miesięcy przed rozpoczęciem pandemii koronawirusa, dobre intencje skarżącej, wydają się wątpliwe. Takie działanie nie mogło mieć na celu udzielenia pomocy innym przedsiębiorcom w czasie pandemii, ponieważ w tym czasie epidemii koronawirusa nie było na terenie Polski. Nie można również zgodzić się ze skarżącą, która podnosi, że środki z subkonta projektowego "nie służyły działalności zarobkowej, nie stanowiły celu inwestycyjnego i nie były przeznaczane na zapłatę za towary lub usługi niezwiązane z projektem" (str. 8 akapit pierwszy skargi). Przeczy bowiem temu oświadczenie samej skarżącej wyrażone w piśmie z 14 lipca 2021 r., gdzie stwierdziła, że środki były przekazywane [...], tj. podmiotowi prowadzącemu działalność zarobkową, który wydatkował je na opłacenie wynagrodzeń osób tam zatrudnionych - a więc na cel inny niż określony w projekcie.
Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty skargi odnośnie braku zaistnienia drugiej z podstaw rozwiązania umowy o dofinansowanie określonej w § 28 ust. 1 pkt 3 tej umowy. Sąd w pełni podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że A. B. z własnej winy nie rozpoczęła realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty okresu realizacji projektu.
Zauważyć należy, że zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie i wniosku o dofinansowanie, który stanowi załącznik do umowy i jest jej integralną częścią (§ 4 ust. 2 umowy) beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu pt. "[...]" w okresie od dnia 1 maja 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r.
Zgodnie z postanowieniami przedmiotowej umowy od dnia 1 maja 2019 r. Beneficjent był więc zobligowany do realizacji zaplanowanych zadań, w terminach określonych harmonogramem realizacji projektu, czego nie uczynił. W opisie rzeczowym realizacji wniosku o płatność za okres od 1 maja 2019 r. do 1 lipca 2019 r. strona skarżąca wskazała odnośnie zadania nr 1 – Adaptacja i wyposażenie budynku wraz z otoczeniem na potrzeby [...], że w ramach realizowanego zadania w okresie sprawozdawczym rozpoczęto proces przygotowania dokumentacji projektowej i przetargowej do remontu obiektu na potrzeby [...]. We wniosku o płatność za okres sprawozdawczy od 1 października 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. beneficjent podał, że w Bazie konkurencyjności zamieszczono ogłoszenie na wykonanie prac adaptacyjnych budynku na potrzeby [...]. W związku z brakiem złożonych ofert nie wybrano wykonawcy, zapytanie zostało nierozstrzygnięte i w rezultacie w dniu 30 listopada 2019 r. zamieszczono powtórne zapytanie ofertowe w Bazie konkurencyjności na wykonanie prac adaptacyjnych. W związku z brakiem ofert nie wybrano wykonawcy, zapytanie zostało nierozstrzygnięte. W dniu 20 stycznia 2020 r. zamieszczono trzecie zapytanie ofertowe w Bazie konkurencyjności. Ponownie w związku z brakiem ofert nie wybrano wykonawcy, zapytanie zostało nierozstrzygnięte. Wobec powyższego skarżąca w dniu 12 lutego 2020 r. zwróciła się do organu z prośbą o pozwolenie na udzielenie zamówienia "z wolnej ręki". W dniu 30 października 2020 r. beneficjent wyłonił wykonawcę "z wolnej ręki" na realizację prac remontowo-adaptacyjnych budynku położonego w miejscowości Ł. [...] na potrzeby [...]. W dniu 2 listopada 2020 r. została podpisana umowa na wykonanie tych prac, która następnie została rozwiązana.
