III SA/LU 264/23

III SA/Lu 264/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom
Iwona Tchórzewska /sprawozdawca/
Robert Hałabis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne
Referenda
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 2509/23 - Wyrok NSA z 2024-04-16
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono wniosek o przeprowadzenie referendum
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 400
art. 12 ust. 1; art. 2 ust. 1; art. 9 ust. 2; art. 5; art. 15 ust. 1; art. 16; art. 17; art. 20 ust. 1; art. 20 ust. 3;
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi G. Ł., A. S., B. J., A. P., B. B., D. M., E. P. na niedotrzymanie przez Radę Gminy Kodeń terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego odrzuca wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2023 r. G. Ł., A. S., B. J., A. P., B. B., D. M. i E. P. – stanowiący grupę mieszkańców gminy Kodeń będącą inicjatorem referendum lokalnego – w oparciu o art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741 z późn. zm., dalej powoływanej jako "ustawa o referendum lokalnym" lub "ustawa") powiadomili Wójta Gminy Kodeń o zamiarze zorganizowania referendum, w którym zadane zostanie pytanie: "Czy zgadzasz się na budowę Przemysłowych Ferm Drobiu w Gminie Kodeń?". W treści powiadomienia wskazano pełnomocnika inicjatora referendum w osobie G. Ł..
Pismem z dnia 10 marca 2023 r. Wójt Gminy Kodeń potwierdził otrzymanie powiadomienia o zamiarze zorganizowania referendum.
W dniu 20 kwietnia 2023 r. pełnomocnik inicjatora referendum złożyła w Urzędzie Gminy Kodeń wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego w gminie Kodeń. Wniosek zawierał pytanie referendum "Czy zgadzasz się na budowę Przemysłowych Ferm Drobiu w Gminie Kodeń?".
W dniu 18 maja 2023 r. została powołana doraźna komisja Rady Gminy Kodeń do sprawdzenia czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. Podczas posiedzenia komisji w dniu 18 maja 2023 r. wybrano przewodniczącego i zastępcę przewodniczącego komisji.
W dniu 22 maja 2023 r. doraźna komisja Rady Gminy Kodeń dokonała sprawdzenia wniosku o przeprowadzenie referendum. Komisja stwierdziła, że wniosek o przeprowadzenie referendum spełnia wymogi ustawy o referendum lokalnym oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Liczba mieszkańców gminy Kodeń uprawnionych do głosowania na dzień 31 marca 2023 r. wynosiła 2840, w związku z czym wymagane ustawą 10% uprawnionych do głosowania wynosi 284. Wraz z pracownikiem Urzędu Stanu Cywilnego sprawdzono uprawnienia osób udzielających poparcia dla referendum. Stwierdzono, że liczba podpisów na przedstawionych przez inicjatora referendum kartach wynosi [...]. Po sprawdzeniu [...] podpisów stwierdzono, że liczba głosów poparcia złożonych prawidłowo wynosi [...], zaś [...] głosy są nieważne. Do najczęstszych powodów nieważności należały: nieprawidłowy lub niepełny adres, brak w spisie wyborców.
W dniu 1 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga G. Ł., A. S., B. J., A. P., B. B., D. M. i E. P. – jako grupy mieszkańców gminy Kodeń będącej inicjatorem referendum, na niedotrzymanie przez Radę Gminy Kodeń przewidzianego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego lub podjęcia uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że w dniu 6 marca 2023 r. zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym dokonali powiadomienia o zamiarze zorganizowania referendum, a następnie stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy w dniu 20 kwietnia 2023 r. złożyli wniosek o przeprowadzenie referendum. Wójt nie potwierdził otrzymania wniosku na piśmie. Do wniosku zostały dołączone karty zawierające podpisy [...] mieszkańców gminy popierających wniosek, podczas gdy wymagane ustawą 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy Kodeń wynosi 284. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i wydanie przez komisarza wyborczego na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym postanowienia o przeprowadzeniu referendum.
Do skargi dołączono między innymi pismo Przewodniczącej Rady Gminy Kodeń z dnia 25 maja 2023 r. skierowane do Wójta Gminy Kodeń. W piśmie Przewodnicząca Rady Gminy Kodeń wskazała, że z uwagi na zbyt późne przekazanie przez Wójta wniosku inicjatora o przeprowadzenie referendum, nie było możliwe zwołanie sesji nadzwyczajnej Rady Gminy i podjęcie stosownej uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w terminie przewidzianym w przepisach ustawy, w związku z czym doszło do przekroczenia ustawowego terminu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kodeń wniosła o uwzględnienie skargi inicjatora referendum.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., wraz z kartami zawierającymi podpisy mieszkańców popierających ten wniosek, został przekazany Przewodniczącej Rady Gminy przez Wójta Gminy Kodeń przesyłką pocztową dopiero w dniu 8 maja 2023 r. W dniu 18 maja 2023 r. została powołana przez Radę Gminy Kodeń komisja doraźna w celu sprawdzenia czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum spełnia wymogi ustawy o referendum lokalnym. Komisja doraźna wykonała czynności sprawdzające w dniu 22 maja 2023 r. Z czynności sprawdzających sporządzono protokół. W ocenie organu niepodjęcie uchwały w terminie zostało spowodowane bezczynnością Wójta Gminy Kodeń, do którego Przewodnicząca Rady Gminy zwracała się o zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Gminy. Rada Gminy nie miała możliwości podjęcia uchwały, gdyż władze Gminy od początku blokowały przeprowadzenie referendum. Po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze zorganizowania referendum, Wójt Gminy twierdził, że referendum niczemu nie służy i nie odbędzie się, czego potwierdzeniem jest zorganizowane w dniu 31 maja 2023 r. spotkanie z udziałem zaproszonych radnych i inicjatorów referendum.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, w odpowiedzi na wezwanie zawarte w zarządzeniu z dnia 23 czerwca 2023 r. pełnomocnik inicjatora referendum złożyła pismo procesowe wraz z załącznikami dotyczącymi sposobu podania do wiadomości mieszkańców gminy Kodeń przedmiotu zamierzonego referendum. W piśmie wyjaśniono, że przekazanie do wiadomości mieszkańców przedmiotu zamierzonego referendum nastąpiło poprzez umieszczenie dokumentów i informacji w internecie (facebook). Informacje umieszczane przez inicjatorów w internecie były następnie udostępniane przez mieszkańców. Ponadto inicjatorzy podczas zbierania podpisów od mieszkańców gminy informowali o przedmiocie i pytaniu referendum. W dniu 4 kwietnia 2023 r. na spotkaniu mieszkańców gminy zostały także szczegółowo przekazane informacje w sprawie referendum. Przebieg spotkania z dnia 4 kwietnia 2023 r. został nagrany i jest dostępny na wskazanej w piśmie stronie nternetowej.
Przewodnicząca Rady Gminy, w odpowiedzi na zawarte w zarządzeniu z dnia 23 czerwca 2023 r. wezwanie do uzupełnienia akt administracyjnych, złożyła na rozprawie dodatkowe dokumenty, w tym tożsame ze złożonymi przez pełnomocnika inicjatora referendum dokumenty dotyczące przekazania do wiadomości mieszkańców przedmiotu zamierzonego referendum.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga, o ile domagała się zarządzenia przeprowadzenia referendum, okazała się niezasadna, bowiem wniosek o przeprowadzenie referendum podlegał odrzuceniu.
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez grupę mieszkańców gminy Kodeń jako inicjatora referendum stanowiło niedotrzymanie przez Radę Gminy Kodeń terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego.
Stosownie do art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa.
Wskazaną ustawę stanowi ustawa dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, w referendum lokalnym, zwanym dalej "referendum", mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę: 1) w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki; 2) co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki; 3) w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.
Referendum przeprowadza się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1, z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek co najmniej: 1) 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu; 2) 5% uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa (art. 4 ustawy).
Uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum podejmuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego bezwzględną większością głosów swojego ustawowego składu, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1c (art. 9 ust. 1 ustawy).
Stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy uchwała, o której mowa w ust. 1, zawiera: 1) pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom jednostki do wyboru; 2) termin przeprowadzenia referendum; 3) wzór karty do głosowania oraz wzory nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille'a; 4) kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum.