Podkreślić należy, że skarżąca uzyskała dofinansowanie ze środków publicznych na realizację projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego. Zgodnie z umową o dofinansowanie zawartą w dniu 28 czerwca 2019 r. pomiędzy Instytucją Zarządzającą a skarżącą, zobowiązała się ona do realizacji projektu zgodnie z warunkami projektu określonymi w umowie. Zgodnie z § 3 ust. 3 umowy, przyznane skarżącej dofinansowanie przeznaczone było na sfinansowanie wydatków kwalifikowalnych ponoszonych przez nią i Partnerów w związku z realizacją projektu. W myśl zaś § 3 ust. 4 zd. 1 umowy, do oceny kwalifikowalności poniesionych wydatków stosuje się wersję Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 29 obowiązującą w dniu poniesienia wydatku, z tym zastrzeżeniem, że dla prawidłowości udzielonych przez beneficjenta zamówień znajduje zastosowanie wersja Wytycznych obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia. Wytyczne, o których mowa w § 1 pkt 29 to "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020". Wytyczne te zawierają wymagania, jakie beneficjent musi spełnić, by dany wydatek uznany został za kwalifikowalny. Postanowienia Wytycznych wprowadzają zasadę ponoszenia wydatków zgodnie z zasadą uczciwej konkurencji. Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w ramach projektu należy przygotować i przeprowadzić w sposób zapewniający w szczególności zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców.
Podkreślić należy, że zgodnie z Podrozdziałem 6.5.2.pkt 5 Wytycznych, przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Stosownie do unormowań Podrozdziału 6.5. pkt 6 lit. a Wytycznych, udzielenie zamówienia, którego przedmiotem jest nabycie własności lub innych praw do istniejących budynków lub nieruchomości przez podmiot niebędący Zamawiającym w rozumieniu Pzp z pominięciem zasady konkurencyjności jest możliwe jedynie w przypadku braku powiązań osobowych i kapitałowych, o których mowa w sekcji 6.5.2. pkt 2 lit. a. Z kolei w Podrozdziale 6.5.2 lit. a Wytycznych określono, że w celu uniknięcia konfliktu interesów, w przypadku Beneficjenta, który nie jest Zamawiającym w rozumieniu pzp, zamówienia nie mogą być udzielane podmiotom powiązanym z nim osobowo i kapitałowo. Stosownie zaś do Podrozdziału 6.5.2. pkt 3 Wytycznych, przez powiązania kapitałowe lub osobowe rozumie się wzajemne powiązania między Beneficjentem lub osobami upoważnionymi do zaciągania zobowiązań w imieniu Beneficjenta lub osobami wykonującymi w imieniu Beneficjenta czynności związane z przeprowadzeniem procedury wyboru Wykonawcy a Wykonawcą, polegające w szczególności na: a) uczestniczeniu w spółce jako wspólnik spółki cywilnej lub spółki osobowej, b) posiadaniu co najmniej 10% udziałów lub akcji, o ile niższy próg nie wynika z przepisów prawa lub nie został określony przez IŻ RPO, c) pełnieniu funkcji organu nadzorczego lub zarządzającego, prokurenta pełnomocnika, d) pozostawaniu w związku małżeńskim, w stosunku powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa drugiego stopnia lub powinowactwa drugiego stopnia w linii bocznej lub w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli.
Wytyczne stanowią, że wszyscy wykonawcy powinni mieć taki sam dostęp do informacji dotyczących danego zamówienia publicznego, żaden wykonawca nie powinien być uprzywilejowany względem drugiego, a postępowanie powinno być przeprowadzone w sposób transparentny. Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego należy określać w sposób odpowiadający przedmiotowi zamówienia publicznego. Warunki określone przez zamawiającego nie mogą zawężać konkurencji poprzez ustanawianie wymagań przewyższających potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu i prowadzących do dyskryminacji wykonawców.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca obowiązana była przeprowadzić postępowanie mające na celu wyłonienie wykonawcy projektu zgodnie z warunkami określonymi w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, a więc z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Skarżąca obowiązku tego nie kwestionuje, jednakże jej zdaniem ustalone przez nią kryteria wyboru ofert są prawidłowe i nie naruszają zasady konkurencyjności.