W art. 11 ust. 1 pkt 1-3 ustawy wymienione zostały podmioty, które mogą wystąpić z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego. Na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z taką inicjatywą wystąpić może grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego - także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Podmioty, o których mowa w ust. 1 zwane są "inicjatorami referendum" (art. 11 ust. 2 ustawy).
Zgodnie z art. 12 ustawy, inicjator referendum powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum (ust. 1). Powiadomienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera: 1) jeżeli inicjatorem referendum jest grupa obywateli - nazwiska, imiona, adresy zamieszkania oraz numery ewidencyjne PESEL wszystkich członków grupy oraz wskazanie osoby będącej jej pełnomocnikiem; 2) jeżeli inicjatorem referendum jest partia polityczna lub organizacja społeczna - nazwę inicjatora, adres siedziby oraz nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL osoby będącej jej pełnomocnikiem, przy czym do powiadomienia dołącza się poświadczony odpis z ewidencji partii politycznych lub odpis z rejestru organizacji wraz z jej statutem; 3) określenie sprawy, w której ma zostać przeprowadzone referendum (ust. 2). Przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta), niezwłocznie potwierdza na piśmie otrzymanie powiadomienia (ust. 3).
Następnie inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców gminy, w sposób zwyczajowo przyjęty, przedmiot zamierzonego referendum, przy czym informacja o zamierzonym referendum powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru (art.13 ust. 1 i 2 ustawy).
W terminie 60 dni od dnia powiadomienia, o którym mowa w art. 12 ust. 1, inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie (art. 14 ust. 1 ustawy).
Podpisy zbiera się na kartach, z których każda zawiera informacje o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Jeżeli inicjatorem referendum jest grupa obywateli, karta zawiera również nazwiska i imiona członków grupy oraz imię, nazwisko i miejsce zamieszkania pełnomocnika (art. 14 ust. 2 pkt 1). Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne (art. 14 ust. 4 ustawy).
Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy, inicjator referendum przekazuje w terminie określonym w art. 14 ust. 1 pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum przewodniczącemu zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta), niezwłocznie potwierdza na piśmie otrzymanie wniosku. Przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta), przekazuje niezwłocznie wniosek, o którym mowa w art. 15, przewodniczącemu organu stanowiącego tej jednostki (art. 16 ust. 1 ustawy). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powołuje ze swego składu komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy (art. 16 ust. 2).
Na mocy art. 17 ust. 1 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku.
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1, to jest przewodniczącemu zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) (art. 18 ustawy).
Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców zawiera informacje określone w art. 9 ust. 2 i podlega opublikowaniu zgodnie z art. 10 ust. 1 (art. 19 ust. 1 i 2).
W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, w świetle którego na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia.
Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi Sąd uznał, że pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy. Skarżący stanowią bowiem grupę osób będącą inicjatorem referendum w rozumieniu art. 20 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Skarga została również wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 20 ust. 1 ustawy.
Przewidziany w art. 18 ustawy o referendum lokalnym 30-dniowy termin do podjęcia przez Radę Gminy Kodeń uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców rozpoczął bieg w dniu 20 kwietnia 2023 r. i zakończył się z dniem 22 maja 2023 r. Trzydziesty dzień terminu przypadał bowiem na sobotę 20 maja 2023 r. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym w zakresie nieuregulowanym w ustawie do referendum lokalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1277 i 2418 oraz z 2023 r. poz. 497), z wyjątkiem jedynie art. 37e, art. 37f, art. 103aa oraz art. 103ba. Natomiast w myśl art. 9 § 2 kodeksu wyborczego jeżeli koniec terminu wykonania czynności określonej w kodeksie przypada na sobotę albo na dzień ustawowo wolny od pracy, termin upływa pierwszego roboczego dnia po tym dniu.
Uchwała, o której mowa w art. 18 ustawy, nie została podjęta przez Radę Gminy Kodeń, co zostało przyznane przez organ w odpowiedzi na skargę. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych, komisja doraźna do zbadania wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 r. została powołana przez Radę Gminy w dniu 18 maja 2023 r. i w dniu 22 maja 2023 r. dokonała dopiero sprawdzenia czy wniosek o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy. Można przy tym zauważyć, że termin 30 dni jest określony ściśle i jednoznacznie, a po jego upływie organy jednostek samorządu terytorialnego tracą kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. II OSK 948/15).
Jak wyjaśniono wyżej, ustawowy termin do podjęcia uchwały przez Radę Gminy Kodeń upłynął z dniem 22 maja 2023 r. W związku z tym skarga, która wpłynęła do sądu administracyjnego w dniu 1 czerwca 2023 r., została wniesiona z zachowaniem przewidzianego w art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym terminu 14 dni od upływu terminu do podjęcia uchwały.
Wymaga przy tym zaznaczenia, że skarga na niedotrzymanie przez organ stanowiący samorządu terytorialnego terminu na podjęcie uchwały w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego nie jest skargą na bezczynność lub przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Dotyczy ona specyficznej bezczynności organu samorządowego, polegającej na niepodjęciu uchwały w terminie 30 dni od dnia wniesienia wniosku o przeprowadzenie referendum. Zatem nie została objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., albowiem przepis ten dotyczy jedynie bezczynności administracji w podejmowaniu form działania przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, podczas gdy uchwały organów samorządowych objęte są pkt 5-6 tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. II OSK 948/15). Nie jest to również skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.
Natomiast kompetencja sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W świetle art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Jak podnosił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. II OSK 948/15 i sygn. II OSK 949/15, art.20 ust.1 i 3 ustawy stanowi lex specialis wobec regulacji art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. Na podstawie wyroku, o którym mowa w art. 20 ust. 3, komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum. Wyrok sądu uwzględniający skargę ma zatem ex lege charakter konstytutywny, albowiem zastępuje uchwałę organu stanowiącego w zakresie rozstrzygnięcia o przeprowadzeniu referendum i w konsekwencji to na jego podstawie komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum. W postanowieniu komisarz wyborczy określa informacje, które powinny być zawarte w uchwale organu stanowiącego, wymienione w art. 9 ust. 2 ustawy o referendum. Ze względu na szybkość postępowania niezbędną w tego rodzaju sprawach, ustawa o referendum lokalnym wprowadza istotny wyjątek od zasady kasacyjnego orzekania przez sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 2851/15).
W konsekwencji Sąd rozpoznając niniejszą sprawę oceniał wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. pod względem formalnym i merytorycznym, nie badał natomiast przyczyn, dla których Rada Gminy Kodeń nie podjęła odpowiedniej uchwały w terminie wskazanym w art. 18 ustawy o referendum lokalnym. Przyczyny te nie są bowiem istotne, w przypadku gdy przedmiotowa skarga nie jest skargą na bezczynność lub przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., o czym była mowa powyżej, a wyrok Sądu uwzględniający skargę ma ex lege charakter konstytutywny, bowiem zastępuje uchwałę organu stanowiącego w zakresie rozstrzygnięcia w kwestii przeprowadzenia referendum.
Trzeba zarazem podkreślić, że w świetle przepisów ustawy o referendum lokalnym, stwierdzenie przez sąd administracyjny niepodjęcia przez radę gminy stosownej uchwały w ustawowym terminie, nie przesądza o uwzględnieniu skargi przez wydanie wyroku zarządzającego przeprowadzenie referendum. Wydając wyrok o którym mowa w art. 20 ust. 3 ustawy, sąd administracyjny ocenia wniosek o przeprowadzenie referendum z uwzględnieniem art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Z przepisu tego wynika natomiast, że podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum następuje w sytuacji, gdy wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W przypadku skargi na niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu podjęcia uchwały, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, sąd zobowiązany jest samodzielnie ocenić te przesłanki. W razie stwierdzenia naruszeń przepisów ustawy lub ustalenia, że wniosek mieszkańców będzie prowadził do sprzecznych z prawem rozstrzygnięć, sąd, którego wyrok zastępuje uchwałę organu stanowiącego gminy, winien odrzucić wniosek o przeprowadzenie referendum. Przepis art. 18 ustawy przewiduje bowiem podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, gdy spełnione są przesłanki z art. 17 ust. 1, lub uchwały o odrzuceniu wniosku, gdy ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy jest negatywna.