Podkreślić należy, że samo zamieszczenie ogłoszenia w Bazie konkurencyjności nie jest wystarczające dla uznania, że wyłonienie wykonawcy nastąpiło zgodnie z zasadą konkurencyjności. Baza zapewnia jedynie udostępnienie zamówienia wszystkim zainteresowanym podmiotom. Natomiast wzięcie udziału w postępowaniu i złożenie oferty jest możliwe tylko w przypadku spełnienia warunków określonych przez zamawiającego. Warunki te muszą być określone z zachowaniem zasady konkurencyjności, w sposób umożliwiający zgłoszenie oferty więcej niż jednemu podmiotowi, co pozwala na wybór oferty najkorzystniejszej. Ponadto warunki udziału w postępowaniu powinny być dostosowane do przedmiotu zamówienia, a przy tym proporcjonalne do jego wartości.
Określenie takich warunków udziału w postępowaniu, które w sposób nieusprawiedliwiony konkurencję ograniczają, jest w istocie naruszeniem zasady konkurencyjności. Taka sytuacja będzie miała miejsce w przypadku określenia wygórowanych, restrykcyjnych warunków, niemożliwych do spełnienia przez większość podmiotów działających na rynku i świadczących usługi będące przedmiotem zamówienia. Dlatego nie powinno budzić wątpliwości, że warunki dotyczące opisu przedmiotu zamówienia powinny być jasne i czytelne, możliwe do spełnienia i nie mogą zawierać warunków niedookreślonych, tak jak to opisała w zamówieniu skarżąca odnośnie do: "dokonania przez wykonawcę (na własny koszt i ryzyko) wizji lokalnej terenu realizacji przedmiotu zamówienia i jego otoczenia" czy też "zdobycia wszelkich dodatkowych informacji, które mogą być konieczne do przygotowania oferty i realizacji zamówienia". Analiza zamieszczonych przez A. B. w Bazie konkurencyjności ogłoszeń prowadzi do wniosku, że każdorazowo przedmiot zamówienia nie został opisany dostatecznie wyczerpująco oraz jednoznacznie. W szczególności nieuprawnione było nałożenie przez skarżącą na potencjalnych oferentów zobowiązania do zdobycia wszelkich dodatkowych informacji, które mogłyby być konieczne do przygotowania ofert i realizacji zamówienia. Zamawiający nie może nakładać na wykonawcę obowiązku zdobycia informacji niezbędnych mu do wyceny zamówienia, gdyż opis oferty powinien być szczegółowy i uwzględniać wszystkie istotne elementy. Słusznie więc organ zauważył, że naruszenie postanowień Podrozdziału 6.5.2 pkt 5 Wytycznych przełożyło się na brak ofert.
Beneficjenci, którzy otrzymali dofinansowanie projektu korzystają ze środków publicznych. Są zatem obowiązani do zachowania zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Beneficjenci dofinansowania dokonując wyboru wykonawców powinni przestrzegać wszystkich warunków i procedur, które gwarantują wybór najkorzystniejszej oferty i efektywne wydatkowanie środków.
Zatem za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że warunki udziału w postępowaniu, które określiła skarżąca nie były jasne, stawiały bowiem wykonawcom dodatkowe ograniczenia przewyższające potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu, co doprowadziło do dyskryminacji wykonawców i nadmiernego ograniczenia konkurencji.
Trafnie organ zauważył również, że pierwsze ogłoszenie na wyłonienie wykonawcy odpowiedzialnego za przeprowadzenie prac remontowo-adaptacyjnych skarżąca umieściła w Bazie konkurencyjności dopiero w dniu 31 października 2019 r., tym samym powodując opóźnienie w wyborze wykonawcy o 4 miesiące.
W tym względzie nie zasługiwały na wiarę wyjaśnienia skarżącej, że na brak wyłonienia wykonawcy wpłynęła sytuacja epidemiczna oraz brak firm na miejscowym rynku pracy mogących wykonać takie zlecenie. Organ słusznie podniósł, że stan epidemii w Polsce został ogłoszony w połowie marca 2020 r. Dokładniej rzecz ujmując stan epidemii został wprowadzony w Polsce 20 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.). Zatem gdyby skarżąca nie zwlekała z rozpoczęciem postępowania w sprawie wyboru wykonawcy i umieszczeniem oferty w Bazie konkurencyjności aż do dnia 31 października 2019 r. mogłoby doprowadzić do wyboru wykonawcy jeszcze przed wystąpieniem stanu epidemii i, co jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, służyłoby poszerzeniu grona oferentów do terenu całego kraju.