Zdaniem Sądu, ostatnio wymieniona sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, co uzasadniało odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum.
Sąd nie kwestionuje, że wniosek inicjatora referendum w gminie Kodeń spełniał wymogi ustawy o referendum lokalnym.
O zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum Wójt Gminy Kodeń został powiadomiony zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy w dniu 6 marca 2023 r.
Następnie wniosek o przeprowadzenie referendum, wraz z kartami zawierającymi podpisy osób popierających inicjatywę w sprawie referendum, został złożony przez inicjatora referendum w dniu 20 kwietnia 2023 r., a więc w terminie określonym w art. 15 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy.
Liczba podpisów na kartach i wynik ich weryfikacji wskazuje również, że spełniony został wymóg, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy.
W świetle przedstawionych na rozprawie dokumentów dotyczących sposobu podania do wiadomości mieszkańców przedmiotu zamierzonego referendum, obejmujących w szczególności publikację w internecie, w serwisie społecznościowym facebook, treści skierowanego do Wójta Gminy Kodeń powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum z zawartym w jego treści pytaniem referendum, nie budzi wątpliwości, że inicjator referendum zrealizował obowiązek nałożony przepisem art. 13 ust. 1 ustawy.
W konsekwencji Sąd pozytywnie ocenił wniosek z dnia 20 kwietnia 2023 r. pod względem formalnym.
Jednakże wypełnienie wymogów formalnych określonych ustawą o referendum lokalnym nie jest wystarczające do wydania przez Sąd wyroku uwzględniającego wniosek o zarządzenie przeprowadzenia referendum. Z przywołanej wyżej treści art. 17 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że dla dopuszczalności przeprowadzenia referendum niezbędne jest, aby wniosek mieszkańców nie tylko spełniał wymogi ustawy, ale również by nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W ocenie Sądu wskazana ostatnio merytoryczna przesłanka dopuszczalności referendum nie została spełniona w okolicznościach niniejszej sprawy, w której we wniosku o przeprowadzenie referendum zostało sformułowane pytanie "Czy zgadzasz się na budowę Przemysłowych Ferm Drobiu w Gminie Kodeń?".
Jak wynika przy tym z nagrania przebiegu spotkania z mieszkańcami gminy Kodeń, jakie odbyło się w dniu 4 kwietnia 2023 r. oraz co było także podnoszone na rozprawie przez Sądem, inicjatywa referendalna została podjęta w związku z konkretnymi procesami inwestycyjnymi na terenie gminy Kodeń, dotyczącymi budowy ferm drobiu w miejscowościach [...], [...] i [...], w odniesieniu do których Wójt Gminy Kodeń wydał decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wskazane procesy inwestycyjne są kontynuowane i wydawane są w tym przedmiocie dalsze decyzje (o warunkach zabudowy lub także o pozwoleniu na budowę).
W związku ze wskazanym przedmiotem referendum i sformułowanym we wniosku o jego przeprowadzenie pytaniem wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 65 ustawy o referendum lokalnym, jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, co w świetle art. 56 ustawy ma miejsce, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Zatem art. 65 ustawy nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum.
W konsekwencji należy uznać, że referendum nie może być zorganizowane wówczas, gdy jego rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy, gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszałoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju spraw prawo przewiduje inną, obowiązkową procedurę (por. Kazimierz W. Czaplicki. i in., Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, LEX). Wskazać należy, że referendum musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki (art. 2 ust.1 ustawy). Przepis ten określa więc precyzyjnie przedmiot referendum lokalnego, co stwarza podstawę do rekonstrukcji normy upoważniającej do przeprowadzenia referendum w sprawach, które wynikają bezpośrednio z zakresu działania określonego przez zadania danej jednostki samorządu. Punktem odniesienia muszą tu być ściśle interpretowane przepisy o zakresie działania i zadaniach gminy, powiatu i województwa. Innymi słowy, nie każda spełniająca wymogi formalne inicjatywa mieszkańców czy też organizacji społecznej, pragnących przeforsować ważny - ich zdaniem - projekt musi prowadzić do przeprowadzenia referendum ze skutkiem prawnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2467/12).
W konsekwencji uzasadnione jest stwierdzenie, że stanowiłoby naruszenie prawa rozstrzyganie w drodze referendum spraw, dla których przewidziany jest specjalny tryb postępowania, są określone procedury, wymagane jest dokonanie uzgodnień, czy zasięgnięcie opinii. Tego rodzaju sytuacja ma natomiast miejsce w niniejszej sprawie.
Jak wskazuje się w orzecznictwie i które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym referendum sprawy indywidualne, które powinny być załatwiane przez organ w drodze aktu administracyjnego w sformalizowanym trybie, z zachowaniem szczegółowo uregulowanej procedury, z dopuszczeniem środków zaskarżenia mających na celu kontrolę i weryfikację aktu. Na tej zasadzie z zakresu referendum należy wyłączyć sprawy rozstrzygane w trybie k.p.a., Ordynacji podatkowej, bądź Prawa budowlanego. Z zakresu przedmiotowego referendum wyłączone są także sprawy niemające wprawdzie indywidualnego charakteru, ale dla rozstrzygnięcia których ustawodawca przewidział szczególne, sformalizowane procedury w celu ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Nie jest zatem możliwe uchwalenie w referendum aktu prawnego z pominięciem obowiązujących procedur, jeżeli zostały szczegółowo uregulowane. Rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego – aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie tego planu jest możliwe po wyczerpaniu wieloetapowej procedury mającej na celu zagwarantowanie ochrony praw i interesów różnorodnych podmiotów, przede wszystkim właścicieli nieruchomości. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują system zawiadomień, opiniowania, uzgodnień, zgłaszania wniosków, zarzutów, protestów, który umożliwia rozwiązywanie konfliktów między interesami jednostek, wspólnoty samorządowej i państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 2467/12 i powołane tam wypowiedzi doktryny, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2016 r., sygn. II OSK 1709/16).
Pytanie, jakie miało być zadane w referendum dotyczyło wyrażenia zgody na budowę przemysłowych ferm drobiu w gminie Kodeń. W związku z tym wymaga także podkreślenia, że zagadnienia dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz szeroko rozumianego procesu budowlanego nie należą wyłącznie do kompetencji organów gminy.
Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) szereg organów bierze udział w procedurze uchwalania studium i planu miejscowego po to, aby w aktach tych zostały uwzględnione zagadnienia z ich punktu widzenia istotne. Stosownie do art. 11 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wykonawczy gminy uzgadnia projekt studium między innymi z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto stosownie do tego przepisu wójt, burmistrz lub prezydent miasta występuje o opinie o projekcie studium do szeregu organów administracji samorządowej i rządowej. Podobnie jest w przypadku projektu planu miejscowego. Zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wykonawczy gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzeniu projektu planu miejscowego występuje o opinie do szeregu organów administracji samorządowej i rządowej oraz uzgadnia ten projekt między innymi z wojewodą, zarządem województwa i zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych.
Z powyższego wynika, że uchwalenie studium lub planu miejscowego nie jest wyłącznie sprawą o znaczeniu lokalnym. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku w sprawie o sygn. II OSK 1709/16, mimo że zakres obowiązywania tych aktów zamyka się w granicach gminy w tym znaczeniu, że studium wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zaś plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 powołanej ustawy) obowiązującym na terenie gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), ich znaczenie wykracza poza granice gminy. W związku z tym wniosek o przeprowadzenie referendum, którego ewentualny rozstrzygający wynik zobowiązywałby organy gminy do przyjęcia w studium lub planie miejscowym określonych ustaleń, prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Powoduje bowiem, że w tych aktach, w zakresie jaki wynika z rozstrzygającego wyniku referendum, nie są uwzględnianie ponadlokalne uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Może się bowiem okazać, że ustalenie wprowadzone do studium lub planu miejscowego na skutek rozstrzygającego wyniku referendum będzie sprzeczne ze stanowiskiem organów uzgadniających lub opiniujących projekty tych aktów przed ich uchwaleniem. Oznaczałoby to, że te uzgodnienia i opnie nie mają w procedurze uchwalenia studium lub planu żadnego znaczenia, co jest sprzeczne z prawem. Nie jest przy tym konieczne wykazanie, aby konkretny rozstrzygający wynik referendum był sprzeczny z ewentualnymi opiniami lub uzgodnieniami wymaganymi przy uchwalaniu studium i planu miejscowego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwia się obowiązującym przepisom. Stanowisko to podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.