Natomiast opieszałe i niedbałe działanie skarżącej w zakresie wyboru wykonawcy doprowadziło do tego, że zasada konkurencyjności nie została zachowana. W przypadku zaś przeprowadzenia postępowań w przedmiocie zamówienia w sposób nieprawidłowy, zamawiający nie miał możliwości wyłonienia wykonawcy "z wolnej ręki". Należy przyznać rację organowi, że w piśmie z 9 kwietnia 2020 r. (k.283 akt adm.) organ nie udzielił zgody na zawarcie umowy w sprawie realizacji zamówienia z pominięciem zasady konkurencyjności pod warunkiem zachowania pierwotnych warunków zamówienia. Z treści tego pisma wyraźnie wynika, że beneficjent został jedynie poinformowany o warunkach, jakie musi spełnić, aby zastosować tryb "z wolnej ręki", zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności. Przede wszystkim jednak zwrócono uwagę A. B., że powinna przeanalizować przyczyny braku niezłożenia żadnej oferty, w szczególności, czy przedmiot zamówienia został opisany przejrzyście i jednoznacznie, czy kryteria były adekwatne, niedyskryminujące i niezawyżone, a także czy jasno opisano sposób oceny ofert i czy zapewniono racjonalne terminy na złożenie ofert. Niezasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez udzielenie nienależytej i niewyczerpującej informacji co do wyłonienia wykonawcy "z wolnej ręki".
Zdaniem Sądu brak zachowania zasady konkurencyjności jest również widoczny w dalszym postępowaniu skarżącej. Z akt sprawy wynika, że A. B. wyraziła chęć zmiany lokalizacji niezbędnej do realizacji projektu pt. "[...]". Beneficjent przeprowadził rozeznanie rynku i jak wynika z protokołu nr [...] z dnia 6 lutego 2021 r. zostały złożone 3 oferty, a jako najkorzystniejsza została wybrana oferta firmy [...]. Organ przeprowadził analizę wpisów w KRS tej spółki i dokonał prawidłowej konstatacji, że A. B. będąca beneficjentem przedmiotowego projektu, widnieje od 23 grudnia 2019 r. jako wspólnik i Prezes Zarządu we wspomnianej spółce. W sprawie występują więc powiązania osobowe pomiędzy Beneficjentem a wykonawcą - firmą [...]., w której Pani A. B. pełni funkcję Prezesa Zarządu i posiada 95% udziałów. Nie ulega zatem wątpliwości, że wybór takiego wykonawcy pozostaje w sprzeczności z zapisami Podrozdziału 6.5 pkt 6 lit. a w zw. z 6.5.2. pkt 2 lit. a Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, zabraniającymi udzielania zamówień podmiotom powiązanym osobowo lub kapitałowo z Beneficjentem przeprowadzającym procedurę wyboru wykonawcy. Organ prawidłowo więc uznał, że pomiędzy beneficjentem składającym ofertę, a podmiotem wybranym do jej wykonania, istnieją silne powiązania osobowe, co prowadzi do uprzywilejowania jednego z uczestników postępowania i w tym zakresie jest sprzeczne z zasadą konkurencyjności, gdyż nie zapewnia równego traktowania uczestników postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Mając powyższe na uwadze należało w pełni podzielić stanowisko organu, że również to postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady konkurencyjności
Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że korzystanie z pomocy publicznej odbywa się na podstawie ścisłych reguł, bowiem jest to pomoc ograniczona, ściśle ukierunkowana na określony cel. Umowa o dofinansowanie projektu ze środków publicznych (europejskich i krajowych) stanowi jeden z typów umowy rezultatu. Zaakcentowania wymaga, że szczególny charakter umowy dotyczącej pomocy finansowej ze środków funduszy europejskich powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków, opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy. Nie ma znaczenia to, czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń, bądź czy przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były zależne od beneficjenta. W razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p., organ nie bada winy czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej woli. W ustawie o finansach publicznych nie przewidziano żadnych okoliczności – wystąpienia winy lub jej rodzaju, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich (braku wykonawców mających uczestniczyć w realizacji umowy) w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc, ale pod warunkiem zrealizowania określonych w niej celów (rezultatów). W sytuacji natomiast, gdy rezultat projektu nie zostanie osiągnięty, nie można przyznać beneficjentowi środków tylko dlatego, że podejmował działania zmierzające do zrealizowania założonego celu. W takim przypadku środki wypłacone na jego realizację uznać należy za nieuzasadniony wydatek z budżetu UE, to jest wydatek, który nie doprowadził do uzyskania założonego celu dofinasowania określonego w zawartej umowie.