Wskazać także należy, że w świetle art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.) organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Jednocześnie art. 82a Prawa budowlanego przewiduje, że starosta nie może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, sprawy z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526) nie stosuje się.
W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, by przedmiot referendum mieścił się w zakresie zadań i kompetencji organów jednostki samorządowej, jaką stanowi Gmina Kodeń. Zatem nie jest spełniony wymóg przewidziany w art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 10940) wójt jest organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisy powołanej ustawy określają bowiem w sposób szczegółowy tryb postępowania w tego rodzaju sprawach, w tym uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień.
Orzekając w sprawie, Sąd miał również na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02 (OTK-A 2003, nr 2, poz. 16). Wyrokiem tym Trybunał konstytucyjny orzekł, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, z 2002 r. Nr 23, poz. 220 i Nr 113, poz. 984), rozumiany jako nie wyłączający prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, a nie zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych, jest zgodny z art. 2 i 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Trybunał Konstytucyjny wyraził stanowisko, że przedmiotem referendum może być każda sprawa dotycząca wspólnoty mieszkańców, niezastrzeżona do wyłącznej kompetencji organów władz publicznych innych niż samorządowe, w której prawo przyznaje organom jednostki samorządowej kompetencje do wypowiedzenia się, niezależnie od tego, czy ta wypowiedź polega na końcowym, ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy albo jest wiążąca dla organu ostatecznie rozstrzygającego sprawę. Zdaniem Trybunału rozstrzygający wynik referendum może więc skutkować nie tylko podjęciem ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ jednostki samorządowej, ale także wydaniem odpowiedniej opinii lub zajęciem odpowiedniego stanowiska - zgodnie z wynikiem referendum. Dopuszczalne jest wobec tego również przeprowadzenie referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego, w tym w przypadkach, w których ustawodawca przewiduje przeprowadzenie konsultacji społecznych. Trybunał uznał, że art. 170 Konstytucji statuuje prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum; zarówno wiążącego, jak i opiniodawczego, lub wreszcie konsultacyjnego - woli pod warunkiem, że jego wynik wpływa na rozstrzygnięcie lub wpływać może kształtująco na rozstrzygnięcie spraw dotyczących danej wspólnoty. Treść powyższego wyroku Trybunału znalazła odzwierciedlenie w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o referendum lokalnym.
Jednakże w przedmiotowej sprawie treść sformułowanego we wniosku o przeprowadzenie referendum pytania "Czy zgadzasz się na budowę Przemysłowych Ferm Drobiu w Gminie Kodeń?" nie wskazuje na opiniodawczy, ale na wiążący charakter zamierzonego referendum, które miałoby przesądzić kwestie budowy ferm drobiu na terenie gminy Kodeń. Również w orzecznictwie przy podobnie sformułowanych pytaniach referendum uznawano je nie za opiniodawcze (konsultacyjne), lecz za wiążące w swych skutkach (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2020 r., sygn. II SA/Wa 1033/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 września 2020 r., sygn. II SA/Go 385/20 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. IV SA/Gl 759/18, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r., sygn. II OSK 2232/19). Jednocześnie, jak wyjaśniono już wyżej, przedmiot referendum wykracza poza zakres zadań i kompetencji organów jednostki samorządowej, jaką stanowi Gmina Kodeń.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy nie zachodzą postawy do zarządzenia przeprowadzenia referendum, natomiast wniosek o przeprowadzenie referendum podlega odrzuceniu.
W konsekwencji i na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym orzeczono, jak w sentencji wyroku.