Należy też zwrócić uwagę, że skarżąca świadomie i dobrowolnie zgłosiła gotowość wykonania sporządzonego przez siebie projektu, sama również określiła jego założenia. Dlatego wyłącznie ona ponosi pełne ryzyko za zrealizowanie lub niezrealizowanie projektu zgodnie z jego założeniami. Cały projekt oraz założone cele należy przy tym traktować kompleksowo, co w konsekwencji skutkuje zastosowaniem sankcji obejmujących zwrot całości pobranych i niezgodnie z procedurami wykorzystanych środków. Środki unijne nie służą samej realizacji inwestycji, ale osiągnięciu określonych celów, ze względu na uzyskanie których wniosek zostaje wybrany do dofinansowania. Niezrealizowanie projektu powoduje zatem uznanie za szkodę wszystkich wydatkowanych środków pomocowych, bez względu na rodzaj i zakres wykonanych działań, a to z uwagi na okoliczność, że decydującym kryterium kwalifikowalności wydatków jest ich zgodność z celami projektu, harmonogramem jego realizacji i obowiązującymi w tym zakresie procedurami. W konsekwencji skarżąca doprowadziła do poniesienia przez budżet UE szkody realnej, gdyż zadysponowała środkami z wkładu finansowego z budżetu UE, bez efektów, które znalazłyby odzwierciedlenie w osiągniętych wskaźnikach produktu i rezultatu oraz nie zwróciła w całości otrzymanej transzy dofinansowania, mimo niezłożenia wniosków o płatność i nierozliczenia projektu, a także nierealizowania go zgodnie z harmonogramem, jak i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zamówienia z naruszeniem zasady konkurencyjności.
Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja jest w pełni prawidłowa, a zarzuty naruszenia przepisów art. 207 u.f.p. w związku z postanowieniami umowy o dofinasowanie i Wytycznych, art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. i 2 rozporządzenia nr 1303/2013, nie były uzasadnione.
W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. Organ ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i uwzględniając prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wyjaśnił należycie przesłanki, jakimi kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i został poddany przez organy wszechstronnej analizie, a wyprowadzone na jego podstawie wnioski należało uznać za spójne i logiczne. Organ uzasadnił swoją decyzję w sposób wyczerpujący, należycie przedstawiając podstawy faktyczne i prawne, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie uwzględniając zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) szczegółowo wyjaśnił zasadność przesłanek, jakimi kierował się wydając przedmiotową decyzję. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera odniesienie się do wszystkich podniesionych przez skarżącą, składanych w toku postępowania administracyjnego pism, zarzutów, twierdzeń i wniosków dowodowych. Sformułowanym przez organ w przedmiotowym zakresie wnioskom nie można zarzucić, że są nielogiczne, naruszają zasady doświadczenia życiowego, a tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ nie naruszył zatem reguł prowadzenia postępowania dowodowego. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z taką oceną nie świadczy o tym, że został naruszony obowiązek wszechstronnego zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącej o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków szczegółowo wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podczas gdy treść zeznań tych świadków mogła przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności do ustalenia, że skarżąca nie dopuściła się poważnych nieprawidłowości oraz ze w sposób niezawiniony nie rozpoczęła realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty okresu realizacji projektu. Sąd podziela stanowisko organu, że brak było podstaw do dopuszczenia dowodu z zeznań świadków wskazanych przez skarżącą na okoliczność "realizacji projektów, poszukiwania wykonawców, prowadzenia negocjacji z organem, składanych wniosków do organu, akceptacji warunków zmiany realizacji projektów przez organ, w tym na okoliczność braku winy skarżącej za to, iż nie doszło do rozpoczęcia realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy". Powyższe okoliczności zostały jednoznacznie ustalone w toku postępowania na podstawie niebudzących wątpliwości dokumentów, co słusznie podkreślił organ, oddalając wniosek o dopuszczeniu dowodu z zeznań świadków postanowieniem z 26 lipca 2022 r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Fakt przelewania środków z dofinansowania na inne konta skarżącej został udowodniony dokumentacją bankową. Okoliczność tę skarżąca zresztą przyznała. Również pozostałe istotne okoliczności dotyczące nierozpoczęcia realizacji projektu zostały udowodnione dokumentami, których analizę przeprowadził organ. Zbędne były zatem zeznania świadków w tym zakresie. Natomiast jeżeli chodzi o akcentowane przez skarżącą negocjacje i uzgodnienia dokonywane przez skarżącą z urzędnikami Urzędu Marszałkowskiego stwierdzić należy, że ostatecznie nie doszło ani do wyrażenia przez instytucję zarządzającą zgody na wybór wykonawcy "z wolnej ręki", co wykazano wyżej, ani nie doszło do przedłużenia terminu wykonania projektu. Decydujące znaczenie w tym zakresie ma ponadto oficjalne stanowisko instytucji zrządzającej, wyrażone w pismach kierowanych do skarżącej.
Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, że nie doszło do skutecznego rozwiązania umowy o dofinansowanie z dniem 30 sierpnia 2021 r., tj. w dniu doręczenia oświadczenia pełnomocnikowi strony. Podkreślić należy, że organ przekazał uchwałę o rozwiązaniu umowy wraz z oświadczeniem osobie upoważnionej przez skarżącą na podstawie udzielonego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo to znajduje się w aktach sprawy i nie zostało odwołane. Pełnomocnik odebrał wskazaną korespondencję w dniu 30 sierpnia 2021 r., o czym powinien poinformować mocodawcę. Z treści tej korespondencji wynika, że podmiotem, do którego skierowane jest oświadczenie oraz uchwała o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie jest skarżąca prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "[...]". Ponadto skarżąca w systemie SL2014 otrzymała pisma z 4 i 20 października 2021 r. informujące, że z dniem 30 sierpnia 2021 r. doszło do rozwiązania umowy i wzywające do złożenia końcowego wniosku o płatność oraz do zwrotu środków. Z tych przyczyn zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., nie zasługiwały na uwzględnienie.
Bezzasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 86 zd. 1 k.p.a. Według powołanego uregulowania, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Zatem przeprowadzenie tego dodatkowego środka dowodowego jest uzależnione od zaistnienia sytuacji, w której fakty istotne dla rozstrzygnięcia są niewyjaśnione, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Skarżąca nie podważyła w skuteczny sposób dokonanych przez organ ustaleń i dokonanej oceny. Dokumenty otrzymane z Komendy Wojewódzkiej Policji w Lublinie nie były jedynymi dowodami, które doprowadziły organ do decyzji o konieczności zwrotu przez skarżącą udzielonego dofinasowania projektu. Zwrócić bowiem należy uwagę, że analizie i ocenie organu podlegał cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na który składała się nie tylko wspomniane dokumenty, ale też całość aplikacji konkursowej wraz z całą zebraną w sprawie dokumentacją, w tym m.in. umową o dofinasowanie, oświadczeniami i wyjaśnieniami strony oraz wszelkimi dokumentami złożonymi przez skarżącą.
Podsumowując powyższe rozważania należało stwierdzić, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił wszystkie istotne okoliczności konieczne do rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Zarzuty skargi okazały się więc nieuzasadnione.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.